Krishantering i stormens spår Huvuddokument 2005-08-31 Dnr: 0257/2005
Titel: Krishantering i stormens spår Utgiven av Krisberedskapsmyndigheten (KBM) Rapporten kan laddas ner från Krisberedskapsmyndighetens webbplats www.krisberedskapsmyndigheten.se
Innehåll Sammanfattning 4 Inledning 5 Uppdraget...5 Genomförande av uppdraget...5 Kommentarer till rapporten 6 Samverkan och samordning mellan offentliga aktörer ur ett krishanteringsperspektiv 9 Ansvarsfördelning och samverkan mellan offentliga och privata aktörer samt frivilligorganisationerna ur ett krishanteringsperspektiv 10 Samordning och hantering av information till allmänheten ur ett krishanteringsperspektiv 11 Statliga myndigheters och kommuners krisledning 13 Faktorer som i särskilt hög grad har begränsat möjligheten till åtgärder inom respektive verksamhetsområde 14 Förslag till ändringar i regelverk 15 Andra frågor som bedöms vara av väsentlig betydelse 17 RAKEL...17 Krisroaming...17 Reservkraft...17 3
Sammanfattning Krisberedskapsmyndigheten (KBM) vill särskilt lyfta fram tre iakttagelser från krishanteringen i samband med och efter stormen: För det första så bekräftar erfarenheterna att de grundläggande principerna i krishanteringssystemet fungerar på lokal och regional nivå för denna typ av händelse. Eftersom händelsen främst berörde den lokala och regionala nivån prövades systemet och dess principer inte på den nationella nivån i samma utsträckning. Erfarenheterna visar dock vikten av att ha utbildade och övade krisorganisationer samt relevant tekniskt ledningsstöd. Brister har funnits i samverkansförmågan både mellan olika offentliga aktörer samt mellan offentliga och privata aktörer. För det andra visar erfarenheterna vikten av att kunna hantera information på ett bra sätt. Det gäller både information för att skapa och presentera gemensamma och samlade lägesbilder och prognoser men också för att kunna lämna snabb och korrekt information till drabbade, allmänhet och media. Stormen visar på ett antal brister hos flera aktörer och vikten på fungerande samverkan även för informationshanteringen. För det tredje så konstaterar KBM vikten av att lägga fast grundläggande säkerhetsnivåer inom elförsörjningen och telekommunikationerna. Dessutom måste teleoperatörerna öka sin krishanteringsförmåga, främst gäller det att utveckla krisledningsorganisationen och dess förmåga att informera och samverka med kommuner, elbolag och myndigheter vid allvarliga kriser. Det är på samtliga dessa tre områden som KBM anser att erfarenheterna av krishanteringsarbetet i samband med stormen kan ligga till grund för att utveckla krisberedskapen. Dessutom visar erfarenheterna att det finns ett stort behov av ett gemensamt radiokommunikationssystem, RAKEL. KBM kan konstatera att krishanteringssystemet knappast skulle ha klarat ytterligare påfrestningar. Om stormen följts av ett väderomslag med antingen mycket snö eller sträng kyla, så skulle ansvariga aktörer fått stora problem att lösa sina uppgifter. Krisorganisationerna är fortfarande under utveckling och säkerheten kring rutiner och mandat har fortfarande betydande brister. KBM:s slutsats är alltså att samhället klarade att hantera konsekvenserna av stormen Gudrun men att samhället tangerade gränsen för hur stora kriser som samhället gemensamt kan hantera idag. 4
Inledning Uppdraget Regeringen har i regeringsbeslut Fö 2005/501/CIV uppdragit åt ett antal myndigheter att inom sina respektive verksamhetsområden redovisa erfarenheterna av krishanteringsarbetet i samband med stormen i södra Sverige 2005. KBM har dessutom av regeringen fått i uppdrag att sammanställa och analysera de olika myndigheternas underlag i en rapport till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) senast den 1 september 2005. Genomförande av uppdraget Krisberedskapsmyndigheten redovisade den 30 maj 2005 erfarenheterna inom det egna verksamhetsområdet av krishanteringsarbetet i samband med stormen i södra Sverige. Uppdraget som nu redovisas avser sammanställningen och analysen av de olika myndigheternas underlag. De myndigheter som redovisat erfarenheter av krishanteringsarbetet har förtecknats i sammanställningen, kapitel 10. Uppdraget från KBM redovisas i två delar. Den första delen utgörs av KBM:s analys utifrån de underlag som lämnats av myndigheterna. I en andra del redovisas KBM:s sammanställning av underlagen. Krisberedskapsmyndigheten har i arbetet med att genomföra uppdraget föreslagit de berörda myndigheterna en disposition som har sin utgångspunkt i regeringsuppdragets frågeställningar. Disposition och redovisningsstruktur av underlaget har diskuterats vid seminarier med de berörda myndigheterna. Myndigheterna har dessutom beretts tillfälle till att komma med synpunkter på KBM:s sammanställning av erfarenheterna. Konsultfirman ÅF- Process AB har bistått KBM vid sammanställningen. För att ge läsaren av rapporten en helhetsbild av händelsen och de bakomliggande faktorer som leder fram till KBM:s slutsatser, ingår ett avsnitt om händelsen och dess omedelbara konsekvenser för infrastrukturen i sammanställningen. Förutom analysen i första delen av redovisningen, har KBM lagt in avsnitt med kommentarer och värderingar i den andra delen, sammanställningen. Kommentarerna och värderingarna ska ses som ett komplement till vad som framförs i analysdelen. Eftersom underlaget är omfattande har KBM på detta sätt försäkrat sig om att synpunkter inte går förlorade. Samtidigt kan en koncentrering av det som KBM särskilt vill lyfta fram ske i analysdelen. 5
Kommentarer till rapporten Den 8-9 januari 2005 inträffade en mycket svår storm med orkanvindar över södra Sverige. Stormen kom att kallas Gudrun och var enligt SMHI en svår storm med orkan i vindbyarna. Människor drabbades hårt, främst på landsbygden men också i större samhällen på landet. För många handlade det om att leva under enkla livsbetingelser under flera veckor. Fler än tio personer omkom under stormen eller som en följd av den. Den svåra stormen ledde till omfattande skador på den samhällsviktiga infrastrukturen i området, förutom de mycket stora skogsskadorna som blev den direkta följden. De indirekta konsekvenserna blev också stora på samhället i de drabbade områdena. Förutom att näringslivet drabbades så utsattes den kommunala verksamheten för stora prövningar. Räddningstjänst, socialtjänst, hemtjänst, skola och barnomsorg fick snabbt anpassa sin verksamhet till det svåra läge som rådde. Kommunernas krishantering berörde i många fall stora delar av den kommunala förvaltningen. Stormen ledde till ett omfattande krishanteringsarbete i de drabbade regionerna. Främst drabbades Västra Götalands, Hallands, Skåne, Blekinge, Jönköpings, Kronobergs, Östergötlands och Kalmar län. Värst drabbades Kronobergs län. Krishanteringsarbetet blev både omfattande och utdraget i tiden. I de värst drabbade områdena fick krishanteringsarbetet i början ske under svåra förhållanden med avsaknad av både elkraft och telekommunikationer. Även framkomligheten på vägar och järnvägar var mycket begränsad de första dagarna. Stormen innebar att ett stort antal aktörer, både offentliga och privata fick dra igång ett krishanteringsarbete som krävde stora insatser lokalt och regionalt. Även nationella och internationella resurser fick sättas in när de lokala resurserna inte räckte till. Det handlade främst om resurser för att reparera den tekniska infrastrukturen och ta omhand den stormfällda skogen. Den sammanställning och analys som KBM har gjort ger bara en bild av krishanteringen i samband med stormen Gudrun. Bilden måste kompletteras eftersom sammanställningen och analysen är koncentrerad på myndigheternas krishanteringsarbete utifrån regeringens anvisningar. Bilden av krishanteringen på kommunal nivå baseras i rapporten från andrahandsuppgifter från bland andra länsstyrelsernas erfarenheter av krishanteringsarbetet. Förstahandsuppgifter från kommunerna saknas. Till stor del saknas också förstahandsuppgifter från berörda företag inom främst el- och telesektorerna. Det saknas också beskrivningar av hur den enskilda människan upplevt händelserna och hur väl berörda aktörer lyckats hantera den uppkomna situationen. 6
KBM konstaterar att det underlag som ligger till grund för sammanställningen och analysen innehåller mycket värdefull information för utvecklingen av krisberedskapen. En stor del av underlaget handlar om sådant som ansvariga myndigheter och aktörer själva kan och måste ta tag i. Det finns också mer generella lärdomar som berör flera aktörer och som bör behandlas mer samlat. KBM redovisar i rapporten några av de viktigaste slutsatserna för respektive frågeställning i uppdraget. KBM kommer också att arbeta vidare med underlaget från aktörerna och fördjupa analysen på flera områden. Slutsatser och förslag med anledning av krishanteringen under stormen Gudrun kommer att redovisas av KBM på olika sätt och i olika former framöver. KBM konstaterar i en övergripande analys att krishanteringen generellt fungerade efter stormen. Den grundläggande principen om ansvar i krishanteringssystemet har i huvudsak följts av de aktörer som deltagit i krishanteringsarbetet. Vikten av närhet och lokal förankring vid krishanteringsarbete understryks. Det kommer fram tydligt i underlaget, inte minst när det gäller information till de drabbade och till allmänheten. De brister och oklarheter som framhålls i analysen och i sammanställningen härrör till stor del från att aktörerna inte i tillräcklig omfattning planerat, övat, testat och skaffat sig kunskap om de instrument som står till förfogande inom krishanteringssystemet. KBM vill dock lyfta fram att flera kommuner och myndigheter genomfört förberedelser i form av planering och övat sin krisorganisation enligt krishanteringssystemets förutsättningar om helhetssyn, sektorsansvar och geografiskt områdesansvar. Dessutom hade vissa aktörer drabbats av de höga flödena i Lagan sommaren 2004, vilket givit värdefulla erfarenheter för krishanteringen. I utvärderingen av erfarenheterna från stormen bör dessa förberedelser vägas in som ett positivt tillskott då KBM konstaterar att krishanteringen fungerade i stort. Även om skadorna som stormen orsakade blev stora så rådde omständigheter som mildrade konsekvenserna. Det finns flera faktorer som bör vägas in när man drar generella slutsatser från krishanteringen i samband med stormen. För det första var vädret under de första veckorna efter stormen ovanligt milt. Kyla och snö hade med största sannolikhet kraftigt förvärrat situationen och därmed också försvårat krishanteringen. För det andra inträffade stormen i direkt anslutning till flodvågskatastrofen i Sydostasien och det fanns en ovanligt stor förståelse i det drabbade området för att krishanteringen inte fungerade perfekt på alla områden. Flodvågskatastrofen under julhelgen innebar också att massmedias intresse var riktat mot denna katastrof i första hand. Stormen blev därför, åtminstone inledningsvis under de första dagarna, mest uppmärksammad i lokala och regionala media. För flera myndigheter, organisationer och företag som låg utanför det skadedrabbade området blev omfattningen av stormen tydlig först efter några dagar. Det kan ha bidragit till att strukturerade stödinsatser fördröjdes. Det blev uppenbart när det gällde att bistå med till exempel reservelverk. 7
För många drabbade är ännu inte krisen över varför ett efterföljande krishanteringsarbete måste fullföljas av kommuner, myndigheter och företag framöver. Dessutom konstaterar KBM att erfarenheterna ger underlag för åtgärder på såväl kort som lång sikt för att stärka krishanteringsförmågan och lindra konsekvenser vid kommande händelser där samhällets vardagliga resurser och rutiner inte är tillräckliga. KBM vill särskilt lyfta fram tre iakttagelser från krishanteringen i samband med och efter stormen: För det första så bekräftar erfarenheterna att de grundläggande principerna i krishanteringssystemet fungerar på lokal och regional nivå vid denna typ av händelse. Eftersom händelsen främst berörde de lokala och regional nivåerna så prövades systemet och dess principer inte på den nationella nivån i samma omfattning. Erfarenheterna visar dock på vikten av att ha utbildade och övade krisorganisationer samt relevant tekniskt ledningsstöd. Brister har dock funnits i samverkansförmågan både mellan olika offentliga aktörer och mellan offentliga och privata aktörer. För det andra så visar erfarenheterna vikten av att kunna hantera information på ett bra sätt. Det gäller både information för att skapa och presentera lägesbilder och prognoser men också krisaktörernas förmåga att lämna snabb och korrekt information till drabbade, allmänhet och medier. Krisinformation kräver goda förberedelser för att fungera. Stormen visar på ett antal brister hos flera aktörer och på vikten av fungerande samverkan även för informationshanteringen. För det tredje så konstaterar KBM att omfattande kritik förs fram mot teleoperatörernas krishanteringsförmåga från berörda kommuner och myndigheter. Kritik finns även mot elbolagen men då handlar det främst om att man inte tidigare grävt ned ledningar eller röjt ledningsgator. KBM anser därför att teleoperatörerna måste öka sin krishanteringsförmåga. Främst gäller det att utveckla krisledningsorganisationen och dess förmåga att informera och att samverka med kommuner, myndigheter och elbolag vid allvarliga kriser. Med utgångspunkt från det som kommit fram, finns det också skäl att påtala vikten av att lägga fast grundläggande säkerhetsnivåer inom elförsörjningen och telekommunikationerna. KBM kan dock konstatera att krishanteringssystemet vid detta tillfälle knappast skulle ha klarat ytterligare påfrestningar. Om stormen följts av ett väderomslag med antingen mycket snö eller sträng kyla så skulle ansvariga aktörer fått stora problem att lösa sina uppgifter. Denna analys bygger på det faktum att krishanteringsorganisationerna fortfarande är under utveckling och att säkerheten kring rutiner och mandat fortfarande har betydande brister. KBM:s slutsats är att samhället klarade att hantera konsekvenserna av stormen Gudrun men att samhället tangerade gränsen av hur stora kriser som samhället gemensamt kan hantera idag. 8
Samverkan och samordning mellan offentliga aktörer ur ett krishanteringsperspektiv Intrycket från sammanställningen är att samverkan och samordning i huvudsak fungerat mellan de offentliga aktörerna. Det finns tecken på att samordning och samverkan fungerat bäst på kommunal nivå som ju varit den nivå på den offentliga sidan som närmast hade att hantera krisen. Inom kommunerna finns upparbetade rutiner och goda personliga nätverk. Kreativiteten är ofta stor liksom handlingskraften. På regional nivå och mellan regional och lokal nivå varierar uppfattningen om hur väl krishanteringen fungerat. Även här är det viktigt med rutiner och personliga nätverk. Större oklarheter och frågetecken fanns på central nivå och mellan central och regional nivå om i förväg utklarade ansvarsgränser. Här förefaller det mer än på lokal nivå vara viktigt med regelverk och med tydligt ansvar. Den praktiska erfarenheten på regional nivå av att samverka vid kriser ofta är mindre än på lokal nivå som ofta prövas även vid mindre händelser i kommunen eller landstinget. KBM konstaterar att arbetet med att stärka förmågan till samverkan och samordning måste fortsätta. Det är viktigt att det finns en god förmåga till samverkan inom hela krishanteringssystemet. Intrycket är att de största bristerna finns på central nivå och delvis i relationen mellan den centrala och den regionala nivån. 9
Ansvarsfördelning och samverkan mellan offentliga och privata aktörer samt frivilligorganisationerna ur ett krishanteringsperspektiv I krishanteringssystemet har länsstyrelserna främst en samverkansroll vid allvarliga kriser och ett ansvar för att hålla sig underrättad om händelseutvecklingen. Sammanställningen visar att det uppstod oklarheter kring vilken roll och vilket ansvar som länsstyrelserna i de drabbade länen förväntades ta på sig. Oftast handlar det om förväntningar som inte infriades eller om osäkerhet kring vilket mandat länsstyrelserna ansåg sig ha under krisen. KBM konstaterar att det funnits oklarheter kring länsstyrelsernas roll, uppgifter och ansvar. En hel del av oklarheterna beror säkert på brister i kunskapen hos olika aktörer om länsstyrelsernas ansvar men det kan också finnas andra förklaringar. Det finns därför anledning att närmare studera de bakomliggande faktorerna och skapa en djupare förståelse kring de frågor och oklarheter som dykt upp. KBM kommer att fördjupa analysen på detta område. Efter stormen kom frivilliga resurser att spela en stor roll i både uppröjningsarbetet och krishanteringen. Många frivilliga gjorde betydelsefulla insatser i arbetet efter stormen. Flera rapporter lyfter fram ett antal oklarheter och problem när det gäller hanteringen av frivilliga resurser. Det handlar om såväl beredskap att ta hand om spontanfrivilliga, som ersättnings- och försäkringsfrågor samt uppgifter och befogenheter. KBM konstaterar att frivilliga utgör en resurs vid allvarliga kriser och att det behövs ett system för hantering av frivilliga vid fredstida kriser. Frivilligas medverkan måste beaktas i ökad omfattning i det förberedande och förebyggande beredskapsarbetet. Dagens system för användandet av frivilliga är skapat för situationen höjd beredskap och inte fredstida kriser. En brist som tydligt framgår från underlagen är att de samhällsviktiga företagen, teleoperatörerna och nätägarna inte har någon skyldighet att lämna information till myndigheterna. Flera aktörer påpekar brister i informationsspridningen. Bristerna gäller främst de privata företagen inom elförsörjningen och telekommunikationerna men även berörda myndigheter. KBM konstaterar att samarbetet mellan offentliga och privata aktörer uppvisar brister under krishanteringsarbetet. Aktiva insatser som bygger upp och stärker nätverken är en nödvändighet för att bättre kunna hantera kriser. En ökad samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv i frågor som rör planering och utbildning är avgörande för hur väl själva krisen kan hanteras. 10
Samordning och hantering av information till allmänheten ur ett krishanteringsperspektiv Informationen till allmänheten har brustit på flera punkter under och efter stormen Gudrun. Störst är kritiken mot att el- och teleföretag inte kunna presentera en tillförlitlig lägesbild och för att de inte kunna få fram prognoser för när el- och telenäten skulle vara reparerade. En grundläggande förutsättning för en effektiv krishantering är att organisationen klarar av att informera berörda och drabbade. För den enskilde drabbade och för allmänheten är det ofta bilden av händelsen som är själva händelsen. Det är också bilden av hur händelsen hanteras, oftast förmedlad via massmedierna, som påverkar om enskilda drabbade och allmänheten har förtroende för de krishanterande myndigheter, företag och organisationer som hanterar krisen. Att vidmakthålla ett rimligt mått av förtroende är en viktig form av krisberedskap. Utan en effektiv informationsverksamhet under och efter händelsen riskerar också förtroendet för krishanteringen att falla. Allmänhetens tolerans för bristerna i informationen var till en början stor. De som drabbades av stormen Gudrun relaterade ofta sin egen situation till dem som drabbades av flodvågskatastrofen i Sydostasien. Efterhand växte dock klagomålen över bristerna i informationen avsevärt i styrka. Främst riktade sig kritiken mot Sydkraft AB. Informationens betydelse vid hanteringen av stormens konsekvenser lyfts fram av de flesta myndigheterna. Av underlaget framgår, förutom kritiken mot att man inte kunnat presentera lägesbilder och prognoser, också att det varit brister i bland annat informationssamverkan mellan myndigheter, organisationer och företag samt brister i samordningen av budskap till de drabbade och allmänheten. Kritik framförs genomgående mot el- och teleföretag för bristande information och för att informationsansvaret överlämnats till myndigheterna i allt för hög utsträckning och av allt för många företag. KBM konstaterar att krisberedskapssamverkan mellan myndigheter och företag behöver stärkas när det gäller information till drabbade och allmänheten. KBM kan också konstatera att samverkan mellan myndigheter och massmedieföretag kan förbättras. Stormen Gudrun inträffade mitt under hanteringen av den medialt och informationsmässigt överskuggande flodvågskatastrofen. Detta innebar att stormrapporteringen kan ha hamnat något i skymundan, åtminstone inledningsvis och i riksmedierna. Detta ställer än större krav på myndigheter, organisationer och företag i fråga om att informera drabbade. Radions betydelse uppmärksammas särskilt av flera instanser. Flera myndigheter påpekar att samarbetet med Sveriges Radio och den 11
kommersiella lokalradion måste stärkas inför kriser. Radions betydelse blir också särskilt stor när det handlar om händelser med el- och telebortfall, men det är tydligt att även andra kanaler och medier som Internet, tv, texttv och press har fortsatt stor betydelse. En generell slutsats som KBM drar är att samverkan och samordning av informationen vid hantering av kriser bör utvecklas. En avgörande framgångsfaktor när det gäller information och kriskommunikation vid allvarliga händelser är att aktörerna är väl förberedda på hur behoven av information ska mötas och hur budskap ska förmedlas. Vikten av förberedelser i form av utbildning, övning och nätverk för att kunna hantera kriser är åtgärder som KBM vill lyfta fram. KBM avser att återkomma med en handlingsplan för hur erfarenheterna från stormen avseende information och kriskommunikation ska tas till vara för att utveckla krishanteringsförmågan. 12
Statliga myndigheters och kommuners krisledning Krishanteringsarbetet organiserades inom kommuner och länsstyrelser med utgångspunkt från hur allvarligt man bedömde de konsekvenser som stormen medförde. Besluten baserades sannolikt på en uppskattning då de faktiska konsekvenserna blev bekanta först senare. En del kommuner valde att inrätta sin krisledningsnämnd, andra tolkade händelsen som räddningsinsats även efter det akuta läget och slutligen fanns det kommuner som löste krisledningen inom ramen för den normala organisationen. På regional nivå valde länsstyrelserna också olika lösningar på krisledningsarbetet. I stormens akuta skede byggde de flesta länsstyrelserna sin krisledning och krisorganisation på vakthavande beslutsfattare, VB, och resurser kring denna funktion. Det fanns också länsstyrelser som bedrev krisledningsarbetet i stabsform. Det finns anledning att närmare studera hur man på lokal och regional nivå organiserat sin krisledning. Förutom att studera de bakomliggande bevekelsegrunderna finns det anledning att jämföra hur exempelvis samverkan fungerat med andra aktörer beroende på vilken organisation som valdes. De tidigare redovisade bristerna i samverkan kan sannolikt delvis förklaras av sättet som en viss aktör valde att organisera sin krisledning på. Andra frågor som bör belysas är om tidigare erfarenheter av kriser och olyckor påverkat vilken organisation man arbetade i, liksom vilka förberedelser som gjorts eller omfattningen av övningar. På central nivå hade myndigheter som utförde operativa uppgifter, exempelvis trafikverken och Försvarsmakten, varierande grad av krisledningsorganisation igång efter stormen. Andra myndigheter som till exempel KBM, Statens räddningsverk, Post- och telestyrelsen och Statens energimyndighet deltog aktivt i arbetet genom att utföra uppgifter med direkt anknytning till händelsen samt genom att bistå med stöd till de aktörer som berördes. Ofta förstärktes även informationssidan. KBM kan konstatera att i en kris av denna omfattning är det i det närmaste omöjligt att i förväg förutse vilka verksamheter och aktörer som blir påverkade. Vikten av att förbereda sig inom kommuner, myndigheter, organisationer och näringsliv genom att skaffa en krishanteringsförmåga av generell karaktär för olika typer av händelser och med olika aktörer inblandade kan inte nog understrykas. 13
Faktorer som i särskilt hög grad har begränsat möjligheten till åtgärder inom respektive verksamhetsområde Bland de faktorer som i hög grad begränsat möjligheterna till åtgärder finns några som flera myndigheter tar upp. Många upplevde att teleoperatörerna och då främst Telia Sonera AB inte levde upp till förväntningarna. Förutom kritik av den allmänna leveranssäkerheten för telekommunikationerna framkom stora problem med att finna de rätta kontaktvägarna till operatörerna. Man upplevde också att det var svårt att få information från teleoperatörerna och att operatörerna saknade en relevant krisledningsorganisation. Flera nämner också problematiken kring att skapa en gemensam bild av krisens omfattning. Det tog ofta lång tid och krävde mycket arbetsinsats för att få tillgång till rapporter och information. Även oförmågan att få tillförlitliga prognoser nämns. I detta sammanhang lyfter flera också fram bristen på rapporteringsrutiner för allvarliga kriser. Idag saknas ett landsomfattande rapporteringssystem vid kriser. I början av krishanteringen blev framkomligheten på vägarna en naturlig begränsning. Stora resurser sattes in och de större vägarna var snabbt framkomliga samtidigt som det tog mycket lång tid på de mindre enskilda vägarna. Värt att notera är behovet av samordning av röjning och beslut om vilken prioriteringsordning som bör gälla. Slutligen uppmärksammar flera aktörer att det var svårt att få en överblick över tillgängliga resurser, exempelvis vilka reservkraftsaggregat som finns tillgängliga inom landet. KBM konstaterar att det funnits faktorer som i hög grad begränsat möjligheten till åtgärder för de aktörer som hanterade krisen. KBM bedömer att två faktorer är särskilt viktiga att dra lärdom av. Störningarna i telekommunikationerna visar dels på hur beroende samhället är av fungerande system för att kommunicera, dels på hur viktigt det är att samhället också ställer krav på en viss nivå av krishanteringsförmåga inom samhällsviktig verksamhet som exempelvis telekommunikationerna. Krishanteringen efter stormen Gudrun visar på behovet av att en grundläggande säkerhetsnivå inom främst den tekniska infrastrukturen. KBM konstaterar vidare att system för att skapa en gemensam lägesbild bör utvecklas och ett nationellt system för rapportering vid allvarliga kriser bör tas fram. 14
Förslag till ändringar i regelverk Flera länsstyrelser anser att både sektorsansvaret och geografiska områdesansvaret vid kriser måste förtydligas. Ett mer utvecklat motiv för detta saknas i underlaget och det krävs därför en fortsatt dialog för att analysera de bakomliggande resonemangen. Flera aktörer konstaterar dock att formerna för samverkan måste utvecklas och kunskapen om respektive aktörs roll, uppgifter och ansvar vid kriser måste spridas i en vidare krets. Flera aktörer lyfter också upp problematiken med gränsdragningen mellan räddningstjänst och en extraordinär händelse. Det handlar främst om att kunna få avropa statliga resurser, exempelvis från Försvarsmakten, och därtill kopplat att få rätt till statlig ersättning i efterhand även vid en extraordinär händelse där det inte är fråga om räddningstjänst. På denna punkt kan regelverket behöva ses över i syfte att undanröja eventuella oklarheter och motstridigheter. Flera aktörer har påpekat att det är viktigt med ett klarläggande av vilka krav som kan ställas på samhällsviktiga företag i fråga om samverkan och samordning i samband med en kris och medverkan i beredskapsarbete. Några aktörer vill att kraven på företagens medverkan skärps. Man vill också att formerna för sådan samverkan och samordning utvecklas. Även här krävs en fördjupad dialog och analys innan man kan ta ställning till om lagstiftningsåtgärder bör vidtas. Försvarsmakten har bedömt att myndigheten även i framtiden kan lämna ett betydelsefullt stöd till samhället i fredstida krissituationer. Det finns dock flera rättsliga frågor kring Försvarsmaktens medverkan i fredstida krishantering som kräver en fördjupad översyn. Flera länsstyrelser föreslår att de kriterier som gäller för ersättning vid räddningstjänst, där det inte är fråga om en räddningsinsats, kompletteras så att även kostnader som uppkommer under en extraordinär händelse kan ersättas. Statens räddningsverk är av uppfattningen att dagens system för ersättning bör ses över. Det kan vara motiverat att tillsammans med Statens räddningsverk klarlägga begreppet räddningstjänst ur ett pedagogiskt perspektiv, eftersom KBM uppmärksammat viss begreppsförvirring avseende räddningstjänst i myndigheternas underlag. Post- och telestyrelsen och Svenska Kraftnät lyfter upp frågan om möjligheten att förse teleanläggningar med reservkraft. Dagens lagstiftning på området medger inte att en mobiloperatör vid en viss mobilmast även levererar reservelkraft till en annan operatör som utnyttjar samma mobilmast. Problemet har påtalats av Post- och telestyrelsen, Svenska Kraftnät och Statens energimyndighet under flera års tid. Inom flera sektorer har frågan om prioritering vid otillräckliga resurser varit aktuell. Behov av prioriteringar har funnits inom elförsörjningen. Statens energimyndighet har under år 2005 regeringens uppdrag att ta fram beslutsunderlag för ett framtida regelverk inom området. Även när det 15
gäller telekommunikationerna, väg- och banhållningen uppkom prioriteringsproblem. Ett viktigt underlag i prioriteringsfrågan kommer att vara resultatet av det regeringsuppdrag om samhällsviktig verksamhet som KBM arbetar med under år 2005. De utredningar som redan pågår kan komma att leda till förslag till ny lagstiftning som möjliggör prioritering vid fredstida kriser. KBM har under våren 2005 redovisat ett regeringsuppdrag med underlag inför en kommande proposition om krisberedskap. I redovisningen En utvecklad krisberedskap har KBM föreslagit att ett system med beredskapsnivåer i fredstid införs för att snabbt kunna stärka den generella krishanteringsförmågan. Försvarsmakten har i sitt underlag till denna rapport förklarat sig stödja KBM:s förslag. Man understryker att noggranna överväganden och analyser dock krävs om hur systemet i praktiken skall utformas. Detta understryker behovet av att ett sådant system införs. Flera aktörer har påpekat att författningsregler bör tas fram som underlättar engagerandet av frivilliga. KBM har i den nyss nämnda redovisningen bland annat pekat på att personella förstärkningar i form av frivilliga utgör en viktig resurs vid allvarliga kriser i fredstid, att det måste gå att ta hand om spontanfrivilliga i samband med kriser och att kommuner och landsting bör bygga upp strukturer för att kunna använda frivilliga. KBM föreslog där att regeringen initierar en författningsöversyn när det gäller frivilligverksamheten inom krisberedskaps- och totalförsvarsområdet. Erfarenheterna från stormen i södra Sverige understryker vikten av att en sådan översyn kommer till stånd. Detta gäller såväl frivilligt deltagande från allmänhetens sida som bistånd från frivilliga försvarsorganisationer och andra organisationer. En särskild fråga är dessutom medverkan av totalförsvarspliktiga som inte sker inom ramen för deras utbildning utan i form av frivilliga insatser. Bland de frågor rörande frivilliga hjälparbetare som en översyn bör innehålla kan nämnas bl.a. ansvarsförhållanden, ersättningsfrågor, försäkringsfrågor, arbetsgivaransvar och arbetsmiljölagens tillämpning. 16
Andra frågor som bedöms vara av väsentlig betydelse RAKEL Flera aktörer påpekar behovet av att det gemensamma radiokommunikationssystemet RAKEL snabbt införs och att användarkretsen utökas. Förutom att flera aktörer redan tidigare påtalat att elbranschen bör ingå som en permanent aktör i RAKEL-systemet så framkom efter stormen även behov inom den kommunala hemtjänsten och socialtjänsten. KBM har under våren 2005 föreslagit att användarkretsen för RAKEL-systemet utvidgas till att omfatta flertalet aktörer i krishanteringssystemet, däribland även elbolagen och den kommunala ledningen inklusive socialtjänsten. Till framställningen bifogades två alternativa förslag till ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Förslaget bereds för närvarande av en arbetsgrupp inom Regeringskansliet. Krisroaming Flertalet myndigheter, däribland Svenska Kraftnät och Post- och telestyrelsen nämner roaming som en möjlig lösning vid allvarliga störningar i mobilnäten. I dessa situationer finns ett behov av att kunna nyttja tillgängligt nät, oavsett operatör, för vissa funktioner i samhället. Det finns dock bland annat problem av organisatorisk och kapacitetsmässig art som måste undanröjas innan någon form av krisroaming kan införas. Post- och telestyrelsen har i samarbete med operatörerna påbörjat ett arbete med att se över möjligheterna att etablera någon form av krisroaming i Sverige. Reservkraft Under krishanteringen uppstod behov av att fördela tillgänglig reservkraft till behövande. Flera aktörer påpekar att det i dag inte finns någon utpekad aktör som har ansvar för att fördela och vid behov omfördela reservkraft vid ett omfattande elavbrott. Under krishanteringsarbetet löstes problemet på olika sätt i olika områden. I vissa fall skötte kommunerna fördelningen och i andra fall tog länsstyrelsen på sig rollen att samordna fördelning och omfördelning. Frågan om vems ansvar det är att prioritera, fördela och omfördela tillgänglig reservkraft bör klaras ut så att inte liknande problem uppkommer. 17