MILJÖASPEKTERNA FORN OCH KULTURLÄMNINGAR, BEBYGGELSE OCH ANNAT KULTURARV Förslag till miljöbedömningsgrunder för miljöbedömning av planer och program inom transportområdet. Definition Människan formar landskapet genom sin användning. De fysiska spår i landskapet som människan genom alla tider åstadkommer är vår kulturmiljö. Kulturmiljön hjälper till att förklara varför vår omgivning ser ut som den gör och varför regioner och områden uppfattas på ett visst sätt. Karaktären på ett landskap idag baseras till stor del på hur området använts historiskt och de naturgivna förutsättningarna. Det gäller såväl i landsbygd som i tätorter. Oftast kan man finna flera tidsepoker från förhistorisk, historisk och modern tid sida vid sida. Spåren av människors användning kan läsas från stora strukturer som t.ex. orters placering i förhållande till varandra via mönster i landskapet t.ex. brukningsgränser och vägar ner till olika slags byggstenar i landskapet. Byggstenar kan t.ex. vara enskilda byggnader, anläggningar och fornlämningar. Kombinationen av dessa spår i ett landskap avgör hur pass lätt det är att förstå omgivningen, vilket i sin tur påverkar oss människor. Kulturmiljö är en dimension i alla landskap. Det finns en skillnad mellan vardagslandskap och värdeområden. I såväl vardagslandskapet som värdeområdena är mönstren och strukturer av betydelse och byggstenarna kan ha höga kulturhistoriska värden. Men värdeområdena är miljöer som särskilt väl förklarar de mönster och strukturer som uppstått genom tiderna. I dessa miljöer ser man särskilt tydliga samspel mellan byggstenar, mönster och strukturer och de visar de tydligaste exemplen på historiska skeenden. Utpekade värdeområden är t.ex. världsarv, riksintressen, reservat, kommunala värdeområden mm. I stora delar av Sverige saknas värdeområden för många historiska skeenden, inte minst modern tids utveckling. I Europeiska landskapskonventionen (ratificerad av Sverige) och Farokonventionen (ramkonvention) behandlas de olika dimensionerna av hållbar utveckling i relation till kulturmiljön. I Europarådet, som initierat konventionerna, lyfts kulturarv och kulturlandskap fram som en faktor i arbetet med att främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsutveckling. Landskapskonventionen och Farokonventionen ger uttryck för en ny syn på kulturarv och förhållandet mellan landskapet och människan. Om platsen eller miljön tidigare varit en mer allenarådande utgångspunkt så riktas intresset idag i högre grad mot människan och hennes relation till landskapet.den vidare definitionen av kulturarv kräver ett nytt förhållningssätt till förvaltning och bevarande av kulturarvet. Det ligger ett än tydligare fokus på kulturmiljö som en resurs som kan och bör brukas för att utveckla samhället i önskad riktning. Med detta synsätt menar man att bevarande och förvaltning av kulturavet inte längre bör betraktas som en perifer aktivitet utan istället en Arbetsversion Sida 1
nödvändig verksamhet som bidrar till att bevara och utveckla de tillgångar som är nödvändiga både för dagens livskvalitet och en framtida hållbar utveckling. Avgränsning Kulturmiljö syns och uppfattas i alla skalor, från särdrag i globalt perspektiv till enskilda beståndsdelar på en lokal plats. Infrastruktur påverkar kulturmiljö i olika skalor såväl nationell och regional struktur som lokala företeelser. I bedömningsgrunder för exempelvis en nationell transportplan behandlas främst nationell och regional skala, men då dessa i sig byggs upp av enskilda små beståndsdelar i respektive landskap måste kunskapsunderlagen och metoderna hantera detta. Därtill måste en skalnivå som rymmer värdeområden hanteras. Möjligheten att göra relevanta avgränsningar avseende kulturmiljö är direkt kopplad till kunskapen om landskapet det vill säga det planeringsunderlag som finns framtaget, hur detta är utformat samt kompetensen att tolka hur landskapet kan påverkas av planerade åtgärder. Så kallade regionala landskapskaraktärsbeskrivningar (se vidare Utvecklingsbehov) av landskapet ger indikationer på vilka parametrar som utgör nyckelkaraktärer i olika landskap, förändringstendenser i landskapet samt landskapets känslighet ur kulturmiljöperspektiv. Redan i kunskapsunderlaget har alltså en avgränsning gjorts om vilka landskapskaraktärer och vilken skala som är av betydelse vid planering av infrastrukturåtgärder. Miljöbalkens aspekt forn och kulturlämningar är en delaspekt inom det vidare begreppet kulturmiljö. Annat kulturarv är ett vitt begrepp som kan omfatta även immateriella värden. Här används begreppet kulturmiljö vilket inbegriper fysiska avtryck av människans bruk oavsett tidsepok och lagskydd. Immateriella värden hanteras endast då det har bäring på det fysiska eller på annat sätt är relevant för infrastrukturplanering nationellt eller regionalt. Dessa bedömningsgrunder för kulturmiljö ska användas för samtliga trafikslag dvs väg, järnväg, luftoch sjöfart. Trafikslagens anläggningar besitter egna kulturhistoriska värden där stor potential för positiv miljöpåverkan finns. Nyinvesteringar eller förändringar av befintliga anläggningar inverkar vanligen på kulturmiljö, påverkan kan vara både negativ och positiv. Bedömningsgrunder för miljöpåverkan och bidrag till måluppfyllelse Målen som rör kulturmiljö är delvis klargörande, t.ex. vad gäller värdeområden, delvis av mer diffus karaktär, såsom tillvaratagande av vardagslandskapets kvaliteter (se t.ex. den av Sverige nyligen ratificerade landskapskonventionen). Nationella mål för kulturmiljö återfinns i flertalet av de nationella miljömålen, i transportpolitikens hänsynsmål (direkt hänvisning till nationella miljömålen) samt i kulturpolitiken. Före detta Vägverkets inriktningsmål för natur, kulturmiljö och friluftsliv (publ 2006:164) är en anpassning av de nationella målen till infrastrukturarbete. Inriktningsmålen är delvis användbara. Vid bedömning av bidrag till måluppfyllelse behövs även strategier eller mål kopplade till en geografi, då effekterna av åtgärder i hög grad är beroende av vilket landskap som berörs (se nedan avsnitt Bedömningsnyckel ). Arbetsversion Sida 2
Det finns andra mål som dessutom ger viss vägledning. I kulturpolitiken finns följande mål Främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. 1 Vägverket har tidigare formulerat följande mål. Vägen bidrar till att upprätthålla ett landskaps utmärkande karaktär, som är resultatet av påverkan av samspel mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer 2 För att bedöma miljöpåverkan (positiv eller negativ) används indikatorerna: betydelse för strukturomvandling betydelse för karaktärsförändring betydelse för påverkan på värdeområden betydelse för förfall respektive god skötsel av infrastrukturens egna kulturmiljövärden betydelse för utradering Negativ påverkan från infrastruktur på kulturmiljön uppkommer när åtgärderna bidrar till oönskad (för kulturmiljön) strukturomvandling, när viktiga karaktärsbärande drag skadas eller inte kan upprätthållas till följd av åtgärderna, när värdeområden påtagligt skadas, när god förvaltning av infrastrukturens befintliga kulturvärden inte kan upprätthållas och när identifierade brister hos befintliga kulturvärden inte kan åtgärdas innan de förfaller eller försvinner. Infrastrukturen har ett eget kulturarv som när det förvaltas på hållbart sätt upprätthåller och vidareutvecklar kulturmiljövärdena. Exempel på positiv inverkan för kulturmiljön är åtgärder som t.ex. bidrar till vidareutveckling av karaktär och samband, samverkar med annan fysisk planering på sätt som gagnar kulturmiljökvaliteter, förbättrar kvalitet och upplevelse hos värdeområden mm. 1 Kulturpolitikens mål (prop Tid för kultur, 2009/10:3, bet 2009/10:KrU5. 2 Övergripande målsättning i Vägverkets inriktningsdokument för natur, kulturmiljö och friluftsliv i väghållning, Vägverkets publ 2006:164, sid 38 och 10. Arbetsversion Sida 3
Effekterna i kulturmiljön uppkommer på olika skalnivå, från strukturell övergripande landskapsnivå (t.ex. regional nivå) till enskilda värdebärare, byggstenar i landskapet. Effekternas tidsaspekt är glidande, de tenderar att vara mer direkta i de mindre skalnivåerna t.ex. utradering av fornlämningar, medan effekten strukturomvandling är en mer indirekt uppkommen effekt av ofta flera samverkande åtgärder. En åtgärd eller åtgärdstyp kan också ge effekter på flera skalor samtidigt, t.ex. kan otillräcklig förvaltning av alléer leda till förfall av byggstenen alléer. Sker det i viss omfattning i ett landskap där alléer är karaktärsbärande uppkommer även effekten karaktärsförändring, då förfallna eller uteblivna alléer påverkar uppfattningen om hela landskapets karaktär. Konsekvenserna för kulturmiljö är beroende av Åtgärdstyp och vilka effekter de kan ge upphov till Landskapstyp och vilka effekter de är känsliga för samt vilka effekter som är önskvärda ur samhälleligt kulturmiljöperspektiv i det landskapet. För att kulturmiljöeffekterna ska framgå och kunna bedömas samt hanteras vidare i processen behöver kategorier av åtgärder och identifierade landskap som berörs sammanföras. Det kan ske genom att analysera å ena sidan åtgärdskategoriernas koppling till de olika kulturmiljöeffekterna och å andra sidan landskapets koppling till samma sorts effekter (strukturomvandling, karaktärsförändring, påverkan värdeomr, förfall, god skötsel och utradering). Där effekterna från åtgärderna möter känslighet/potential för samma sorts effekt uppstår konsekvenser för kulturmiljön. På detta sätt finns möjlighet att identifiera potentiella konsekvenser för kulturmiljön, positiva samt negativa. Därefter ska konsekvenserna/effekterna bedömas vad gäller grad av påverkan ( el ej). Mötet mellan åtgärd och landskapstyp kan illustreras enligt följande: Bedömningsnyckel Landskap kulturmiljö Bedömningen av om effekten för kulturmiljö är eller inte beror av landskapets känslighet eller potential (dvs var i landet påverkan sker och därmed vilka kombinationer av värden av betydelse som finns där samt hur de berörs) samt omfattningen på åtgärderna (stor eller liten, enstaka eller stor mängd). Arbetsversion Sida 4
Bedömningsnyckeln illustrerar hur stor påverkan (positiv eller negativ) en åtgärd kan förväntas få på landskapets kulturmiljövärde. Hög Bedömningsnyckel miljöpåverkan Landskapets känslighet / potential Stor miljöpåverkan Potentiell miljöpåverkan Liten miljöpåverkan Låg Åtgärdens omfattning Hög De åtgärder som markeras med rött, dvs. omfattande åtgärder eller åtgärder som som berör landskap som identifierats som känsliga och / eller som har hög potential bedöms få stora konsekvenser för landskapet. Åtgärder som utförs i liten omfattning eller som berör områden som inte identifierats som tåliga och / eller som har låg potential markeras med grönt. Dessa åtgärder bedöms inte få stora konsekvenser för landskapets kulturmiljövärde. De åtgärder som markeras med gult, dvs. då åtgärder vars omfattning är relativt stor eller som genomförs i områden som är relativt känsliga och / eller bedöms ha relativt hög potential bedöms utgöra en osäkerhet och kräver aktsamhet då åtgärden kan komma att påverka landskapets kulturmiljövärde. En åtgärd kan ge stora effekter (positiva eller negativa) i ett landskap, medan samma åtgärd kan ge obetydliga eller helt motsatta effekter i ett annat sorts landskap. Det är helt beroende av vilken typ av landskap det gäller. Samtliga åtgärder som inte är geografiskt definierade (tex potter för särskilda åtgärder) utgör en potentiell miljöpåverkan, negativ eller positiv. Detta eftersom påverkan och effekterna på kulturmiljön inte går att bedöma om åtgärden inte är relaterad till något specifikt landskap. Den potentiella miljöpåverkan utgör alltså en osäkerhet. För insatser som bedöms ge eller potentiell miljöpåverkan är det särskilt viktigt att under processerna som vidtar efter arbetet säkra möjligheterna att minimera risk för negativ påverkan eller maximera möjlig positiv påverkan. Arbetsversion Sida 5
Miljömål Indikator Kontrollfråga för tidiga skeden. 1 Hav i balans Myllrande våtmarker Ett rikt odlingsland skap Storslagen fjällmiljö En god bebyggd miljö Ett rikt växt och djurliv Betydelsen för strukturomvandling Kan strukturomvandlings effekter i kulturmiljölandskap et uppstå? Kriterier för när miljöpåverkan (positiv eller negativ) uppstår jämfört med referensalternativ Väsentligt bidrar till icke önskvärda strukturomvandlings effekter i landskap som identifierats som känsliga för sådan omvandling. En icke önskvärd strukturomvandling motverkas i landskap där en viss känslighet identifierats som viktigt. Bidrar till strukturomvandling i landskap där detta identifierats som önskvärt. Kriterier för bidrag till uppfyllelse av mål. Icke önskvärda strukturomvandlings effekter motverkas. Bidrar till strukturomvandlings effekter i landskap där detta identifierats som önskvärt. Underlag för analys Landskapskaraktärsbesk rivningar Underlag för att bedöma omfattningen av åtgärdseffekterna. Bedömningsnyckel Landskap kulturmiljö Mål/strategier på relevant nivå. Typ av åtgärder, åtgärdernas geografiska fördelning samt berörda landskapskaraktärer inkl tendenser (vart är landskap på väg). Åtgärdernas omfattning/kvantitet. För åtgärder som analys Analysmetod: Kvalitativ bedömning. Bedömningsn yckel Landskap kulturmiljö används som stöd för analys av påverkans omfattning i relation till landskapets känslighet/tål ighet. uppföljning Insatser som bedömts ge eller potentiell miljöpåverkan följs särskilt under fortsatt process för att säkra möjligheter till bra resultat. Uppföljning av projektspecifika mål i investeringsproj ekt, förbättringsåtgä rder och förvaltning. Har effekt Arbetsversion Sida 6
Miljömål Indikator Kontrollfråga för tidiga skeden. Kriterier för när miljöpåverkan (positiv eller negativ) uppstår jämfört med referensalternativ Kriterier för bidrag till uppfyllelse av mål. Underlag för analys bedöms få potentiell miljöpåverkan redovisas hur åtgärderna ska hanteras i fortsatt process för att minimera negativ eller maximera positiv miljöpåverkan. analys uppföljning uppstått, i vilken omfattning och varför? Erfarenhetsåterf öring. 2 Betydelse för möjligheten att avläsa karaktär och samband Påverkas möjligheten att avläsa landskapets karaktär och samband? Möjligheten att avläsa landskapets karaktär och samband försämras i hög grad. Möjligheten att avläsa landskapets karaktär och samband stöds. Bidrar till att Arbetsversion Sida 7
Miljömål Indikator Kontrollfråga för tidiga skeden. Kriterier för när miljöpåverkan (positiv eller negativ) uppstår jämfört med referensalternativ förbättra möjligheten att avläsa landskapets karaktär och samband. Kriterier för bidrag till uppfyllelse av mål. Underlag för analys analys uppföljning 3 Betydelse för värdeområd en Berörs värdeområden? Väsentlig icke önskvärd påverkan på eller intrång i värdeområden och/ eller om åtgärden påverkar det som konstituerar områdets värde. Bidrar till eller förbättrar i hög grad upplevelsen av värdeområden (t.ex. genom åtgärder som ligger i linje med Irreversibla konsekvenser i värdeområden hindras. Bidrar till att förbättra upplevelsen av värdeområden. Bidrar till att förhindra intrång/ negativ påverkan på värdeområden. Nationella analyser och bristanalyser för kulturmiljövårdens värdeområden. Arbetsversion Sida 8
Miljömål Indikator Kontrollfråga för tidiga skeden. Kriterier för när miljöpåverkan (positiv eller negativ) uppstår jämfört med referensalternativ värdeområdenas syfte, mildrande av rådande negativ påverkan, önskvärd tillgänglighet till värdeområdena). Kriterier för bidrag till uppfyllelse av mål. Underlag för analys analys uppföljning Bidrar till att förhindra intrång/negativ påverkan på värdeområden. Påtagliga irreversibla konsekvenser för det som konstituerar områdets värde. Påtagligt negativ inverkan på värdeområden sett Arbetsversion Sida 9
Miljömål Indikator Kontrollfråga för tidiga skeden. Kriterier för när miljöpåverkan (positiv eller negativ) uppstår jämfört med referensalternativ ur ett regionalt respektive nationellt perspektiv. Kriterier för bidrag till uppfyllelse av mål. Underlag för analys analys uppföljning 4 Betydelse för förfall av infrastruktur ens egna kulturmiljöv ärden respektive god skötsel av dessa värden Uppkommer effekter på infrastrukturens egna kulturmiljövärden? Bidrar i hög omfattning till god skötsel av infrastrukturens egna kulturmiljövärden. Förbättringsåtgärder för infrastrukturens kulturmiljövärden svarar i omfattning upp mot identifierade brister/ åtgärdsbehov. Föreslagna åtgärder bidrar till god skötsel av infrastrukturens egen kulturmiljövärden. Föreslagna förbättringsåtgärder svarar upp identifierade brister / åtgärdsbehov. Bristanalyser för infrastrukturens egna kulturmiljövärden Medför i hög grad till förfall av infrastrukturens egna Arbetsversion Sida 10
Miljömål Indikator Kontrollfråga för tidiga skeden. Kriterier för när miljöpåverkan (positiv eller negativ) uppstår jämfört med referensalternativ kulturmiljövärden. Kriterier för bidrag till uppfyllelse av mål. Underlag för analys analys uppföljning Åtgärder på infrastrukturens kulturmiljövärden svarar inte i tillräcklig grad upp mot identifierade brister/åtgärdsbeho v. 5 Betydelse för utradering Diskuteras åtgärder som kan medföra eller påskynda utradering av kulturmiljövärden? Betydande kulturmiljövärden utraderas. Föreslagna åtgärder hindrar utradering av kulturmiljövärden Arbetsversion Sida 11
Utvecklingsbehov Kulturmiljörelaterade sociala effekter En indikator, kontrollfrågor, kriterier, underlag och analysmetoder för kulturmiljörelaterade sociala effekter behöver utvecklas. Regionala landskapskaraktärsbeskrivningar Regionala landskapskaraktärsbeskrivningar är en förutsättning för att göra miljöbedömningar av vilka konskvenser föreslagna infrastrukturåtgärderna har på landskapets kulturmiljödimension. Landskapens egenskaper hämtas ur karaktärsbeskrivningen där kulturmiljö är en del av olika landskapsområdens specifika karaktär. Ett metodutvecklingsprojekt för hur man tar fram en landskapskaraktärsbeskrivning pågår i form av en fallstudie för Västra Götaland inom pågående regeringsuppdrag Utveckling av miljöbedömning av långsiktiga transportplaner. Åtgärder som inte är geografiskt definierade Samtliga åtgärder (tex potter för särskilda åtgärder samt drift och underhållsmedel) som inte är geografiskt definierade i planen utgör en potentiell miljöpåverkan, negativ eller positiv. Detta eftersom påverkan och effekterna på landskapets karaktärer och kvaliteter inte går att bedöma om åtgärden inte är relaterad till något specifikt landskap. Samlad beskrivning av infrastrukturåtgärders inverkan på landskapet ( Åtgärdskategorier ) Det finns också ett tydligt behov av åtgärdskategorier för att bedömma hur transportplanens olika typer av åtgärder påverkar olika aspekter i landskapet, bl.a. kulturmiljö. Åtgärdskategorierna bör baseras på åtgärdernas omfattning och landskapstypernas olika känslighet. I pågående fallstudie för Västra Götaland som pågår parallellt med arbetet med bedömningsgrunder görs försök att identifiera sådana åtgärdskategorier. Bristanalyser Före detta Vägverket har tagit fram bristanalyser för kulturvägar och alléer. Dessa bristanalyser är ett av de nödvändiga underlagen för miljöbedömningen av transportplaner. Bristanalyserna behöver vidareutvecklas samt omfatta järnväg, luft och sjöfart. Kunskapsunderlag Kulturmiljöområdets kunskapsunderlag behöver i högre grad relateras till den regionala och nationella skala som utgör transportplaners arena för att miljöbedömning på den skalnivån ska vara möjlig. Effektsamband Kunskapen om effektsamband är låg bl.a. vad gäller transportinfrastrukturens inverkan på strukturomvandling och dess vida effekter (pos/neg) för kulturmiljö samt infrastrukturens inverkan på kulturmiljöns sociala dimension. Detta är av vikt för hållbar utveckling. Arbetsversion Sida 12
Bedömningsmetoder Vidareutveckling av den här föreslagna bedömningsnyckeln för landskap kulturmiljö behövs, t.ex. vad gäller metoder och/eller gränsvärden för påtaglig skada. Detta hänger samman med utvecklingsbehov av tillämpliga mål och kunskapsunderlag. Målutveckling Det finns ett behov av utveckling av mål för många av de kriterier som satts upp. Utan ett sådant arbete är det svårt att utvärdera om planen i tillräcklig omfattning leder mot de nationella målen för kulturmiljö. Arbetsversion Sida 13