M2012/2143/Ke Miljödepartementet Kemikalieenheten Henrik Dahlsson henrik.dahlsson@energigas.se 103 33 Stockholm Stockholm den 17 december 2012 Remissvar gällande betänkandet Mot det hållbara samhället resurseffektiv avfallshantering (SOU:2012:56) Energigas Sverige, som är branschorganisation för energigaserna i Sverige, har tagit del av betänkandet Mot det hållbara samhället resurseffektiv avfallshantering (SOU:2012:56) och avger härmed sitt remissyttrande. Inledningsvis ger vi några övergripande kommentarer till utredningens inriktning. Därefter kommenterar vi mer ingående, med kapitel- och sidhänvisning, några utvalda delar av utredningen som särskilt berör biogasen. Avslutningsvis ger vi förslag på hur den ökade insamlingen av matavfall kan utnyttjas för att producera mer biogas och fordonsgas genom att det utökade och förlängda teknikstödet för biogas utnyttjas optimalt. Övergripande kommentarer Utgångspunkter Vi delar utredningens centrala utgångspunkter att avfallshanteringen ska vara enkel för konsumenterna, ge bästa möjliga miljöeffekter, samt vara resurseffektiv och samhällsekonomiskt försvarbar. Det är också viktigt att utredningen har strävat efter att bibehålla producentansvaret och att värna principen om konkurrensneutralitet inom avfallsområdet. Utmaningen är att skapa ett effektivt insamlingssystem som kan fungera över hela landet och samtidigt bidra till en dynamisk marknad där privata aktörer och entreprenörer kan utveckla sin verksamhet. Energigas Sverige är mycket positiva till att utredningen identifierar behovet av ökad matinsamling för att öka biogasproduktionen, vilket i sin tur medför flera positiva miljöeffekter. Särskilt recirkulering av växtnäring, genom spridning av biogödsel, framhålls. De nyligen beslutade etappmålen och preciseringarna i miljömålssystemet är i sammanhanget en viktig drivkraft för att öka biogasproduktionen. Målen säger att senast 2018 ska minst 50 procent av matavfallet från hushåll och verksamheter ska sorteras ut så att minst 40 procent kan behandlas biologiskt för att ta tillvara både växtnäring och energi. Energigas Sverige fokuserar i detta remissvar på hur ett av utredningens syften att öka matinsamlingen för att producera biogas kan uppnås. Därför kommer vi inte att ingående beröra ansvarsfördelningen för insamling och hantering av avfall mellan kommunala och privata aktörer. Vi anser att det krävs en tydlig ansvarsfördelning mellan kommunala och privata aktörer för att målet om ökad matavfallsinsamling, och en ökning av biogasproduktionen, ska kunna uppnås. 1
Energigas Sverige anser att utredningens syfte om att ökad insamlingen av matavfall för att kunna producera mer biogas är mycket positiv, men detta förutsätter en tydlig anvarsfördelning mellan kommunala och privata aktörer. Ansvarsfördelningen bör tydliggöras med en processkarta som visar vilka aktörer som ansvarar för vad och som även identifierar eventuella problem. Specifika kommentarer Materialåtervinning (4.5) Utredningen föreslår att ordet biologisk stryks ur etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan eftersom det finns en risk att formuleringen styr matavfallet mot rötning och kompostering även i de fall där det finns en mer resurseffektiv behandling (sid 18, 130). Formuleringen anses även vara hämmande för teknikutvecklingen på området. Vi delar målsättningen att avfallsbehandlingen ska ske så effektivt som möjligt och att avfallshierarkin måste skärpas. Utredningen redogör för att rötning främst lämpar sig för större kvantiteter matavfall, medan kompostering lämpar sig för mindre. Olika fetter kan däremot materialåtervinnas för att bland annat ingå i tvål- och tvättprodukter eller plast och gummi. Att stryka ordet biologisk riskerar att minska drivkraften för att öka insamlingen av matavfall. Då försvinner också drivkraften för att recirkulera näringsämnen och producera mer biogas, vilket är nödvändigt för att möta en växande efterfrågan. Energigas Sverige anser att ordet biologisk bör stå kvar i etappmålet och att formuleringen bör kompletteras med ett tillägg om att varje restprodukt eller substrat ska behandlas så resurseffektivt som möjligt. Utredningen framhåller att hur väl matavfallet är sorterat vid källan blir avgörande för möjligheterna till recirkulering av slutprodukten. I dag finns en certifiering (SPCR 120 för biogödsel och SPCR 152 för kompost) som garanterar kvaliteten på slutprodukten. Vi delar bedömningen att det krävs en hög spårbarhet i insamlingssystemet för att det genererar rena fraktioner. Naturvårdsverkets utredningsuppdrag om hållbar återföring av fosfor, som ska vara klart i augusti 2013, kan ge ökad kunskap om möjligheterna att sprida exempelvis slam, matavfall samt andra röt- och kompostrester på åkrarna. Enligt utredningen försvårar samrötningen recirkuleringen till jordbruket och har resulterat i att rötrester blir fyllnadsmaterial vid sluttäckning av deponier i stället. Eftersom återvinning av näringsämnen ska vara den prioriterade delen i biogasproduktionen är detta en negativ utveckling (sid 130-132). Den finns teknik för att rena avfallslam, så att fosfor kan särskiljas och recirkuleras, men den är dock för dyr för att vara kommersiellt gångbar i dag. Naturvårdsverkets uppdrag kan ge en bättre bild av förutsättningarna att återföra fosfor från olika fraktioner. Utredningen framhåller att ökad rötning kan resultera i mer biogas till fordonsflottan. Mer viktigt är att de rena fraktionerna från matavfallet kan omvandlas till biogödsel och på så sätt öka recirkulering av näringsämnen (sid 238). Vi vill framhålla att huvudsyftet med en ökad insamling av matavfall måste vara att öka biogasproduktionen. Denna kan användas för att producera el eller värme eller fordonsgas, vilket utredningen också framhåller. Biogasproduktion ger rötrester som kan, om de är av hög kvalitet, återföras till den produktiva marken. Betalningsviljan för även högkvalitativ biogödsel är ändå låg i dagsläget, särskilt i jämförelse med biogasintäkterna. Denna återföring av växtnäring är inte mer viktig än själva 2
produktionen av biogas. Såväl användningen av den producerade biogasen som användningen av restprodukten är båda lika viktiga delar i arbetet för att sluta kretsloppen och skapa system som är ekonomiskt bärkraftiga. Därför måste båda delarna vara en del av en helhetssyn där avfall blir resurser genom återföring av näringsämnen och genom produktion av förnybar el, värme och fordonsbränsle efter de lokala förutsättningar som finns. Det centrala för vår bransch i dag är att biogasproduktionen måste öka. Under senare år har produktionen av biogas inte hållit jämna steg med den stigande efterfrågan av framförallt fordonsgas. Biogasproduktionen har endast ökat med några procent årligen, medan efterfrågan av fordonsgas har ökat med cirka 30 till 35 procent årligen. Mellan 2010 och 2011 ökade produktionen med sex procent, medan användningen av fordonsgas ökade med hela 30 procent. Användningen av biogas i fordonsgas ökar så att fordonsgasen utgör mer än hälften av biogasanvändningen. Med tanke på att transportsektorn är fossilberoende till över 90 procent och att regeringen strävar efter att göra fordonsflottan fossiloberoende eller fossilfri bör det vara prioriterad att huvuddelen av den producerade biogasen även fortsättningsvis går till transportsektorn. Det är inte minst viktigt ur marknadssynpunkt. Betalningsviljan för fordonsgas är också högre än vad den är för biogasproducerad el och värme. Det är nödvändigt att utnyttja betalningsviljan för att biogasmarknaden ska kunna utvecklas. Denna utveckling kan även stärkas med styrmedel som ökar betalningsviljan för biogödsel. Energigas Sverige anser att användningen av den producerade biogasen och användningen av restprodukten är båda lika viktiga delar i arbetet för att sluta kretsloppen. Utredningen bör framhålla att båda delarna är en del av en helhetssyn där avfall blir resurser och där kretsloppen sluts. Insamling av matavfall (5.5) Mer än hälften av landets kommuner har i dag utsortering och insamling av matavfall. Trots detta uppnås inte målet för 2010 om att minst 35 procent av matavfallet från hushåll och verksamheter ska återvinnas genom biologisk behandling. För att stimulera utsortering av matavfall föreslår utredningen att kommunerna ska tillhandahålla medborgarna ett insamlingssystem för matavfall. Utredaren bedömer att bättre information om betydelsen av källsortering, samt utveckling av tekniska system för insamling, kan förbättra insamlingen av matavfall. Vi delar bedömningen att det krävs ett insamlingssystem som anpassas efter lokala förutsättningar. Utredningen skriver att det är av stor vikt att matavfallet utsorteras, samlas in och behandlas så att återföring till jordbruket blir möjlig för att produktionen av livsmedel ska vara uthållig. Det är viktigt att betona fördelarna med återföring av näringsämnen, men som tidigare påpekats krävs en helhetssyn där biogasens alla användningsområden lyfts fram. Restprodukten biogödsel ska i så stor utsträckning som möjligt återföras till produktiv mark. Detta förutsätter dock att hela värdekedjan fungerar från insamling av matavfall, rötning och avsättning av biogödsel. Frågan om en mer hållbar livsmedelsproduktion kan dessutom inte bara göras till en fråga för biogasbranschen och dess aktörer. Det är en fråga för alla berörda parter exempelvis jordbruket, grossister och detaljhandel, offentlig sektor och myndigheter, samt skolor och konsumentorganisationer. 3
Energigas Sverige anser att det är positivt att kommunerna åläggs att erbjuda system för insamling av matavfall, eftersom det kan bidra till en ökad biogasproduktion. Här är det dock viktigt med en anpassning till lokala förutsättningar. Biogasproduktionens samlade miljö- och klimatnyttor, och inte enbart fördelarna med återföring av näringsämnen, motiverar ökad insamling av matavfall. En tydligare ansvarsfördelning mellan kommuner och verksamhetsutövare (6.2) I dag finns en oklar uppdelning av ansvar för insamling och hantering av avfall och förpackningar mellan kommunerna, verksamhetsutövare och privata aktörer. Det har lett till att avfallet hanteras på ett ineffektivt sätt, vilket har begränsad insamlingen av matavfall, konstaterar utredaren. Därför föreslås att verksamheter som storkök, restauranger och grossister får ansvaret att sortera ut matavfall från annat avfall och hantera detta enligt avfallshierarkin. När verksamheterna ges ett helhetsansvar för att ta omhand sitt matavfall innebär det att kommuneras ansvar för detta avfall upphör. Förhoppningen är att insamlingsentreprenörer kan erbjuda mer kostnadseffektiva lösningar (sid 246). Utredningen presenterar också en alternativ handlingsväg där kommunerna får ansvar för insamling av matavfall vissa särskilt utpekade verksamheter. Förslaget, hoppas utredaren, ska leda till att det skapas förutsättningar för konkurrens om matavfall av god kvalitet (sid 179). Samtidigt konstaterar utredaren att priset för hantering av matavfallet kan antingen bli billigare eller dyrare jämfört med i dag när hanteringskostnaden för det avfall som i vissa fall subventionerats av kommunen fullt ut flyttas över på verksamhetsutövaren (sid 180). Här bör framhållas att kommuner bör erbjudas möjligheten att hämta matavfall från verksamheter där det finns få andra alternativ. Genom att erbjuds både kommunala och privata aktörer denna möjlighet skapas bäst förutsättningar för att möjliggöra hämtning av matavfall även på landsbygd och glesbygd. Problemet är dock om varken kommuner eller privata aktörer anser sig ha möjlighet att samla in matavfall där det finns behov. Det är avgörande att tillsynen fungerar väl så att verksamheterna tar sitt ansvar att samla in matavfall för biologisk behandling. Här krävs sannolikt etappmål som styr mot miljökvalitetsmålet om ökad matavfallsinsamling. Detta förutsätter i sin tur en fungerande tillsyn på lokal, regional och nationell nivå. I sammanhanget bör även sanktionsinstrument övervägas om det visar sig vara svårt att nå de uppsatta målen. Kravet på kommunerna att tillhandahålla system för insamling av matavfall leder, enligt utredaren, till ökad tillgång på rena substrat för biogasanläggningar, vilket underlättar planering av kapacitet och produktion. Samtidigt konstateras att det finns en substratbrist i delar av landet, vilket kan resultera i en ökad konkurrens mellan olika biogasanläggningar (sid 238). Förslaget att ge verksamheterna ansvar för utsortering av sitt matavfall kan påverka kommunernas vilja att investera i nya behandlingsanläggningar eftersom kommunerna inte längre är garanterade avfall efter avregleringen, vilket också kan öka riskerna vid investeringar (sid 244). Utredaren konstaterar att en avreglering kan ge effekter på kommunal utbyggnad av anläggningar för biologisk behandling, men konstaterar samtidigt att samtidigt får fler aktörer tillgång till avfallet vilket skulle kunna skapa förutsättningar för privata investeringar i anläggningar för biologisk behandling. Som en följd av detta kan kommunernas insamlingsvolym minska, något som kan vägas upp av det faktum att kommunerna får ett samlat ansvar för insamlingen av hushållens avfall. Sammantaget anser utredaren att förändringarna endast marginellt påverkar de 4
konkurrensrättsliga förhållandena på marknaden (sid 244-245). Det är svårt att få en samlad bild av konsekvenserna av det delade ansvaret mellan privata och offentliga aktörer. Förslagets samlade konsekvenser för bland annat konkurrensneutralitet, investeringsvilja och substrattillgång är oklara och bör belysas ytterligare. Om eventuella problem identifieras bör även möjliga styrmedel diskuteras. Energigas Sverige anser att det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan kommuner och verksamhetsutövare tydliggörs för att skapa en effektiv insamling av matavfall. Däremot är det oklart om ändrade ansvarsförhållande kommer att förenkla eller försvåra insamlingen, eftersom det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Därför bör konsekvenserna av förslaget belysas ytterligare, där även kartläggning av problem och förslag på möjliga styrmedel kan presenteras. Utredningens förslag om de förändrade ansvarsförhållandena måste ses som en helhet för att förstås och accepteras av samtliga intressenter. Avslutande kommentar Målet om ökad insamling av matavfall och ökad produktion av biogas måste även kompletteras med en tydlig strategi och målsättning för hur biogasen ska användas. Här krävs en stimulans i hela värdekedjan produktion, distribution och försäljning för att stärka biogasens ställning på marknaden. På flera håll kan lokala förutsättningar göra att värme- och elproduktion är den bästa användningen av biogasen. Ur energi- och klimatsynpunkt är det däremot mer prioriterat att biogasen uppgraderas till fordonsgas (se tidigare resonemang). I dag saknas framför allt småskaliga uppgraderingsanläggningar, men med denna teknik blir det möjligt att använda den spridda tillgången på substrat. Då skapas fler fordonsgastillverkare som gör att det miljövänliga bränslet blir tillgängliga för fler. Det underlättar i sin tur omställningen av transportsektorn i hållbar riktning. Genom att använda det nyligen aviserade teknikstödet på 280 miljoner kronor som avser ny biogasteknik som ännu inte är kommersialiserad kan utvecklingen av den småskaliga uppgraderingstekniken stödjas. Sverige ligger redan långt framme i denna teknikutveckling. Ett aktivt stöd inom detta område skulle stärka den svenska biogasbranschen och möjliggöra ökad export till nya gröna marknader runt om i världen. Stockholm i december 2012. Anders Mathiasson VD Henrik Dahlsson Public Affairs-ansvarig 5