KKV1007, v1.3, 2012-09-10 YTTRANDE 2016-06-23 Dnr 304/2016 1 (6) Finansdepartementet Kommunenheten 103 33 STOCKHOLM En ändamålsenlig kommunal redovisning (SOU 2016:24) Fi2016/01153/K Konkurrensverket begränsar sitt yttrande till frågor kring särredovisning (kapitel 16), efterlevnad av lag och kompletterande normgivning (kapitel 15) och grundläggande redovisningsprinciper (kapitel 5). Sammanfattning Konkurrensverket tillstyrker förslaget att kommunal årsredovisning ska innehålla upplysning i not om vilka särredovisningar som upprättats under räkenskapsåret till följd av bestämmelser i lag eller förordning. Konkurrensverket delar utredningens bild av att lagstiftarens krav på form och innehåll varierar i befintliga särredovisningsregler. Konkurrensverket anser att det ändå bör vara möjligt att samordna eller utöka befintliga regler för särredovisning av kommunal säljverksamhet i ny lagstiftning. Konkurrensverket beklagar att något förslag inte lämnats i denna del. Konkurrensverket tillstyrker förslaget att en allmän bestämmelse om andra grundläggande redovisningsprinciper införs i den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning. 1 Konkurrensverket vill även se att principen om öppenhet införs i lagen. 2 Konkurrensverket upplever vissa oklarheter vad gäller den nya ramlagens efterlevnad och normgivning. Konkurrensverket saknar förslag till sanktionsmöjligheter i de fall reglerna inte följs liksom tydligare beskrivning av hur tillsyn och normgivning ska gå till. 1 SOU 2016:24 avsnitt 5.3.4. 2 Utredningen föreslår att principen om öppenhet ska ligga kvar som en s.k. kvalitativ egenskap i ett konceptuellt ramverk från rådet för kommunal redovisning (RKR). Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43 konkurrensverket@kkv.se
2016-06-23 Dnr 304/2016 2 (6) Ökat behov av särredovisning Antalet kommunala företag, dvs. företag där 50 procent eller mer ägs av kommuner eller landsting, har nästan tredubblats sedan 1975. 3 Utredningen konstaterar att i stort sett alla kommuner bedriver delar av sin verksamhet i företagsform och att det 2013 fanns omkring 1900 kommunala företag med en omsättning på 228 miljarder kronor. 4 Hur stor del av omsättningen som avser konkurrerande säljverksamhet är inte känt för utredningen men enligt en undersökning från Konkurrensverket möter drygt 60 procent av tillfrågade kommunala bolag konkurrens från privata företag. 5 Vid sidan om kommunala bolag bedrivs även säljverksamhet direkt i den kommunala förvaltningen. Konkurrensverket har ett stadigt inflöde av anmälningar där privata företag upplever att kommunal säljverksamhet konkurrerar utifrån oklara ekonomiska förutsättningar. 6 Konkurrensverkets uppfattning är att behovet av särredovisning ökat i takt med kommunernas alltmer omfattande säljverksamheter. Enligt kommittédirektivet är den ekonomiska redovisningen en viktig källa till information i en konkurrenssituation mellan offentliga och privata aktörer och utredaren uppmanas därför att utreda förutsättningarna för och behovet av att samordna befintliga regler kring särredovisning av offentlig säljverksamhet. 7 Konkurrensverket finner det anmärkningsvärt att utredningen inte har utrett förutsättningarna för och behovet av att samordna eller utöka befintliga regler för särredovisning av kommunal säljverksamhet. Utredningen borde exempelvis ha utrett om och hur transparenslagens modell för särredovisning kan appliceras på kommunal säljverksamhet som inte når upp till transparenslagens tröskelvärde eller på vilket annat sätt en ändamålsenlig särredovisning av konkurrenspåverkande kommunal säljverksamhet kan uppnås. Konkurrensverket beklagar avsaknaden av överväganden om kostnaderna för respektive nyttan av en ändamålsenlig särredovisning. Konkurrensverket anser det sannolikt att nyttan av sådan särredovisning skulle väga upp kommunernas kostnader för att administrera densamma. 3 Kommittédirektiv 2014:125 En ändamålsenlig redovisning, s 8. 4 SOU 2016:24 s.225-226. 5 Konkurrensverkets rapportserie 2014:3 Kartläggning av kommunala bolags försäljningsverksamhet. 6 Under 2015 inkom 99 stycken anmälningar om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet till Konkurrensverkets tipsfunktion. Av dessa prioriterades 24 stycken för utredning. 7 Kommittédirektiv 2014:125 En ändamålsenlig redovisning, s 10.
2016-06-23 Dnr 304/2016 3 (6) Utredningen menar att befintliga krav på särredovisning av offentlig säljverksamhet i de flesta fall tillkommit till följd av konkurrensskäl men lämnar inte några förslag som kan bidra till att lösa de konfliktsituationer med privata företag som uppstår när kommunal säljverksamhet konkurrerar på öppna marknader. Konkurrensverket bedömer att föreslagen not med förteckning över upprättad särredovisning inte får någon nämnvärd effekt för konfliktsituationer i samband med kommunal säljverksamhet. Dessutom täcker noten inte den särredovisning som idag sker på frivillig basis. Frånvaron av förslag om särredovisning av kommunal säljverksamhet bidrar till att försvåra Konkurrensverkets framtida tillsynsarbete och realisering av den målsättning om ökad konkurrensneutralitet som föreslås i utredningen En kommunallag för framtiden. 8 Flera skäl till särredovisning Konkurrensverket anser att all konkurrensutsatt kommunal säljverksamhet bör särredovisas per säljverksamhet och att denna redovisning ska präglas av öppenhet och transparens. Skälen till detta är flera: Kommunens affärsverksamhet innebär ett ekonomiskt risktagande med offentliga medel varför särredovisning blir ett sätt för kommuninvånare, förtroendevalda och företag att följa kommunens riskexponering. I avsaknad av särredovisning kan kommunens sammanblandning av medel för myndighetsutövning och konkurrerande säljverksamhet leda till ett pris som subventioneras med allmänna medel. 9 I kommunens arbete för en god ekonomisk hushållning är särredovisning av säljverksamhet ett viktigt analys- och åtgärdsverktyg för en ekonomi i balans. 10 Särredovisning ger privata företag möjlighet att bedöma om den kommunala verksamheten drivs på ett konkurrensneutralt sätt när de utvärderar sina förutsättningar att konkurrera och fattar strategiska affärsbeslut. 11 Med särredovisning av kommunal säljverksamhet får Konkurrensverket och domstolar tillgång till ett analysverktyg för en mer effektiv tillämpning av såväl konkurrensregler som regler i kommunallag och föreslagen ny lag om kommunal bokföring och redovisning. 8 Enligt SOU 2015:24, 2 kap. 10 ska kommuner och landsting verka för att uppträda konkurrensneutralt när de agerar på en marknad. 9 KKV:s yttrande till SOU 2007:96 Avgiftsutredningen, s 8, tredje stycket. 10 God ekonomisk hushållning är en målsättningsregel enligt Kommunallag (1991:900), 8 kap. 1. 11 Konkurrensen i Sverige 2013, KKV Rapport 2013:10, s. 228.
2016-06-23 Dnr 304/2016 4 (6) Sammantaget finner Konkurrensverket att det finns övertygande skäl kring nyttan av särredovisning och att dessa bör väga upp de eventuella kostnader som särredovisningen medför. Former för framtida särredovisning EU:s transparensdirektiv innehåller regler om särredovisning av konkurrerande offentlig säljverksamhet. 12 Direktivets särredovisningsregler har införlivats i svensk lag via Lag (2005:580) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen), men höga tröskelvärden har lett till att lagen ännu inte fått något genomslag på kommunal säljverksamhet. Konkurrensverket menar att transparenslagens modell för öppen och separat redovisning kan appliceras på kommunal säljverksamhet. I ett första steg ska ett offentligt företag redovisa sina finansiella förbindelser med det allmänna så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som företaget fått direkt eller indirekt och hur medlen använts (öppen redovisning). 13 I ett andra steg ska intäkter och kostnader i viss verksamhet redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet (separat redovisning), på ett korrekt och konsekvent sätt enligt sakligt motiverade redovisningsprinciper, där principer och metoder för beräkning och fördelning av intäkter och kostnader ska anges på ett tydligt och fullständigt sätt. 14 Konkurrensverket anser att transparenslagens regler är logiska, generellt utformade och kan med fördel tjäna som utgångspunkt för andra regelverk om särredovisning. Vidare att transparenslagen kan och bör ses i ett större sammanhang tillsammans med andra regler om särredovisning och de växande behoven av sådan redovisning. Om man vill minska risken att framtida krav på särredovisning av kommunal säljverksamhet är för betungande kan reglerna omfattas av en minimibeloppsgräns med ett tröskelvärde exempelvis hämtat från Lag (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). 15 12 Kommissionens direktiv 1980/723/EEG av den 25 juni 1980. 13 Lag (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., 3. 14 Lag (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., 5. 15 Direktupphandlingsgränsen är 534 890 kronor enligt LOU. Det finns även ett lägre belopp på 100 000 kronor vid vilket upphandlande myndighet avkrävs riktlinjer och dokumentation för direktupphandlingen.
2016-06-23 Dnr 304/2016 5 (6) Utöver transparenslagens modell för öppen och separat redovisning av offentlig säljverksamhet finns idag flera fungerade modeller för särredovisning att välja bland inom de lagfästa och frivilliga verksamhetsområden som utredningen går igenom. 16 Konkurrensverket finner det anmärkningsvärt att utredningen inte gått vidare och prövat om några av dessa modeller skulle kunna tillämpas. Not om särredovisning för ökad insyn i kommunal säljverksamhet Ekonomisk redovisning är en viktig källa till information i de konfliktsituationer som uppstår när kommunal säljverksamhet konkurrerar på öppna marknader. Konkurrensverket anser att kommuners årsredovisning ska präglas av öppenhet och transparens vad gäller konkurrerande säljverksamhet och att detta kan uppnås via en mer utvecklad obligatorisk not i den sammanställda redovisningen. Konkurrensverket är kritisk till att utredningens förslag om särredovisning begränsas till en not utan några krav på uppgifter om den kommunala säljverksamhetens intäkter eller kostnader. Utredningens förslag innebär att vi kan få en konkurrenssituation där kravet på särredovisning är högre för ett privat företag än för den kommunala aktören, då årsredovisningslagen ställer krav på not där företags försäljning delas upp på verksamhetsgrenar och marknader. 17 Principen om öppen kommunal redovisning bör regleras i lag Konkurrensverket anser att principen om öppenhet är särskilt viktig inom kommunal redovisning och att principen om öppenhet bör läggas till de åtta föreslagna grundläggande redovisningsprinciperna. 18 16 Konkurrensverkets rapportserie 2013:10 (Kisen), s 228 nämner särskilt Statskontorets förslag till särredovisningsmodell för Folktandvårdens verksamheter. 17 Enligt Årsredovisningslag (1995:1554), 5 kap. 6 ska större företag i not till årsredovisningen lämna uppgift om nettoomsättningens fördelning på verksamhetsgrenar och marknader. 18 Vikten av redovisningsprinciperna om fortlevnad, försiktighet och öppenhet nämndes särskilt av regeringen i förarbetena till Lagen (1997:614) om kommunal redovisning (prop. 1996/97:52, 1 kap. 3 ), där principen om öppenhet ses som en av grundförutsättningarna för det demokratiska systemet. Denna utredning föreslår att principen om öppenhet ska ligga kvar som en s.k. kvalitativ egenskap i ett konceptuellt ramverk från rådet för kommunal redovisning (RKR). Enligt RKR innebär principen om öppenhet att rapporteringen präglas av transparens, öppenhet och fullständighet genom att alla väsentliga ekonomiska händelser och väsentliga aspekter för bedömning av redovisningsenhetens resultat och ställning innefattas och beaktas.
2016-06-23 Dnr 304/2016 6 (6) Efterlevnad och normgivning Utredningen lämnar inga förslag till sanktionsmöjligheter i de fall reglerna i den nya ramlagen inte efterlevs. Konkurrensverket anser att frågan om efterlevnad bör utredas vidare där en ordentlig analys av orsakerna till de avvikelser som finns idag kartläggs och att det därefter lämnas förslag som motverkar dessa orsaker. 19 Motsvarande utredning och förslag krävs när frågan om särredovisning utreds. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit sakkunnige Per Jonsson. Dan Sjöblom Per Jonsson 19 Jämför särskilt yttrande av experten Ola Eriksson på sidorna 400-402 i utredningen.