Yttrande över rapporten Vad kostar felen? (rapport 7) från Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Inledning

Transkript

1 Finansdepartementet STOCKHOLM Datum Dnr Ert datum Er referens Fi2007/8846 Yttrande över rapporten Vad kostar felen? (rapport 7) från Delegationen mot felaktiga utbetalningar Inledning Bidrag och försäkringar fyller en viktig funktion i att hjälpa de som är i behov av samhällets stöd och hjälp. Missbruk som inte beivras kommer på sikt att urholka förtroendet för våra trygghetssystem. Mot denna bakgrund anser Riksrevisionen att Delegationen har en viktig uppgift som samverkansorgan och vi ser fram emot delegationens fortsatta arbete. En av delegationens stora förtjänster är också just det faktum att den lyckats samla de 16 myndigheterna inom transfereringsområdet för diskussioner, erfarenhetsutbyte och metodutveckling. En samverkan som länge har saknats. Riksrevisionen har beslutat att yttra sig över delegationens betänkande inte bara för att det handlar om frågor av principiell och ekonomisk vikt utan för att det dessutom påtagligt berör Riksrevisionens verksamhet. Härtill kommer att den statliga revisionen genom sina insatser under många år har vunnit insikter och erfarenheter som kan vara värdefulla att förmedla till Delegationen och regeringen. En av statsmakternas viktigaste uppgifter är att formulera regler för samhällslivet och offentliga åtaganden samt att säkerställa att reglerna tillämpas och efterlevs på rätt sätt. Att säkerställa kvaliteten i regeltillämpningen och att kontrollera att regler efterlevs syftar inte bara till att motverka fel i handläggning av enskilda ärenden eller att stävja brott. God kvalitet i regeltillämpning och kontroll fyller också förebyggande och normbildande funktioner. Det är enligt Riksrevisionen viktigt att kvaliteten på insatserna är hög och att de regler som ligger till grund för dem är enkla att tillämpa. Riksrevisionen Stockholm [Nybrogatan 55] Tel Fax [ 6 ]

2 Det saknas alltjämnt kunskaper om kontroll och trygghetssystem Frågor om kontroll har länge varit eftersatta inom trygghetssystemen. Bristerna har tagit sig flera uttryck. Det har skapats regler som delvis har varit svåra att tillämpa vilket försvårat för myndigheterna att upprätthålla en effektiv kontroll. Men man också konstatera att service och information till medborgare samt stöd till dem som har att handlägga systemen inte heller har fungerat väl. Det har också funnits inslag där man på ledningsnivå haft ett begränsat engagemang för att motverka missbruk och det har länge funnits brister i myndigheters strategier, system och rutiner för att förhindra och upptäcka fel och brister. 1 På senare år har tagits initiativ i form av t.ex. nya bestämmelser, organisationsförändringar och förstärkta resurser för att förbättra situationen. Det är enligt Riksrevisionens mening angeläget att kunskapsläget förbättras. Det saknas t.ex. kunskaper om effekterna och nyttan av de senaste årens satsningar. Delegationen mot felaktiga utbetalningar har här en viktig roll att fylla, anser Riksrevisionen. Det är enligt Riksrevisionen väsentligt att påståenden om fel och oegentligheter inom trygghetssystem bygger på tillförlitlig kunskap. En kunskap som inte lätt kan ifrågasättas. Liksom för all annan verksamhet måste satsningar på detta område i form av exempelvis förstärkta kontrollfunktioner föregås av noggranna överväganden, inte minst av vad olika lösningar innebär ur rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. Riksrevisionen anser att det härvidlag i vissa avseenden finns brister i utredningen. Utredningens beräkningar är av naturliga skäl osäkra och undersökningens genomförande är inte invändningsfritt Riksrevisionen delar rapportens uppfattning att det är svårt att beräkna felens omfattning i trygghetssystem. De metoder som utredningen har använt främst jämkade expertbedömningar ändrar inte den synen. Slutsatserna blir inte säkrare än vad underlaget och de många osäkra antagandena medger. Osäkerhetsintervallen är genomgående höga i utredningen. Det totala osäkerhetsintervallet är lika stort som de samlade beräknade felaktiga utbetalningarna i trygghetssystemen. Det är enligt Riksrevisionen angeläget att denna osäkerhet reduceras. Utredningens definition av felaktiga utbetalningar skiljer sig från andra studier och är enligt Riksrevisionen mening inte invändningsfri. Utredningen har utan tydliga argument t.ex. inte tagit med avsiktliga 1 Se t.ex. tillsynsutredningens betänkande Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) samt Riksrevisionens granskning Styrning och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen (RiR 2006:20). 2 [ 6 ]

3 fel som begås av tjänstemän inom förvaltningen. Delegationen har också i några fall (ex. bostadsbidrag och underhållsstöd) definierat vissa uppgifter som felaktiga trots att de i formell och reell mening är korrekta. Riksrevisionen finner det svårt att helt anamma utredningens sätt att skatta felens omfattning. Metoden kan dock ha sina förtjänster när det gäller att skapa delaktighet inom resp. myndighet för frågor rörande den interna styrningen och kontroller och som ett inslag i arbetet med riskanalyser. Utredningen åberopar vissa internationella studier, och som framhålls är det svårt att översätta utländska förhållanden till svenska. Notabelt är att den kanske största undersökningen på området (den engelska) inte pekar ut brister i kontrollen som den viktigaste orsaken till felen i utbetalningar. I stället anges komplicerade regelverk och brister i stöd, information och service vara huvudförklaringar. Dessa aspekter borde ha lyfts fram mer i utredningen, anser Riksrevisionen. Riksrevisionen anser med hänvisning till vad som framförts ovan, att utredningens beräkningar kan utgöra underlag för fortsatta diskussioner om felens omfattningar och orsaker men att dessa inte håller för att dra slutsatser om vilka kontrollåtgärder som behöver vidtas. Riksrevisionen anser att rapporten i vissa delar är svåröverskådlig och att den hade vunnit på att mer noggrant beskriva tillvägagångssätt och alternativa tolkningar. Prioriterade områden Riksrevisionen har inget att invända mot de prioriterade områden som delegationen lyfter fram och instämmer helt i delegationens uppfattning att kontrollåtgärder bör vidtas inom de förmånsslag där riskerna för felaktiga utbetalningar är störst. Från Riksrevisionens sida vill vi betona myndighetsledningens ansvar för en tillfredsställande intern styrning och kontroll. Myndighetsförordningen (2007:15) och förordning (2007:63) om intern styrning och kontroll är enligt Riksrevisionens mening centrala instrument i syfte att tydliggöra myndighetsledningarnas ansvar för denna avvägning. Riksrevisionen vill å sin sida särskilt lyfta fram två områden som delegationen borde prioritera framöver: Komplicerade regelverk Riksrevisionen vill erinra om de granskningar som på senare år har gjorts inom området, som redovisas nedan. De visar t.ex. att en viktig 3 [ 6 ]

4 orsak till felaktiga utbetalningar är svagt stöd till den löpande handläggningen. 2 Resultatet av vidtagna kontrollinsatser Det finns enligt Riksrevisionen för övrigt skäl att varna för en övertro på kontrollens möjlighet att nedbringa mörkertal och fel utbetalningar. Skulle det visa sig att utredningens kostnadsbedömningar är för höga (att t.ex. mörkertalen är lägre) eller att en förstärkt kontroll inte kan minska de felaktiga utbetalningarna, framstår gjorda satsningar som mindre verkningsfulla. Resultatet av vidtagna kontrollinsatser är en uppgift som Delegationen borde studera. Utan en säkrare bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar och en närmare analys av effekten av utökade kontroller finns det risk för att andra åtgärder nedprioriteras. Åtgärder som kanske är effektivare i arbetet att beivra fel och missbruk. Det kan t.ex. handla om olika typer av informationsinsatser, förbättrad stöd till den löpande handläggningen och inte minst förenklingar av regelsystem med ökade inslag av självrisker eller andra incitament för att minska riskerna för felaktiga utbetalningar. Revisionens granskningar Riksrevisionen kan konstatera att delegationen inte har inhämtat någon information från Riksrevisionen om den interna kontrollen i de aktuella transfereringssystemen annat än genom publicerade granskningsrapporter. Statliga myndigheter omfattas av Riksrevisionens årliga revision. Den årliga revisionen kan ibland bidra med iakttagelser om brister i utformningen av den interna kontrollen. Detta gäller särskilt förekomsten av felaktiga utbetalningar som är ett resultat av fel och brister i myndighetens interna rutiner i form av handläggning och kontroller före utbetalning. Den årliga revisionen gör inget uttalande om intern kontroll i revisionsberättelsen men använder i stor utsträckning bedömningar av intern kontroll för att planera inriktning och omfattning av sina granskningsåtgärder. Iakttagelser avrapporteras till berörd myndighet på olika sätt beroende på allvaret i iakttagelsen och om myndigheten vidtagit eller planerat att vidta åtgärder. Vanligt förekommande iakttagelser rör bland annat: att det saknas gemensamma riktlinjer inom myndigheten för handläggning av bidrag att riktlinjer även om de finns inte följs bland annat beroende på att de inte kommunicerats fullt ut inom myndigheten att det finns brister i behörigheter och attesträtt för beslut och utbetalning av bidrag att det finns olika typer av brister i uppföljning av effektiviteten i utförda kontroller. 2 Se t.ex. RiR 2006:20 och RiR 2007:19. 4 [ 6 ]

5 Riksrevisionen har de senaste åren genomfört ett antal effektivitetsgranskningar som har uppmärksammat brister i den interna styrningen och kontrollen och i myndigheternas kontrollverksamhet. I detta sammanhang kan det vara värt att nämna några exempel på rapporter: Styrning och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen (RiR 2006:20). Regeringen har under flera års tid framhållit vikten av att kvaliteten i handläggningen ökar och att fusk motverkas. Mot den bakgrunden granskades regeringens och Försäkringskassans styrning och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen. Granskningen pekade på att arbetet med att motverka bidragsbrott i viktiga avseenden är outvecklat och att upptäcksrisken är låg. Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan bland annat att utveckla riskanalyser och kontrollmetoder så att kunskapen om bidragsbrottens omfattning ökar. Anställningsstöd (RiR 2006:28) Riksrevisionen har granskat anställningsstödens effekter på den reguljära sysselsättningen och arbetsförmedlingens hantering av stöden. Granskningen visar bland annat att arbetsförmedlingens kontroll av arbetsgivarna inför beslut om anställningsstöd är bristfällig och att kontrollen inte bedrivs på ett enhetligt sätt. Statliga insatser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) I granskningen fann vi bland annat att Integrationsverket betalat ut ersättning till kommuner utan att kontrollera om de har upprättat en introduktionsplan för den nyanställde enligt de krav som anges ii den förordning som reglerar ersättningen. I granskningarna har vi pekat på brister som förekommer inom en viss verksamhet, hos en viss myndighet men precis som delegationen pekar på är problemen gemensamma för flera myndigheter. Men i granskningarna har vi också pekat på att regeringen har ett ansvar för styrningen och kontrollen av regeltillämpningen samt att säkerställa att myndigheterna har förutsättningar att kunna bedriva en effektiv handläggning och kontrollverksamhet. Enligt Riksrevisionen finns det därför skäl för regeringen att utveckla en övergripande kontrollstrategi som är väl förankrad hos berörda myndigheter och omfattar både förebyggande och andra insatser och där kontrollinsatserna bygger på välgrundade riskanalyser. Vissa frågor behöver belysas närmare Riksrevisionen anser att Delegationen i sitt slutbetänkande bör ge vissa frågor en mer uttömmande behandling. Några exempel på frågor som kan behöva belysas närmare i den slutliga beredningen är följande: Har regeringen och berörda myndigheters insatser under senare år gett önskat resultat i förhållande till kostnader och förväntningar? 5 [ 6 ]

6 Hur stor är upptäcktsrisken inom olika områden? Hur stor andel är det av dem som kontrolleras som får en rättslig påföljd? Vilka är de preliminära erfarenheterna av den nya bidragsbrottslagen? Hur bör regelverken vara utformade för att underlätta tillämpningen och samtidigt minska risken för felaktiga utbetalningar? Kontroll är viktig, men lika angeläget är att den bygger på realistiska föreställningar och sunda ekonomiska, etiska och andra överväganden, annars förlorar den snart i effektivitet och verkningsgrad. Den ska t.ex. både vara kostnadseffektiv och främja allmänhetens förtroende för systemet. Den får inte vara integritetskränkande, och den måste också stå i samklang med och värna demokrati- och rättsäkerhetsvärden. Riksrevisor Eva Lindström har beslutat i detta ärende. Revisionschef Eva Lindblom har varit föredragande. I ärendets slutliga beredning har biträdande granskningschef Inge Danielsson deltagit. Eva Lindström Eva Lindblom 6 [ 6 ]