2014-10-03 Sida: 1 (11) Rapport Förstudie Planerad markanvändning temauppdrag Planinformation
2014-10-03 Sida: 2 (11) Innehåll 1 Läsanvisning 3 2 Sammanfattning och rekommendationer 3 3 Om förstudieuppdraget 3 4 Bakgrund 4 4.1 Begrepp 4 5 Enkel tillgång till planinformation över hela landet -Resultat och effekter 5 6 Underlag och beroenden 6 7 Framgångsfaktorer 8 8 Utkast till projektdirektiv 9 8.1 Effektmål 9 8.2 Projektmål 10 8.3 Kostnadsbudget och kompetenskrav 10 8.4 Tidsplan 11 8.5 Rekommenderad styrning 11 8.6 Avgränsningar 11
2014-10-03 Sida: 3 (11) 1 Läsanvisning I rapportens avsnitt 3-7 beskrivs bakgrunden till detta förstudieuppdrag, hur arbetet har bedrivits och beskrivningar av vad vi har kommit fram till I avsnitt 8 återfinns Utkast till projektdirektiv för ett 2 Sammanfattning och rekommendationer Arbetsgruppen anser att arbete med att ta fram dataproduktspecifikation och samverkansprocess avseende detaljplaner bör genomföras i ett samverkansprojekt mellan Boverket och SKL. Arbetsgruppen vill understryka vikten av att erfarenheter inhämtas från både pågående och avslutade projekt och initiativ. Det kommande projektets arbetsgrupp bör ha bred kompetens från olika verksamheter och medverkan från kommunsidan är avgörande. Denna rapport med utkast till projektdirektiv beskriver det som bör uppmärksammas, undersökas och belysas i ett kommande arbete. 3 Om förstudieuppdraget Förstudien genomförs på uppdrag av SKL och Lantmäteriet. Resultatet ska utgöra underlag och bidrag till att skyndsamt i lämpligaste regi inleda arbete med att ta fram riktlinjer även för planinformation. Förstudien ska resultera i rapport med utkast till projektdirektiv för ett ev. Temauppdrag Planerad markanvändning som utgör underlag för beslut om att genomföra ett Temauppdrag Planerad markanvändning med fokus på enhetlig geodataspecifikation och sammanhållen samverkansprocess. Medverkande i förstudiens arbetsgrupp har varit Matilda Sörell, Lantmäteriet (sammankallande och förstudieledare), Maria Rydqvist, Boverket, Thomas Åkerholm, Lund, Jonny Jäwert, Örnsköldsvik och RIGES-projektet, Jan Karlsson, Hässleholm, Lena Mattsson, Uppsala, Knut Mattsson, Lantmäteriet, Agneta Engberg, Lantmäteriet, och Ulf Björnsson, Lantmäteriet. Förstudien inleddes med ett arbetsmöte där följande frågor behandlades: 1. Vilka är samverkansparterna kring planinformationen? 2. Vilka är de största/viktigaste användarna/tillämpningsområdena av planinformationen? 3. Vilka är de viktigaste effektmålen för ett Temauppdrag Planerad markanvändning? 4. Vilken information (vilka geodata) avses med Planer och vad bör ett Temauppdrag Planerad markanvändning omfatta? 5. Vilka beslut, principer, underlag och utgångspunkter är viktiga för ett Temauppdrag planerad markanvändning? 6. Vilka är kraven på kompetens hos medverkande i ett Temauppdrag Planerad markanvändning? 7. Beskriv också kortfattat
2014-10-03 Sida: 4 (11) a. Avgränsningar och beroenden för/till ett Temauppdrag Planerad markanvändning b. De fem viktigaste framgångsfaktorerna för ett Temauppdrag Planerad markanvändning c. Lämpligaste beställare/styrning/ledning av ett Temauppdrag Planerad markanvändning 8. Redovisa grov budget och tidsplan för ett Temauppdrag Planerad markanvändning 9. Redovisa möjliga finansieringslösningar av ett Temauppdrag Planerad markanvändning Resultatet från arbetsmötet lade sedan grunden till denna rapport med utkast till projektdirektiv. Erfarenheter har även inhämtats från Svensk geoprocess genom möten med Karin Bergström. 4 Bakgrund Svensk geoprocess tema Markanvändning inleddes under våren 2014. De medverkande i temat ansåg det mycket angeläget att utarbeta riktlinjer för hur information om planerad markanvändning ska hanteras, struktureras och klassificeras. Det finns ett stort intresse och behov av en gemensam specifikation för hur framförallt information i detaljplaner ska hanteras utifrån SIS planstandard och hur inblandade parter bör samverka kring insamling, lagring och tillhandahållande. Beslutet från Svensk geoprocess är att temauppdrag markanvändning ska behandla befintlig markanvändning - exklusive planinformation men att liknande arbete med planinformation bör initieras. Under våren 2014 avslutades även programmet SPF, Sammanhållen detaljplanerings- och fastighetsbildningsprocess och E-delegationens delegationsutskott Sammanhållet Bygglov samtidigt som Boverket och SKL beslutade att fortsätta arbeta med en effektivisering och digitalisering av hela plan- och bygglovsprocessen i ett nytt projekt, dpbl. Detta projekt är nu i startgroparna och därför har förstudien skett tillsammans med representant från Boverket i syfte att ge dpbl de bästa förutsättningarna att arbeta vidare med de behov som upptäckts. 4.1 Begrepp Kommunerna har ansvar för den fysiska planering som ingår i PBL; översitksplanering och detaljplanering. I detta arbete har vi valt att fokusera på detaljplaner eftersom dessa har juridisk verkan till skillnad från exempelvis översiktsplaner som endast visar inriktning på den fysiska planeringen. En detaljplan styr rättigheter, skyldigheter och sätter restriktioner för byggande och det är dessa egenskaper som vi syftar på när vi använder begreppet Planinformation, -innehållet i en detaljplan. En dataproduktspecifikation, DPS, kan liknad vid en standard för utbyte av digital information mellan olika verksamheter. En DPS styr innehåll, struktur och kvalitet i en dataprodukt och fungerar tillsammans med handledningar som stöd vid användning och tillhandahållande av data.
2014-10-03 Sida: 5 (11) 5 Enkel tillgång till planinformation över hela landet - Resultat och effekter Att tydligt beskriva och ensa detaljplaneinformation samt arbeta i digitalt anpassade miljöer ger förutsättningar för och möjligheter till effektivare samhällsbyggnadsprocesser. Nyttor står att finna både vid samverkan mellan de parter som är med i framtagandet av nya planer och hos dem som på olika vis nyttjar gällande planinformation. Kommunerna ansvarar för detaljplaneringen och i samband med att nya planer arbetas fram sker kontakt med samrådande myndigheter och flera andra aktörer. Kan kommunen dela med sig av planinformationen enligt en överenskommen dataproduktspecifikation i olika skeden av planprocessen snabbas processerna upp och arbetet för samrådande parter förenklas. Fastighetsbildare har ett behov av att vara delaktiga i tidigt skede av detaljplaneprocessen och få tillgång till digital planinformation redan innan planen vunnit laga kraft för att säkerställa att den fastighetsbildning som kan komma att ske utifrån plan faktiskt går att genomföra. När detaljplanen är beslutad och har vunnit laga kraft bör planinformationen vara tillgänglig på ett enhetligt sätt, vilket bland annat möjliggör en snabb registrering i fastighetsregistret. Om alla kommuner kan tillhandahålla planinformationen på likartat vis ges stora möjligheter att ta fram gemensamma tekniska lösningar och e-tjänster till nytta för bygglovhandläggning, fastighetsbildning, infrastrukturbyggare, medborgare och många fler. Rätt underlag sparar tid Att få tillgång till planinformation i digitalt strukturerat och enhetligt underlättar för många genom att bland annat minska dubbelarbete. Bland de som har stor nytta av detta finns detaljplanerare, översiktsplanerare, fastighetsbildare, bygglovhandläggare, Länsstyrelsens planenhet, Mark- & miljödomstolen, BIM-användare, byggherrar och infrastrukturbyggare. Tillgänglig och förutsägbar planinformation Det minskar risken för missförstånd och olika tolkningar om den korrekta planinformationen finns tillgänglig från landets samtliga kommuner. Det underlättar för medborgare, byggherrar, mäklare och investerare att enkelt kunna se vilka planbestämmelser som gäller på olika platser. Ett sätt att utveckla detta och underlätta för de kommuner som inte har möjlighet att underhålla ITsystem är att bygga upp en nationell databas för planbestämmelser. På så sätt finns all planinformation tillgänglig från en plats. En nationell planbestämmelsedatabas ställer krav på kommunerna att leverera planinformationen enligt standardiserat format. Statistik och överblick Boverket, Skatteverket, politiker, Länsstyrelsen och SCB är några av de som aktörer som nogsamt och intresserat följer upp och för statistik på planering och byggande i Sverige. Enhetlighet över kommungränser Om kommuner hanterar detaljplaner enligt fastställda specifikationer ges möjlighet att samverka kring programvaror, e-tjänster och interna processer samtidigt som det underlättar för alla som vill använda sig av planinformation i kommunövergripande projekt, exempelvis infrastrukturbyggare. Det underlättar för kommuner att samverka med varandra, men också när hjälp tas utifrån från konsulter m.m.
2014-10-03 Sida: 6 (11) Alla planer digitalt lagrade en möjlighet? Erfarenheten från RIGES anger att varje detaljplan tar i genomsnitt 3 timmar att tolka och digitalisera. I Sverige finns ca 100 000 registrerade planer och ungefär 2000 nya skapas varje år. Detaljplaneringen skulle effektiviseras. För varje detaljplan som tas fram behöver ca 5 äldre planer tolkas. Är denna tolkning redan gjord sparas 10-15 arbetstimmar per planärende. De kommuner som varit delaktiga i förstudien anger att bygglovhandläggare skulle spara ca 1 timme per ärende om alla detaljplaner skulle finnas lagrade digitalt. I Sverige beviljas drygt 7000 bygglov för bostäder och lokaler per år. 6 Underlag och beroenden Det är många aktörer som intresserat sig för och arbetat med hur samhällsbyggandet ska effektiviseras och hur enkel tillgång till planinformation är en nyckel i detta. Förstudien anser att följande aktörer är viktiga att få med sig i det fortsatta arbetet både för att ta tillvara erfarenheter och för att få acceptans. Digitala steget Den förra regeringen presenterade i början av september sina tankar kring det digitala steget 1. Bakgrunden till förslaget är att många myndigheter utvecklat e-tjänster för att förenkla kontakten mellan medborgaren och det offentliga. Ändå är det fortfarande ofta medborgaren som måste samordna myndigheterna och kommunerna inom ett och samma ärende. Därför ville regeringen med hjälp av Digitala steget främja samverkande och "smarta" e-tjänster. Genom Digitala steget ska myndigheterna tillsammans med kommunerna och IT-företagen arbeta smartare kring medborgarnas behov. Syftet är att vardagen ska bli enklare inom ett antal områden, så som byggande, hälsa, föräldraskap och arbete, samtidigt som myndigheterna kommer att spara pengar genom att de jobbar mer effektivt. Därmed styr regeringen myndigheterna mot målen i strategin Med medborgaren i centrum: En enklare vardag för medborgare Öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet Bättre kvalitet och effektivitet i verksamheten Under 2014 föreslog regeringen att ett nytt projekt skulle påbörjas som heter Mitt Sverige. Tanken är att projektet bland annat ska ta fram en app som ska ge medborgare och företagare tillgång till den offentliga sektorns samlade utbud av mobila e-tjänster. Tjänsten kommer att innehålla grundläggande tjänster för identifiering, myndighetspost och kriskommunikation. Ett av de fyra områden som regeringen ville prioritera var att bygga hus. Statskontoret I februari 2014 presenterade Statskontoret en utredning Från analog till digital 2 där de tittat närmare på hur en digital plan- och bygglovsprocess ska kunna främjas. 1 http://www.regeringen.se/sb/d/4902/a/245989 2 http://www.statskontoret.se/publikationer/2014/fran-analog-till-digital-insatser-for-att-framja-en-digitalplanprocess/
2014-10-03 Sida: 7 (11) RIGES-projektet Regional Innovativ GIS- och E-tjänstSamverkan 3 är ett flerårigt samarbetsprojekt mellan fem kommuner i Västernorrlands län. Projektets mål har varit att tillgängliggöra information relaterat till planerings- och bygglovsfrågor genom att ta fram e-tjänster för medborgare. I detta arbete har ingått att digitalisera alla kommunernas gällande detaljplaner och till grund för detta har SIS detaljplanestandard använts. Projektet avslutades under 2014 och erfarenheterna från detta projekt kommer att vara till stor nytta i framtida arbete med digital planinformation Boverket Efter det att SPF-programmet och e-delegationsprojektet Sammanhållet Bygglov avslutades maj 2014 har Boverket beslutat att starta ett nytt projekt i samverkan med SKL med syfte att främja en digital plan- och bygglovsprocess. Det ska ske genom att ta fram riktlinjer och metoder för att arbeta digitalt med bland annat planinformation. Projektplan m.m. kommer att arbetas fram under senhösten 2014 och resultaten från denna förstudie utgör värdefullt underlag för det projektet. Boverkets planbestämmelsekatalog Boverket håller på att ta fram två planbestämmelsekatalogor. En med de bestämmelser som ska användas vid framställandet av detaljplan enligt nu gällande lagstiftning. En historisk katalog som innehåller översättningstabeller för planbestämmelser som använts från sent 1800-tal fram till idag. Dessa kataloger kommer att bidra till enhetlighet för kommuner som tolkar och digitaliserar äldre detaljplaner. TK 501 SIS tekniska kommitté Fysisk planering, TK501, bedriver standardiseringsarbete för informationshantering i planprocessen. Det har tagits fram en standard för digitala detaljplanebestämmelser. Den är viktig utgångspunkt för framtagande av gemensam dataproduktspecifikation för planinformation. Snabbare planregistrering Inom ramen för Lantmäteriets arbete med att snabba upp planregistreringen har det påbörjats ett test av överföring av planinformation med ett GML-format mellan några kommuner i Dalarna, Lantmäteriet och Länsstyrelsen. Syftet är att kommunerna ska förse Lantmäteriet och Länsstyrelsen med digital planinformation redan under planeringsfasen. Utbyte skall ske genom ett GML-format och enligt konceptet är det också tänkt att länkning skall ske till kommunernas hemsidor för planinformation. Länkarna till de digitala handlingarna kan sedan läggas in i samrådsmyndigheternas egna kartstöd. LADM Land Administration Domain Model(LADM) är en internattionell standard för bland annat planinformation som bygger på samma begreppsforumulering som arbetsgruppen i denna förstudie kommit överens om. Modellen bygger på ytor, där varje yta är förenad med en egenskap som beskriver, rigths (rättigheter), restirictions (restriktioner) eller responsibilties (skyldigheter). Svensk geoprocess Svensk geoprocess tar fram enhetliga specifikationer för nio utvalda geodatateman och samverkansprocesser för insamling, lagring och tillhandahållande av geodata. De metoder som 3 http://www.harnosand.se/riges
2014-10-03 Sida: 8 (11) arbetats fram där är bra att utgå från i ett motsvarande kommande arbete med planinformation. Handledning, mallar, del- och slutresultat av motsvarande specifikations- och processarbete finns på Svensk geoprocess hemsida 4. På sätt och vis är detaljplaninformation enklare att ta fram specifitkationer för än de geodata som Svensk geoprocess samverkar kring eftersom det redan finns en SIS standard för detaljplanen och en lagstiftning att utgå ifrån. Samverkansläget är också ett annat eftersom kommunerna är de som har planmonopol och därför det fullständiga ansvaret för planerna. Boverket har rollen som rådgivande och vägledande myndighet. Huvudintressenter Boverket, som ansvarig myndighet för PBL-lagstiftningen, ninformation och för projektet dpbl SKL, aktiv kommunmedverkan är en förutsättning för ett lyckat projektgenomförande och förankring. Många kommuner har stort intresse av att arbeta med digital planinformation och det finns många erfarenheter att hämta från de kommuner som inlett sådant arbete. Lantmäteriet, Fastighetsbildningen har stort behov av tillgång till planinformation redan under planens tillblivelse, men även efter att den vunnit laga kraft. Lantmäteriet, Infromationsförsörjningen har idag ansvar för lagringen av planinformationen i fastighetsregistret och gedigna kunskaper om standarder och specifikationer och bör därför vara delaktiga i framtagandet av nya metoder. Övriga samrådsmyndigheter som Länsstyrelsen och Trafikverket 7 Framgångsfaktorer Visa nyttorna Nyttan med att arbete med digitalt enhetliga detaljplaner finns inte främst hos de som skapar planer utan hos dem som använder planer i andra processer som exempelvis fastighetsbildare, bygglovshandläggare, byggherrar och infrastrukturbyggare. Därför måste nyttor tydliggöras för att motivera ett genomförande. Finansiera införande Att ta fram specifikationer och förutsättningar för samverkan kring detaljplaneinformation är en förhållandevis liten insats. Tiden för kommunerna att sedan börja tillämpa specifikationerna och få igång samverkan mellan myndigheter beror till stor del på om det finansieras inom dagens verksamhet eller om det tillförs extra medel. Tillförs inga extra medel eller tvingande beslut beror framdriften på hur stora påtryckningar övriga aktörer sätter på kommunerna att arbeta i en digital process och hur snabbt programvaruleverantörer med flera anpassar sina system till de nya kraven. Regeringen är väl medveten om behovet av att snabba upp samhällsbyggandet. Att dessa frågor kommer att få stort fokus framöver är knappast någon tvekan om. Genom att verkligen tydliggöra nyttorna med enhetlig digital detaljplaneinformation ökar sannolikheten att få till stånd det ekonomiska stöd som krävs för detta arbete. Vinnova och MSB kan vara lämpliga organisationer att söka extra medel från för både specifikationsarbete och införandena. 4 http://www.lantmateriet.se/svenskgeoprocess
2014-10-03 Sida: 9 (11) Tydliggöra vad arbetet syftar till I vissa fall uppfattas det vi vill åstadkomma som att vi vill gå in och styra inte bara utseendet på planerna utan även vad planeringen syftar till, det vill säga vad som planläggs. Detta gör att den enskilde planhandläggaren känner sig begränsad i sitt yrkesutförande. I en digital värld måste enhetlighet accepteras för att informationen ska vara lätttillgänglig, lätt att utbyta och användbar i hela landet. För att till exempel få fram antalalet planlagda flerfamiljshus i Sverige måste informationen vara sökbar på ett enhetligt och strukturerat sätt. Detta gör att specifikationer av det tekniska utförandet av planinformation är nödvändig. Däremot står det kommunerna fritt att åskådliggöra planinformationen som de önskar vid kommunikation med medborgare, sakägare med flera. Däremot omfattas inte det kommunerna avser med planläggningen alls. Kommunerna har ansvar för planläggningen i den enskilda kommunen och har att besluta om vad planen syftar till. Styrning För att få gehör för förändringar, speciellt kostsamma sådana, gäller att besluten tas på rätt nivå. En väg att gå för att få alla aktörer att arbeta på likartat sätt är dels att utarbeta och fastställa enhetliga nationella geodataspecifiakationer för planinformation, dels att ge Boverket föreskriftsrätt vad gäller planinformation. Delaktighet Det är mycket viktigt att nya metoder tas fram genom dialog och att samtidigt lyssna till de erfarenheter och kunskaper som redan finns inom området. RIGES-kommunerna är ett exempel som i detta sammanhang kan ses som ett pilotprojekt, men flera andra kommuner har påbörjat arbete med att tolka och digitalisera planer utifrån nu gällande planstandard. 8 Utkast till projektdirektiv Bedömningen är att det arbete som krävs till stor del kan läggas upp och genomföraqs på samma sätt som görs i samverkansprojektet Svensk geoprocess avseende de nio geodatatemana. Handledningar, mallar, arbetsmetoder och erfarenheter bedöms vara till stor nytta i arbetet i ett temauppdrag Plainformation med att ta fram specifikationer för och förbättra samverkan kring planinformationen. 8.1 Effektmål Effektmål som Projektmålen förväntas bidra till: Lätt tillgänglig planinformation med rätt kvalitet som möjliggör effektivare och enklare bygglovshantering, fastighetsbildning och annan myndighetsutövning Välbeskriven och enhetlig planinformation över kommungränser som ger ökade möjligheter till samverkan, utbyte av information samt samnyttjande av system och rutiner mellan kommuner, myndigheter, byggherrar och medborgare. Kostnadseffektiviseringar hos producenter vid skapande, lagring och tillhandahållande av planinformation. Kostnadseffektiviseringar kommer även att uppstå hos slutanvändare.
2014-10-03 Sida: 10 (11) 8.2 Projektmål Arbetsgruppen i förstudien har enats om att ett kommande arbete bör ha följande projektmål: 1. Ta fram samverkansprocesser och specifikationer för hur detaljplaninformation ska hanteras digitalt med syfte att a. effektivisera samverkan mellan aktörer som är delaktiga i planeringsprocessen b. förenkla hantering, utbyte och tillhandahållande av gällande planinformation 2. Ta fram en plan för implementering av framtagna specifikationer och processförändringar. 8.3 Kostnadsbudget och kompetenskrav Kompetensbehov och budget för ett Beställare Ca antal PD Boverket och SKL - Projektledning/Styrgrupp Boverket SKL Kommunrepresentation Projektledare 11 Kompetenskrav arbetsgrupp Uppdragsledare specifikation God kunskap om standarder inom geodataområdet Uppdragsledare samverkansprocess God kunskap om planeringsverksamheter i stort och erfarenet av att leda arbete för att både dokumentera nuläget och identifiera samt beskriva framtida samverkansformer 3 3 3 25 25 Arbetsgrupp: ca 10 personer á 15pd I arbetsgruppen bör följande kompetenser finnas: SIS/ Stanli (TK501), LADM, planeringsprocess, fastighetbildning, bygglovshantering, Svensk geoprocess 150 Kompetenskrav referenspersoner Verksamhetskompetens inom berörda organisationer Ca 8 personer á 5 pd 40 Summa PD (fördelat på 20 personer) 260 Personkostnader (sek) 250 000 Omkostnader (sek) 50 000 Grov kostnadsbudget (sek) 300 000
2014-10-03 Sida: 11 (11) 8.4 Tidsplan Ungefärlig tidplan för att ta fram DPS och samverkansprocess November 2014 Färdigställa projektdirektiv och ta fram projektplan och bemanna projektet Januari 2015 Maj 2015 Uppstartsmöte Version 0.5 DPS och samverkansprocess klar och förankring påbörjas. September 2015 Version1.0 DPS och samverkansprocess klar. Oktober 2015 Projektet avslutas och resultaten överlämnas till mottagande förvaltning. 8.5 Rekommenderad styrning Beställare: Boverket och SKL (NN och NN) Styrgrupp: Beställarna och kommunrepresentant Projektledare: NN, Boverket Projektgrupp: Temauppdragets båda uppdragsledare och arbetsgruppen samt ett tiotal förankringspersoner. 8.6 Avgränsningar Temauppdraget Planinformation ska inte ansvara för att effektivisera eller beskriva framtida kärnprocesser avseende planering, fastighetsbildning och bygglovshnatering, utan fokusera på stödprocessen försörjningen av planinformation avseende insamling, lagring och tillhandahållande. Temauppdraget Planinformation ansvarar för att ta fram specifikation och samverkansprocess för planinformationen som viktig grund för att förenkla och effektivisera myndighetsutövningen.