www.pwc.com/se Västerviks kommun Revisionsrapport Lars Högberg Pär Sturesson Basgranskning av Miljö- och byggnadsnämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll Certifierade kommunala revisorer September 2013
Innehållsförteckning Sid 1. Bakgrund och syfte 3-4 2. Sammanfattning och rekommendationer 5 6 3. Ändamålsenlig organisation 7-9 4. Kommunikation och rollfördelning 10-12 5. Ärendehantering och diarieföring 13 6. Tillsynsarbetet 14 7. Tas rätt avgifter ut? 15 8. Samarbete med kommunstyrelsen 16 2
Bakgrund och syfte Inom ramen för sitt granskningsuppdrag har de förtroendevalda revisorerna i Västerviks kommun gett i uppdrag att genomföra en granskning av Miljö- och byggnadsnämndens styrning, uppföljning och kontroll. Resultat av denna granskning presenteras i denna rapport. Övergripande revisionsfråga som denna granskning ska besvara: Är Miljö- och byggnadsnämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Delfrågor som granskningen ska belysa och besvara: 1. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? 2. Är organisationen ändamålsenlig, vad avser ansvarsfördelning, resurser och kompetens? 3. Finns fungerande kommunikation mellan de olika nivåerna i organisationen och finns en tydlig rollfördelning mellan förtroendevalda och tjänstemän? Främjar delegationsordningen en effektiv verksamhet? 3
Bakgrund och syfte, forts 4. Diarieförs inkomna och upprättade handlingar? Sker dokumentation av ärenden och finns ändamålsenliga rutiner och stöd för detta? Hur beslutas prioriteringar i tillsynsarbetet? 5. Nämndens hantering av tillsynsobjekt som årligen betalar en avgift sker på ett ändamålenligt sätt? 6. Är avgifter och taxor för tillstånd och tillsyn acceptabla för såväl nämnd/myndighet som för den sökande? 7. Hur fungerar samarbetet mellan Miljö- och byggnadsnämnden och Kommunstyrelsen? Metod och genomförande Granskningen baseras på: - Genomgång och studie av styrande dokument, rutinbeskrivningar, resursbehovsutredningar, arbetsplan. - Intervjuer med verksamhetsföreträdare för Miljö- och byggnadsförvaltningen samt Miljö- och byggnadsnämndens ordförande, Kommunstyrelsens ordförande samt samhällsbyggnadschef. 4
Sammanfattning och rekommendationer Revisorerna i Västerviks kommun har gett i uppdrag att genomföra en basgranskning avseende Miljö- och byggnadsnämnden Granskningen ska besvara den övergripande revisionsfrågan den om nämndens styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten är tillräcklig. Vi bedömer att nämndens styrning, uppföljning och kontroll överlag fungerar på ett tillfredsställande sätt. Detta grundar vi på att det finns styrdokument som är beslutade av nämnden och som förvaltningen använder sig av i sin verksamhetsplanering. Det finns en röd tråd i dokumenten från fullmäktiges strategiska plan och budget ner till förvaltningens verksamhetsplanering och arbetsplaner. Uppföljning sker regelbundet i månadsrapporter och i tertialrapporter. Eventuella avsteg från målen redovisas till nämnden, exempelvis att förvaltningen inte klarar bygglovshanteringen inom fastställd tid. Mot bakgrund av detta bedömer vi att det inte finns någon särskild anledning eller att det är motiverat att genomföra någon särskild eller fördjupad granskning av nämnden i detta avseende. Dessutom pågår en organisationsöversyn i kommunen. Under vår granskning har det visat sig att det samtidigt finns andra pågående förändringsprocesser för vilka resultat och utfall idag inte går att bedöma. För att nämnda några rör det bland annat; revidering av delegationsordning vilket till viss del kommer att styra och påverka den i närtid kommande roll- och ansvarsfördelning mellan nämnd och förvaltningen, byten av centrala funktioner inom förvaltningsledningen. Vidare kommer eventuellt förändringar att ske inom det nationella regelverket gällande Plan- och bygglagen. Samtidigt visar vår granskning på att det finns ett antal områden som i det fortsatta utvecklingsarbetet behöver uppmärksammas. Det handlar om: Att de personella resurserna och kompetenserna inom både miljö- som bygglovsområdet behöver säkerställas om nuvarande ambitionsnivå ska kvarstå. 5
Sammanfattning och rekommendationer Inom kommunen finns två starkt betonad politiska fokusområden. Det ena gäller tillväxt, det andra att den kommunala verksamheten ska vara kundorienterad. De senaste åren har det skett en kraftig ökning av bygglovsansökningar. Ökningen uppgår till nästan 30% jämfört med år 2012. En ökning som utifrån kommunens tillväxtstrategi är positiv, men som också ställer ökade krav på handläggningsprocesserna om det nationella regelverket som de lokala målen ska kunna uppnås. Framför allt när det gäller handläggningstider som när det gäller tillsynsarbetet. Det sistnämnda tenderar att bli eftersatt. Inom en relativt snar framtid är det troligt att en ny och delvis förändrad Plan- och bygglag kommer att införas. Den kommer att ställa högre krav på kommunen när det gäller att effektivisera såväl myndighetsutövningen som att förenkla och ställa krav på snabbare handläggningstider. Inom bygglovssidan ligger fortfarande ett stort antal ärende öppna. Dessa behöver åtgärdas och avslutas. En plan för hur detta arbete ska ske behöver upprättas Det behöver vidare arbetas fram en kompetensförsörjningsplan inom såväl miljö som bygglovsområdet för att klarlägga framtida rekryterings- och kompetensbehov. 6
Ändamålsenlig organisation Granskningsiakttagelser Samtidigt som vi genomfört vårt granskningsuppdrag pågår en organisationsöversyn. Uppdraget gäller att utreda skapande av en gemensam miljö-, byggnads-, och räddningsförvaltning. Utredningsuppdraget ska även beakta hur samverkan och samarbete med samhällsbyggnadsenheten i kommunstyrelsens förvaltning kan utvecklas och förbättras. Utredningen ska vara slutförd i början av oktober och målsättningen är att förslaget även ska kunna behandlas politiskt samma månad. Ambitionen är att senast 2014-01-01 bilda en gemensam förvaltning för miljö-, bygg-, och räddningstjänstfrågor Nuvarande delegationsordning, som tydliggör roll- och ansvarsfördelningen mellan nämnd och förvaltning, fastställdes 2011. Delegationsordningen är just nu föremål för revidering och målsättningen är att en ny ska behandlas och fastställas av nämnden under hösten 2013. Samtliga delegationsbeslut anmäls på särskild förteckning till nämnden vid dess sammanträde nästkommande månad. Miljö- och byggnadsförvaltningen har åren 2012 och 2013 tilldelats 1,2 mnkr som en särskild resursförstärkning för ökad måluppfyllelse. Bland annat för att klara stipulerade handläggningstider samt för att få en rimligare ärende- och arbetsbelastning inom handläggargrupperna. Ansökningar om bygglov har det senaste året ökat kraftigt (30% jämfört med år 2012). Under innevarande verksamhetsår finns inga tecken på någon avmattning. Roll och ansvarsfördelningen mellan nämnd och förvaltning beskrivs av parterna som klar och ändamålsenlig Ärenden som lyfts till nämnd lämnas utan förslag till beslut från förvaltningen. Det är vid ordförandeberedningen som förslag till beslut för nämnden arbetas fram. Vid nämndens sammanträden presenteras olika verksamheter och teman inom miljö- och bygglovsområdet. 7
Ändamålsenlig organisation Bedömning Samarbetet inom förvaltningen uppfattar vi fungerar väl mellan miljö- och bygglovsenheten Utveckling av arbetet och handläggningsprocessen som idag sker i projektform inom miljösidan uppfattar vi som funktionell. Samarbetet mellan miljö- och byggnadsförvaltningen och samhällsbyggnadskontoret kan utvecklas ytterligare, såväl enligt de intervjuade som enligt vår bedömning. Framför allt handlar det om situationer där nämnden och förvaltningen ibland kommer in för sent i planeringen och får du yttra sig över färdiga förslag. Nämnden har, vilket ligger i linje med de övergripande politiska ambitionerna, ett tydligt uttalat kundfokus. I detta finns en ambition och vilja att kunna uttolka lagstiftning och planer för att tillgodose invånarna och företagarna önskemål. Det finns ett önskemål från nämndens sida att kunna ta än större aktiv del i planering och prioritering i verksamheten som behöver uppmärksammas och beaktas. Inom kommunen pågår ett utredningsuppdrag avseende sammanslagning av Miljö- och byggnadsnämndens förvaltningsorganisation med räddningstjänsten. Utredningen kommer sannolikt att föreslå en sammanslagning av dessa idag båda förvaltningsar. Senare i höst ska utredningsförslaget underställas politiskt ställningstagande. I övrigt bedömer vi att den nuvarande organisationen samt den förvaltningsinterna roll- och ansvarsfördelningen i allt väsentligt som ändamålsenlig. Samarbetet inom förvaltningen, mellan bygglovs- och miljösidan, uppges fungera bra. Som exempel på detta lyfts arbetet fram i ärenden som rör bygg och avlopp samt strandskydd. Dock behöver, vilket också påtalats i tidigare relativt nyligen genomförd utredning av kommundirektören, förvaltningens rollsamspel och samarbete med Kommunstyrelseförvaltningens samhällsbyggandsenhet uppmärksammas. Samarbetet mellan dessa parter upplevs som inte lika väl fungerande som det interna inom Miljö- och byggnadsnämndens förvaltning. 8
Ändamålsenlig organisation Rekommendation För att kunna leva upp till det nationella regelverkets krav samt upprätthålla de i kommunen fastställda handläggningstiderna finns det anledning till att: o Se över handläggarresursen. Det tillfälliga och akuta resurstillskott som beviljats åren 2012 och 2013 behöver sannolikt permanentas om den nuvarande ambitionsnivån ska kvarstå. Detta oaktat utfall av den pågående organisationsöversynen. Den löpande uppföljningen till såväl nämnden som till Kommunstyrelsen behöver beskriva utvecklingen inom detta område. o Det behöver arbetas fram en kompetensförsörjningsplan inom såväl miljö- som bygglovsområdet för att klarlägga och säkerställa framtida rekryterings- och kompetensbehov Det är viktigt att nämnden och förvaltningen kommer in i ett tidigt skede i den fysiska planeringen i kommunen. Det finns ett behov av att se över kommunens detaljplaneprocess. 9
Kommunikation och rollfördelning Granskningsiakttagelser Styrningen inom nämndens ansvarsområde följer den modell och styrprocess som är fastställd för kommunen som helhet. Styrmodellen ligger till grund för kommunikation och rollfördelning mellan såväl nämnd och förvaltingen som mellan nämnden och kommunstyrelsen och ytterst mellan nämnden och fullmäktige. Övergripande politiska mål, uppdrag och prioriterade områden, vilka framgår av strategisk plan och den budget som fullmäktige fastställt, ligger till grund för nämndens arbete med att ta fram och fastställa en årlig verksamhetsplan. Verksamhetsplanen bryts ner och konkretiseras i det förslag till arbetsplan som förvaltningen arbetar fram och som sedan behandlas av nämnden. Arbetsplanen visar vilka åtgärder, tillsyner och andra aktiviteter som ska genomföras inom förvaltningen; av vem/vilka och i tid när. Arbetsplanen ligger sedan till grund för den uppföljning som förvaltningen lämnar till nämnden. Uppföljning av ekonomin följer en upparbetad rutin och sker månatligt där utfall i förhållande till periodiserad budget redovisas tillsammans med prognos om helårsutfall. Flertalet beslut och åtgärder genomförs inom förvaltningen med stöd av gällande delegationsordning. Samtliga delegationsbeslut redovisas till nämnden månatligt enligt särskild förteckning. Fastställd delegationsordning, som är föremål för revidering, uppfattas samtidigt som funktionell och ändamålsenlig. Beslut om avslag eller vitesförelägganden fastställs av nämnd. Stående och särskilda punkter på nämndens sammanträden dels olika verksamhetsteman samt kontoret har ordet då bland annat större avvikelser ifrån fastställd arbetsplan rapporteras. Årligt scheman fastställs för dialogmöten mellan Kommunstyrelsen och Miljö- och byggnämnden. Frågor som behandlas vid dessa möten gäller; ekonomi, verksamhetens utveckling med måluppfyllelse och resultat, pågående och planerade investeringar, väsentliga förändringar och principiella frågor, tillväxtfrågor samt samverkansfrågor 10
Kommunikation och rollfördelning Granskningsiakttagelser, forts Det finns upparbetade former och forum för dialog och samarbete inom förvaltningen mellan miljö och byggsidan. Exempelvis när det gäller enskilda avlopp och strandskyddsärenden Det finns forum för möten mellan bygglovshandläggare och handläggare på samhällsbyggnadsenheten, mellan ledningsfunktioner på miljö- och byggförvaltningen och samhällsbyggnadsenheten samt på politisk nivå. När det gäller den externa kommunikationen med kommuninvånare, företag och organisationer finns proaktiva ambitioner. Sociala media, som kommunens hemsida och annan riktad tryckt information används som informationskanaler. I uppföljningssammanhang görs regelbundna kundundersökningar, uppföljningar och servicemätningar av myndighetsfunktionen gentemot företag och enskilda. Bland annat genom Insikt som visar NKI (nöjd kundindex) och genom så kallade vykortsundersökningar. 11
Kommunikation och rollfördelning Bedömning Vi bedömer att formerna för kommunikation som rollfördelning, både mellan förvaltningens olika verksamhetsdelar och handläggare som mellan nämnden och förvaltningen, som tillfredsställande. I vår granskning har vi inte kunnat några belägg för att den nuvarande delegationsordningen på något sätt skulle vara effektivitetshindrande. Delegationsordningen anges av samtliga parter som tydlig och funktionell. När det gäller kommunikationen och samverkan mellan miljö- och byggnadsförvaltningen och samhällsbyggnadsenheten, både på operativ och politisk nivå, finns olika samverkansforum och planeringsgrupper. Granskningen visar att deltagande som delaktighet vid dessa möten ibland kan variera vilket uppges kan hänga samman med flera olika orsaker samt en kombination av dessa; fysiskt avstånd mellan förvaltningarna, den inför ett specifikt möte rådande arbetssituation men också intresse. För att samverkan i kommunen som helhet ska fungera framför allt på byggsidan behöver detta uppmärksammas. Det behöver finns en part som har ett sammankallande mandat och som ansvarar för agendan till de olika samverkans och planeringsforumen. Nämnden har inte fastställt någon särskild plan för hur den interna kontrollen ska planeras, genomföras och följas upp. Den arbetsplan som förvaltningen arbetar fram, och som operationaliserar nämndens fastställda verksamhetsplan, fungerar idag mycket som utgångspunkt för den interna kontrollen inom nämnden. Uppföljningen av arbetsplanen och de politiskt prioriterade områdena är tillsammans med den löpande ekonomiuppföljningen den informationsbas som både förvaltningsledning som nämnden har för att följa verksamheten och dess kostnadsutfall. Vi efterlyser ett mera strukturerat internkontrollarbete baserat på en bedömning av risk- och väsentlighet. 12
Ärendehantering och diarieföring Granskningsiakttagelser Rutiner finns för både ärendehantering och diarieföring Ärendehanteringssystemet ByggR används inom byggnadsenheten. Medel finns avsatta och reserverade för ett nytt diariesystem på miljösidan. Idag använd Ecos 1:97. Ambition att kunna få ett gemensamt ärendehanteringssystem inom förvaltningen. Inkomna ärenden inom byggsidan fördelas vid ärendegenomgångar 1 gång/vecka Tillsynsärenden inom bygglovssidan hinns inte med fullt ut i tillräcklig omfattning. Detta gäller också den förebyggande tillsynen. Ny resursbehovsutredning ska genomföras under hösten 2013 för att bland annat följa upp om beviljat extra resurstillskott åren 2012 och 2013 inneburit att gamla ärenden är avbetade och bygglovssidan är i fas Bedömning Vi bedömer att det finns en fungerande ärendehantering och diarieföring av nämndens ärenden. Respektive enhet har verksamhetsanpassade system i form av ByggR och Ecos 1:97. Ärendehanteringssystemet inom bygglovssidan har ur ett sammantaget och övergripande perspektiv ha brister. Det innehåller också ett manuellt och pappersbaserat system för äldre ärenden. Detta är inte digitaliserat eller kompatibelt med ByggR. En problematik i ärendehanteringen inom bygglovssidan är att enskilda inte inkommer med slutanmälan efter det att beviljat tillstånd och åtgärd är genomförd. Det är positivt att förvaltningen har avdelat en särskild funktion för detta. Särskilt riktade och proaktiva informationsinsatser behöver övervägas i detta. 13
Tillsynsarbetet Granskningsiakttagelser Tillsynsarbetet inom nämndens samtliga delverksamheter sker med vissa tidsintervall. vilket innebär att tillsynen för vissa verksamheter inte behöver genomföras årligen. Det är tillsynsobjektens verksamhet som är avgörande för intervallen. Tillsynen följer den årliga arbetsplan som förvaltningen arbetar fram. Arbetsplanen underställs nämnden för behandling och godkännande. Fastställda arbetsplaner är också att likställa med en tillsynsplan. De av nämnden fastställda arbetsplanen anger och vilka prioriteringar och ambitioner som nämnden anger för tillsynsarbetet. Samtliga företag som erlägger en årlig avgift får inte något årligt tillsynsbesök. Förvaltningen tillsynsarbete kan till stor del genomförs från kontoret och genom företagens egentillsyn. Det finns dock ingen rutin för hur detta sätt att bedriva tillsynsarbetet ska kommuniseras med dem som erlägger en årlig avgift och inte får något tillsynsbesök. Bedömning Vi bedömer att nämnden har en väl fungerande tillsynsverksamhet. Tillsynen sker enligt upprättade tillsynsplaner, eventuella avvikelser rapporteras till nämnden. Rekommendation Nämnden bör informera alla som erlägger en avgift med vilket tidsintervall som tillsynen kommer att ske och varför inte något tillsynsbesök sker årligen. 14
Tas rätt avgifter ut? Granskningsiakttagelser Vi har genom stickprov granskat att fakturerade taxor enligt plan- och bygglagen överensstämmer med kommunfullmäktiges beslut. Fakturaunderlagen består av en blankett för beräkning av avgift för bygglov och för anmälan/startbesked. Blanketten innehåller förutom diarienummer och en beskrivning av ärendet även de uppgifter som krävs för beräkning av avgifterna. Om debiteringen grundar sig på ett beslut i nämnden finns ett utdrag ur protokollet med i fakturaunderlaget. Vi har genom stickprov granskat att fakturerade avgifter och taxor inom området miljö- och hälsa, livsmedel, tobak och alkohol med mera överensstämmer med kommunfullmäktiges beslut. Fakturaunderlagen består av delegationsbeslut som undertecknats av handläggare. Av besluten framgår bakgrund och motivering, avgiften, beslut och kommunikation. Inom livsmedelsområdet anges riskklassningen enligt Livsmedelsverkets riktlinjer vilket leder fram till fastställd kontrolltid. Bedömning Vi bedömer att fakturerade avgifter och taxor enligt plan- och bygglagen (2010:900) överensstämmer med kommunfullmäktiges beslut (KF 138/2011). Faktureringsunderlagen visar på ett tydligt sätt vad fakturan avser och hur avgiften beräknats. Beslutad taxa finns på kommunens hemsida. Vi bedömer att fakturerade avgifter och taxor inom området miljö- och hälsa, livsmedel, tobak och alkohol med mera överensstämmer med kommunfullmäktiges beslut¹. Granskade underlag visar att gällande timtaxa och besöksavgift fakturerats (MBN 266/2012). Beslutad taxa tillsammans med information om hur taxan är konstruerad återfinns på kommunens hemsida. 15
Samarbete med Kommunstyrelsen Granskningsiakttagelser Samarbetet och samverkan mellan nämnden och Kommunstyrelsen har beskrivits ovan ur olika aspekter både på politisk som på operativ nivå På politisk nivå finns upparbetade kontaktytorna och agendor för hur samarbetet mellan dessa parter ska fungera i berednings-, planerings-, genomförande och uppföljningssammanhang. Bedömning Vi bedömer att det på politisk nivå finns väl fungerande och strukturerade samverkansformer mellan nämnden och kommunstyrelsen 16