Exempel på samband mellan bebyggelse och transportinfrastruktur Reflektioner utifrån rapporten Infrastruktur med finansiering (KTH 2011) Jacob Witzell, 26 maj 2011
Why is it so difficult to finance public infrastructure that increases the value of the serviced land by much more than the cost of the infrastructure itself? Donald C Shoup (1994)
En tillbakablick
ca 1900: Incitament till samordning Ångbåt, sedan järnväg och spårväg, revolutionerar tillgängligheten Såväl privata som kommunala spårvägsbolag Bebyggelse och kollektivtrafik växer fram i symbios - Fri byggrätt utanför staden, men behov av kommunikationer - Privata konsortier både styckar mark och anlägger järnväg - Markägare och kollektivtrafikbolag förhandlar om sträckningar och stationslägen Kommunen (och privata aktörer) hade starka ekonomiska incitament att samordna bebyggelse och transportsystem!
Kommunen (SS) Landstinget (SL) Staden (SS) byggde ut tunnelbanan med stark samordning av bebyggelse och transportsystem SL bildades i slutet av 1960-talet hela länets kollektivtrafik samordnades genom landstinget Bebyggelseplaneringen och kollektivtrafiken låg därmed på olika offentliga beslutsnivåer...vad hände med kommunens ekonomiska incitament att samordna kollektivtrafik och bebyggelse? Samhällets omorganisering och förändrade ansvarsfördelning har incitamenten till samordning!?
Markvärde?
Skifte från framkomlighet till tillgänglighet i transportpolitiken. (+) Reseefterfrågan (-) Trängsel Bebyggelse Tillgänglighet Infrastruktur (+) Exploateringsnytta (-) Negativa externa effekter möjligheten att minimera eller överbrygga geografiska avstånd
Markvärde: teoretiska dimensioner Ekonomisk-geografiskt: Det ekonomiska sambandet mellan transportsystemet och markvärde. Politiskt-normativt: Hur ska markvärden fördelas mellan samhället och markägare vem har rätt till det värde som samhällets investeringar skapar? Organisatoriskt-statsvetenskapligt: Vilka offentliga nivåer (kommun/region/stat) bör kunna hämta in fastighetsskatt och exploateringsavgifter?
Oförtjänt markvärdestegring? Vem har rätt den värdestegring på mark som infrastrukturen skapar? Skatte- och planeringssystemen återspeglar rådande syn på äganderättens omfattning Har diskuterats nationellt och internationellt sedan industrialismens och stadsutbredningens början Diskuteras åter alltmer i såväl västvärlden som utvecklingsländer Svenska exploateringsavtal i en gråzon, ej anpassade till den offentliga ekonomins förändring Markägandet idag avgörande för möjligheten till värdeåterföring
Två huvudmodeller för värdeåterföring Betterment levy ( värdeåterföring ) Fokuserar på det markvärde som tillskapats, ex markvärde (+) Impact fee ( effektavgift ) Fokuserar på exploateringens belastning, ex trängsel (-) Därtill: Generell värdeåterföring (av det oförtjänta ) utifrån en huvudprincip att den som gjort en investering har rätt till dess skapade värde
Dagens situation
Infrastrukturens tre offentliga beslutsnivåer Stat Nationell infrastruktur (vägar, järnvägar, sjö- och luftfart) Bidrag till kollektivtrafikanläggningar Region/Landsting Kollektivtrafik Kommun Lokala vägnätet Gråzoner mellan parternas ansvarsområden ger ständigt behov av förhandling och samfinansiering
Klubbteori (Buchanan) Olika rumsliga kollektiv (ex. kommun, region, nation) värderar investeringar på olika sätt, utifrån nyttan för den egna klubben. Klubbens nytta bör överstiga dess kostnader för investeringen Kommunens, landstingets/sls och statens rationalitet skiljer sig åt genom olika uppdragsgivare och ansvarsområden...även om SL och kommunerna har gott samarbete kan en planering som gynnar kommunen vara negativ för kollektivtrafiken.
Kommunen Planmonopol Lokal infrastruktur Regionen Regionplan Kollektivtrafik Staten Statlig infrastruktur Bidrag till kollektivtrafik Exploateringsavtal Engångsuttag (Överföring av ansvar på exploatör) Fastighetsskatt? Gatukostnadsavgifter Engångsuttag Infrastrukturavgifter? Exploatering Ny bebyggelse / Utökad byggrätt Befintlig bebyggelse
Exploateringsavtal Svårt att förutse kostnaden förhandlingar vid varje exploatering Engångsuttag i samband med ny eller utökad byggrätt Befintlig bebyggelse kan inte belastas rättviseproblem med free riders? Gråzon kring vilka kostnader som får tas ut Enbart kommunen kan tillgodogöra sig intäkter...
Medfinansiering Ett substitut?
Medfinansiering Problem: för lite pengar till statliga vägar och järnvägar Idé: hör med kommuner, regioner och företag om de vill vara med och finansiera Kommun Staten Nationell plan 2010-2021 Medfinansiering Region Företag
Medfinansiering Medfinansiering skulle prövas för alla investeringar Medfinansiering var frivillig Medfinansieringens storlek skulle stå i proportion till fördelningen av investeringens nyttor Behov av att mäta vilken nytta kommunen/regionen/företaget fick av investeringen Ont om tid gjorde att medfinansieringens stora potential att samordna bebyggelse- och transportplanering som regel inte togs till vara
Medfinansiering / Exploateringsnytta Beräkning av markvärdestegring till följd av investeringen Kommuner har accepterat principen, men inte metoden/beräkningen Kommunerna har inte låtit markvärden avgöra medfinansieringen Snarare har medfinansieringsavtal ingåtts för att investeringar alls ska bli av Medfinansiering har aktualiserat det ekonomiska värdesambandet mellan bebyggelse och infrastruktur Infrastruktur Staten Kommun Exploatör Medfinansiering Detaljplan Exploateringsavgifter Men... För att ta in markavgifter tar staten en omväg via kommunen
London Crossrail Exempel på metoder för värdeåterföring
London Crossrail Knyter samman säckstationer genom 21 km tunnel Tänks minska trängsel i spårtrafiken och anses nödvändig för tillväxt Binder ihop Heathrow med centrala London och utbyggnadsområden Beräknad kostnad: 15,9 miljarder pund (!) Staten (skatt), näringslivet (exploateringsavgifter och fastighetsskatt) och resenärer (spåravgifter) tänks bekosta ca 1/3 vardera
Business Rate Supplement Ny lagstiftning 2009 ger regionen rätt att ta ut en extra fastighetsskatt på kommersiella fastigheter för att finansiera projekt som gynnar regional utveckling 2% av det uppskattade årshyresvärdet av kommersiella fastigheter Fastigheter med hyresvärde under 55 000 pund/år undantagna Finansierar upptagna lån för Crossrail (3,5 miljarder) samt 600 milj pund i direkt bidrag Inklusive upplåningskostnader väntas uttaget bli 8,1 miljarder pund under 24-31 år, beroende på fastighetsmarknadens utveckling och räntenivåer Finansierar ca 25 procent av Crossrail
Planning Obligations Avgifter som tas ut vid antagande av planning permit (detaljplan) Liknar svenska exploateringsavtal, men är hårdare reglerade Syftet är att möjliggöra en exploatering som annars inte hade varit acceptabel ur samhällets synpunkt ( impact fee ) exempelvis mildra tillkommande trängsel i kollektivtrafiken Måste vara: relevanta, nödvändiga, direkt kopplade till exploateringen, rättvisa i relation till exploateringens storlek och användning Behov av att uppvisa respektive exploaterings bidrag till trängsel Storskaligt uttag på regional nivå möjliggörs genom beräkning av schabloner och koppling till regionplanen Tänks bidra med 300 miljoner pund till Crossrail
Planning Obligations Bebyggelsetypers bidrag till trängsel i spårtrafiken (morgonrusning) Bebyggelseanvändning Centrala London Yttre London (<1 km från station) Kontor 100 22 Handel 64 12 Hotell 44 - Boende 6 10 Exploateringsavgifter för ny bebyggelse (pund per kvadratmeter) Bebyggelseanvändning Centrala London (CAZ) Isle of Dogs Kontor 137 186 30 Handel 88 119 16 Hotell 60 82 - Yttre London (<1 km från station)
Community Infrastructure Levy Kompletterar Planning Obligations Regionen kan ta ut avgifter för infrastruktur I ett plandokument fastställs avgiften till en viss summa per kvadratmeter Syftar till att ta in delar av det markvärde som infrastrukturen skapar, snarare än att göra en viss exploatering möjlig ( betterment fee ) Syftar också till att öka transparensen kring avgiftens storlek Tänks bidra med 300 miljoner kronor till Crossrail
Direkta bidrag baserat på nytta BAA (Heathrow) City of London Corporation Canary Wharf Group Berkeley Homes 230 miljoner pund 350 miljoner pund 150 miljoner pund Bygger station
Londonregionens verktyg (a) Regionplan med styrande verkan (b) Ansvar för kollektivtrafik och huvudvägnätet, liksom trängselskatt (c) Möjlighet till markvärdesrelaterade avgifter på regional nivå - Business Rate Supplement - Planning Obligations - Community Infrastructure Levy Ger möjligheter och ekonomiska incitament till att samordna planering av bebyggelse och transportinfrastruktur
Några slutsatser Dessa slutsatser uppehåller sig vid förhållandet infrastruktur-bebyggelse Medfinansiering har aktualiserat sambandet mellan nationell/regional infrastruktur och markvärde (vilket ju nyttjats på lokal nivå med expl.avtal) Genom förbättrad samordning i planeringen kan större värden, och effektivare lösningar, skapas för alla inblandade parter Medfinansiering innebär en metod som ökar incitamenten att samverka, då ekonomiskt medansvar väcker frågor om vilka värden man får tillbaka...men innebär inte medfinansiering egentligen en omväg? Borde regionen kunna ta ut exploateringsavgifter, styra planeringen mer och nyttja värdesambandet mellan infrastruktur och bebyggelse? Samhällets organisering påverkar de ekonomiska incitamenten att samordna bebyggelse och infrastruktur, liksom möjligheten att finansiera infrastruktur genom inhämtande av markvärden