110 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang Kompromissens programteori En analys av den finländska kommun och servicestrukturreformen Av Pekka Kettunen & Siv Sandberg Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang Artikler: Kompromissens programteori... Pekka Kettunen & Siv Sandberg 1. Introduktion Den nordiska välfärdsmodellen bygger på ett intrikat samspel mellan staten och kommunerna (Kettunen 2002). I ett system som baserar sig på arbetsfördelning mellan flera nivåer finns det alltid en möjlighet att det uppkommer spänningar. Staten har vissa målsättningar som till exempel att garantera all medborgarna välfärd på lika villkor eller att hålla de offentliga utgifterna under kontroll. Samtidigt har kommunerna i stöd av den kommunala självstyrelsen ett stort ansvar för sina invånares välfärd och på ett principiellt plan välkomnar nationella beslutsfattare kommunala initiativ och lokala variationer i utförandet av välfärdsuppgifterna. Spänningen mellan statliga och kommunala målsättningar är påtaglig när regering och riksdag initierar övergripande reformer av kommunernas verksamhet. Den här artikeln granskar den finländska kommun- och servicestrukturreformen som initierades år 2005 och genomförs under åren 2007 2012 (RP 155/2006). Under reformens lopp har antalet kommuner genom frivilliga sammanslagningar minskat från 452 år 2000 till 336 år 2011 (Statistikcentralen 2011). Dessutom har det skett betydande organisatoriska förändringar inom välfärdens kärnområden, social- och hälsovården, som i allt större utsträckning organiseras i regionala enheter som upprätthålls av flera kommuner gemensamt (Kaarakainen et al 2010). Reformen kombinerar övergripande nationella målsättningar med stark decentralisering. Samtliga kommuner förväntas framtidsanpassa sin verksamhet. Staten erbjuder en åtgärdspalett, där de viktigaste inslagen är stärkta incitament för kommunsammanslagningar och starkare styrning av kommunalt samarbete inom social- och hälsovården. Kommunerna förväntas agera i relation till alternativen i ramlagen (L 169/2007). Reformupplägget erbjuder inga nationella problemlösningsmekanismer a priori, utan man förlitar sig på att kommunerna kommer överens om sammanslagningar och samarbete. Eventuella behov att styra kommunernas agerande i detalj med hjälp av lagstiftning avgörs i efterhand. Hösten 2009 gav regeringen en berättelse till riksdagen om hur reformen framskridit. Intrycket av implementeringen var blandat. Omfattande förändringar av kommunstrukturen och samarbetsmönstren har genom-
Artikler: Kompromissens programteori... 111 förts, men aktiviteten är skevt fördelad mellan kommunerna. Den ökade enhetlighet statsmakterna eftersträvat med reformen har inte uppfyllts (SRR 9/2009). Som en följd av redogörelsen stiftade riksdagen en lag som i större detalj än ramlagen styr formerna för och innehållet i kommunernas samarbete om social och hälsovården. Syftet med den här artikeln är att analysera kommun- och servicestrukturreformen ur en programteoretisk synvinkel. Varje åtgärd, lag eller reform bygger på en uppsättning implicita föreställningar om orsak och verkan och mål och medel. I offentlig sektor är målen för en åtgärd sällan entydiga, eftersom besluten fattas av politiska församlingar bestående av aktörer med ofta motstridiga strävanden. Till detta kommer att olika legitima demokratiska aktörer, i det här fallet stat och kommun, kan ha olika målsättningar. Vilka föreställningar om orsak och verkan ligger bakom reformen? Vilket är sambandet mellan mål och medel i reformen? På vilket sätt avspeglar reformen spänningarna mellan statsmaktens och kommunernas delvis motstridiga ambitioner? 2. Utvärdering av reformer Utvärdering kan definieras som Vedung (2009, 22)»noggrann efterhandsbedömning av utfall, slutprestationer eller förvaltning i offentlig verksamhet, vilken avses spela en roll i praktiska beslutssituationer«. Utvärderingen kan närma sig föremålet från olika synvinklar. Det är dock vanligt att programmets eller interventionens mål tas som utgångspunkt. Ett framgångsrikt program med andra ord är sådan som når sina mål. Denna måluppfyllelsemodell har ett flertal styrkor. Ur ett demokratiskt perspektiv är det ytterst viktigt att granska om de politiska målsättningarna som till exempel parlamentet ställer, blir realiserade. En annan styrka är att modellen erbjuder en objektiv lösning på värdeproblematiken. Att bedöma om ett visst program är framgångsrikt eller inte kan enkelt göras med hjälp av det ursprungliga syftet för detta program. (Vedung 2009, 91 115). Målbaserad utvärdering har också kritiserats. Politiska målsättningar är ofta otydliga eller vaga, och kan vara svåra att använda som kriterier för framgångsrika program. För det andra, kan en fokusering på formella målsättningar dölja andra effekter, bieffekter, som kan vara lika viktiga att undersöka. Andra typer av utmaningar för utvärderingsverksamhet orsakas av bristfälliga data, brist på tid och tålamod och för nära koppling till den som beställer utvärderingen (Pollitt 2003, 123 125, Foss Hansen 2005). Politiska program består av både målsättningar och åtgärder. Målsättningarna kan vara otydliga därför att politiker är oeniga om innehållet eller ha bristfälliga kunskaper. Goda intentioner förverkligas inte, om en effektiv och kunnig organisation för att implementera dessa intentioner saknas. (Rothstein 1994). I dessa fall, när politikerna inte har tillräcklig kunskap för att reglera saken i detalj, får experterna ett större inflytande. Mer generellt kan man säga att den som implementerar en vag policy (till exempel kommunerna) får en större roll. Rothstein (1994) kallar situationen demokratins svarta hål. Å andra sidan är kommunerna också demokratiska aktörer, så frågan blir snarare hur två legitima men olika meningar kopplas ihop. Åtgärderna omfattar även processen som är tänkt att förverkliga programmet. Slutligen, genomförandet av programmen kräver ofta involverandet av olika aktörer. Wollmann och Kuhlmann (2011) hävdar att institutionella reformer typiskt har flera målsättningar som kan strida mot varandra, och det försvårar utvärderingen. En strukturförändring
112 Pekka Kettunen & Siv Sandberg är å ena sidan ett villkor för en viss typ av konsekvenser, t.ex. mer öppenhet, effektivitet, mer samarbete osv. Men om strukturförändringen är felaktig eller interventionen orsakar att andra faktorer inträder, kan konsekvensen bli bristfällig eller en helt annan. Det är typiskt i en längre implementeringskedja att de ursprungliga målsättningarna omarbetas och anpassas till omgivningen. Inom utvärderingslitteraturen hänvisas ofta till Pawsons och Tilleys (1997) realistiska utvärderingsmodell som försöker begreppsliggöra de varierande lokala mekanismer som kan påverka programutfallet. Utfallet av statliga program som genomförs av kommuner kan variera betydligt, eftersom kommunernas geografiska, ekonomiska och sociala omständigheter är olika. Vidare kan utfallet variera, eftersom implementeraren i detta fall de kommunala beslutsfattarna väljer att betona ett av reformens mål på bekostnad av de andra. 3. Kommun- och servicestrukturreformen: diagnos, målsättningar och verktyg 3.1. Bakgrund När man granskar förhållandet mellan stat och kommun i Finland under de senaste årtiondena kan man se ett balanssökande mellan centralisering och decentralisering. Systemet var ytterst centraliserat åren 1984 1992, så att statsbidragen var öronmärkta och det var länsstyrelserna som såg till att anslagen riktades enligt behov. Det kombinerat finansierings- och planeringssystemet var tungrott, men det bidrog till en samordning av resurserna och till utbyggnaden av offentliga tjänster i hela landet. Till exempel inrättades hälften av de nuvarande 4 000 socialarbetartjänsterna under denna period (Kananoja m.fl. 2007, 69). Därefter följde en tid av decentralisering. Kommunernas statsbidrag befriades och med den nya kommunallagen (L 365/1995) uppmuntrades kommunerna att själva hitta de bästa lösningarna i serviceproduktionen. När andelen privata tjänster redan var hög i den tekniska branschen har även social- och hälsovården följt efter. Början av 90-talet var ekonomiskt sett tung och för att balansera budgeten fick statsförvaltningen skära ned vissa förmåner. Kommunernas ekonomi blev på det sättet mer beroende av konjunkturerna, eftersom kommunernas huvudsakliga inkomstkälla är skatter. Kananoja m.fl. (2007, 2008) konstaterar att läget ändrades från ett relativt centraliserat system till kanske Europas mest decentraliserade system. Samtidigt som den finansiella styrningen försvagades förändrades även den innehållsmässiga styrningen från rådgivning av statliga myndigheter (som Socialstyrelsen) till informationsspridning av forsknings- och utvecklingsinstitutioner (som Stakes, från och med 1.1.2009 Institutet för hälsa och välfärd, THL). Förvaltningsuppgifter flyttades över till Social- och hälsovårdsministeriet, men med betydligt mer begränsade personalresurser än vad Socialstyrelsen hade. De direkta kontakterna mellan staten och kommunerna minskade (Kananoja m.fl.. 2007, 71). 3.2. Aktörer Kommun- och servicestrukturreformen initierades av Matti Vanhanens första regering (bestående av Centern, Socialdemokraterna och Svenska folkpartiet) i mars 2005. Reforminitiativet gjordes utanför det egentliga regeringsprogrammet och kan uppfattas som överraskande, eftersom de tre partierna traditionellt representerat diametralt
Artikler: Kompromissens programteori... 113 motsatta syner på kommunstrukturen. Centern och Svenska Folkpartiet har företrätt en decentralistisk och småkommunvänlig linje, medan Socialdemokraterna ställt sig positiva till kommunsammanslagningar (Sandberg 2010, 42 60). Bland de kommunala företrädarna delas opinionerna enligt samma mönster, så att beslutsfattare från små kommuner i regel är skeptiska i synnerhet till kommunsammanslagningar, medan större kommuners företrädare ofta ställer sig positivt till strukturreformer (Kettunen 2008). Vidare är kommunerna i sig själva inte heller enhetliga aktörer, utan konglomerat av olika intressen och verksamhetsprinciper (Lillrank 2008). I finländsk politik genomdrivs omfattande reformer i regel enligt en konsensusprincip, vilket innebär att man vill försäkra sig om att också oppositionspartierna ställer sig bakom förändringarna. Samtliga partier som var representerade i Finlands Kommunförbunds fullmäktige i praktiken alla partier utom Sannfinländarna deltog i förhandlingarna om ramarna för reformen. Vidare genomfördes en cirka 12 månader lång process, där kommunernas representanter, både skriftligt och vid ett antal storsamlingar, fick ge sina synpunkter på regeringens reformförslag. Regeringens proposition 155/2006 och L 169/2007 (allmänt benämnd ramlagen) avspeglar en process där målkonflikter dels mellan politiska aktörer, dels mellan nationella och lokala intressen, hanterats och byggts ihop till en ramlag som kan accepteras av största delen av de politiska aktörerna. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (GrUU 37/2006) att lagförslaget närmast kan betraktas som ett politiskt handlingsprogram som innehåller många skrivningar som är allmänna och juridiskt icke-bindande skrivningar, men att tillvägagångssättet ska förstås mot bakgrund av att det finns ett behov av att knyta många olika aktörer till ett stort och långsiktigt projekt. En lag ger fastare ramar för det än t.ex. regeringens redogörelse. Utgångspunkten för analysen av programteorin kan därför formuleras enligt följande: Hantering av målkonflikter har varit en viktig del av beredningen av reformen. Det råder målkonflikter både mellan nationella aktörer och mellan statliga och kommunala aktörer. 3.3. Problembild Den problembild som ritas upp som motivering till reformen är mångfacetterad. I regeringens proposition 155/2006 identifieras problem som är knutna till kommunernas omvärld, t.ex. demografiska förändringar och ekonomisk utveckling (substantiella motiveringar), problem som är knutna till sättet att producera service (professionella motiveringar) och problem som bygger på en uppfattning att kommunernas spontana reformer inte i tillräcklig utsträckning leder fram (styrningsrelaterade motiveringar). Den sammantagna problemdiagnosen är att många små självständiga kommuners beslut leder till oenhetlighet som har ogynnsamma effekter. Bland de substantiella motiveringarna intar ekonomin och den demografiska utvecklingen en särställning. Om små landsbygdkommuner har haft det svårt även tidigare, den kommande förändringen i omvärlden anses påverka de kommunala kostnaderna kraftigt. Huvudsakligen beror kostnadsökningen på att befolkningen åldras och efterfrågan på service ökar, men också den interna flyttningsrörelsen, pensioneringarna och bristen på arbetskraft orsakar trycket på den offentliga ekonomin. Speciellt hårt drabbade är glesbygdskommuner med färre än 2 000 invånare, där
114 Pekka Kettunen & Siv Sandberg invånarantalet minskar med i medeltal en procent om året. Städer och andra tätt bebodda kommuner har mera sällan hamnat in i en långvarig underskottsspiral. De professionella motiveringarna tar fasta på tillgängligheten till service av god kvalitet och möjligheten att utnyttja skalfördelar inom tjänsteproduktionen. En hälsocentral med ungefär 10 läkare anses vara tillträckligt stor. Inom primärvården anses hälsocentralstjänster som de allra minsta kommunerna med några tusen invånare upprätthåller ensamma vara sårbara och drabbas av bristen på arbetskraft. RP 155/2006 poängterar att enligt länsstyrelsernas bedömning av situationen i fråga om basservicen 2005 har basservicens tillgänglighet i genomsnitt förblivit god i hela landet. Det finns emellertid stora skillnader mellan kommuner när det gäller tillgängligheten. Den tredje problembilden är styrningsrelaterad. Under 1990- och 2000-talet initierade statsmakten en rad försök och incitament med syfte att få till stånd kommunsammanslagningar och utvidgat interkommunalt samarbete på frivillig väg. Frivilliga sammanslagningar genomfördes, men inte i önskad takt, och nya samarbetsformer har stupat på kommunernas ovilja att ge ifrån sig makt och uppgifter till samarbetsområdena. Analysen är att en decentraliserad reformstrategi med utgångspunkt i kommunernas spontana vägval inte kommer att resultera i tillräckliga förändringar för att möta de substantiella och professionella motiveringarna. 3.4. Målsättningar Målsättningarna för kommun- och servicestrukturreformen kan tolkas och grupperas på flera sätt. Det övergripande målet är att stärka de strukturella och ekonomiska förutsättningarna för ett enhetligt utbud av kommunal service i hela landet. Dessutom stakar propositionen och ramlagen ut mål för kommunstrukturen, serviceproduktionen och den kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunstrukturen är målsättningen att åstadkomma en funktionell och enhetlig kommunstruktur bestående av pendlingsområden eller andra naturligt sammanhängande enheter som har tillräckliga ekonomiska och personella resurser att hantera ansvaret för den kommunala servicen och den lokala utvecklingen. För serviceproduktionen stakas en rad mål ut. Servicestrukturen ska vara enhetlig och effektiv och reformerna ska skapa förutsättningar för tillgång till kvalitativ service i hela landet. Vidare förväntas reformen medföra ökad produktivitet, dämpa kostnadsökningen och skapa bättre förutsättningar för styrning av den kommunala servicen och bl.a. ibruktagandet av serviceinnovationer. Vidare vill man genom reformen säkra förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse och förbättra kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka. Målsättningarna är till många delar inbördes motstridiga och bildar inte någon klar målhierarki. Strävan att stärka styrningen av den kommunala serviceproduktionen är t.ex. inte nödvändigtvis kompatibel med strävan att förstärka den kommunala självstyrelsen. 3.5. Åtgärder Heterogeniteten i de politiska aktörernas preferenser märks i kommun- och servicestrukturreformens åtgärdsrepertoar. Det gemensamma syftet med åtgärderna är att stärka (befolknings)underlaget för den kommunala serviceproduktionen och att åstadkomma enhetligare tillgång till kommunal service. De innehållsliga målsätt-
Artikler: Kompromissens programteori... 115 ningarna, t.ex. om effektivitet och kvalitet i serviceproduktionen, matchas av en förhållandevis diffus uppräkning av möjliga åtgärder. Huvudalternativen som kommunerna har att ta ställning till är kommunsammanslagningar och utökat interkommunalt samarbete. Kommunsammanslagningar uppmuntras ekonomiskt och strävan är att de nya kommuner som bildas ska vara funktionellt sammanhängande och bärkraftiga. Lagen ställer inte upp något explicit mål vad gäller nya kommuners invånarantal. Kommunsammanslagningar sker som huvudregel frivilligt på framställning av de berörda kommunerna. Statsrådet har möjlighet att säga nej till kommunsammanslagningar som inte uppfyller kraven på enhetlighet och bärkraft, men detta har i praktiken aldrig skett. Utökat kommunalt samarbete eftersträvas på flera plan Det mest omfattande samarbetsimperativet rör social- och hälsovården, där samarbetsområden med ett befolkningsunderlag på minst 20 000 invånare bör bildas, ifall kommunens eget befolkningsunderlag inte är tillräckligt stort. Inom andra stadiets yrkesutbildning eftersträvas en fusion av upprätthållare så att de nya upprätthållarna (kommuner, samkommuner eller privata upprätthållare) har ett befolkningsunderlag om minst 50 000 invånare. Inom sexton namngivna (stor)stadsregioner förväntas kommunerna upprätta en gemensam plan för markanvändning, trafik och service inom regionen. Vidare inrättades ett utredningsmannaförfarande för kommuner i extrema ekonomiska svårigheter. 3.6. Styrmedel och problemlösningsmekanismer Enligt Evert Vedung (2009, 209 2010) kan de flesta styrmekanismer i offentlig sektor hänföras till någon av kategorierna käpp (regleringar), morot (ekonomiska incitament) eller predikan (informativa styrmedel). Alla tre typer av styrmedel förekommer i lagstiftningen om kommun- och servicestrukturreformen. Predikan, eller informativa styrmedel, spelade en viktig roll i reformens initialskede. Frågeformulär till kommunerna, feedback från staten och gemensamma regionala seminarier har utgjort en central del av reformprocessen (Sandberg 2010). Reformen har kontinuerligt utvärderats (t.ex. Stenvall et al 2009) och utvärderingsresultaten lades till grund för regeringens halvtidsutvärdering av reformen (SRR 09/2009) som i sin tur resulterade till ett antal lagförslag för att stärka implementeringen av reformen. Flera av åtgärderna i ramlagen handlar uttryckligen om informationsstyrning: Stadsregionplanerna är ett sätt att genom mjuka styrmedel åstadkomma starkare kohesion mellan kommunerna inom samma ekonomiska region (L 169/2007 7). Utredningsmannaförfarandet för kommuner i ekonomisk kris bygger också på informationsstyrningens åtgärdsrepertoar (L 169/2007 9). Ekonomiska incitament är knutna speciellt till kommunsammanslagningsoptionen. Kommuner som går samman har rätt till sammanslagningsunderstöd från staten. Ju fler kommuner som går samman och ju tidigare under reformperioden, desto större sammanslagningsunderstöd. När det gäller den regelrätta lagstyrningen är ramlagens paragrafer i huvudsak möjliggörande snarare än tvingande: Kommuner med litet eget befolkningsunderlag bör ingå i samarbetsområden med minst 20 000 invånare och överföra ansvaret för
116 Pekka Kettunen & Siv Sandberg social- och hälsovården till dessa områden. Men ramlagen innehåller ingen lista över vilka uppgifter som bör överföras och vad som händer när kommuner inte kommer överens. Den mest tvingande regleringen handlar om personalens ställning i reformen ( 13). De ovan nämnda styrmekanismerna förenas av en tro på en kombination av övergripande och gemensamma målsättningar och frivillighet i den lokala implementeringen. Betoningen av frivillighet är i linje med principen om den kommunala självbestämmanderätten, men skapar samtidigt ett upplägg som ger vetospelare en stark position. Statsmakten har enligt ramlagen och kommunindelningslagen få styrmedel att skapa de enhetliga kommuner som lagen eftersträvar. I praktiken har det resulterat i att en del av de nya kommuner som uppstått inte omfattar alla kommuner inom en naturlig ekonomisk region, eftersom någon av kommunerna motsatt sig sammanslagningen. En följdeffekt är att det på många håll blivit nödvändigt med att skapa nya samarbetskonstellationer utöver kommunsammanslagningen för att lösa den regionala ekvationen. På motsvarande sätt har innehållet i stadsregionsamarbetet och omfattningen av de uppgifter som överförts till ett samarbetsområde inom social- och hälsovården dikterats av den minsta gemensamma nämnaren och inte av vad som skulle vara det mest optimala med tanke på lagens anda eller den regionala samordningen (jfr Stenvall 2009, Sandberg 2010). 3.7. Reformens verkställighet och utfall Ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen är i kraft till 2012 och kommunerna har verkställt åtgärderna i varierande takt. Det är därför svårt att ge en samlad analys av reformens utfall. Med utgångspunkt i hittills genomförda åtgärder är bilden av reformens utfall tudelad. Å ena sidan är förändringarna av de yttre strukturerna för serviceproduktionen betydande. Antalet kommuner minskat med närmare etthundra. Dessutom har ansvaret för social- och hälsovården koncentrerats till färre huvudmän med starkare befolkningsunderlag (Heinämäki 2010). Å andra sidan visar implementeringen en betydande heterogenitet. Kommuner i söder och väster har i större utsträckning genomfört ramlagen än kommuner i öster och norr. Organisationsformerna inom social- och hälsovården har inte blivit enhetligare, utan mer komplexa. Det råder stora variationer i hur stor del av social- och hälsovårdsuppgifterna som sköts gemensamt inom samarbetsområdena. Enligt ramlagens ursprungliga formulering stadgades att»i en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärhälsovården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvården skall det finnas åtminstone ungefär 20 000 invånare«. Samarbetsområden har definierat arbetsfördelningen mellan medlemskommunerna och samarbetsområdet på mycket olika sätt när det gäller vilka uppgifter utöver primärhälsovården samarbetet omfattar. I vissa fall handlar det om alla socialtjänstfunktioner utöver barnomsorgen, som överförts till utbildningssektorn. I andra fall ansvarar samarbetsområdet enbart för hälsovård och vissa specialiserade tjänster, t.ex. missbrukarvård. Det råder också betydande variation i hur kommuner och samarbetsområden delar kostnader och agerar som en enhet (Stenvall et al 2009, Kaarakainen et al 2010, Heinämäki 2010). Målsättningarna beträffande kvalitet, effektivitet och tillgänglighet har kommit i skuggan av förändringarna av de yttre kommun- och servicestrukturerna (Stenvall et al 2009, SRR 09/2009, Kaarakainen et al 2010). Kvaliteten och tillgängligheten är i
Artikler: Kompromissens programteori... 117 för sig svåra att knyta ihop med reformen, eftersom kommunerna samtidigt är tvungna att lösa ekonomiska problem, reagera på och hitta lösningar på ett ökat behov av tjänster, särskilt inom åldringsvården. Den kommunala servicen påverkas även av professionsspecifika utvecklingstrender, som kan vara helt oberoende av den pågående strukturförändringen. Halvtidsutvärderingen av reformen resulterade i ny temporär lagstiftning med syfte att stärka statens styrning av kommunernas social- och hälsovårdssamarbete (L 305/2011). Lagstiftningen innehåller åtgärder för de kommuner som fortfarande står utanför samarbete eller sammanslagningar och specificerar vilka uppgifter som förutsätts skötas gemensamt. 4. Kommun- och servicestrukturreformens programteori Kommun- och servicestrukturreformen styrs av en komplex programteori som bottnar i att själva reformen är en politisk kompromiss, som strävar till att skapa långsiktigt samförstånd mellan politiska och institutionella aktörer med olika ståndpunkter. Föreställningarna om orsak och verkan bygger på ett antagande om indirekta snarare än samband. Kommunsammanslagningar och nya samarbetsmönster uppfattas skapa en utvecklingspotential som förstärker kommunsektorns resurser att genomföra kvalitetsförbättringar och kostnadsinbesparingar (Meklin 2010). Reformen är ett typexempel på att sambanden mellan mål och resultat är oklara (Hansen 2005). Till det kommer tidsaspekten. Det är ännu inte möjligt att överblicka reformens alla policyeffekter (jfr Pollitt 2003). Analysen av programteorin visar att kopplingarna mellan reformens problembild, målsättningar, åtgärder och styrmedel är diffusa (se figur 1). Problembilden och listan över åtgärder pekar ut oenhetlighet som ett övergripande framtidsproblem: Kommunernas resurser varierar, kommunstrukturen i synnerhet i stadsregionerna är oenhetlig, serviceproduktionens organisation och metoder är oenhetliga. Kommunoch servicestrukturreformens åtgärdsrepertoar betonar å sin sida alternativa valmöjligheter och styrningen av reformen domineras av mjuka metoder, som informationsstyrning och ekonomiska incitament. Figur 1: Sammanfattning av kommun- och servicestrukturreformens programteori Problembild Målsättningar Åtgärder Styrmekanismer Utfall Substantiell Professionell Styrningsmässig Oenhetlighet Starkare kommunstruktur Förbättrad service Kommunal självstyrelse och deltagande Större enhetlighet Kommunsammanslagningar Samarbete Informationsstyrning Ekonomiska incitament Möjliggörande»mjuk«regelstyrning Omfattande förändringar av yttre strukturer Geografiska skillnader Oklara effekter på innehåll, kvalitet och effektivitet Alternativ Frivillighet Oenhetlighet
118 Pekka Kettunen & Siv Sandberg Slutsatserna om utfallet av reformen blir olika beroende på vilken del av programteorin man väljer att analysera. Granskas utfallet i ljuset av de övergripande målsättningarna om ökad enhetlighet kan man efter drygt fyra års reformimplementering konstatera att reformen inte nått sina mål. Granskas utfallet mot bakgrund av den åtgärdsrepertoar och de styrmekanismer reformen innehåller, kan man notera att kommunerna i stöd av sin självstyrelse agerat inom de ramar reformen stakat ut och att det oenhetliga utfallet är en konsekvens av styrmekanismer som uppmuntrar till heterogena lösningar. I början av artikeln hänvisades till den realistiska utvärderingsmodellen. Med utgångspunkt i denna skall vi till sist diskutera frågan hur väl reformen är anpassad till kommunernas verklighet. Ramlagens utgångspunkt är decentraliserat beslutsfattande om konkreta vägval, samtidigt som analysen av reformbehovet, liksom åtgärdsrepertoaren, genomsyras av en tro på fördelarna med större kommuner och/eller organisationer. För det första innebär större kommuner, eller större organisationer, en starkare motståndskraft mot interna och externa fluktuationer. Förvaltningen och serviceproduktionen är inte beroende av ett fåtal nyckelpersoner och kommunens ekonomi är bärkraftigare mot enskilda upp- och nedgångar. Men kommunens storlek har ingenting att göra med de ekonomiska omständigheterna som delvis lokalt och nationellt, delvis globalt reglerar marknader och utvecklingen av arbetsplatser. Ligger kommunen utanför ett sådant tillväxtområde, har kommunens invånarantal en mindre betydelse. Vidare, i ett glest befolkat land som Finland finns det regioner där avstånden är så långa att skapandet av nya kommuner eller samarbetsområden med ett tillräckligt stort invånarantal (t.ex. 20 000) i gengäld skulle resultera i ohanterligt stora avstånd inom kommunen. För det andra orsakar hälsokostnaderna det största trycket mot den kommunala ekonomin. Hälsokostnaderna följer sin egen logik, till exempel hur arbetsfördelningen mellan primär- och specialvården fungerar, hur man organiserar läkarnas arbete och på vilka sätt man på förhand kan gallra (genom internet, telefon) flödet till läkarnas mottagningar. I synnerhet de organisatoriska och praktiska omständigheterna är i liten grad beroende av kommunens eller samarbetsområdets befolkningsunderlag. För det tredje kräver reformer alltid resurser. Det är för tidigt att konstatera om allt administrativt och politiskt arbete, till exempel för att förenhetliga kommunernas tidigare praxis, lyckas att skapa en positiv, utvecklingsorienterad anda eller om det största intrycket är en konstant förändring, som man kan anpassa sig till men inte själv påverka. Referenser Foss Hansen, Hanne (2005)»Choosing Evaluation Models. A Discussion on Evaluation Design«. Evaluation 11:447-462. GrUU 37/2006 Grundlagsutskottets utlåtande 37/2006 Regeringens proposition med förslag till lagar om en kommun- och servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och av lagen om överlåtelseskatt. (http://www.riksdagen.fi) Heinämäki, Liisa (2010) Katsaus yhteistoiminta-alueiden palveluihin 2010. Avauksia 28. Helsinki: THL. Kaarakainen Minna, Vuokko Niiranen & Juha Kinnunen (2010): Rakenteet muuttuvat mihin suuntaan? Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Artikler: Kompromissens programteori... 119 Kananoja, Aulikki & Lähteinen, Martti & Marjamäki, Pirjo & Laiho, Kristiina & Sarvimäki, Pirjo & Karjalainen, Pekka & Seppänen, Marjaana (2007) Sosiaalityön käsikirja. Helsinki: Tietosanoma. Kettunen Pekka (red.)(2002) Den nordiska välfärdsmodellen i förändring. Åbo: Åbo Akademis tryckeri. Kettunen, Pekka (2008)»Local Government Amalgamations: The Case of Finland«. Journal of Regional Studies and Development (South-Korea) 17 (2): 63-81. L 365/1995 Kommunallag. Finlands författningssamling.(http://www.finlex.fi) L 169/2007 Lag om en kommun- och servicestrukturreform. Finlands författningssamling (http://www.finlex.fi) L 305/2011 Lag om utvecklande av ordnandet av social- och hälsovården åren 2011 2014 Lillrank, Paul (2008)»Kunta tuotanto-organisaationa: byrokratia, markkinat ja professiot julkisissa palveluissa.«kunnallistieteellinen aikakauskirja 36: 363 371. Meklin, Pentti (toim) (2010): Parasta Artun mitalla. Kuntien lähtötilanteen ja kehittämispotentiaalin arviointia. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Pawson, Ray & Tilley, Nick (1997) Realistic evaluation, London: Sage. Pollitt, Christopher (2003): The essential public manager. Oxford: OUP. Pollitt. Christopher & Bouckaert, Geert (2004) Public Management Reform. A Comparative Analysis. 2nd Edition. Oxford: OUP. Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS förlag. RP 155/2006: Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om en kommun- och servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och lagen om överlåtelseskatt. (http://www.riksdagen.fi) Sandberg, Siv (2010)»Finnish Power-Shift: The Defeat of the Periphery?«I Baldersheim Harald & Lawrence Rose (red.): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders, Palgrave McMillan, ss. 42-60. SRR 9/2009 Statsrådets redogörelse om kommun- och servicestrukturreformen. (http://www.riksdagen.fi) Statistikcentralen 2011: Keskimääräinen kuntakoko Suomessa 1917 2011. Tilastokeskus, väestötilastot/väestörekisterikeskus Stenvall, Jari & Vakkala, Hanna & Syväjärvi, Antti & Leinonen, Jaana & Juntunen, Pekka & Oulasvirta, Lasse & Tiilikainen, Aaro (2009) Parasta nyt. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaiheen loppuarviointi. Valtiovarainministeriön julaksiuja 11/2009. Helsinki. Vedung, Evert (2009) Utvärdering i politik och förvaltning. Tredje upplagan. Lund: Studentlitteratur. Tammi, Jari (2010)»Kustannusrakenteiden ja tuloksellisuuden kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa.«I Jarmo Vakkuri & Olavi Kallio & Jari Tammi & Pentti Meklin & Heikki Helin, Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Acta nr 218. Helsinki: Suomen Kuntaliitto, ss. 91-129. Wollmann, Helmutt & Kulhman, Sabine (2011):»The evaluation of institutional reforms at subnational government levels: a still neglected research agenda.«local Government Studies (forthcoming)