SIGNERAD 2013-11-13 Malmö stad Stadskontoret 1 (12) Datum 2013-11-12 Vår referens Jan Lanzow-Nilsson Utvecklingssekreterare Tjänsteskrivelse jan.lanzownilsson@malmo.se Betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) från Utbildningsdepartementet. Svar senast 16 d e- cember 2013 STK-2013-758 Sammanfattning Den 31 maj 2011 fick landshövdingen Eva Eriksson regeringens uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som kan drabba utländska kvinnor och deras barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man som bosatt är i Sverige. Vidare ingick i uppdraget att identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser, lämna förslag på hur insatserna kan förbättras samt överväga om förbättrad samhällsinformation före och efter inresan kan ha betydelse i ett förebyggande syfte. Utredningen har i betänkandet lämnat ett antal förslag till förbättringar av regelverk och insatser. Malmö stad stödjer förslagen. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslås besluta att avge yttrande till Utbildningsdepartementet i enlighet med av stadskontoret upprättat för slag. Beslutsunderlag Betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) från Utbildningsdepartementet. Svar senast 16 december 2013 SOU 2012:45 G-Tjänsteskrivelse - Kvinnor och barn i rättens gränsland - STK-2013-758 Remissvar från sociala resursnämnden Yttrande - Betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) Beslutsplanering KS Fördelningsmöte 2013-09-16 KS Arbetsutskott 2013-11-18 Kommunstyrelsen 2013-11-27
Ärendet Utbildningsdepartementet har berett Malmö tillfälle att avge yttrande i rubricerat ärende. 2 (12) Bakgrund Den 31 maj 2011 fick landshövdingen Eva Eriksson regeringens uppdrag att, som särskild utredare, kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som kan drabba utländska kvinnor och deras barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man som bosatt är i Sverige. Vidare ingick i uppdraget att identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser från den kommunala och statliga förvaltningen samt lämna förslag på hur insatserna kan förbättras. Utredaren skulle också överväga om förbättrad samhällsinformation före och efter inresan kan ha betydelse i ett förebyggande syfte. Till utredningen knöts ett antal experter från Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige (ROKS), Länsstyrelsen, Migrationsverket, Sveriges Kommuner och Landsting samt Utbildningsdepartementet. Betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland, SOU 2012:45, överlämnades i juni 2012. Många kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning utsätts för våld i olika former och/eller blir på annat sätt kränkta i sin integritet. Möjligheten att undkomma den utsatta situationen för skydd och för att börja ett nytt liv hindras i praktiken delvis av reglerna för att få uppehållstillstånd. Utöver det grundläggande uppdraget har utredningen därför också valt att undersöka möjligheten till lagändringar i Utlänningslagen som kan förebygga att vissa män upprepade gånger tar hit kvinnor och utsätter dem för våld eller annan allvarlig kränkning. Utredningen gör även en analys av vad som krävs för att få fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört och hur tillämpningen av Utlänningslagen skulle kunna ändras. År 2010 fick 74 000 personer uppehållstillstånd i Sverige. Av dessa var cirka 11 500 kvinnor som fick uppehållstillstånd på grund av anknytning till man bosatt i Sverige. I fortsatt text refereras till den person som redan är bosatt i Sverige med permanent uppehållstillstånd som anknytningspersonen. Gifta personer och personer i samboförhållande som stadigvarande bott tillsammans med anknytningspersonen före ansökan får normalt sett ett permanent uppehållstillstånd från början om inte särskilda skäl; exempelvis att oriktiga uppgifter lämnats, skenäktenskap eller att personen utgör ett hot mot den allmänna säkerheten, föreligger. Gifta personer som inte bott tillsammans med anknytningspersonen utomlands före ansökan får tillfälligt uppehållstillstånd om inte särskilda skäl föreligger. Här omtalade tillfälliga uppehållstillstånd beviljas enligt Migrationsverkets praxis i två år, så kallad snabb anknytning, och regleras i 5 kap. 8 Utlänningslagen. Ogifta personer som inte bott tillsammans med anknytningspersonen utomlands före ansökan får tillfälligt uppehållstillstånd om inte särskilda skäl föreligger samt om förhållandet är att betrakta som seriöst. Bedömningen av seriositeten inriktar sig på varaktigheten i förhållandet, om parterna träffats i viss utsträckning, om man har eller väntar barn gemensamt, kännedom om varandra, gemensamma sedvänjor samt ett gemensamt språk. En speciell prövning av uppehållstillståndet tillkommer också där det särskilt beaktas om sökanden och sökandens barn riskerar att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning. Avslag bör enligt den bakomliggande propositionen endast komma ifråga när risken för att sökanden ska fara illa är påtaglig, exempelvis då anknytningspersonen tidigare gjort sig skyldig till vålds- eller sexualbrott mot närstående, 5 kap 17 Utlänningslagen. I samband med en sådan prövning får Migrationsverket göra slagningar i misstanke- och belastningsregistret. Från början gällde denna bestämmelse oavsett om personerna var gifta eller inte, men från införandet av EU:s familjeåterföreningsdirektiv 2006 gäller den bara för ogifta par.
3 (12) Kartläggning av omfattningen av våldet Det finns inte så mycket tidigare forskning kring gruppen våldsutsatta utländska kvinnor och barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i Sverige. Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige (ROKS) har i två rapporter lyft fram vilken problematisk situation kvinnorna har när de utsätts för våld och andra kränkningar. De har också visat på hur vissa män systematiskt utnyttjar reglerna för att på sina villkor ta hit kvinnor från andra länder. En mera omfattande studie på området är Gazyna Lenardts doktorsavhandling från 2008, Invandrarkvinnor i vägskäl. Deras handlingar och val i våldspräglade relationer från ett genusperspesktiv (Uppsala Universitet, Studia Psychologica Upsaliensa 23). Studiens syfte var att förstå hur könsmaktsordningen gestaltar sig på individuell nivå och förstärks av invandarspecifika livsvillkor i det svenska samhället. Regeringen har nu bedömt att det finns behov av fördjupad kunskap om gruppen våldsutsatta kvinnor och barn som har beviljats uppehållstillstånd som anknytning till man som bor i Sverige. Speciellt utsatta är de kvinnor och barn som först bara erhåller tillfälligt uppehållstillstånd. Utredningen redogör för situationen för målgruppen, både generellt samt med utgångspunkt från svenska förhållanden. Man konstaterar att det finns ett strukturellt och globalt problem med mäns våld och andra kränkningar mot kvinnor samt att det ytterst handlar om mänskliga rättigheter och jämställdhet. Kvinnor i en anknytningssituation, speciellt de som först erhåller tidsbegränsat uppehållstillstånd, möter dock större svårigheter i att bryta sig ur en våldsutsatt situation. Detta då de bland annat riskerar att få sitt tillstånd att stanna i landet ifrågasatt. Lagstiftning och regelverk samt dess tillämpning och påverkan på aktuella kvinnors psykosociala situation beskrivs i utredningen. Utredarna har valt att genomföra sin kartläggning av våld och kränkningar samt behov av stöd till de utsatta genom en enkätundersökning samt några djupintervjuer. Vid bedömningen av hur enkätundersökningen skulle genomföras valde utredarna av språkliga, etiska och inte minst säkerhetmässiga skäl att inte skicka enkäter direkt till kvinnorna. Detta hade bland annat kunnat öka hotbilden och våldet om mannen uppmärksammat enkäten. Utredarna riktade sig istället direkt till socialtjänsten, sjukvården, polisen och kvinnojourerna i fem län, däribland Skåne. De tillskrivna myndigheterna/organisationerna uppmanades att under tre månaders tid notera hur ofta man mötte kvinnor inom målgruppen som kunde antas leva med våld och kränkningar. Vidare skulle de uppskatta hur många barn till nämnda kvinnor de totalt träffade på samt från vilka länder familjerna kom. En ytterligare fråga man sökte svar på var vart kvinnorna hänvisades för stöd och hjälp. Varje myndighet/organisation förfogade sedan över att sprida enkäten internt. Utöver enkäten gjordes fyra djupintervjuer med utsatta kvinnor. Dessa hade forskaren fått kontakt med främst via kvinnojourer. Kvinnorna kom från olika länder och var bosatta i olika delar av Sverige. Totalt inkom 157 enkätsvar och den genomsnittliga svarsfrekvensen var ca 50 %. Den högsta svarsfrekvensen svarade socialtjänsten för, med 74 % av de tillfrågade kommunala socialtjänsterna representerade. Enkätens svarsmöjligheter för frågorna beträffande antalet kvinnor respektive barn var indelade i numerära intervall, som exempelvis 25 50. Detta gör att resultatet också redovisades i intervall, varför man har fått fram att mellan 491 1040 kvinnor samt 256 980 barn kunde antas vara berörda under den aktuella tremånadersperioden. Kvinnorna och barnen kommer från större delen av världen, men främst från: asiatiska länder som Irak, Thai-
land och Iran, afrikanska länder som Somalia och Eritrea samt östeuropeiska länder som Serbien, Ryssland och Ukraina. Att ta reda på vilken hjälp och stöd kvinnorna erhållit ingick tyvärr inte i enkäten, men däremot vart de hänvisats. Det vanligaste var att de blivit hänvisade till kommunernas socialtjänst följt av kvinnojourer. 4 (12) De fyra djupintervjuerna redovisas inledningsvis via summariska fallbeskrivningar för var och en. Därefter redovisas de olika intervjupersonernas erfarenheter samlat under ett antal teman. Tre av fyra intervjupersoner kom från stabila förhållanden i hemlandet och samtliga flyttade till Sverige av kärlek till mannen. Två av männen kom från Sverige och två hade sitt ursprung i samma land som kvinnan. Det våld kvinnorna utsatts för var varierande, allt ifrån ekonomiskt och psykiskt våld till fysiskt och sexuellt våld. Det som upplevdes svårast var att våldet förstärktes av den isolering som kvinnorna och barnen befann sig i. För ingen av kvinnorna utgjorde återvändande till sitt ursprungsland någon möjlighet och därtill kom ovissheten om möjligheten att få stanna i Sverige. I samtliga fall utövade männen mycket stark makt och hade total kontroll över kvinnorna och barnen. En av kvinnorna beskrev de förhållandet hon levde under som närmast slavliknande. Alla fyra kvinnorna tvingades så småningom, under stora svårigheter även här, till uppbrott ifrån sina män. En av kvinnorna blev utvisad. Både intervjuerna och de få forskningsrapporter som finns om gruppen visar att dessa kvinnor och barn lever under mycket stor press. Utredningens överväganden och förslag Tvåårsregeln måste utredas vidare Anknytning till en person som redan bor i landet är i dag en av de vanligaste orsakerna till ansökan om uppehållstillstånd. Merparten av de personer som ansöker baserat på anknytning är kvinnor. De personer som inte tidigare sammanbott med anknytningspersonen, så kallade snabba anknytningar, får genomgå en så kallad uppskjuten invandringsprövning. Innebörden är att personen först får ett tillfälligt uppehållstillstånd på två år, i praktiken cirka tre år med tanke på handläggningstider, och att hon/han därefter kan ansöka om permanent uppehållstillstånd om förhållandet bestått. De snabba anknytningarna har ökat från att runt millennieskiftet ha motsvarat cirka 30 % av anknytningsärendena till att idag motsvara cirka 90 %, man kan säga att undantaget har blivit regel. Det våld och den kontroll som det visat sig att män utövar mot kvinnor med tillfälligt uppehållstillstånd är precis som annat våld mot kvinnor ett globalt jämställdhetsproblem och en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter. Utredningens bedömning är att tvåårsregeln måste utredas vidare. Detta då den försätter mestadels kvinnor i underläge och olyckligtvis medverkar till att dessa kvinnor stannar i våldsamma relationer samtidigt som det är samhällets uppgift att skydda kvinnor mot våld. För att ha en möjlighet att stanna kvar i landet tvingas kvinnorna och barnen att härda ut och bära våldets konsekvenser. Riskbedömningen om våld eller kränkning ska även omfatta gifta utlänningar Sedan EU:s familjeåterföreningsdirektiv infördes 2006 har andelen personer som kommer till Sverige som snabba anknytningar ökat dramatiskt. Vad direktivet också innebar var att den speciella prövning av uppehållstillståndet där det särskilt skulle beaktas om sökanden och sökandens barn riskerade att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning bara kom att gälla ogifta par. Detta har avsevärt försämrat rättsläget för gifta kvinnor som kommit hit som snabba anknytningar och blivit våldsutsatta. Utredningen har genomlyst de juridiska möjligheterna att förhindra tidigare våldsbenägna män att genom giftermål ta hit nya kvinnor som därmed även dessa riskerar att utsättas för våld. Förslaget är att Migrationsverket ska ha som huvudregel att alltid
vid snabba anknytningar inhämta utdrag ur polisregistret, kriminalregistret och folkbokföringen oavsett om paret har ingått äktenskap före ansökan eller inte. Enligt utredningen är detta förenligt med EU-direktivet. Utredningen framhållar att om möjligheterna till att förhindra våldsamma personer att ta hit en partner som anknytning ökar kommer också färre att behöva ansöka om förlängt uppehållstillstånd på grund av våld. 5 (12) Skyddsregeln ska ge likvärdigt skydd för alla samt bygga på kunskap om våldets mekanismer i nära relationer Trots att huvudregeln är att förhållandet ska ha varat i två år för att få permanent uppehållstillstånd finns reglerade möjligheter att få stanna även vid en separation under vissa omständigheter. En sådan, kallad skyddsregeln, är om förhållandet avslutats på grund av våld. Detta regleras i 5 kap 16 Utlänningslagen. Förutsättningarna är dock enligt uttalanden i den bakomliggande propositionen att sammanboendet ska ha varat viss tid våldet/kränkningen ska ha haft viss omfattning om kvinnan går tillbaka till mannen så förminskar detta våldet förhållandet ska ha upphört på grund av våldet uppgifterna om våldet/kränkningen måste ha framförts till Migrationsverket innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut förhållandet ska ha varit seriöst från början Det är endast det sista kriteriet, om seriositet i förhållandet, som inte är utsatt för kritik från utredningen. De menar att detta ligger i linje med utlänningslagens krav om att det inte ska vara möjligt att få uppehållstillstånd på grund av skenförhållanden. Hur de olika kriterierna i övrigt ska tolkas är däremot oklart. Det framkommer varken hur omfattande våldet måste ha varit eller hur länge sammanboendet ska ha varat. Om kvinnan går tillbaka till mannen räknas det som att våldet inte kan ha varit så allvarligt, trots att all kunskap i ämnet visar på att detta är en vanlig reaktion under rådande omständigheter. Utredningen har tittat på flera fall där kvinnan fått avslag och har svårt att se en enhetlig linje. Verksamheter som arbetar med våldsutsatta kvinnor och barn säger samma sak. Det gör det svårt att ge kvinnorna rimlig information om vad som gäller och gör deras situation mycket osäker. Utredningen menar också att det är stötande att kraven för att räknas som våldsutsatt är olika beroende på om du är i Sverige som anhöriganknytning än som boende eller flykting. Det medför att kvinnor och barn från målgruppen behöver utstå extra mycket våld och inte lämna förhållandet vid fel tidpunkt, varken för tidigt eller för sent, om de vill ansöka om permanent uppehållstillstånd. De som påtalar våldet efter två år och redan gjort en ansökan om att få stanna kvar kvalificerar sig heller inte för reglerna. Man får inte lämna mannen innan ärendet handlagts färdigt hos Migrationsverket. Med nuvarande handläggningstider kan detta i praktiken innebära att den faktiska tiden blir drygt tre år. Utredningens slutsats blir att även denna regel bör ses över. Utökad rätt till offentligt biträde Utredningen menar att även vid förbättringar av regelsystemet så kommer det framöver att krävas stora insatser av den utsatta kvinnan för att skydda sig själv och eventuella barn. Uppbrottsprocessen är särskilt komplicerad och kräver mycket stöd. I brottmål tillsätts därför regelmässigt ett målsägandebiträde för offret. Vid våld och kränkningar som begås av anknytningsperson tillkommer den juridiska svårigheten med den uppskjutna invandringsprövningen. För att kvinnan ska kunna tillvarata sina rättigheter krävs därför juridiskt stöd under hela processen. Utredningen föreslår därför en ändring i 18 kap 1 Utlänningslagen med innebörden att offentligt
biträde ska förordnas så snart den utsatta kvinnan uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet mot henne eller barnen. 6 (12) Förebyggande informationsinsatser Utredaren skulle också överväga om förbättrad samhällsinformation före och efter inresan kan ha betydelse i ett förebyggande syfte. Personer som idag inte bor eller vistas i Sverige är enligt Utlänningslagen undantagna från kraven i 17 Förvaltningslagen, den så kallade kommunikationsplikten. Detta innebär för aktuell målgrupp inskränkningar i att få all information avseende visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd. Skälet till undantaget är att det kan vara svårt att nå personen utomlands och att ärendet därmed riskera att fördröjas. Vid ansökan om uppehållstillstånd för anknytning får personen heller inte någon fördjupad information om innebörden av det uppskjutna uppehållstillståndet, det vill säga tvåårsregeln med tillfälligt uppehållstillstånd. Utredningen menar att aktuell person ska få ta del av alla handlingar och ges tillfälle att yttra sig även om hon/han är bosatt utomlands. Det är ett minimikrav att de som gör en ansökan får en sådan information, så att de får en chans att fundera över konsekvenserna av att lämna sitt land och flytta till Sverige. En annan utredning, SOU 2010:37 Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet, har redan i sitt betänkande presenterat ett förslag om en rätt till samhällsinformation för bredare grupper. Förslaget innebär att de personer, mestadels kvinnor, som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning har rätt till samhällsinformation och att kommunerna här måste bedriva ett aktivt uppsökande arbete. Ytterligare en utredning undersöker hur utrikes födda kvinnors etablering på arbetsmarknaden ska kunna underlättas via adekvat samhällsinformation. Aktuella betänkande förutsätter att även dessa utredningar kommer att lägga viktiga förslag som gynnar berörda kvinnors inträde i det svenska samhället samt deras oberoende. Samordning Ansvaret för samordningen av insatserna avseende våld mot kvinnor och barn ligger på länsstyrelserna. Utredningen poängterar vikten av samordning då många myndigheter och organisationer är berörda eftersom kvinnorna och barnen har ett mångfacetterat hjälpbehov. Utredningen föreslår att Länsstyrelsen i Värmland ska få ett nationellt samordningsansvar med uppdrag om informationsspridning och metodstöd avseende kvinnor och barn som är i Sverige med uppskjuten invandringsprövning. Efter några år föreslås arbetet utvärderas, varefter det bör övervägas om uppgiften ska läggas på samtliga länsstyrelser inom ramen för kvinnofridsuppdragen. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Utredningen har belyst de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Man menar att möjligen kan en merkostnad förväntas i den föreslagna utökade rätten till offentligt biträde. Förslaget om att även personer som kommer som anknytning ska få rätt till samhällsorientering innefattas i en annan utredning som uppskattar kostnadsökningen som marginell. Att låta en länsstyrelse få ett samordningsuppdrag menar utredningen endast innebär begränsade merkostnader. De förslag som i huvudsak innebär fortsatta utredningsuppdrag kring förändringar i Utlänningslagen, förväntas av nuvarande utredning ge smärre både ökningar och minskningar av kostnaderna. Utredarna menar att sammantaget så innebär förslagen inga eller försumbara kostnadsökningar för Migrationsverket och länsstyrelserna. Sociala resursförvaltningens synpunkter
7 (12) Kartläggning av omfattningen av våldet Vid bedömningen av hur kartläggningen skulle genomföras ville utredarna av etiska och säkerhetmässiga skäl inte skicka enkäter direkt till kvinnorna. Det kan öka hoten och våldet om mannen hittar frågeformuläret. Många av kvinnorna talar inte svenska och det finns även andra praktiska svårigheter att genomföra en större enkätstudie riktad till kvinnorna. Sociala resursnämnden kan förstå att utredarna valde metoden att gå via myndigheterna istället. Men det finns även brister och svårigheter i denna metod. Många kvinnor är tveksamma till kontakter med myndigheter och andra hjälporganisationer när de är utsatta. Dubbelrapportering kan också förekomma då det saknades resurser att låta verksamheterna koda de olika personerna. Utredarna menar att dessa båda nämnda faktorer tar ut varandra. Nämnden instämmer i att det kan vara så, men det finns ändå ett antal som vänder sig till flera organisationer. Som exempel kan nämnas att kvinnor som av skyddsskäl placeras på kvinnojourer ofta har fått bistånd via socialtjänsten. Kartläggningen indikerar att antalet drabbade är mycket högt och ger en fingervisning om att problemet är större än befarat. Frågeställningen hur många kvinnor som kan antas ha varit utsatta ger dock utrymme för stora tolkningsskillnader. Nämnden saknar också till viss del tydligare bakgrundsdata samt att kartläggningsresultaten är mera tydligt rapporterade och analyserade. Med de metodsvårigheter som finns menar nämnden att man bör inta en viss försiktighet i den fortsatta bedömningen. I intervjuerna beskriver samtliga fyra kvinnor att de kommit till Sverige av kärlek till mannen. Två av männen kom från Sverige och två hade sitt ursprung i samma land som kvinnan. Det våld kvinnorna utsatts för var varierande, allt ifrån ekonomiskt och psykiskt våld till fysiskt och sexuellt våld. En av kvinnorna beskrev de förhållandet hon levde under som närmast slavliknande. Både intervjuerna och de få forskningsrapporter som finns om gruppen visar att dessa kvinnor och barn lever under stor press. Denna situation bekräftas av de erfarenheter som finns i Malmö. Både kommunens socialtjänst och andra verksamheter som möter problematiken ser hur ofta kvinnorna och barnen far mycket illa. Kvinnorna är i ett stort underläge gentemot männen, vilka tyvärr ibland utnyttjar detta mycket hänsynslöst. Likheter och olikheter jämfört med andra våldsutsatta kvinnor Utredningens tar sin utgångspunkt i att det finns ett strukturellt globalt problem med mäns våld mot kvinnor samt att det handlar både om mänskliga rättigheter och om jämställdhet, ett synsätt som Sociala resursnämnden delar. Själva våldet är jämförbart med det andra våldsutsatta kvinnor drabbas av. Precis som utredningen har Malmö stad en definition av våld som innefattar såväl fysiskt som psykiskt, sexuellt och materiellt våld. Alla dessa olika former av våld förekommer. Malmö stads kvinnofridsverksamheter menar dock att dessa kvinnor och barn många gånger har en mycket tyngre och mer komplicerad problematik än andra utsatta kvinnor. Beroendet är större och kvinnan i ännu tydligare underläge, då mannen funnits i Sverige längre samt att hon riskerar utvisning om förhållandet upphör. Vissa män utnyttjar sistnämnda. Detta innebär att kvinnorna vanligen försöker stå ut så länge som möjligt. Benägenheten att återvända till mannen kan också vara större så länge det permanenta uppehållstillståndet inte är klart. Självklart spelar kvinnans förutsättningar att återvända till hemlandet också en stark roll. Att kvinnorna drabbas av psykisk ohälsa och får självmordstankar är inte ovanligt. De har då stora behov psykiatrisk hjälp, praktisk hjälp och stöd i vardagen samt informationsinsatser. Barnen har också ofta stort hjälpbehov, vare sig det handlar om gemensamma barn med mannen eller barn som kom med kvinnan från hemlandet. Att ryckas upp från hemmiljö i ett känt land för att hamna i ett främ-
mande är svårt. De har så gott som alltid bevittnat våldet och är i många fall utsatta själva. I andra fall finns det exempel på hur både mamman och barnet utnyttjats sexuellt, i vissa fall bara barnet. Våldet får naturligtvis också konsekvenser för kvinnans föräldraförmåga och om den också brister blir situationen för barnet extra allvarlig. Detta ställer särskilda krav på samhällets resurser och på dem som ska hjälpa kvinnorna. Behovet av god samverkan mellan olika myndighetsinstanser och även med frivilliga organisationer är mycket viktigt. 8 (12) I Malmö är det, på grund av befolkningssammansättningen, förhållandevis vanligt att de personer som kommer hit med tillfälligt uppehållstillstånd gör det till en anknytningsperson från det egna hemlandet. Det är ganska naturligt att den i Sverige bosatta personen har kvar kontakter i hemlandet och att man då träffar någon därifrån som man förälskar sig i. Arrangerade äktenskap förekommer fortfarande i vissa av de områden där många flyktingar och invandrare har sitt ursprung. Majoriteten av alla dessa anknytningspar har en bra relation. Men i de fall där en kvinna utsätts för våld eller andra kränkningar, innebär en svag förankring i Sverige kombinerat med ett tillfälligt uppehållstillstånd extra svårigheter för henne att tillvarata sina rättigheter. En grupp i Malmö som också är särskilt utsatt är de som i dagligt tal kallas för Danskärenden, det vill säga kvinnor som kommer som anknytning till en person som är boende i Danmark och som inte uppfyller kraven för de danska invandringsreglerna. Danmark har högre åldersgräns för anhöriginvandring och kräver dessutom att personen från Danmark har en viss summa pengar på banken samt att paret kan visa en stark anknytning till landet. Eftersom det finns fri rörlighet inom Norden har flera löst problemet genom att istället bosätta sig i Sverige, vanligtvis i Malmö eller någon annanstans i Skåne. Upphör då förhållandet flyttar mannen ofta tillbaka till Danmark. Kvinnorna och barnen har då ingen anknytning dit och inte heller längre till Sverige, varpå de hamnar i ett fullständigt ingenmansland och ofta mår mycket dåligt. För kvinnor som kommit som anhöriga till flyktingar innebär ett brustet förhållande och separation från mannen ibland stor fara om de måste återvända till hemlandet. Beroende på situationen där och släktens syn kan vissa kvinnor riskera att utsättas för trakasserier, hot och våld. I dessa fall söker kvinnan ofta asyl och hamnar i ännu en svår process. Oron för utvisning resulterar allt för ofta i att kvinnan återvänder till mannen och både hon och barnen riskerar att drabbas av fortsatt våld. Förutom de uppdrag som utredningen haft, har de valt att även se över den nuvarande lagstiftningen kring uppehållstillstånd och analyserat tillämpningen av de regler som gäller för möjligheten att få stanna i Sverige trots att förhållandet upphört. Utredningen menar att det är här de verkliga problemen finns. Det är i samband med prövningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning som det finns möjlighet att förhindra att vissa män utnyttjar systemet. Det är tydligt, att trots att detta inte var utredningens grunduppdrag, så har dessa frågor ändå fått främsta fokus och prioritet. Oavsett om mannen ursprungligen kommer från Sverige eller har sin bakgrund utomlands hamnar våldsutsatta kvinnor med tillfälliga uppehållstillstånd i ett stort underläge. Det anmärkningsvärt att utredningen nästan inte presenterar några särskilda förslag till stödinsatser för kvinnorna och barnen. Det konstateras bara att de har samma behov som andra våldsutsatta kvinnor och barn. Sociala resursnämnden har däremot uppfattningen att behoven hos dessa kvinnor och barn ofta är både större, mer komplicerade och mer resurskrävande än hos de flesta andra våldsutsatta kvinnor och barn. Behovet av skydd och stöd är omfattande och möjligheten att få hjälp
från eget nätverk är ofta liten. Många kvinnor har inte hunnit få något större socialt nätverk och hindras många gånger också från att ha andra kontakter än med mannen själv och hans närmaste. 9 (12) De behov som forskaren Grazyna Lenardts beskriver i sin avhandling Invandrarkvinnor i vägskäl. Deras handlingar och val i våldspräglade relationer från ett genuspsykologiskt perspektiv från 2008 sammanfattar i huvudsak vilka olika insatser som behövs: Samtalsstöd kring sin situation och sina psykologiska problem Skydd från mannen Ekonomiskt stöd och hjälp med lägenhet Hjälp till barnen Juridiskt stöd avseende rättigheter och uppehållstillstånd Till detta ska läggas stöd i föräldraförmågan och mycket bred kunskap hos personalen om hur man bemöter trauma och om samhället. Även tillgång till medicinsk kompetens är nödvändigt. Bättre metoder för att fånga upp de som är utsatta behöver utvecklas. Detta kan ske både genom mer riktad information till kvinnorna och genom att myndigheterna i allmänhet förbättrar sina metoder avseende att upptäcka våld i nära relation. Riskbedömningen om våld eller kränkning ska även omfatta gifta utlänningar Utredningen har ingående studerat de juridiska möjligheterna för att förhindra att tidigare våldsbenägna män genom giftermål kan ta hit nya kvinnor och därmed riskera att även dessa utsätts för våld. Förslaget är att Migrationsverket ska ha som huvudregel att alltid vid snabba anknytningar inhämta utdrag ur polisregistret, kriminalregistret och folkbokföringen oavsett om paret har ingått äktenskap före ansökan eller inte. I Malmö finns exempel på män som vid upprepade tillfällen tagit hit kvinnor, ända upp till 8 9 gånger. För flera av kvinnorna finns det uppgifter om våld mot både dem och barnen, vilket resulterat i ett flertal polisanmälningar och separationer. Utredningarna har i allmänhet fått läggas ner då kvinnorna och barnen oftast skickats ur landet innan brottsutredning fullföljts eller så har kvinnan hotats och inte vågat fullfölja processen. Detta scenario har sedan upprepats med nästa kvinna. Sociala resursförvaltningen anser det vara ytterst angeläget att samhället i dessa fall kan agera och förhindra att fler kvinnor och barn utsätts för dessa män. Nämnden ställer sig därför bakom en utredning som får i uppdrag att lägga förslag i frågan. Skyddsregeln ska ge likvärdigt skydd för alla samt bygga på kunskap om våldets mekanismer i nära relationer Trots att huvudregeln är att förhållandet ska ha varat i två år för att få permanent uppehållstillstånd finns möjlighet att få stanna även vid en separation i vissa situationer. En sådan är om förhållandet avslutats på grund av våld. Förutsättningen är dock att sammanboendet ska ha varat viss tid, våldet/kränkningen ska ha haft viss omfattning, förhållandet har upphört på grund av våldet och uppgifterna om våldet måste ha framförts till Migrationsverket innan det tillfälliga uppehållstillståndet har löpt ut. Hur de här olika kriterierna ska tolkas är mycket oklart. Det framkommer varken hur omfattande våldet måste ha varit eller hur länge sammanboendet ska ha varat. Om kvinnan går tillbaka till mannen räknas det som att våldet inte kan ha varit så allvarligt, trots att all kunskap i ämnet visar på att detta är en vanlig reaktion under rådande omständigheter. Utredningen har tittat på flera fall där kvinnan fått avslag och har svårt att se en enhetlig linje. Verksamheter som arbetar med våldsutsatta kvinnor och barn säger samma sak. Det gör det svårt att ge kvinnorna rimlig information om vad som gäller och gör deras situation mycket
osäker. Utredningen menar också att det är stötande att kraven för att räknas som våldsutsatt är olika beroende på om du är i Sverige som anhöriganknytning än som boende eller flykting. Det medför att kvinnor och barn från målgruppen behöver utstå extra mycket våld och inte lämna förhållandet vid fel tidpunkt varken för tidigt eller för sent - om de vill ansöka om permanent uppehållstillstånd. De som påtalar våldet efter två år och redan gjort en ansökan om att få stanna kvar kvalificerar sig heller inte för reglerna. Man får inte lämna mannen innan ärendet handlagts färdigt hos Migrationsverket. I praktiken kan det innebära att den faktiska tiden blir 3 3,5 år. Utredningens slutsats blir att även denna regel bör ses över. Sociala resursnämnden menar att det är viktigt med tydlighet i regelverket och att alla som utsätts för våld måste behandlas på ett förutsägbart och likartat sätt och instämmer i utredningens förslag om ny utredning av frågan. Utredningen framhållar att om möjligheterna till att förhindra våldsamma personer att ta hit en partner som anknytning kommer färre att behöva ansöka om förlängt uppehållstillstånd pga. av våld. Därmed skulle kriterierna inom den så kallade tvåårsregeln inte behöva vara så restriktiva och minska behovet av prövningar av regeln. 10 (12) Förebyggande informationsinsatser I utredningsuppdraget låg också att undersöka om förbättrad information före och efter inresan till Sverige kan förebygga och förhindra att kvinnor utsätts för våld i relationen. Personer som idag inte bor eller vistas i Sverige är i Utlänningslagen undantagna från de vanliga kraven i Förvaltningslagen om att få all information avseende visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd. Skälet till undantaget är svårigheten att nå personen utomlands och därmed riskera fördröjning av ärendet. Vid ansökan om uppehållstillstånd för anknytning får utlänningen heller inte någon fördjupad information om innebörden av det uppskjutna uppehållstillståndet, det vill säga tvåårsregeln med tillfälligt uppehållstillstånd. Utredningen menar att ett minimikrav är att de som gör en ansökan får en sådan information, så att de får en chans att fundera över konsekvenserna av att lämna sitt land och flytta till Sverige. Sociala resursförvaltningen instämmer i utredningens förslag. (En annan utredning, SOU 2010:37 Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet, har redan i uppdrag att lämna förslag om att inte bara flyktingar utan även de som får uppehållstillstånd på grund av anknytning ska omfattats av rätten till samhällsorientering. Ytterligare en utredning undersöker hur utrikes födda kvinnors etablering på arbetsmarknaden ska kunna underlättas. Utredningen bejakar de förslagen och lägger därför inga egna på de områdena.) Samordning Länsstyrelserna har idag ansvaret för samordning av insatserna avseende våld mot kvinnor och barn. Samordningen är viktig då många myndigheter och organisationer är berörda eftersom kvinnorna och barnen kan behöva hjälp av många aktörer. Utredningen föreslår att en länsstyrelse dessutom ska få ett nationellt uppdrag om informationsspridning och metodstöd avseende kvinnor och barn som är i Sverige med uppskjuten invandringsprövning. Sociala resursförvaltningen instämmer i förslaget. Ekonomiska konsekvenser Av de förslag som utredningen lägger inom ramen för sitt uppdrag är det inget som innebär några betydande ekonomiska konsekvenser. Utredningen och erfarenheterna i Malmö visar däremot att när kvinnor och barn kommer hit och blir utsatta för våld behöver de ofta omfattande insatser. Förutom det mänskliga lidandet för personerna själva så innebär de olika hjälpinsatser-
na, när de väl kommer igång, stora kostnader för samhället och inte minst för kommunerna som har huvudansvaret för stöd- och skyddsinsatserna. Sociala resursförvaltningen menar därför att staten borde beakta att de kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning har specifika behov om de utsätts för våld och avsätta särskilda medel för denna grupp. 11 (12) Samlad bedömning Förutom angivna synpunkter ovan vill stadskonoret tillägga följande. Kartläggning av omfattningen av våldet Det innebär alltid svårigheter att via direktkontakt kartlägga förekomsten av våld i nära relationer och risker för de redan utsatta om förrövarna får kännedom om kartläggningen. Beträffande aktuella grupp kvinnor är det extra svårt, då de ofta är isolerade, har otillräcklig kännedom om sina rättigheter och är oroliga för myndighetskontakter. Dessutom har många språksvårigheter. Detta riskerar resultera i ett stort mörkertal. Kartläggningen indikerar dock att antalet drabbade är mycket högt, men är på grund av frågeställningarna baserad på svarsalternativ i intervall och inte med en fast siffra. Detta gör att siffrorna på mellan 491 1040 kvinnor respektive 256 980 barn framstår som osäkra. Frågeställningen hur många kvinnor som kan antas ha varit utsatta ger också utrymme för stora tolkningsskillnader. Stadskontoret saknar i kartläggningen också en frågeställning kring ett av utredningens uppdrag, behovet av insatser från den kommunala och statliga förvaltningen. De fyra djupintervjuerna redovisas inledningsvis via summariska fallbeskrivningar för var och en. Därefter har utredarna valt att redovisa de olika intervjupersonernas erfarenheter blandat under ett antal teman. Detta gör materialet svåröverblickat och per person lite svårare att analysera. Då antalet intervjupersoner endast är fyra hade redovisningen tjänat på att fallbeskrivningarna även innehöll respektive persons erfarenheter och att temapresentationen endast innehöll övergripande analys och slutsatser. Dessa metodsvårigheter innebär att kartläggningen inte riktigt får den vetenskapliga tyngd den skulle behövt. Tvåårsregeln måste utredas vidare Anknytning till en person som redan bor i landet är i dag en av de vanligaste orsakerna till ansökan om uppehållstillstånd. Merparten av de personer som ansöker baserat på anknytning är kvinnor. De personer som inte tidigare sammanbott med anknytningspersonen, så kallade snabba anknytningar, får genomgå en så kallad uppskjuten invandringsprövning. Innebörden är att personen först får ett tillfälligt uppehållstillstånd på två år, i praktiken cirka tre år med tanke på handläggningstider, och att hon/han därefter kan ansöka om permanent uppehållstillstånd om förhållandet bestått. De snabba anknytningarna har ökat från att runt millennieskiftet ha motsvarat cirka 30 % av anknytningsärendena till att idag motsvara cirka 90 %, man kan säga att undantaget har blivit regel. Det våld och den kontroll som det visat sig att män utövar mot kvinnor med tillfälligt uppehållstillstånd är precis som annat våld mot kvinnor ett globalt jämställdhetsproblem och en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter. Utredningens bedömning är att tvåårsregeln måste utredas vidare. Detta då den försätter mestadels kvinnor i underläge och olyckligtvis medverkar till att dessa kvinnor stannar i våldsamma relationer samtidigt som det är samhällets uppgift att skydda kvinnor mot våld. För att ha en möjlighet att stanna kvar i landet tvingas kvinnorna och barnen att härda ut och bära våldets konsekvenser. Stadskontoret in-
stämmer i utredningens bedömning att tvåårsregeln behöver ses över. 12 (12) Utökad rätt till offentligt biträde Utredningen menar att även vid förbättringar av regelsystemet så kommer det framöver att krävas stora insatser av den utsatta kvinnan för att skydda sig själv och eventuella barn. Uppbrottsprocessen är särskilt komplicerad och kräver mycket stöd. I brottmål tillsätts därför regelmässigt ett målsägandebiträde för offret. Vid våld och kränkningar som begås av anknytningsperson tillkommer den juridiska svårigheten med den uppskjutna invandringsprövningen. För att kvinnan ska kunna tillvarata sina rättigheter krävs därför juridiskt stöd under hela processen. Utredningen föreslår därför en ändring i 18 kap 1 Utlänningslagen med innebörden att offentligt biträde ska förordnas så snart den utsatta kvinnan uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet mot henne eller barnen. Stadskontoret ställer sig bakom detta förslag. Sammanfattningsvis Utredningen bidrar till tydliggörandet av situationen för våldsutsatta kvinnor och barn, i detta fall den specifika grupp som kommit hit via anknytning till en man bosatt i Sverige. Trots vissa begränsningar i den utförda kartläggningen så ger denna en bild av en omfattande problematik för målgruppen. En bild som påkallar konstruktiva förändringar både i regelverk och beträffande insatser. Utredningen har lämnat goda förslag till förändringar i lagstiftningen samt kring en del insatser på generell nivå. Vad stadskontoret saknar är förslag på konkreta insatser och stöd till målgruppen och en diskussion kring finansieringen av detta. Staten borde avsätta särskilda medel för ändamålet. Stadskontoret anser vidare att det behövs en ny utredning med uppdraget att se över bestämmelserna i Utlänningslagen avseende tvåårsregeln, riskbedömningen samt skyddsregeln för att förhindra att fler hamnar i situationer där de riskerar att utsättas för våld, hot och kränkningar. Avslutningsvis vill stadskontoret framhålla det positiva i att människor som blir förälskade, där den ena parten lever i ett annat land, får möjlighet att kunna leva tillsammans i Sverige om de så önskar. Samtidigt är det nödvändigt att det finns adekvat stöd och hjälp, både i lagstiftning och i mänskliga resurser, om det går fel och ytterst våldssituationer uppstår. Särskilt i de fall då möjligheten till anknytningsinvandring används systematiskt för att utnyttja andra personer. Det stora antalet utsatta är kvinnor, men även män kan fara illa på motsvarande sätt och de ska självklart ha samma rätt till hjälp som kvinnorna. Ansvariga Birgitta Vilén-Johansso Avdelningschef Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör
Malmö stad Kommunstyrelsen 1 (8) Datum 2013-11-12 Adress August Palms Plats 1 Diarienummer STK-2013-758 Yttrande Till Utbildningsdepartementet Betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) U2012/3745/JÄM Kommunstyrelsen har beslutat att lämna följande yttrande: Sammanfattning Utredningen bidrar till fördjupad kunskap om situationen för den specifika grupp våldsutsatta kvinnor och barn som kommit hit via anknytning till en man som är bosatt i Sverige. Trots vissa begränsningar i den utförda kartläggningen så ger denna en bild av en stor utsatthet och en omfattande problematik för målgruppen. En bild som överensstämmer med Malmö stads erfarenheter och som påkallar konstruktiva förändringar både i regelverk och beträffande insatser. Utredningen lämnar goda förslag till förändringar i lagstiftningen samt kring samordning, förbättringar i samhällsinformationen och möjligheten till juridiskt stöd för målgruppen. Malmö stad ställer sig bakom dessa förslag. Det Malmö stad saknar är förslag på konkreta insatser och stöd till målgruppen och en diskussion kring finansieringen av detta. Staten borde avsätta särskilda medel för ändamålet. Malmö stad anser vidare att det behövs en ny utredning med uppdraget att se över bestämmelserna i Utlänningslagen för att förhindra att fler hamnar i situationer där de riskerar att utsättas för våld, hot och kränkningar. Yttrande Utbildningsdepartementet har berett Malmö stad tillfälle att avge yttrande i rubricerat ärende. Kommunstyrelsen får i anledning härav anföra följande. Allmänna synpunkter Malmö stad välkomnar regeringens initiativ att genom aktuell utredning ytterligare belysa situationen för gruppen våldsutsatta kvinnor och barn som kommit till landet på grund av an-
knytning till en man som bosatt är i Sverige, deras behov av insatser samt överväga hur förbättrad samhällsinformation kan ha betydelse i ett förebyggande syfte. Många kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning utsätts för våld i olika former och/eller blir på annat sätt kränkta i sin integritet. Möjligheten att undkomma den utsatta situationen för skydd och för att börja ett nytt liv hindras i praktiken delvis av reglerna för att få uppehållstillstånd. Utöver det grundläggande uppdraget har utredningen därför också valt att undersöka möjligheten till lagändringar i Utlänningslagen som kan förebygga att vissa män upprepade gånger tar hit kvinnor och utsätter dem för våld eller annan allvarlig kränkning. Utredningen gör även en analys av vad som krävs för att få fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört och hur tillämpningen av Utlänningslagen skulle kunna ändras. 2 (8) Utredningen redogör på ett förtjänstfullt sätt för situationen för målgruppen, både generellt samt med utgångspunkt från svenska förhållanden. Man konstaterar att det finns ett strukturellt och globalt problem med mäns våld och andra kränkningar mot kvinnor samt att det ytterst handlar om mänskliga rättigheter och jämställdhet. Kvinnor i en anknytningssituation, speciellt de som först erhåller tidsbegränsat uppehållstillstånd, möter dock större svårigheter i att bryta sig ur en våldsutsatt situation. Detta då de bland annat riskerar att få sitt tillstånd att stanna i landet ifrågasatt. Lagstiftning och regelverk samt dess tillämpning och påverkan på aktuella kvinnors psykosociala situation beskrivs i utredningen. Utredarna har valt att genomföra sin kartläggning av våld och kränkningar samt behov av stöd till de utsatta genom en enkätundersökning samt några djupintervjuer. Vid bedömningen av hur enkätundersökningen skulle genomföras valde utredarna av språkliga, etiska och inte minst säkerhetmässiga skäl att inte skicka enkäter direkt till kvinnorna. Detta hade bland annat kunnat öka hotbilden och våldet om mannen uppmärksammat enkäten. Utredarna riktade sig istället direkt till socialtjänsten, sjukvården, polisen och kvinnojourerna i fem län i olika delar av landet Det innebär alltid svårigheter att via direktkontakt kartlägga förekomsten av våld i nära relationer och risker för de redan utsatta om förrövarna får kännedom om kartläggningen. Beträffande aktuella grupp kvinnor är det extra svårt, då de ofta är isolerade, har otillräcklig kännedom om sina rättigheter och är oroliga för myndighetskontakter. Dessutom har många språksvårigheter. Malmö stad kan därför förstå att utredarna valde metoden att gå via myndigheterna istället. Men det finns även brister och svårigheter i denna metod. Många kvinnor är som sagt tveksamma till kontakter med myndigheter och andra hjälporganisationer när de är utsatta. Detta riskerar resultera i ett stort mörkertal. Dubbelrapportering kan också förekomma då det saknades resurser att låta verksamheterna koda de olika personerna. Kvinnor som av skyddsskäl placeras på kvinnojourer har ofta fått bistånd via socialtjänsten. Kartläggningen indikerar att antalet drabbade är mycket högt. På grund av frågeställningarna är dock svarsalternativen angivna i intervall och inte med en fast siffra. Detta gör att siffrorna på mellan 491 1040 kvinnor respektive 256 980 barn framstår som osäkra. Frågeställningen hur många kvinnor som kan antas ha varit utsatta ger också utrymme för stora tolkningsskillnader. De metodsvårigheter som finns innebär att man bör inta en viss försiktighet i den
fortsatta bedömningen. Malmö stad finner det också förvånade att resultaten av kartläggningen inte är mer tydligt beskrivna och analyserade. Slutligen saknar Malmö stad också i kartläggningen en frågeställning kring ett av utredningens uppdrag, behovet av insatser från den kommunala och statliga förvaltningen. 3 (8) De fyra djupintervjuerna redovisas inledningsvis via summariska fallbeskrivningar för var och en av kvinnorna. Därefter har utredarna valt att redovisa de olika intervjupersonernas erfarenheter blandat under ett antal teman. Detta gör materialet svåröverblickat och per person lite svårare att analysera. Då antalet intervjupersoner endast är fyra hade redovisningen tjänat på att fallbeskrivningarna även innehöll respektive persons erfarenheter och att temapresentationen endast innehöll övergripande analys och slutsatser. Intervjuerna förmedlar trots allt en tydlig bild av dessa våldsutsatta kvinnors situation. Både intervjuerna och de få forskningsrapporter som finns om gruppen visar att dessa kvinnor och barn lever under stor press på många områden. Denna situation bekräftas av de erfarenheter som finns inom Malmö stads verksamheter för kvinnofrid och individ- och familjeomsorg. Både kommunens socialtjänst och andra verksamheter som möter problematiken ser hur ofta kvinnorna och barnen far mycket illa. Kvinnorna är i ett stort underläge gentemot männen, vilka tyvärr ibland utnyttjar detta mycket hänsynslöst. Utredningens tar sin utgångspunkt i att det finns ett strukturellt globalt problem med mäns våld mot kvinnor samt att det handlar både om mänskliga rättigheter och om jämställdhet, ett synsätt som Malmö stad delar. Vad gäller själva våldet finns inga större skillnader för den aktuella målgruppen jämfört med andra våldsutsatta kvinnor. Precis som utredningen har Malmö stad en definition av våld som innefattar såväl fysiskt som psykiskt, sexuellt och materiellt våld. Alla dessa olika former av våld förekommer. Malmö stads kvinnofridsverksamheter menar dock att dessa kvinnor och barn många gånger har en mycket tyngre och mer komplicerad problematik än andra utsatta kvinnor. Beroendet är större och kvinnan i ännu tydligare underläge, då mannen funnits i Sverige längre samt att hon riskerar utvisning om förhållandet upphör. Detta innebär att kvinnorna vanligen försöker stå ut så länge som möjligt. Benägenheten att återvända till mannen kan också vara större så länge det permanenta uppehållstillståndet inte är klart. Det förekommer också att mannen ger desinformation om vilka regler som gäller i Sverige och även hotar kvinnan med utvisning. Självklart spelar det också in hur situation ser ut för kvinnan i hemlandet och vilket stöd hon har från sina närmaste. Att kvinnorna hamnar i en djup depression i samband med att de lämnat mannen och sedan får ett utvisningsbeslut är inte ovanligt. De behöver då psykiatrisk hjälp vid ångestattacker och självmordstankar och har stora behov av praktisk hjälp och stöd i vardagen samt informationsinsatser. Psyksosomatiska åkommor är också vanliga. Barnen har också ofta stort hjälpbehov. Det gäller, i förekommande fall, både de barn som kvinnan har tillsammans med mannen och de som kom med henne från hemlandet. De har så gott som alltid bevittnat våldet och är i många fall utsatta själva. Barnen som följt med sin mamma till Sverige har ryckts upp från sin hemmiljö och kan känna sig mycket främmande i det nya landet. Styvpappan är inte alltid så glad för barnet som han fått på köpet. I andra fall finns det exempel på hur både mamman och barnet utnyttjats sexuellt, i vissa fall bara barnet. Våldet och de
konsekvenser det får för kvinnan får också betydelse för hennes föräldraförmåga. Om den också fallerar blir situationen för barnet extra allvarligt. Detta ställer särskilda krav på samhällets resurser och på dem som ska hjälpa kvinnorna. Behovet av god samverkan mellan olika myndighetsinstanser och även med frivilliga organisationer är mycket viktigt. 4 (8) I Malmö är det, på grund av befolkningssammansättningen, förhållandevis vanligt att de personer som kommer hit med tillfälligt uppehållstillstånd gör det till en anknytningsperson från det egna hemlandet. Det är ganska naturligt att den i Sverige bosatta personen har kvar kontakter i hemlandet och att man då träffar någon därifrån som man förälskar sig i. Arrangerade äktenskap förekommer fortfarande i vissa av de områden där många flyktingar och invandrare har sitt ursprung. Majoriteten av alla dessa anknytningspar har en bra relation. Men i de fall där en kvinna utsätts för våld eller andra kränkningar, innebär en svag förankring i Sverige kombinerat med ett tillfälligt uppehållstillstånd extra svårigheter för henne att tillvarata sina rättigheter. En grupp i Malmö som återfinns bland de mest utsatta är kvinnor som kommer som anknytning till en person som är bosatt i Danmark och som inte uppfyller kraven för de danska invandringsreglerna. Danmark har högre åldersgräns för anhöriginvandring och kräver dessutom att personen från Danmark har en viss summa pengar på banken samt att paret kan visa en stark anknytning till landet. Eftersom det finns fri rörlighet inom Norden har flera löst problemet genom att istället bosätta sig i Sverige, vanligtvis i Malmö eller någon annanstans i Skåne. Upphör då förhållandet flyttar mannen ofta tillbaka till Danmark. Kvinnorna och barnen har då ingen anknytning dit och inte heller längre till Sverige, varpå de hamnar i ett fullständigt ingenmansland och ofta mår mycket dåligt. För kvinnor som kommit som anhöriga till flyktingar innebär ett brustet förhållande och separation från mannen ibland stora problem om de måste återvända till hemlandet. Beroende på situationen där och släktens syn kan vissa kvinnor riskera att utsättas för trakasserier, hot och våld. I dessa fall söker kvinnan ofta asyl och hamnar i ännu en svår process. Oron för utvisning resulterar allt för ofta i att kvinnan återvänder till mannen och både hon och barnen riskerar att drabbas av fortsatt våld. En annan vanlig parrelation som ligger till grund för att kvinnor kommer till Sverige som anknytning är när en svensk man utomlands träffat en utländsk kvinna. Även här finns exempel på bra och dåliga relationer, där de senare ofta kommit att präglas av kontroll och våld. Oavsett om mannen ursprungligen kommer från Sverige eller har sin bakgrund utomlands hamnar våldsutsatta kvinnor med tillfälliga uppehållstillstånd i ett stort underläge. Synpunkter på utredningens förslag Mot bakgrund av vad utredarna lyfter fram är det anmärkningsvärt att de nästan inte presenterar några som helst förslag till direkta stödinsatser för kvinnorna och barnen. Det konstateras bara att de har samma behov som andra våldsutsatta kvinnor och barn. Malmö stad har däremot uppfattningen att behoven hos dessa kvinnor och barn ofta är både större, mer komplicerade och mer resurskrävande än hos de flesta andra våldsutsatta kvinnor och barn. Behovet av skydd och stöd är omfattande och möjligheten att få hjälp från egna nätverk är
ofta mycket liten. Många kvinnor har inte hunnit få något större socialt nätverk och hindras många gånger också från att ha andra kontakter än med mannen själv och hans närmaste. 5 (8) De behov som forskaren Grazyna Lenardts beskriver i sin avhandling Invandrarkvinnor i vägskäl. Deras handlingar och val i våldspräglade relationer från ett genuspsykologiskt perspektiv från 2008 sammanfattar i huvudsak vilka olika insatser som behövs: - Samtalsstöd kring sin situation och sina psykologiska problem - Skydd från mannen - Ekonomiskt stöd och hjälp med lägenhet - Hjälp till barnen - Juridiskt stöd avseende rättigheter och uppehållstillstånd Till detta ska läggas stöd i föräldraförmågan och mycket bred kunskap hos personalen om hur man bemöter trauma och om samhället. Även tillgång till medicinsk kompetens är nödvändigt. Bättre metoder för att fånga upp de som är utsatta behöver utvecklas. Detta kan ske både genom mer riktad information till kvinnorna och genom att myndigheterna i allmänhet förbättrar sina metoder avseende att upptäcka våld i nära relation. Förutom de uppdrag som utredarna haft, har de valt att även se över den nuvarande lagstiftningen kring uppehållstillstånd och analyserat tillämpningen av de regler som gäller för möjligheten att få stanna i Sverige trots att förhållandet upphört. Utredningen menar att det är här de verkliga problemen finns. Det är i samband med prövningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning som det finns möjlighet att förhindra att vissa män utnyttjar systemet. Malmö stad stödjer här utredningen i deras strävanden, trots att detta inte tillhörde grunduppdraget. Tvåårsregeln måste utredas vidare Anknytning till en person som redan bor i landet är i dag en av de vanligaste orsakerna till ansökan om uppehållstillstånd. Merparten av de personer som ansöker baserat på anknytning är kvinnor. Det våld och den kontroll som det visat sig att en del av dessa kvinnor utsätts för av män är precis som annat våld mot kvinnor ett globalt jämställdhetsproblem och en fråga om mänskliga rättigheter. Men denna grupp kvinnor är speciellt utsatta, då de oftast endast har tillfälligt uppehållstillstånd och riskerar att bli utvisade om de lämnar förhålllandet. Utredningens bedömning är att tvåårsregeln måste utredas vidare. Detta då den försätter mestadels kvinnor i underläge och olyckligtvis medverkar till att dessa kvinnor stannar i våldsamma relationer samtidigt som det är samhällets uppgift att skydda kvinnor mot våld. För att ha en möjlighet att stanna kvar i landet tvingas kvinnorna och barnen att härda ut och bära våldets konsekvenser. Malmö stad instämmer i utredningens bedömning att tvåårsregeln behöver ses över.
Riskbedömningen om våld eller kränkning ska även omfatta gifta utlänningar Sedan EU:s familjeåterföreningsdirektiv infördes 2006 har andelen personer som kommer till Sverige som snabba anknytningar ökat dramatiskt. Vad direktivet också innebar var att den speciella prövning av uppehållstillståndet där det särskilt skulle beaktas om sökanden och sökandens barn riskerade att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning bara kom att gälla ogifta par. Detta har avsevärt försämrat rättsläget för gifta kvinnor som kommit hit som snabba anknytningar och blivit våldsutsatta. Utredningen har därför ingående studerat de juridiska möjligheterna för att förhindra att tidigare våldsbenägna män genom giftermål kan ta hit nya kvinnor och därmed riskera att även dessa utsätts för våld. Förslaget är att Migrationsverket ska ha som huvudregel att alltid vid snabba anknytningar inhämta utdrag ur polisregistret, kriminalregistret och folkbokföringen oavsett om paret har ingått äktenskap före ansökan eller inte. I Malmö finns exempel på män som vid upprepade tillfällen tagit hit kvinnor, ända upp till mellan 5 10 gånger. För flera av kvinnorna finns det uppgifter om våld mot både dem och barnen, vilket resulterat i ett flertal polisanmälningar och separationer. Utredningarna har i allmänhet fått läggas ner då kvinnorna och barnen oftast skickats ur landet innan brottsutredning fullföljts eller så har kvinnan hotats och inte vågat fullfölja processen. Detta scenario har sedan upprepats med nästa kvinna. Utredningen framhållar att om möjligheterna till att förhindra våldsamma personer att ta hit en partner som anknytning ökar kommer också färre att behöva ansöka om förlängt uppehållstillstånd på grund av våld. Malmö stad anser det vara ytterst angeläget att samhället i dessa fall kan agera kraftfullt för att förhindra att fler kvinnor och barn utsätts för dessa våldssituationer och menar att det därför är viktigt att vidare utreda de förslag på förändringar i regelsystemet som utredningen framför. 6 (8) Skyddsregeln ska ge likvärdigt skydd för alla samt bygga på kunskap om våldets mekanismer i nära relationer Trots att huvudregeln är att förhållandet ska ha varat i två år för att få permanent uppehållstillstånd finns reglerade möjligheter att få stanna även vid en separation under vissa omständigheter. En sådan är om förhållandet avslutats på grund av våld. Förutsättningarna för tilllämpningen av denna regel, och dess konsekvenser, har noggrant genomlysts utredningen. Man har funnit att det endast är förutsättningen om seriositet i förhållandet som är relevant. Detta då den ligger i linje med utlänningslagens krav om att det inte ska vara möjligt att få uppehållstillstånd på grund av skenförhållanden. Hur de olika kriterierna i övrigt ska tolkas är däremot oklart. Det framkommer varken hur omfattande våldet måste ha varit eller hur länge sammanboendet ska ha varat. Om kvinnan går tillbaka till mannen räknas det som att våldet inte kan ha varit så allvarligt, trots att all kunskap i ämnet visar på att detta är en vanlig reaktion under rådande omständigheter. Utredningen har tittat på flera fall där kvinnan fått avslag och har svårt att se en enhetlig linje. Verksamheter som arbetar med våldsutsatta kvinnor och barn säger samma sak. Detta gör det svårt att ge kvinnorna rimlig information om vad som gäller och gör deras situation än mer osäker. Utredningen menar också att det är stötande att kraven för att räknas som våldsutsatt är olika beroende på om du är i Sverige som anhöriganknytning än som boende eller flykting. Det medför att kvinnor och barn från målgruppen behöver utstå extra mycket våld och inte lämna förhållandet vid fel tidpunkt,
varken för tidigt eller för sent, om de vill ansöka om permanent uppehållstillstånd. De som påtalar våldet efter två år och redan gjort en ansökan om att få stanna kvar kvalificerar sig heller inte för reglerna. Man får inte lämna mannen innan ärendet handlagts färdigt hos Migrationsverket. Med nuvarande handläggningstider kan detta i praktiken innebära att den faktiska tiden blir drygt tre år. Utredningens slutsats blir att även denna regel bör ses över. Malmö stad menar att det är viktigt med tydlighet i regelverket och att alla som utsätts för våld måste behandlas på ett förutsägbart och likartat sätt och instämmer i utredningens förslag om ny utredning av frågan. 7 (8) Utökad rätt till offentligt biträde Utredningen föreslår en ändring i 18 kap 1 Utlänningslagen med innebörden att offentligt biträde ska förordnas så snart den utsatta kvinnan uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet mot henne eller barnen. Malmö stad ställer sig bakom detta förslag. Förebyggande informationsinsatser I utredningsuppdraget låg också att undersöka om förbättrad samhällsinformation före och efter inresan till Sverige kan förebygga och förhindra att kvinnor utsätts för våld i relationen. Personer som idag inte bor eller vistas i Sverige är i Utlänningslagen undantagna från de vanliga kraven i Förvaltningslagen om att få information i sitt ärende, den så kallade kommunikationsplikten. Vid ansökan om uppehållstillstånd för anknytning får personen heller inte någon fördjupad information om innebörden av det uppskjutna uppehållstillståndet, det vill säga tvåårsregeln med tillfälligt uppehållstillstånd. Utredningen menar att en utökning av den allmänna kommunikationsplikten kanske är en för omfattande och dyr förändring. Dock ser utredningen det som ett minimikrav att de som gör en ansökan får en sådan information att de får en chans att fundera över konsekvenserna av att lämna sitt land och flytta till Sverige. Malmö stad instämmer i utredningens uppfattning. Samordning Länsstyrelserna har redan idag ansvaret för samordning av insatserna avseende våld mot kvinnor och barn. Samordningen är viktig då många myndigheter och organisationer är berörda eftersom kvinnorna och barnen har ett månfacetterat hjälpbehov. Utredningen föreslår att en länsstyrelse dessutom ska få ett nationellt uppdrag om informationsspridning och metodstöd avseende kvinnor och barn som är i Sverige med uppskjuten invandringsprövning. Malmö stad instämmer i förslaget. Ekonomiska konsekvenser Av de förslag som utredningen lägger är det inget som nuläget kan förutses innebär några betydande ekonomiska konsekvenser. Möjligen kan en merkostnad förväntas i den föreslagna utökade rätten till offentligt biträde. Utredningen och erfarenheterna i Malmö visar däremot att när kvinnor och barn kommer hit och blir utsatta för våld behöver de ofta omfattande insatser. Förutom det mänskliga lidandet för personerna själva så innebär de olika hjälpinsatserna, när de väl kommer igång, stora kostnader för samhället och inte minst för kommunerna som har huvudansvaret för stöd- och skyddsinsatserna. Malmö stad menar där-
för att staten borde beakta att de kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning har specifika behov om de utsätts för våld och avsätta särskilda medel för denna grupp. 8 (8) Malmö stads samlade bedömning Utredningen bidrar till tydliggörandet av situationen för våldsutsatta kvinnor och barn, i detta fall den specifika grupp som kommit hit via anknytning till en man som är bosatt i Sverige. Trots en viss osäkerhet i kartläggningsresultatet samt otydlighet i redovisningen av detta samt djupintervjuerna, så förmedlas en bild av både omfattning och problematik för målgruppen. Bilden bekräftas av Malmö stads verksamheter för kvinnofrid samt individ- och familjeomsorg. Kunskapen påkallar behov av konstruktiva förändringar såväl i regelverk och generella insatser som i konkret stöd och hjälp i de utsattas vardag. Utredningen har lämnat goda förslag till förändringar i lagstiftningen samt kring en del insatser, mestadels på generell nivå. Det Malmö stad saknar är förslag på konkreta insatser och stöd till målgruppen och en diskussion kring finansieringen av detta. Staten borde avsätta särskilda medel för ändamålet. Malmö stad anser vidare att det behövs en ny utredning med uppdraget att se över bestämmelserna i Utlänningslagen för att förhindra att fler personer hamnar i situationer där de riskerar att utsättas för våld, hot och kränkningar. Avslutningsvis vill Malmö stad framhålla det positiva i att människor som blir förälskade, där den ena parten lever i ett annat land, får möjlighet att kunna leva tillsammans i Sverige om de så önskar. Samtidigt är det nödvändigt att det finns adekvat stöd och hjälp, både i lagstiftning och i mänskliga resurser, om det går fel och ytterst våldssituationer uppstår. Särskilt i de fall då möjligheten till anknytningsinvandring används systematiskt för att utnyttja andra personer. Det stora antalet utsatta är kvinnor, men även män kan fara illa på motsvarande sätt och de ska självklart ha samma rätt till hjälp som kvinnorna. Ordförande Katrin Stjernfeldt Jammeh Sekreterare Tomas Bärring