Socialdepartementet 103 33 Stockholm Datum Dnr Ert datum Er referens 2013-06-14 15-2013-0283 2013-03-13 S2013/1826/RU Yttrande över slutbetänkandet Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) Sammanfattning Riksrevisionens yttrande fokuserar på utredningens förslag om förstärkt upphandlingsstöd, nya beloppsgränser för direktupphandling, utredningens förslag inom området miljökrav i offentlig upphandling, samt förslag om innovationsfrämjande upphandling. Riksrevisionen anser att Upphandlingsutredningen 2010 har gjort ett grundligt arbete med att kartlägga de problem och utmaningar som finns inom upphandlingsområdet. Flera av iakttagelserna stämmer väl överens med det som framkommit i Riksrevisionens effektivitetsrevision och årlig revision. Riksrevisionen delar utredningens uppfattning om att upphandlingsstödet behöver stärkas men anser att det inte är självklart att detta bäst uppnås i en ny myndighet. Riksrevisionen tar inte ställning till förslaget om höjda beloppsgränser för direktupphandling men anser att det är positivt att det föreslås en dokumentationsplikt för direktupphandlingar som överstiger 100 000 kronor. Detta kan bidra till att den upphandlande myndigheten skaffar sig en bättre överblick över sina direktupphandlingar. Riksrevisionen menar vidare att det behövs ett mera utvecklat förslag för att miljökrav i offentlig upphandling på ett mera effektiv sätt ska kunna bidra till minskad miljöpåverkan. Det behöver för det första klargöras vilka miljökvalitetsmål som ska prioriteras för styrmedlet. Därefter bör det klargöras vilka produktgrupper som ska prioriteras 1 [ 7 ]
för att uppnå dessa mål samt hur långtgående miljökraven ska vara för dessa produkter. Enligt Riksrevisionen innebär inte utredningens förslag om miljökravpaket för ett urval produktgrupper att en högre effektivitet uppnås jämfört med hur miljökrav i offentlig upphandling ställs idag. Riksrevisionen anser det är en brist att utredningen inte närmare utrett möjligheten att för ett urval produktgrupper utfärda tvingande miljökrav i förordning. Riksrevisionen anser att utredningens förslag att låta Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet få tydligare uppgifter när det gäller den innovationsvänliga upphandlingen är positivt. Samtidigt anser Riksrevisionen att utredningen anlägger ett för smalt perspektiv på den innovationsvänliga upphandlingen och dess syfte. Den bör inte bara ses som ett verktyg för ökad miljönytta utan bör också kunna användas för ökad nytta och kvalitet på andra områden, till exempel i den offentliga förvaltningen. Detta bör också speglas i det föreslagna uppdraget till Kammarkollegiet. Riksrevisonen anser vidare att det är positivt att utredningen framhåller vikten av att se till produktens hela livscykelkostnad i en upphandling och inte endast till inköpspriset. Kapitel 3 Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet ny upphandlingsstödsmyndighet En central åtgärd för att uppnå ökad kvalitet och effektivitet i den offentliga upphandlingen är utredningens förslag om ett samordnat upphandlingsstöd. Utredningen föreslår, i linje med den tidigare Upphandlingsstödsutredningen, att detta stöd placeras i en ny myndighet. Riksrevisionen delar utredningens bedömning att upphandlingsstödet behöver förstärkas, något som också framfördes i Riksrevisionens remissvar på Upphandlingsstödsutredningens betänkande 1. Riksrevisonen samlade bild från årlig revision och effektivitetsrevisionen är att den offentliga upphandlingen är ett problemområde för myndigheterna. Det gäller inte bara upphandlingsovana myndigheter utan kan även gälla myndigheter där upphandling förekommer i hög utsträckning. Riksrevisionen har också i granskningen om miljökrav i offentlig upphandling 2 pekat på att i nuläget har många aktörer ansvar för upphandlingsstödjande information till upphandlande myndigheter 1 Dnr 15-2012-0845. 2 Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? RiR 2011:29. 2 [ 7 ]
och att informationen inte alltid är samstämmig. Ett samordnat upphandlingsstöd kan bidra till en mera samstämmig information till upphandlande myndigheter och därmed ökad tydlighet om vad som gäller. Riksrevisionen delar också utredningens förslag om att Miljöstyrningsrådets kriterieverksamhet bör inlemmas i ett utvidgat upphandlingsstöd. Ett samlat upphandlingsstöd, där även kriterieverksamheten ingår, kan på ett bättre sätt bidrar till ett helhetstänkande i upphandlingarna och motverkar att miljökrav blir ett särintresse. Riksrevisionen menar dock att det inte är självklart att ett förstärkt upphandlingsstöd bäst uppnås i en ny myndighet. I sitt yttrande över Upphandlingsstödsutredningens betänkande framförde Riksrevisionen att det krävs en mera utförlig utvärdering av nuvarande upphandlingsstöd vid Kammarkollegiet innan det går att ta ställning till om en ny upphandlingsstödsmyndighet behövs. Avsnitt 4.3 Beloppsgränserna för direktupphandling Utredningen föreslår att beloppsgränserna för direktupphandling höjs. Riksrevisionen anser att det finns både för- och nackdelar med en höjning och tar därför inte ställning till föreslaget. Riksrevisionen vill dock i detta sammanhang lyfta fram slutsatser från riksrevisorernas årliga rapport 2012. 3 Där konstaterats att många myndigheter har svårt att tillämpa direktupphandlingar på ett korrekt sätt. I rapporten lyfts detta fram som ett område att särskilt följa framöver. Riksrevisionens granskningar av årsredovisningar för räkenskapsåret 2011 visade att ett flertal myndigheter inte gör någon samordning av sina inköp för att fånga upp att gränsen för direktupphandling inte överskrids. Uppföljning av gjorda inköp och upphandlingar görs heller inte på ett systematiskt sätt. Myndigheter saknar vidare rutiner för att följa upp hur mycket olika leverantörer har anlitats och om beloppsgränserna för direktupphandling har överstigits. Det är därför viktigt att säkerställa att föreslagen höjd direktupphandlingsgräns också hålls. Riksrevisionen delar utredningens förslag om dokumentationsplikt för upphandlingar som överstiger 100 000 kronor kan vara ett sätt för den upphandlande myndigheten att skaffa sig bättre överblick över sina direktupphandlingar. 3 Riksrevisorernas årliga rapport 2012. 3 [ 7 ]
Kapitel 7 En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling En central uppgift för utredningen har varit att utreda behovet av och ge förslag på ytterligare åtgärder för att den offentliga sektorns köpkraft ska kunna utnyttjas mera optimalt för bland annat ökad miljöhänsyn. Utredningen har gjort en grundlig kunskapsöversyn och analys av de studier som finns på området. Riksrevisionens granskning av miljökrav i offentlig upphandling 4 har ingått i denna översyn och flera av de förslag som Riksrevisionen lämnar i sin rapport tas upp av utredningen. Utredningen delar bland annat Riksrevisionens slutsats att styrningen av miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas. Riksrevisionen bedömer dock att utredningens förslag behöver utvecklas för att styrningen av miljökrav i offentlig upphandling ska kunna stärkas och styrmedlet bli mera effektivt. Det behöver för det första klargöras vilka miljökvalitetsmål som ska prioriteras för styrmedlet. Utredningen snuddar vid detta men landar inte i några konkreta förslag om mål och inriktning för styrmedlet. Riksrevisionen föreslog i sin granskning att den handlingsplan som styrt den miljöanpassade offentliga upphanldingen bör knytas till klimatmålet och andra prioriterade miljökvalitetsmål för att tydliggöra att syftet med att ställa miljökrav i offentlig upphandling är att bidra till minskad miljöpåverkan. Om det inte finns en sådan koppling finns risken att miljökrav ställs i upphandlingar på ett slentrianmässigt sätt. En diskussion om mål och inriktning är också nödvändigt eftersom handlingsplanen för området inte har uppdaterats och Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan inte har antagits. För närvarande är det därför oklart vilka miljökvalitetsmål som är prioriterade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling och vilken inriktning arbetet med styrmedlet ska ha. Att klargöra vilka mål som ska gälla för styrmedlet hänger också ihop med uppföljningen av styrmedlet och vad som ska mätas. I Riksrevisionens granskning av miljökrav i offentlig upphandling noterades att de mål som hittills styrt området har varit processinriktade. Det har inte, med utgångspunkt i dessa mål, gått att dra slutsatser om miljökrav i offentlig upphandling lett till minskad miljöpåverkan. Ska styrmedlets påverkan på miljön mätas och 4 Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? RiR 2011:29. 4 [ 7 ]
kvantifieras är det därför viktigt att målen utformas på ett sätt som möjliggör detta. Riksrevisionen anser vidare att det är först när det är klargjort vilka miljökvalitetsmål som den miljöanpassande offentliga upphandlingen ska bidra till att nå, som det går att ta ställning till vilka varor och tjänster som bör prioriteras. Utredningen föreslår bland annat att Miljöstyrningsrådet ges i uppdrag att utveckla särskilda miljökravpaket för varor och tjänster som många myndigheter upphandlar eller som upphandlas i stora volymer. Riksrevisionens uppfattning är att Miljöstyrningsrådet redan arbetar på detta sätt och har därför svårt att se hur detta förslag i praktiken skulle öka styrmedlets effektivitet. Riksrevisionen föreslog i sin granskning att ett sätt att stärka effektiviteten i styrmedlet kunde vara att utforma tvingande miljökrav för ett urval produkter, på samma sätt som regeringen gjort för statens inköp av miljöbilar i den såkallade miljöbilsförordningen. Genom att utfärda tvingande miljökrav i förordning för upphandling av ett urval produkter skulle effektiviteten i styrmedlet stärkas samtidigt som transaktionskostnader för både upphandlare och leverantörer skulle hållas nere. Det skulle också bidra till att det blev tydligare vilken prioritering som gäller för området. Utredningen nämner visserligen att tvingande krav i förordning skulle kunna vara ett sätt öka effektiviteten i styrmedlet men sätter inte ned foten i denna fråga. Riksrevisionen anser att det är en brist att denna fråga inte har utretts närmare. Avsnitt 7.3 Att möta framtida klimat- och resursutmaningar med offentlig upphandling av transformativa lösningar En viktig uppgift för utredningen har varit att utreda hur den offentliga upphandlingen kan utvecklas i en mer innovativ riktning. Möjligheten att genom upphandling stimulera innovativa lösningar och därmed bidra till ökad nytta genom en höjning av både kvalitet och effektivitet är något som uppmärksammats i ett flertal utredningar och även i Riksrevisionens nyligen genomförda granskning av staten på telekommarknaden. 5 Regeringen har också vid ett flertal tillfällen framhållit upphandling som innovationsfrämjande verktyg för en effektivare förvaltning. Utredningen fokuserar särskilt på transformativa lösningar och föreslår att Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet får i uppgift att 5 Staten på telekommarknaden, RiR 2013:5. 5 [ 7 ]
identifiera områden där behovet av sådana lösningar är särskilt stort och där det offentliga kan antas lämna viktiga bidrag. Upphandling ska därefter genomföras inom ramen för inköpscentralens verksamhet. Riksrevisionen anser det är positivt att Kammarkollegiet ges tydligare uppdrag inom detta område. Riksrevisionen anser dock att utredningen anlägger ett för smalt perspektiv på den innovationsvänliga upphandlingen. Utredningen begränsar den den innovationsvänliga upphandlingen till att endast omfatta transformativa lösningar med syfte att nå ökad miljönytta. Enligt Riksrevisionen bör den innovationsvänliga upphandlingen kunna genomföras på olika sätt och dessutom bidra till ökad nytta och kvalitet även på andra områden, till exempel i den offentliga förvaltningen. I Riksrevisionens granskning framkom till exempel att de ramavtal som Kammarkollegiet förvaltar på telekommarknaden inte är utformade på ett innovationsvänligt sätt. Riksrevisionen anser därför att föreslaget uppdrag till Kammarkollegiet borde breddas till att omfatta all innovationsvänlig upphandling och att syftet med uppdraget borde breddas. Avsnitt 7.4 Offentlig upphandling ur ett livscykelperspektiv ett sätt att både minska kostnaderna och främja miljön Riksrevisionen anser det är positivt att utredningen lyfter fram vikten av att upphandlande myndigheter använder sig av livscykelkostnader i sina inköp. Inköpspriset är endast en del av den totala kostnaden för en vara eller en tjänst över en livscykel. Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan därmed vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Det kan vara särskilt viktigt att beakta livscykelskostnaden vid upphandling av miljöanpassade varor och tjänster eftersom inköpspriset för miljöanpassade varor ofta är kan vara högre än för konventionella varor. I ett livscykelperspektiv kan dock kostnaden för den miljöanpassade varan bli lägre. I Riksrevisionens granskning av miljökrav i offentlig upphandling gjordes skattningar av att köpa miljöbilar jämfört med konventionella bilar över en livscykel. Skattningen visade att kan löna sig att köpa miljöbilar jämfört med konventionella bilar om man räknar in hela livscykelkostnaden och inte bara ser till inköpspriset. 6 [ 7 ]
Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Ann-Mari Skorpen har varit föredragande. Revisionsledare Christina Sundelöf Kellner, revisionsledare Númi Östlund och chefsjurist Ulrika Lindén har deltagit i den slutliga handläggningen. Claes Norgren Ann-Mari Skorpen 7 [ 7 ]