REMISSYTTRANDE 1 (6) Datum Diarienr 2010-10-21 AdmD-291-2010 Ert datum Ert diarienr 2010-07-20 S2009/8444/SF Socialdepartementet Socialförsäkringsenheten 103 33 Stockholm Betänkandet Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerat slutbetänkande och får med anledning härav anföra följande. Kammarrätten anser att utredningen har gjort en förtjänstfull analys av de olika begrepp inom sjukförsäkringen som ligger till grund för bedömningen av rätt till ersättning. Analysen är av särskilt intresse mot bakgrund av de genomgripande förändringar som reglerna om sjukpenning och sjukersättning genomgått under de senaste två åren. En stor del av betänkandet behandlar begreppet arbetsförmåga. Nedsatt arbetsförmåga är en förutsättning för rätt till såväl sjukpenning som sjuk- och aktivitetsersättning. Utredningen föreslår att begreppet arbetsförmåga ska användas endast vid bedömning av rätt till sjukpenning för de som arbetar och därvid endast i samband med att dessas arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till det egna arbetet. I andra fall när sjukpenningrätten ska bedömas, dvs. för de som saknar arbete eller de som har arbete men vars arbetsförmåga ska bedömas utifrån hela arbetsmarknaden, föreslår utredningen att ett nytt begrepp införs i stället för arbetsförmåga, nämligen medicinska förutsättningar för arbete. Ytterligare ett nytt begrepp som utredningen föreslår i stället för arbetsförmåga är försörjningsförmåga. Det avses användas vid bedömning dels av rätt till Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE 2 (6) sjukpenning efter 365 dagars nedsatt arbetsförmåga, dels av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning. Utredningens har också lämnat förslag om ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) med anledning av de nya begreppen. Såvitt kan utläsas av utredningens direktiv har det inte ingått i uppdraget att föreslå några förändringar i sjukförsäkringen som gör det lättare eller svårare för försäkrade att komma i åtnjutande av ersättning. Som framgår av betänkandet är heller inte avsikten med de nya begreppen att förändra rättsläget utan i princip endast att utifrån den analys som gjorts förtydliga vad som gäller i ifrågavarande fall. Kammarrätten avstyrker att de föreslagna lagändringarna genomförs. Sjukförsäkringsreglerna har under de två senaste decennierna ändrats vid flera tillfällen i syfte att begränsa möjligheterna att få ersättning. Olika bedömningskriterier har införts och generellt kan sägas att regelverket blivit alltmer komplicerat att tillämpa. Som utredningen också konstaterar har ofta nya regler på området heller inte fått avsett genomslag i Försäkringskassans tillämpning. Enligt kammarrättens mening skulle den föreslagna utvidgningen av begreppsapparaten i syfte att förtydliga vad som redan gäller snarast ytterligare komplicera ett mycket svårtillgängligt regelverk. I vissa bestämmelser, t.ex. 3 kap. 8 a AFL, skulle alla de tre ifrågavarande begreppen förekomma vid sidan om varandra. Sådana bestämmelser torde vara mycket svåra att förstå för andra än de som är väl förtrogna med sjukförsäkringen. Begreppet arbetsförmåga är väl inarbetat inom sjukförsäkringen och utvecklas kontinuerligt genom domstolspraxis. Något behov av att i lagen benämna arbetsförmåga något annat i vissa fall finns inte enligt kammarrätten. Utredningen har utöver förslagen på sjukförsäkringsområdet även lämnat förslag till regler för rätt till ersättning vid nära anhörigs död och för kvinnor vid graviditet. Enligt kammarrättens mening kan det inte utläsas av utredningens direktiv att det ingått i uppdraget att lämna sådana förslag. Förslagen i sig föranleder dock ingen erinran från kammarrätten.
REMISSYTTRANDE 3 (6) Författningsförslagen Kammarrätten har avstyrkt de föreslagna ändringarna i AFL som gäller sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. Skulle förslagen ändå leda till lagstiftning vill kammarrätten framföra vissa synpunkter på lagtexterna. Flertalet av de föreslagna ändringarna görs i lagar som den 1 januari 2011 upphör att gälla i samband med ikraftträdandet av socialförsäkringsbalken. Detta förhållande gör att man kan bortse från sådana redaktionella problem som hänger samman med vissa mycket omfångsrika och därmed särskilt svåröverskådliga paragrafer i AFL. Kammarrätten konstaterar att kursiveringen av ändringar i nuvarande och föreslagen lagtext är på flera ställen felaktigt utförd, vilket gör det svårare att se vilka ändringar som föreslås. Lagförslagen saknar genomgående övergångsbestämmelser, vilket i vissa fall är nödvändigt att ha. Nedan redovisar kammarrätten synpunkter på detaljer i vissa av lagförslagen. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 3 kap. 7 Första stycket Enligt författningskommentaren avses den nya bestämmelsen som är införd i styckets sista mening innebära ett förtydligande av att försäkringen inte ska ersätta försäkrads arbetsoförmåga i förhållande till arbete när den uppstått på grund av ett estetiskt plastikkirurgiskt ingrepp. Kammarrätten anser inte att den föreslagna bestämmelsen har den innebörden. Eftersom sjukpenning i dag kan utges vid arbetsoförmåga p.g.a. ett sådant ingrepp bör i stället en regel vara utformad som ett uteslutande av rätt till sjukpenning i dessa fall. Så är ju för övrigt motsvarande bestämmelse utformad enligt förslaget till ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön.
REMISSYTTRANDE 4 (6) Andra stycket En förutsättning för rätt till sjukpenning för den som saknar arbete anges i den föreslagna bestämmelsen vara att den försäkrade har "en tillräcklig nedsättning av de medicinska förutsättningarna för arbete". Det framgår dock inte när en sådan nedsättning ska anses tillräcklig. En sådan intetsägande bestämning av ett kriterium för rätt till ersättning kan knappast godtas. Vad som anförts beträffande första stycket gäller för övrigt också här. Sjätte stycket I författningskommentaren anges att ingen ändring föreslås och att stycket motsvarar tidigare femte stycket. Kammarrätten kan inte se att den kommentaren är riktig när det gäller ifrågavarande stycke då det visst är förändrat i förhållande till nuvarande femte stycket. Förutom att den föreslagna bestämmelsen är svårläst p.g.a. bristfällig kommatering, talas det om fattade beslut om att särskilda skäl föreligger. Vad det rör sig om för slags beslut och vad de särskilda skälen syftar på är inte möjligt att förstå utan ett studium av den allmänna motiveringen. Lagtexten måste därför preciseras i detta avseende. Sjunde stycket Även i detta stycke talas det om ställningstaganden och särskilda skäl, utan att det anges vad man därmed syftar på. Åttonde stycket I stycket anges att vid bedömningen av rätt till förlängd sjukpenning ska den försäkrades försörjningsförmåga prövas. Vad begreppet förlängd sjukpenning står för framgår varken här eller någon annanstans i befintlig eller föreslagen lagtext. En definition av begreppet behövs således i lagen. Inte heller framgår vad en prövning av försörjningsförmågan kan resultera i. Begreppet försörjningsförmåga
REMISSYTTRANDE 5 (6) är nytt. Lagen bör på något sätt uttrycka vad skillnaden är mellan begreppen arbetsförmåga och försörjningsförmåga. Från en semantisk synvinkel är det svårt att förstå den skillnaden. En del svar på de otydligheter som vidlåder detta stycke ges i författningskommentaren. En lagtext bör dock vara utformad så att den kan läsas självständigt och ge upplysning om vad som gäller. Kammarrätten föreslår därför att delar av innehållet i kommentaren till detta stycke utformas som lagtext. 4 kap. Kammarrätten instämmer i utredningens bedömning att de nya ersättningarna till gravida kvinnor lämpligen hör hemma i 4 kap. AFL. I den struktur som socialförsäkringsbalken har torde förmånerna i fråga komma att höra hemma under avdelning B som inrymmer bestämmelser om familjeförmåner. 4 a Första stycket Den föreslagna förmånen graviditetspenning ska utbetalas utan annat skäl än att den gravida kvinnan anser sig behöva avstå från arbete på grund av graviditeten. Kammarrätten ställer sig frågande till varför man över huvud taget ska förena rätten till ersättning med något sådant villkor när det i realiteten är så att den gravida kvinnan helt förfogar över om hon ska få ersättningen. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén och kammarrättsrådet Henrik Jansson (föredragande). Thomas Rolén Henrik Jansson
REMISSYTTRANDE 6 (6) Kopia till Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå