Bilaga 1 efter kvalitetsgranskning av Bromölla kommuns arbete med det kommunala aktivitetsansvaret
1 (12) Innehåll Inledning Bakgrundsuppgifter om Bromölla kommun Resultat Syfte och frågeställningar Metod och material Inledning Skolinspektionen genomför en kvalitetsgranskning under hösten 2015 av kommunernas arbete och insatser för de unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret. Granskningen av Bromölla kommuns arbete i frågan ingår i detta projekt. Enligt skollagen 29 kap 9 framgår att en hemkommun ska löpande under året hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen är sysselsatta som har fullgjort sin skolplikt men inte har fyllt 20 år och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning (aktivitetsansvar). Hemkommunen har inom ramen för ansvaret uppgiften att erbjuda de ungdomar som berörs lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning. Kommunen ska dokumentera sina insatser på lämpligt sätt. Kommunen ska föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret enligt första stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den dokumentation och den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt andra och tredje styckena. Lag (2014:1002) och förordning (2006:39) om register och dokumentation vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Syftet med granskningen är att ta reda på om kommunerna erbjuder ungdomarna lämpliga individuella åtgärder som på ett tydligt sätt motiverar den
2 (12) unge till att i första hand återgå till eller påbörja en utbildning och därmed öka den unges möjligheter att i framtiden få ett arbete och etablera sig på arbetsmarknaden. Bromölla kommun besöktes den 28 oktober. Ansvariga inspektörer har varit utredarna Verica Stojanovic och Charlotta Nord. Vid besöket genomfördes fem intervjuer; en gruppintervju och fyra enskilda intervjuer. De som har intervjuats har varit samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret som är anställd på utbildningsförvaltningen och som tillika arbetar som folkhälsosamordnare samt fritidsledare. Intervjuer har också gjorts med en av projektledarna för det kommande projektet Plug in 2.0 (se nedan), med ungdomshandläggaren på Arbetsförmedlingen, med kommuncoachen på arbetsmarknadsenheten, med studie- och yrkesvägledaren på vuxenutbildningen samt gymnasiets introduktionsprogram och med en ungdom som ingått i målgruppen. I denna rapport redovisar inspektörerna sina iakttagelser, analyser och bedömningar. Förutom en redogörelse av kvalitetsgranskningens resultat ges även en kort beskrivning av granskningens syfte, frågeställningar och genomförande. Kvalitetsgranskningen av kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret genomförs i 15 kommuner. När kvalitetsgranskningen är avslutad i sin helhet redovisas de samlade resultaten i en övergripande kvalitetsgranskningsrapport. För de kommuner som ingått i granskningen ger rapporten en referensram och en möjlighet till jämförelse med förhållanden i andra kommuner. Det enskilda beslutet kan därmed sättas in i ett större sammanhang. Bakgrundsuppgifter om Bromölla kommun Bromölla kommun ligger i Skåne län och har år 2014 en befolkning på 12 400 invånare. Befolkningen har under perioden 2011-2014 ökat med 0,3 procent. Fler unga i åldrarna 18-24 flyttade ut från kommunen jämfört med de som flyttade in. Under 2014 ökade kommunen med 64 personer. Medelåldern låg under år 2014 på 43,4 år. Arbetslösheten i Bromölla kommun låg år 2014 på 10,6 procent. Bland ungdomar mellan 18 och 24 år uppgick arbetslösheten till 29,4 procent. Denna siffra låg långt över genomsnittet för riket, som var 13 procent. Antalet högskoleutbildade låg på 13 procent. För invånare i åldrarna 25-64 år var det 12 procent som endast hade förgymnasial utbildning. Under år 2014 hade 56 procent av eleverna i hemkommunen fullföljt sina studier inom 3 år.
3 (12) Under åren 2010 och 2011 ökade andelen unga som varken arbetade eller studerade. För ungdomar i åldrarna 16-19 år låg andelen på 4,9 procent och för ungdomarna i åldrarna 16-25 på 12 procent. I Bromölla kommun är den största näringsgrenen tillverkning och utvinning. Stora Enso Nymölla AB var år 2014 den största arbetsgivaren med 575 anställda. Det kommunala aktivitetsansvaret i Bromölla kommun hanteras av utbildningsförvaltningen sedan mars 2015. Det kommunala informationsansvaret låg tidigare på arbetsmarknadsenheten. Det operativa ansvaret för det kommunala aktivitetsansvaret finns hos samordnaren. Från och med november månad kommer projektet Plug in 2.0 som finansieras av Europeiska socialfonden att ingå som en åtgärd i det kommunala aktivitetsansvaret. Projektet ska pågå i två år och innehålla aktiviteter som är uppbyggda kring två verkstäder. Den första verkstaden riktas mot ungdomar i åldern 16-20 år som är eller riskerar att hamna i det kommunala aktivitetsansvaret. Den andra verkstaden riktar sig till ungdomar i åldrarna 15-24 år som har hög frånvaro eller på annat sätt visar tecken på att inte fullfölja sina studier. Genom projektet Plug in 2.0 är det planerat att ungdomarna kommer att få tillgång till olika kompetenser från grundskolor och gymnasieskolor, samt från socialförvaltningen och kommunens arbetsmarknadsenhet. Verkstäderna kommer att ledas av två projektledare, båda tidigare lärare på de individuella programmen, vilka också ska att ansvara för den uppsökande verksamheten. I Bromölla kommun har 18 ungdomar inte fullgjort sin utbildning vid nationellt program, men har studiebevis. 52 ungdomar går på Introduktions-program. Totalt 16 ungdomar har avbrutit sina gymnasiestudier och saknar studiebevis. Kommunen har inte lyckats få kontakt med 21 ungdomar av de som ingår i målgruppen som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret.
4 (12) Resultat 1. Har kommunen ett strukturerat och kontinuerligt arbete för de unga som varken studerar eller arbetar? Skolinspektionen bedömer om kommunen har en tydlig styrning, målsättning och ansvarsfördelning i arbetet med aktivitetsansvaret. I detta ingår att bedöma om kommunen utvärderar och följer upp att det övergripande arbetet med aktivitetsansvaret fungerar och utvecklas. Bedömningen innefattar även i vilken utsträckning samverkan sker mellan aktuella aktörer såväl inom kommunen som med externa aktörer för bästa resultat för den unge. Vidare utreds om kommunen har kontakt med de unga löpande så att kommunen kan följa den unges situation och behov över tid. Kommunens styrning och målsättning i arbetet med aktivitetsansvaret Från 1 januari fram till 1 mars 2015 bedrev Bromölla kommun inget arbete kring det kommunala aktivitetsansvaret. Av intervjun med samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret, projektledaren och studie- och yrkesvägledaren framkommer att anledningen var att kommunen istället valde att använda denna tid för att organisera flytten av ansvaret från arbetsmarknadsenheten till utbildningsförvaltningen. När arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret startade i mars månad ägnades tiden fram till oktober åt att hitta en struktur för arbetet. Bland annat anställdes en samordnare för det kommunala aktivitetsansvaret. Samordnarens uppgift var enligt henne själv att styra upp det kommunala aktivitetsansvaret utifrån lagtexten det vill säga att få igång en organisation och en verksamhet. Fram tills oktober månad har samordnaren därför nätverkat, gjort studiebesök, sökt information på nätet hur andra kommuner har arbetat och försökt hitta olika möjligheter. Hon har även tagit fram en handlingsplan och ansökt om att starta projektet Plug in 2.0. Av intervjun med samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret framkommer att ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret i Bromölla kommun registreras i ett register som har upprättats av kommunförbundet Skåne. Detta register har enligt samordnaren uppdaterats en gång sedan aktivitetsansvaret flyttades över till utbildningsutskottet. Registret upplevs dock inte som komplett av samordnaren och hon inte är säker på att alla ungdomar hittats då listor behöver samköras. Det saknas också rutiner att få fram uppgifter på vilka elever som valt att avbryta sina studier på fristående gymnasier utanför kommunen. Samordnaren kontaktar de ungdomar som går på friskolorna men påpekar att det inte finns något etablerat kontaktnät med alla friskolor för att få
5 (12) information om frånvaro och avhopp. Hittills har endast ett fåtal skolor rapporterar till samordnaren och samordnaren arbetar därför nu med att få till stånd ett fungerande kontaktnät. Skolinspektionen vill i samband med detta påtala att kommunen löpande under året ska hålla sig informerad om hur alla ungdomar som ingår i målgruppen är sysselsatta. Enligt förarbetena till skollagen anses det vara för lite med kontakt en gång per termin. Kommunen har ett ansvar att kontakta de unga som ingår i målgruppen. Av handlingsplanen som samordnaren tagit fram framgår att målen är att alla ungdomar som ryms inom det kommunala aktivitetsansvaret ska vara kända, att alla som saknar sysselsättning ska kontaktas per brev, telefonsamtal eller besök löpande under året, att alla ungdomar ska ges stödjande samtal och individuella åtgärder som bygger på vad som framkommit av personliga handlingsplaner samt att alla ungdomar ska erbjudas plats i kommande projektet Plug in 2.0. Av intervjun med samordnaren och projektledaren framkommer att handlingsplanen först kommer att följas till fullo när projektet Plug in 2.0 startar. Någon utvärdering och uppföljning av det övergripande arbetet med aktivitetsansvaret har inte heller gjorts eftersom fokus legat på att strukturera upp en organisation och en verksamhet. Samordnaren påpekar att ett system för rapportering till utbildningsutskottet måste tas fram. I nuläget rapporterar samordnaren till verksamhetschefen på utbildningsförvaltningen antalet ungdomar, vilka kontakter som tagits samt vilka nätverk hon deltagit i, men huruvida chefen rapporterar vidare om det kommunala aktivitetsansvaret till kommunfullmäktige vet hon inte. Kommunens ansvarsfördelning i arbetet med aktivitetsansvaret Ansvaret för det kommunala aktivitetsansvaret i Bromölla kommun ligger som tidigare nämnts hos utbildningsutskottet. Det operativa ansvaret är delegerat till samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret. Samordnaren arbetar femtio procent av sin tjänst som samordnare för det kommunala aktivitetsansvaret, tjugo procent som folkhälsosamordnare i kommunen och trettio procent som fritidsledare på en fritidsgård. När det nya projektet Plug in 2.0 startar i november kommer samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret att samarbeta med två projektledare i arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret.
6 (12) Kommunens kontakt med de unga Av intervjun med samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret framgår att hon enbart har haft kontakt med några av de unga som ingår i målgruppen via några brev. Några telefonsamtal eller uppsökande verksamhet, vilket enligt handlingsplanen ska ske, har inte gjorts. Av intervjun med samordnaren framkommer vidare att man inom kommunen inte vet vad alla ungdomar som ingår i målgruppen gör. De ungdomar som själva hört av sig efter det att de mottagit breven har erbjudits vägledande samtal med samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret eller med kommuncoachen på arbetsmarknadsenheten gällande skola eller praktik. Dokumentationen kring vilken typ av kontakter som ägt rum mellan kommunen och målgruppen har varit knapp, framkommer det av intervjun med samordnaren. Det har också funnits osäkerhet kring vilka uppgifter som ska dokumenteras på grund av sekretesskäl och var dessa uppgifter ska förvaras. Skolinspektionen vill i samband med detta påtala att kommunen är skyldig att dokumentera sina insatser på lämpligt sätt. Samverkan inom kommunen Av handlingsplanen framgår att kommunen ska samarbeta med olika aktörer såsom ungdomssekreterare och ungdomsbehandlare från socialtjänsten, med studie och yrkesvägledaren från grundskola och från gymnasieskolan, med arbetsförmedlingen, fritidsledare och med kommunens arbetsmarknadsenhet. Några rutiner för hur detta arbete ska gå till finns dock inte framtagna. Med vissa aktörer samverkar samordnaren personligen och med andra via ett nätverk som samordnaren är ansvarig för. Varken samordnaren eller projektledaren tror att alla som de samverkar med vet vad deras roller är. Samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret samverkar idag med coachen på arbetsmarknadsenheten samt med ungdomsbehandlare och ungdomssekreterare/fältarbetare från socialtjänsten. Kommuncoachen som tidigare arbetat med det kommunala informationsansvaret har idag personlig kontakt med samordnaren och träffar ungdomar i målgruppen via henne. Samverkan finns även med grundskolan, introduktionsprogrammen och vuxenutbildningen. Samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret har främst kontakt med lärare och rektorer. Kontakt med studie- och yrkesvägledaren på
7 (12) gymnasie- och vuxenutbildningen finns men saknas för grundskolan eftersom kommunen arbetar med att rekrytera en studie- och yrkesvägledare dit. Samverkan finns också med polisen. Samtliga ovan nämnda professioner träffas en gång i månaden i en samverkansgrupp. Till dessa möten bjuds även externa aktörer in så som ungdomshandläggarna från Arbetsförmedlingen. På senaste tiden har gruppen träffats oftare, då de velat säkerställa olika rutiner. Bland annat har gruppen tagit fram en samtyckesblankett, som de unga kan skriva på, för att underlätta informationsutbyte mellan verksamheterna. Kommunens samverkan med externa aktörer Samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret samarbetar med näringslivsrådet som består av en grupp företagare i kommunen vilka arbetar mot skolan. Samverkan finns också mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Här samarbetar man om praktikplatser och om ungdomsjobb. Samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret och ungdomsförmedlare träffas och har kontakt via mejl. När projektet Plug in 2.0 startar kommer samverkan, enligt ungdomshandläggaren på arbetsförmedlingen, förhoppningsvis att bli tydligare eftersom ungdomshandläggaren då kommer att befinna sig i en av verkstäderna. Skolinspektionen bedömer att Bromölla kommun inte har ett tillräckligt strukturerat och kontinuerligt arbete för de unga som varken studerar eller arbetar. Visserligen finns dokumenterade målsättningar och en handlingsplan som beskriver kommunens arbete. Men varken målsättningarna eller handlingsplanen följs i nuläget och ansvarsfördelningen är otydlig. Det sker inte heller någon utvärdering och utveckling av arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret. Vidare är kommunens kontakt med de unga som ingår i målgruppen otillräcklig. Det behöver utveckla samverkan med aktörer ytterligare och säkerställa att alla ungdomar i målgruppen kontaktas löpande samt att de åtgärder som erbjuds ungdomar dokumenteras.
8 (12) 2. Erbjuder kommunen individuellt behovsanpassade insatser som syftar till att den unge i första hand återgår till eller påbörjar utbildning? Skolinspektionen bedömer om de aktivitetsinsatser och åtgärder som kommunen erbjuder den unge är anpassade efter individens bakgrund, förutsättningar och behov. Åtgärderna ska också syfta till att motivera den unge till att i första hand återgå till eller påbörja en utbildning. Insatserna ska väcka engagemang och innefatta höga förväntningar på den unge. Individuell kartläggning av alla unga i målgruppen Av intervjuerna med samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret framkommer att någon individuell kartläggning av unga i målgruppen hittills inte har gjorts då fokus har legat på att organisera möjliga insatser inför kommande arbete med upprättandet av individuella handlingsplaner. Kommunens insatser och de ungas behov Innan kommunen beslutade att ansöka om pengar från Europeiska socialfonden för att starta projektet Plug in 2.0 projektet deltog kommunen i ett annat Europeiskt socialfondsprojekt kallat Within. I detta projekt utreddes anledningen till varför ett stort antal ungdomar i kommunen stod utanför någon verksamhet och hur kommunen borde agera för att hjälpa dem. Av intervjun med projektledaren framgår att utvärderingen visade att kommunen borde erbjuda fler aktiviteter till ungdomar. Enligt samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret har ingen ungdom som ingår i det kommunala aktivitetsansvaret och som samordnaren hittills varit i kontakt med velat delta i de aktiviteter som kommunen kunnat erbjuda, det vill säga i utbildning eller i obetald praktik. Av intervjuerna framgår att arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsenheten också har svårt att erbjuda aktiviteter för denna målgrupp ungdomar. På arbetsförmedlingen kan ungdomar skriva in sig från 16 år, och från 15 år finns det möjlighet till lärlingsjobb. Dock har möjligheten sällan använts framkommer det vid intervjun med ungdomshandläggaren eftersom fokus legat på att ungdomarna i målgruppen ska utbilda sig. Arbetsmarknadsenheten har enbart erbjudit feriearbete.
9 (12) De ungas delaktighet och motivation Eftersom ingen ungdom velat delta i någon aktivitet som kommunen har erbjudit har samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret inte lyckats upprätta några planeringar tillsammans med dem. Trots att brev har skickats enligt samordnaren av det kommunala aktivitetsansvaret till samtliga ungdomar framkommer av intervjun med en ungdom, som idag har en provanställning men som har ingått i målgruppen, att hen under två års tid inte har kontaktats av kommunen, varken via brev eller via samtal. Den intervjuade känner inte heller till vem som var ansvarig för det kommunala aktivitetsansvaret eller sin rätt att av kommunen erbjudas lämpliga individuella åtgärder. Av intervjun framkommer även att hen gärna hade velat att kommunen tagit kontakt för att motivera och engagera. Istället har ungdomen, enligt deras egna utsagor, levt i rastlöshet där känslan av att vara bortglömd hela tiden funnits. Förväntningar på den unge Enligt projektledaren ser inte många ungdomar i Bromölla utbildning som något viktigt för dem. Av intervjun med projektledaren framgår istället att unga i Bromölla hellre vill jobba och tjäna pengar. Att praktisera utan någon ekonomisk ersättning ses således inte som något alternativ för de unga som befinner sig i målgruppen konstaterar samordnaren. Samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret har föreslagit att någon form av flitpengar borde utbetalas för att locka ungdomarna att praktisera. Detta förslag godkändes av kommunen men i samband med att det blev klart att projektet Plug in 2.0 skulle starta bestämde kommunen att dessa pengar skulle föras över till projektet istället. I kommunen finns dessutom ett tiotal elever som är hemma istället för att gå i grundskolan och många elever som avbryter sina gymnasiestudier. Kommunen hoppas nå ut även till denna målgrupp via projektet. Samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret tror att det kommer att ta lång tid att införa en studietradition bland ungdomarna kommunen. Detta visar inte minst siffrorna där kommunen idag har den högsta arbetslösheten i Sverige, påpekar samordnaren och projektledaren gång på gång. För att lyckas få ungdomarna motiverade behövs enligt samordnaren flera aktörer som har motivationshöjande samtal och kurser med ungdomarna. Idag finns inga sådana aktiviteter som kommunen kan erbjuda.
10 (12) Kommuncoachen och studie- och yrkesvägledaren från gymnasiet och vuxenutbildningen pekar också i intervjun på att ungdomarna i målgruppen i Bromölla kommun måste utbilda sig för att lyckas. Efter grundskolan känns det som om många ungdomar tänker sig att de ska börja jobba påpekar studie- och yrkesvägledaren. Enligt kommuncoachen saknar ungdomarna rätt kompetens för dagens arbetsmarknad. Det räcker inte med grundskola, påpekar han. Enligt studie- och yrkesvägledaren måste något göras omgående. De unga som står utan aktiviteter och skola tappar rutiner och social tillhörighet. Då tar det väldigt lång tid att få dem in i samhället. Samtliga aktörer pekar på att det behövs ett förebyggande arbete och en samverkan med grundskolan för att bygga upp en studietradition bland de unga i kommunen och för att förhindra att ungdomar fortsätter välja att stanna hemma istället för att gå i skolan. Skolinspektionen bedömer att Bromölla kommun inte erbjuder individuellt anpassade insatser som syftar till att de unga i första hand återgår till eller påbörjar utbildning. I kommunen görs inte heller en individuell kartläggning av ungdomarna i målgruppen som tar hänsyn till de ungas generella förutsättningar och behov. Ungdomarna behöver vidare erbjudas en variation av insatser som bättre speglar de behov de unga i kommunen har. 3. Följer kommunerna upp och utvärderar de individuella insatser som riktats mot den unge samt vidtar lämpliga åtgärder utifrån resultatet? Skolinspektionen bedömer om kommunen följer upp och utvärderar de insatser som de unga tar del av. Vidare utreds om kommunen vidtar lämpliga åtgärder utifrån den kunskap som genereras vid utvärdering och uppföljning. Uppföljning och utvärdering av individuellt anpassade åtgärder Av intervjun med samordnaren för det kommunala aktivitetsansvaret framkommer att det i kommunen saknas rutiner som beskriver hur utvärderingar och uppföljning av individuella insatserna ska gå till, när de ska genomföras och vem som är ansvarig för att genomföra utvärdering och uppföljning av de individuella insatserna. Kommunen saknar vidare exempel på uppföljning och utvärdering av individuella insatser då ingen ungdom velat ingå i de insatser
11 (12) som kommunen erbjudit. Det framkommer av intervjun med samordnaren att det i kommunen i dagsläget inte heller finns en beredskap i att kunna erbjuda unga alternativa åtgärder i takt med att de utvecklas eller i de fall de åtgärder man har att tillgå, det vill säga utbildning och praktik, inte fungerar. Skolinspektionen bedömer att Bromölla kommun inte följer upp och utvärderar de individuella insatser som riktats mot den unge samt vidtar lämpliga åtgärder utifrån resultatet. Kommunen behöver utforma rutiner för uppföljning och utvärdering av de individuella insatserna som ska erbjudas till de unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret. Kommunen behöver även utarbeta rutiner så att det finns en beredskap att erbjuda unga alternativa åtgärder i takt med att de utvecklas eller i de fall åtgärderna inte fungerar. Syfte och frågeställningar Skolinspektionen granskar kommunernas arbete och insatser för de unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret. Det övergripande syftet med granskningen är att ta reda på om kommunerna erbjuder ungdomarna lämpliga individuella åtgärder som på ett tydligt sätt motiverar den unge till att i första hand återgå till eller påbörja en utbildning och därmed öka den unges möjligheter att i framtiden få ett arbete och etablera sig på arbetsmarknaden. Frågeställningar som besvaras är: - Har kommunerna ett strukturerat och kontinuerligt arbete för de unga som varken studerar eller arbetar? - Erbjuder kommunen individuellt behovsanpassade insatser som syftar till att den unge i första hand återgår till eller påbörjar utbildning? - Följer kommunerna upp och utvärderar de individuella insatser som riktats mot den unge samt vidtar lämpliga åtgärder utifrån resultatet?
12 (12) Metod och material Projektet omfattar 15 kommuner. Ett strategiskt urval har gjorts av svenska kommuner där andelen arbetslösa ungdomar och ungdomar som står utanför gymnasieskolan under perioder varit hög. Urvalet är baserat på uppgifter om avhopp från gymnasieskolan samt ungas etablering på arbetsmarknaden. Våren 2015 informerades de utvalda kommunerna om kvalitetsgranskningen. Besök genomförs i kommunerna under hösten 2015. Granskningen genomförs som en kvalitativ undersökning där dokumentstudier och intervjuer utgör huvudsakliga insamlingsmetoder, även observationer förekommer. En central del i datainsamlingen är intervjuer med målgruppen (unga). För de granskade kommunerna skrivs en verksamhetsrapport och ett beslut.