2015-09-15 1(7) Nordisk tillsynskonferens 2015, Helsingfors Seminarie B1: Tillsynen i gränsområdet mellan social- och hälsovården Samverkan mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller personer med missbruk/beroende. Inspektionen för vård och omsorg, IVO Karin Nyqvist, inspektör socialtjänstenhet Kristina Olsson, inspektör hälso- och sjukvårdsenhet Inspektionen för vård och omsorg Box 53148 400 15 Göteborg Telefon 010-788 50 00 registrator@ivo.se www.ivo.se Org.nr 202100-6537
2(7) Sammanfattning Till följd av missbruksutredningen (SOU 2011:6) infördes den 1 juli 2013 en bestämmelse i hälsooch sjukvårdslagen och i socialtjänstlagen angående överenskommelser om samarbete mellan landsting och kommun avseende personer med missbruksproblem. Sedan den 1 januari 2010 finns i båda lagarna en bestämmelse om huvudmännens skyldighet att upprätta en individuell plan för personer inom målgruppen som har behov av insatser från båda huvudmännen. Media har uppmärksammat brister i samverkan mellan landsting och kommun och inspektionen för vård och omsorg (IVO), avdelning sydväst, har fått in klagomål över att samarbetet mellan huvudmännen kring enskilda personer inte har fungerat. Mot bakgrund av ovanstående beslutade IVO, avdelning sydväst, att genomföra en kartläggning av landstingens och kommunernas kännedom och följsamhet till ovanstående lagkrav. En enkät skickades ut i februari 2015 till landstingen och kommunerna i Hallands län och Västra Götalands län. Sammanställningen av enkätsvaren ska senare utgöra ett underlag för planering av IVO:s fortsatta tillsyn. Sammanställningen från Hallands län visade att landstinget hade regionala och lokala överenskommelser. Fyra kommuner hade regionala överenskommelser och en kommun hade en lokal överenskommelse. IVO konstaterar att ett fåtal (3,2 %) av de aktuella personerna med missbruk eller beroende i Hallands kommuner hade en individuell plan. Landstinget uppgav svårigheter att få fram uppgifter avseende individuella planer. IVO anser det anmärkningsvärt att landstinget och kommunerna i Hallands län inte har använt sig av individuella planer i större utsträckning som ett verktyg för att öka samarbetet och säkerställa ansvarsfördelningen mellan huvudmännen så att personer med missbruk eller beroende får sina behov tillgodosedda. Sammanställningen från Västra Götalands län visade att majoriteten av sjukhus- områdena och kommunerna uppgav att de hade regionala och lokala överenskommelser. IVO konstaterar att majoriteten av både kommunerna och sjukhusområdena ansåg att det inte var någon skillnad i tillgängligheten till vård och stöd av god kvalitet sedan bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 2013. Endast 20 % av kommunerna och ett sjukhusområde bedömde att den hade ökat. Det framkom stora skillnader avseende förekomsten av överenskommelser mellan de olika sjukhusområdena. IVO anser att den regionala överenskommelsen ska omfatta samtliga kommuner och landstingsområden. IVO bedömer att kommuner och landsting i Västra Götalands län inte fullt ut har lyckats med detta uppdrag. Endast 9 % av kvinnorna och 8,5 % av männen som var aktuella för missbruk eller beroende inom kommunerna i Västra Götalands län hade en individuell plan. Inom landstinget hade 1,4 % av kvinnorna och 1,8 % av männen en sådan plan dokumenterad. IVO förutsätter att både kommuner, stadsdelar och landstinget utvecklar sitt samarbete, bland annat genom att upprätta individuella planer för personer med missbruk eller beroende, detta för att deras behov av vård och stöd av god kvalitet ska tillgodoses. IVO kan sammanfattningsvis konstatera att huvudmännen inte fullt ut använder sig av lagstiftningens krav och möjligheter till samverkan i form av överenskommelser om samarbete och individuella planer för personer med missbruk eller beroende.
3(7) Bakgrund Till följd av missbruksutredningen (SOU 2011:6) infördes den 1 juli 2013 en bestämmelse i 8 b hälso- och sjukvårdslagen (1982:793), HSL, och i 5 kap. 9 a socialtjänstlagen (2001:453), SoL, angående överenskommelser om samarbete mellan landsting och kommun avseende personer med missbruksproblem. Enligt förarbetena till bestämmelserna (prop. 2012/13:77) är målsättningen att personer med missbruk eller beroende ska ha en ökad tillgänglighet till vård och stöd av god kvalitet. Enligt 3 f HSL och 2 kap. 7 SoL framgår bland annat att när den enskilde har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och från socialtjänsten ska landstinget tillsammans med kommunen upprätta en individuell plan. Planen ska upprättas om landstinget eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Media har uppmärksammat brister i samverkan mellan landsting och kommun för att det inte har upprättats överenskommelser om samarbete mellan huvudmännen för personer med missbruk eller beroende. Av ett antal inkomna klagomål till IVO har det framgått att landstingen och kommunerna inte har haft kännedom om överenskommelsen eller att de inte har efterlevt överenskommelsen för personer med missbruk eller beroende. Det har även ibland varit tveksamt om någon överenskommelse kommit till stånd. Av anmälningar till IVO avdelning sydväst från den specialiserade psykiatrin/ beroendevården och från kommunerna har också framkommit att det i vissa fall har saknats en individuell plan då det hade funnits behov av en sådan. Syftet med tillsynen var att kartlägga landstingens och kommunernas kännedom och följsamhet till ovanstående lagkrav avseende personer med missbruk eller beroende. Tillsynen ska bidra till att ge en överblick av landstingens och kommunernas följsamhet till ovanstående regelverk för att senare utgöra ett underlag för planering av fortsatt tillsyn. Underlag IVO skickade en webbaserad enkät till samtliga 64 kommuner och stadsdelar (Göteborg) i Hallands län och Västra Götalands län samt till huvudmännen för den specialiserade psykiatrin i de båda länen. IVO begärde att kommunerna, stadsdelarna och landstinget besvarade frågor om överenskommelser avseende samarbetet mellan kommun och landsting för personer med missbruk eller beroende. Enkäten omfattade även frågor om individuella planer för personer i målgruppen som var aktuella för utredning och/eller insatser inom socialtjänsten respektive aktuella inom landstinget under perioden oktober 2014. (Bilaga 1 A och Bilaga 1 B) Samtliga kommuner och stadsdelar (Göteborg) svarade på enkäten. Från den specialiserade psykiatrin inkom svar från alla tillfrågade förutom Affektiva I och Affektiva II Sahlgrenska Universitetssjukhuset och inte heller från den neuropsykiatriska kliniken, SU, där man förklarade att de inte vårdade den målgrupp av patienter som efterfrågades i enkäten. (Bilaga 2 och Bilaga 3)
4(7) Tillämpliga bestämmelser Överenskommelse om samarbete Av 8 b hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, framgår att landstinget ska ingå en överenskommelse med kommunen i fråga om personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopingmedel. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Av 5 kap. 9 a socialtjänstlagen (2001:453), SoL, framgår att kommunen ska ingå en överenskommelse med landstinget i fråga om personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopingmedel. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Individuell plan Av 3 f HSL framgår att när den enskilde har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och från socialtjänsten ska landstinget tillsammans med kommunen upprätta en individuell plan. Planen ska upprättas om landstinget eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde. Närstående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. Av planen ska det framgå 1. vilka insatser som behövs, 2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för, 3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än landstinget eller kommunen, och 4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen. Av 2 kap. 7 SoL framgår att när den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med landstinget upprätta en individuell plan. Planen ska upprättas om kommunen eller landstinget bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde. Närstående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. Av planen ska det framgå 1. vilka insatser som behövs, 2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för, 3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller landstinget, och 4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.
5(7) Anmälningsplikt när barn far illa Av 14 kap. 1 SoL framgår att följande myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa: 1. myndigheter vars verksamheter berör barn och ungdom, 2. andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten, Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, 3. anställda hos sådana myndigheter som avses i 1 och 2, och 4. de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga inom en annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse som utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 7 lagen (1993:335) om Barnombudsman. Bedömning Barn till personer med missbruk eller beroende Missbruk och beroende är inte enbart ett individuellt problem. Hela familjen påverkas och inte minst barnen. Barns uppväxtvillkor i en familj där en eller båda föräldrarna missbrukar varierar från mindre allvarliga till mer allvarliga situationer. Barn som växer upp med föräldrar som missbrukar löper större risker och utsätts för mer omfattande belastningar av olika slag än andra barn. Det är t.ex. inte ovanligt att det förekommer våld i familjer där en eller båda föräldrarna missbrukar. Verksamheter som möter vuxna med missbruksproblem inom landsting och kommuner är viktiga även när det gäller att upptäcka och uppmärksamma de barn som växer upp med missbruk i familjen. Av de inkomna enkätsvaren kan IVO konstatera att det fanns kommuner och landsting som redovisade att inga personer aktuella för missbruk eller beroende hade barn under 18 år. IVO finner det anmärkningsvärt att flera kommuner och stadsdelar samt ett sjukhusområde inte hade kartlagt förekomsten av barn bland de aktuella männen och kvinnorna i den egna verksamheten. IVO vill påtala att kommunerna och landstingen har ett ansvar att uppmärksamma och kartlägga barn till missbrukande föräldrar samt en skyldighet att anmäla om barn far illa enligt
6(7) anmälningsplikten som anges i 14 kap. 1 socialtjänstlagen. När missbruk upptäcks i en familj med barn krävs det ofta att olika enheter inom socialtjänsten och olika huvudmän samverkar för att barnens behov av stöd ska tillgodoses. IVO förutsätter att kommuner och landsting i både Hallands län och Västra Götalands län utvecklar och förbättrar sina metoder för att uppmärksamma barn i familjer med missbruk så att barnen kan få sina behov av vård och stöd tillgodosedda av de båda huvudmännen. Hallands län Landstinget i Hallands län redovisade att det fanns regionala och lokala överenskommelser mellan kommun och landsting för personer med missbruk eller beroende. Fyra kommuner svarade att det fanns regionala överenskommelser och en kommun uppgav att det fanns en lokal överenskommelse mellan kommun och landsting. IVO noterar att två kommuner kommenterade att en överenskommelse är under arbete och ska beslutas under våren 2015. IVO bedömer att det är positivt att en överenskommelse mellan kommunerna och landstinget har tagits fram. IVO anser det dock anmärkningsvärt att det inte har funnits en överenskommelse tidigare då lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 2013. IVO konstaterar att landstinget och endast en kommun ansåg att tillgängligheten till vård och stöd av god kvalitet hade ökat och att en kommun uppgav att tillgängligheten hade minskat. Landstinget och majoriteten av kommunerna bedömde att samarbetet hade förbättrats sedan lagstiftningen infördes. Syftet med bestämmelserna om kravet på överenskommelser mellan kommun och landsting var att stärka samverkan mellan huvudmännen för att öka tillgängligheten till vård och stöd av god kvalitet för personer med missbruk eller beroende. IVO kan inte bedöma, utifrån denna kartläggning, om personer med missbruk eller beroende fått ökad tillgång till vård och stöd av god kvalitet. Det är dock viktigt att lagens intention om samverkan och tillgänglighet uppfylls så att personer som tillhör målgruppen får sina behov av vård och stöd tillgodosedda. IVO konstaterar att ett fåtal (3,2 %) av de aktuella personerna med missbruk eller beroende i kommunerna hade en individuell plan. Landstinget uppgav att det inte fanns några individuella planer men lämnade en kommentar att det var svårt att få fram uppgifter från dokumentationssystemet. IVO anser att det är anmärkningsvärt att landstinget och kommunerna inte har använt sig av individuella planer i större utsträckning. Detta som ett verktyg för att öka samarbetet och säkerställa ansvarsfördelningen mellan huvudmännen så att personer med missbruk eller beroende får sina behov tillgodosedda. IVO kan dock inte bedöma huruvida personerna inom målgruppen, trots avsaknaden av individuella planer, fått vård och stöd av god kvalitet.
7(7) Västra Götalands län Fyra av fem sjukhusområden inom landstinget i länet redovisade att det fanns regionala överenskommelser och tre att det fanns lokala överenskommelser mellan kommun och landsting för personer med missbruk eller beroende. 46 (80 %) kommuner svarade att det fanns regionala överenskommelser och 38 (66 %) kommuner uppgav att de hade lokala överenskommelser med landstinget. 10 % av kommunerna svarade att det inte fanns en regional överenskommelse om samarbete mellan huvudmännen. Ett sjukhusområde och 10 % av kommunerna kände inte till om det fanns en överenskommelse. IVO vill påtala att det är de respektive huvudmännens skyldighet att upprätta överenskommelser om samarbete samt att känna till de överenskommelser som redan finns för att kunna göra dem kända i den egna verksamheten. Av enkätsvaren kan IVO konstatera att majoriteten av både kommuner och sjukhusområden ansåg att det inte var någon skillnad i tillgängligheten till vård och stöd av god kvalitet sedan bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 2013. Endast 20 % av kommunerna och ett sjukhusområde bedömde att tillgängligheten hade ökat. Syftet med bestämmelserna om kravet på överenskommelser mellan kommun och landsting var att stärka samverkan mellan huvudmännen för att öka tillgängligheten till vård och stöd av god kvalitet för personer med missbruk eller beroende. IVO anser att huvudmännen bör utveckla samverkan för att säkerställa målgruppens behov av och rätt till vård och stöd av god kvalitet. IVO kan konstatera att det framkommit stora skillnader avseende förekomsten av överenskommelser mellan landsting och kommun mellan de olika sjukhusområdena. IVO anser att den regionala överenskommelsen ska omfatta samtliga kommuner och landstingsområden. IVO gör bedömningen att kommuner och landsting i Västra Götalands län inte fullt ut har lyckats med detta uppdrag. Endast 9 % av kvinnorna och 8,5 % av männen som var aktuella för missbruk eller beroende inom kommunerna i länet hade en individuell plan. Inom landstinget hade 1,4 % av kvinnorna och 1,8 % av männen en sådan plan dokumenterad. IVO vill påpeka att kommuner och landsting har ett gemensamt ansvar att upprätta en individuell plan för enskilda som har behov av insatser från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Planen ska upprättas om det behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda. IVO förutsätter att både kommunerna och landstinget utvecklar sitt samarbete, bland annat genom att upprätta individuella planer för personer med missbruk eller beroende, för att säkerställa att enskilda får sina behov av vård och stöd av god kvalitet tillgodosedda. IVO kan sammanfattningsvis konstatera att huvudmännen i Hallands län och Västra Götalands län inte fullt ut använder sig av lagstiftningens krav och möjligheter till samverkan i form av överenskommelser om samarbete och individuella planer för personer med missbruk eller beroende.