Kommunstyrelsens arbetsutskott Utdrag ur PROTOKOLL 2016-05-10 97 Granskning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer KS-2015/651 Förslag till beslut Kommunstyrelsen beslutar att godkänna rapporten Uppföljning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer. Ärende Tjänsteskrivelse 2016-04-25 och rapport 2016-04-25 har varit utsända. Exp till: Akten Expedierat av Siobhán Górny
Sida 1 av 3 Handläggare Tjänsteskrivelse Diarienummer Anna Landerholm Datum KS-2015/651 Malin Eriksson 2016-04-25 Strategiskt ledningsstöd Kommunstyrelsen Uppföljning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer KS-2015/651 Förslag till beslut Kommunstyrelsen beslutar att godkänna rapporten Uppföljning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer. Bakgrund Utifrån kommunstyrelsens internkontrollplan avseende kvalitet för 2015 ska det göras en uppföljning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer. Uppdraget hann inte utföras i sin helhet under 2015, utan slutförs nu under 2016. Uppföljningen gäller samtliga av kommunens verksamheter där privata utförare utifrån ett avtal med kommunen utför en tjänst av något slag. För att få en bild av vilka krav som ställs på privata utförare att följa kommunfullmäktiges mål och riktlinjer har det gjorts stickprov av ett antal upphandlingsavtal och förfrågningsunderlag. Sammanfattning Vare sig i lagarna som specifikt rör upphandling eller i annan lagstiftning som berör kommunal förvaltning står angivet att privata utförare ovillkorligen förväntas utföra sin verksamhet i enlighet med kommunens egna mål eller kommunens övriga styrdokument. Däremot finns det sedan 1 januari 2015 en bestämmelse i kommunallagen om att kommunfullmäktige för varje mandatperiod ska anta ett program med mål och riktlinjer för verksamheter som utförs av privata utförare, bland annat för att förbättra uppföljningen av utförarna. Utifrån granskningen framkommer att det idag varierar stort i vilken utsträckning det i avtal och förfrågningsunderlag ställs krav på efterlevnad av kommunens egna mål och styrdokument. I de avtal som anger att privata utförare ska följa av kommunen beslutade mål och riktlinjer finns det en otydlighet i exakt vilka mål och riktlinjer som åsyftas.
Sida 2 av 3 En ökad tydlighet kring vilka mål och riktlinjer privata utförare förväntas följa skulle förbättra förutsättningarna för kommunens förvaltning att utforma tydliga förfrågningsunderlag och upphandlingsavtal samt förbättra förutsättningarna för att följa upp ingångna avtal. Ekonomisk konsekvensanalys Föreslaget beslut bedöms inte leda till några ekonomiska konsekvenser utöver befintlig budgetram. Barnkonsekvensanalys Barnkonsekvensanalys är gjord enligt checklista. Lena Fransson kommundirektör Beslutet ska expedieras till: Akten
Sida 3 av 3 Barnchecklista inför beslut 1. Påverkar beslutet barn? Ja Nej X Enligt FN är alla under 18 år att betrakta som barn Förklara oavsett svar. Beslutet bedöms inte påverka barn då ärendet varken primärt eller sekundärt berör barn under 18 år. Om, ja fortsätt med frågorna. 2. Hur har barns bästa beaktats? 3. Beskriv eventuella intressekonflikter. 4. Har barn fått uttrycka sina åsikter? Ja Nej Förklara oavsett svar.
Dnr KS-2015/651 2016-04-25 Uppföljning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer Inledning Utifrån kommunstyrelsens internkontrollplan avseende kvalitet för 2015 ska det göras en uppföljning av hur kommunen säkerställer att privata utförare följer kommunfullmäktiges mål och riktlinjer. Uppföljningen gäller samtliga av kommunens verksamheter där privata utförare utifrån ett avtal med kommunen utför en tjänst av något slag. För att få en bild av vilka krav som ställs på privata utförare att följa kommunfullmäktiges mål och riktlinjer har det gjorts stickprov av ett antal upphandlingsavtal och förfrågningsunderlag enligt nedan: Upphandling av hämtning av kärl- och säckavfall 2012-09-01 till och med 2017-08-31 Upphandling av tömning av slam från enskilda avloppsanläggningar 2012-09-01 till och med 2017-08-31 Upphandling av bevakningstjänster och larmcentral 2014-09-18 till och med 2016-09-17 Upphandling av beläggnings- och mindre anläggningsarbeten 2014-08-16 till och med 2016-08-15 Upphandling av vinterväghållning, säsongen 2014/2015 till och med säsongen 2015/2016 Upphandling gällande särskilt boende, 2010-06-11 till och med 2018-06-30 Upphandling av driften av Lyckåsen och Dadelvägen, boenden med särskild service enligt 9 9 LSS 1, 2013-02-01 till och med 2018-12-31 Upphandlingskontrakt mellan Knivsta kommun och Svenska kyrkan gällande boende med särskild service enligt 9 9 LSS, 2011-03-01 till och med 2018-12-31 Förfrågningsunderlag enligt lagen om valfrihet (LOV) för utförandet av service, personlig omvårdnad och hemsjukvård inom äldreomsorgen. Analys/Slutsatser En privat utförare definieras i kommunallagen som en juridisk person eller enskild individ som har hand om vården av en kommunal angelägenhet. Det kan handla om olika företagsformer som aktiebolag, stiftelser, enskilda firmor och idéburna organisationer med flera. Formellt överlämnas verksamheten efter en offentlig upphandling främst enligt lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom områdena vatten, energi och transporter (LUF) eller ett valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem (LOV) samt att avtal tecknats. Vare sig i lagarna som specifikt rör upphandling eller i annan lagstiftning som berör kommunal förvaltning står angivet att privata utförare ovillkorligen förväntas utföra sin verksamhet i enlighet med kommunens egna mål eller kommunens övriga styrdokument. Det är därför genom det upphandlingsavtal med tillhörande förfrågningsunderlag som tecknats 1 Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 1
mellan kommunen och den privata utföraren som kommunen har möjlighet att ställa särskilda krav på den privata utföraren, såsom att uppfylla mål satta av kommunen. I de avtal och förfrågningsunderlag som har granskats i denna uppföljning varierar det i vilken utsträckning det ställs krav på efterlevnad av kommunens egna mål och styrdokument. I de avtal där det framgår att privata utförare ska följa av kommunen beslutade mål finns det en otydlighet i exakt vilka mål man syftar på. I förfrågningsunderlagen som är kopplade till avtalen om boenden enligt LSS finns ett ska-krav på att utföraren ställer sig bakom kommunfullmäktiges mål för kommunal verksamhet. I avtalet om särskilt boende och i förfrågningsunderlaget enligt LOV ställs ett ska-krav på att utförarens personal är väl insatt i av kommunen beslutade mål för verksamheten. Det ställs även ett krav på att de privata utförarna ska känna till och arbeta i enlighet med dokumentet Strategi för vård och omsorg. Utifrån en av socialnämnden antagen uppföljningsplan görs varje år ett antal fördjupade uppföljningar av utförare inom vård och omsorg såväl privata utförare som kommunens egen regi. Uppföljningen utgår då bland annat från förfrågningsunderlaget och avtalet mellan utföraren och kommunen. En av de punkter som granskas är hur väl utföraren känner till och arbetar i enlighet med kommunens mål för verksamheten. Vad gäller upphandlingarna om bevakningstjänster och larmcentral, beläggnings- och mindre anläggningsarbeten samt vinterväghållning ställs inga krav alls på efterlevnad av mål eller andra styrdokument beslutade av kommunen. I förfrågningsunderlaget görs en hänvisning till Knivsta kommuns miljöprogram, men det står inte angivet att utföraren åtar sig att följa programmet. När det gäller upphandlingarna om hämtning av kärl- och säckavfall respektive tömning av slam från enskilda avloppsanläggningar finns det i förfrågningsunderlaget en hänvisning till vilka av målen i Knivsta kommuns avfallsplan som främst berör dessa entreprenader, det står dock inte uttryckligen att entreprenören är skyldig att följa målen. Vidare står det angivet att personalen genom entreprenörens försorg ska få kännedom om innehållet i avtalet, om förhållandena i kommunen som berör avfallshantering samt om innehållet i kommunens renhållningsordning. Beställaren Knivsta kommun utför inte någon strukturerad uppföljning av i vilken utsträckning verksamheten har kännedom om innehållet i avtalet med kommunen eller kommunens renhållningsordning. Däremot är det något som kommunen då och då har stämt av med utföraren, och vid driftmöten med utföraren har kommunen i viss mån informerat utförarens personal om kommunens regler och mål för avfallshanteringen. Det skiljer sig alltså i hög grad åt mellan avtalen i vilken utsträckning hänvisning till kommunens egna mål görs. I de fall en hänvisning till kommunens mål görs är det genomgående otydligt vilka av kommunens mål det är utföraren ska ta i beaktande. Det behöver bli tydligare för såväl kommunens förvaltning som de privata utförare som kommunen har avtal med, vilka förväntningar som finns på de privata utförarna att arbeta i enlighet med kommunens mål. Det måste också finnas en rimlighet i vilka krav kommunen ställer på de privata utförarna vad gäller efterlevnad av kommunens mål, det är sannolikt så att kommunfullmäktiges samtliga mål inte är aktuella för alla utförare. Det är också viktigt att det finns en tydlighet i vems ansvar det är att informera utförarna om eventuella förändringar i mål som kommunen beslutar om, någon tydlig rutin för detta finns inte i nuläget. Sedan 1 januari 2015 finns en bestämmelse i kommunallagen om att kommunfullmäktige för varje mandatperiod ska anta ett program med mål och riktlinjer för verksamheter som utförs av privata utförare. Syftet med förändringarna i kommunallagen är att förbättra uppföljning 2
och kontroll av privata utförare samt öka allmänhetens insyn i privata utförares verksamheter. 2 Det finns ännu inget program framtaget i Knivsta kommun, men det är beräknat att tas fram och antas under 2016/2017. Utifrån programmet kommer kommunfullmäktige uppdra åt varje nämnd att säkerställa att utförare inom nämndens ansvarsområde bedriver verksamheten dels enligt de lagar, förordningar och föreskrifter som gäller och dels enligt de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige har fastställt för verksamheten. Vilka mål och riktlinjer det är, bör vara tydligt formulerat i programmet. En ökad tydlighet kring vilka mål och riktlinjer privata utförare förväntas följa skulle förbättra förutsättningarna för kommunens förvaltning att utforma tydligare förfrågningsunderlag och upphandlingsavtal. En ökad tydlighet i förfrågningsunderlag och avtal skulle i sin tur sannolikt innebära att de privata utförarna i större utsträckning arbetar i enlighet med dessa mål. Det skulle också förbättra förutsättningarna för kommunens förvaltning att följa upp ingångna avtal. Mest strukturerad uppföljning av avtal görs idag inom vård och omsorgsområdet. Inom kommunens övriga verksamheter är som tidigare konstaterats avtalen otydligare när det gäller kraven på att följa kommunens mål, och uppföljningen är inte heller lika strukturerad. Uppföljningen av avtalen skulle behöva förbättras generellt, inte bara när det gäller efterlevnaden av kommunens mål. För att öka kvaliteten på avtal och förfrågningsunderlag behöver också kunskapen om upphandling öka i förvaltningen. 2 Kommunallagen 3 kap 19 b 3