samhällsskydd och beredskap 1 (27) Inriktning för området samhällsskydd och beredskap Det första steget OBS: Detta dokument är en delrapportering av inriktningsarbetet. Dokumentet är del av en öppen, iterativ process som syftar till att ge aktörer inom området samhällsskydd och beredskap möjlighet att aktivt delta i framtagandet av en inriktning för området. Dokumentet är av en resonerande karaktär och dess innehåll ska inte ses som en slutgiltig produkt.
samhällsskydd och beredskap 2 (27) Innehållsförteckning 1. Bakgrund... 3 1.1 Varför en inriktning?... 3 1.2 Fokus i denna delrapportering... 4 1.3 Vad omfattar området samhällsskydd och beredskap?... 4 1.3.1 Skydd mot olyckor... 5 1.3.2 Krisberedskap... 6 1.3.3 Civilt försvar... 6 1.4 Hur styrs området samhällsskydd och beredskap?... 7 1.5 Gränsdragningar... 9 2. En tankemodell för området samhällsskydd och beredskap.. 10 2.1 Det som ska skyddas... 11 2.1.1 Förslag till rubriker i tankemodellen... 11 2.2 Det som hotar... 13 2.2.1 Förslag till rubriker i tankemodellen... 13 2.3 Den förmåga som ska skapas... 15 2.3.1 Förslag till rubriker i tankemodellen... 15 2.4 De som ska agera... 18 2.4.1 Förslag till rubriker i tankemodellen... 18 2.5 De verktyg som kan användas... 19 2.5.1 Förslag till rubriker i tankemodellen... 19 2.6 Ett säkrare samhälle i en föränderlig värld... 20 2.6.1 Förebygg, förbered, hantera och lära... 20 2.6.2 Att arbeta i en föränderlig värld... 21 2.7 Tankemodellen som pedagogiskt verktyg... 22 2.7.1 Skapandet av ett sammanhang... 22 3. Fortsatt arbete... 24 3.1 Inriktningsprocessen... 24 3.1.1 Inriktningen 2014... 24 3.1.2 Tidplan för arbetet fram till 2014... 25
samhällsskydd och beredskap 3 (27) 1. Bakgrund 1.1 Varför en inriktning? Regeringen skriver i propositionen (prop. 2007/08:92) Stärkt krisberedskap - för säkerhets skull, att den nya myndigheten (dvs. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB) ska vara pådrivande och inriktande, stödja andra aktörer på området samt utveckla och följa upp arbetet med samhällets krisberedskap. 1 MSB har i olika sammanhang mött önskemål från olika aktörer om och själv konstaterat behovet av en gemensam inriktning en karta och kompassriktning för området samhällsskydd och beredskap. 2 En sådan inriktning kan ses som en reflektion av motiven för MSB:s bildande: ett behov och en vilja att skapa synergier, helheter och samband genom att länka ihop arbetet med olyckor, kris och krig, den nationella och den internationella sfären, och tidsperspektiven före under efter, för att skapa ett säkrare samhälle i en föränderlig värld. Mot bakgrund av styrning från Riksdag och regering och det arbetet som MSB och andra aktörer genomför i form av uppföljningar, utvärderingar och analyser ska inriktningen bidra till policyutvecklingen inom området. Tanken är att till januari 2014 skapa en inriktning som är tydlig, i möjligaste mån inte innehåller målkonflikter och som utgör en grund för prioriteringar inom området. Därefter ska inriktningsarbetet, i en kontinuerlig process, utvecklas och konkretiseras ytterligare. Verktyg för att göra detta är att: - Tydliggöra beståndsdelarna i området samhällsskydd och beredskap - Förankring och kontinuerlig dialog med berörda aktörer - Identifiera utmaningar och förutsättningar inför framtiden 1 Användningen av begreppet krisberedskap är inte entydigt. Målen för samhällets krisberedskap, enligt regeringens skrivelse 2009/10:124, inbegriper t.ex. även olycksperspektivet. 2 Enligt Förordning (2008:1002) med instruktionen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har myndigheten ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB har definierat detta ansvarsområde som samhällsskydd och beredskap.
samhällsskydd och beredskap 4 (27) - Identifiera möjliga åtgärdsförslag, handlingsvägar, koncept eller policybärande idéer för området - Identifiera och skapa mål för området - Välja handlingsväg och prioritera åtgärdsförslag 1.2 Fokus i denna delrapportering I denna första delrapportering av inriktningsprocessen ligger en tonvikt på att tydliggöra beståndsdelarna inom området samhällsskydd och beredskap. Målgruppen för denna delrapportering är MSB och andra myndigheter, kommuner, landsting och större privata aktörer. Andra berörda organisationer och en intresserad allmänhet är välkommen att ta del av rapporteringen. Kapitel 1 tar upp de grundläggande legala och förvaltningspolitiska förutsättningar som en inriktning över ett så pass brett och tvärsektoriellt område som samhällsskydd och beredskap behöver relatera till. Kapitel 2 tar ett första steg i att försöka skapa ett sammanhang som samtliga aktörer inom samhällsskydd och beredskap kan förhålla sig till. Kapitlet utgår från en tankemodell med fem kategorier: det som ska skyddas; det som hotar: den förmåga som ska skapas; de som ska agera och de verktyg som kan användas. Tankemodellen tydliggör beståndsdelarna inom området samhällsskydd och beredskap på ett övergripande plan och ger förslag på rubriker och komponenter som bör ingå i varje kategori. Tankemodellen ska framförallt ses som ett pedagogiskt verktyg (vad är området samhällsskydd och beredskap?) som aktörer inom området samhällsskydd och beredskap kan använda som en första utgångspunkt i och gemensam grund för sitt arbete, bl.a. i framtagandet av strategier. Kapitel 3 visar på vägen framåt gällande den fortsatta processen för arbetet med att ta fram en inriktning till 2014. Kapitlet berör också arbetet med att ta fram själva sakinnehållet s.k. utvecklingsområden i en framtida inriktning. 1.3 Vad omfattar området samhällsskydd och beredskap? MSB använder begreppet samhällsskydd och beredskap som ett samlingsbegrepp för områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Dessa tre områden, som omfattar hela hotskalan från den frekventa olyckan i vardagen till kriser och krig, utgör en startpunkt i diskussionen om vilken verksamhet som ingår i samhällsskydd och beredskap.
samhällsskydd och beredskap 5 (27) 1.3.1 Skydd mot olyckor Området skydd mot olyckor omfattar verksamhet på kommunal, regional och nationell nivå som syftar till att förebygga och hantera olyckor. I förarbetena till Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) finns en definition på vad som utgör en olycka. Med olyckshändelser avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller ej. De verksamheter som ligger inom området skydd mot olyckor är bland annat räddningstjänst på kommunal och statlig nivå och brandförebyggande arbete. Dessutom kan verksamhet som syftar till att förebygga andra typer av olyckor än de som kan kräva räddningsinsatser, t.ex. fallolyckor och kvävningsolyckor också sägas ingå i området skydd mot olyckor. Enligt LSO,(3 kap, 1 ) ska kommunerna vidta åtgärder för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Detta innebär att kommunerna ska främja generellt olycks- och skadeförebyggande arbete i kommunen, exempelvis genom att samverka med de mer direkt ansvariga aktörerna. 3 Det är inte möjligt att ange helt exakta gränser för området skydd mot olyckor. I vissa fall, t.ex. i behovet av förebyggande åtgärder, kan skyddet mot olyckor överlappa hälso- och sjukvård, trafiksäkerhet, folkhälsa, brottsförebyggande och andra verksamheter. Fram till och med 2008 års budgetproposition var skydd mot olyckor ett definierat verksamhetsområde i statsbudgeten, först inom politikområdet Skydd och beredskap mot svåra påfrestningar och olyckor och därefter inom politikområdet Samhällets krisberedskap. I budgetpropositionen för 2008 beskrivs området på följande vis: Verksamhetsområdet omfattar räddningstjänst, olycks- och skadeförebyggande verksamhet samt övriga åtgärder vid olyckor enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2006:263) om transport av farligt gods, lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor samt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Vidare styrs verksamheten av ett antal författningar inom sjösäkerhetsområdet. Området omfattar även åtgärder för att förebygga och begränsa konsekvenser av olyckor samt avhjälpa skador. 4 3 Prop. 2002/2003:119, Reformerad räddningstjänstlagstiftning, s. 55f. 4 Prop. 2007/2008:1, Utgiftsområde 6, s. 76.
samhällsskydd och beredskap 6 (27) 1.3.2 Krisberedskap Krisberedskap omfattar verksamhet på kommunal, regional och nationell nivå som syftar till att skapa förmåga att förebygga och hantera kriser. I regeringens proposition (2007/08:92) Stärkt krisberedskap för säkerhets skull definieras en kris som en: händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Kris är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga och att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer. 5 I krisberedskapsförordningen (2006:942), 4, definieras krisberedskap som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. Förordningen riktar sig till statliga myndigheter. Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, med tillhörande förordningar syftar på motsvarande sätt till att kommuner och landsting ska minska sin sårbarhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer (och därigenom även uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar). 1.3.3 Civilt försvar Civilt försvar och militärt försvar utgör tillsammans totalförsvar som är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Om Sverige är i krig råder högsta beredskap enligt Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, och då är totalförsvar all samhällsverksamhet som ska bedrivas. I en krigssituation stöttar civila myndigheter och annan verksamhet Försvarsmakten. I fred omfattar civilt försvar verksamhet på kommunal, regional och nationell nivå som syftar till att höja samhällets förmåga att motstå ett väpnat angrepp. 6 5 Prop. 2007/08:92, Stärkt krisberedskap för säkerhets skull, s. 77. 6 Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap; samt MSB, 1 av Strategi för civilt försvar - beslutad att gälla under 2012 som underlag för arbetet med konceptutveckling och försvarsplanering, Dnr 2011-2587, 2012-01-24.
samhällsskydd och beredskap 7 (27) 1.4 Hur styrs området samhällsskydd och beredskap? I detta avsnitt diskuteras hur styrningen, främst från Riksdag och regering ser ut för området samhällsskydd och beredskap. Komplexiteten i styrningen av området samhällsskydd och beredskap diskuteras också. Den styrning av området samhällsskydd och beredskap som sker från EU-nivån, genom olika typer av rättsakter diskuteras inte i denna rapport. Styrningen av området kan förenklat delas upp i gällande lagar, förordningar och föreskrifter, beslutade propositioner och skrivelser, tilldelade resurser och mål för verksamheten i regleringsbrev samt olika inriktande dokument från myndigheter. Området samhällsskydd och beredskap berör flera samhällssektorer och politikområden. Samtidigt berörs aktörer på alla nivåer, från den enskilde via lokal och regional nivå till nationell nivå, precis som att både offentlig och ickeoffentlig verksamhet inkluderas. Styrningen från Riksdag och regering genom lagstiftning och förordningar finns både som mer detaljerad reglering inom exempelvis för transporter av farligt gods dels som mer generell och övergripande reglering som Krisberedskapsförordningen. När det gäller totalförsvaret finns regleringar om detta i över 100 olika lagar och förordningar. Inom krisberedskapsområdet utgör dessutom annan sektorslagstiftning viktig styrning. 7 Inom politikområdet Försvar och samhällets krisberedskap beslutas med viss regelbundenhet om propositioner och skrivelser som ger inriktning för verksamheten. I den årliga budgetpropositionen finns både inriktande delar och fördelning av ekonomiska resurser. Konkret styrning av myndigheterna sker via de årliga regleringsbreven och särskilda uppdrag under verksamhetsåret. Myndigheterna som arbetar med samhällsskydd och beredskap omsätter styrningen från Riksdag och regering i sin egen verksamhet både internt men inte minst externt för andra myndigheter, organisationer etc. genom att besluta om föreskrifter, handlingsplaner, strategier och andra inriktande dokument. Dessutom sker konkret myndighetsutövning, som tillstånd och tillsyn, inom vissa 7 Några exempel med relevans för området utöver de som redan nämnts i föregående avsnitt: Lag (2006:263) om transport av farligt gods, Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, Förordning (2009:956) om översvämningsrisker, och Lag (2006:545) om skyddsrum. För styrningen av området krisberedskap finns också relevanta bestämmelser i sektorslagstiftning, exempelvis de lagar som reglerar polis, smittskydd och transporter.
samhällsskydd och beredskap 8 (27) specifika områden. MSB och länsstyrelserna har en särställning i att verka för en samordning inom området samhällsskydd och beredskap. MSB förfogar dessutom över pengar som fördelas till en mängd myndigheter och organisationer samt alla kommuner och landsting. Sektorsövergripande områden omgärdas av en viss styrningsproblematik. En mångfald av aktörer och områden berörs, vilket gör det svårt för regeringen att använda enkla och entydiga styrmedel. Det går inte att peka ut en enda instans eller myndighet som ansvarig för utvecklingen inom politikområdet. Det finns ofta oklara gränsytor till myndigheter och ansvarsområden som har en åtminstone indirekt betydelse för utvecklingen av området, bland annat i förebyggandeperspektiv. De tvärsektoriella frågorna kan ligga olika långt från berörda myndigheters kärnverksamhet. Uppnådda resultat inom de tvärsektoriella områdena beror ofta på en mängd olika samspelande faktorer. Kännetecknande för tvärsektoriella områden är också att de har mål som är vagt formulerade och svåra att följa upp. De tvärsektoriella frågorna är också ofta svåra att utvärdera vad gäller resultat i förhållande till avsatta resurser. 8 En jämförande studie av styrningen av fyra länders (Tyskland, Norge, Storbritannien och Sverige) krisberedskap som MSB låtit genomföra, visar på många likheter. Krisberedskapsområdet visar upp en tydlig governance-orienterad styrning vilket innebär styrning genom frivilliga regler och standarder och samverkan i nätverk. Denna styrning kan kontrasteras mot den traditionella hierarkiska styrningen som utförs i form av lagar, regler, budget och organisering. Den styrning som sker på krisberedskapsområdet handlar till stor del om att styra samordningen mellan olika aktörer på olika nivåer. Samtidigt som området krisberedskap präglas av en governance-orienterad styrning, inordnas det i den befintliga styrstrukturen vilket kan orsaka problem. 9 Riksrevisionens granskning av regeringens styrning av samhällets beredskap för allvarliga samhällskriser under 2007-08 visade på flera problem. Regeringen har inom olika samhällsområden i mycket olika utsträckning klarlagt vem som prioriterar tillgängliga resurser vid en kris. Inom pandemiområdet är detta klarlagt i hälso- och sjukvårdslagen, medan det för betalningssystemet då riksrevisionen genomförde sin granskning 2007 inte fanns någon resursprioritering alls. Även samhällets olycksförebyggande verksamhet kännetecknas av problem kopplat till de många olika sektorer som berörs. För vissa områden finns ett tydligt ansvar reglerat i lag, t.ex. elsäkerhet, för andra områden finns ett s.k. 8 Statskontoret, På tvären styrning av tvärsektoriella frågor, 2006:13; Ekonomistyrningsverket, Att styra med generella krav i staten, ett regeringsuppdrag, ESV 2003:30. 9 MSB, Att styra det oförutsedda krisberedskapen som politikområde i internationellt ljus, MSB 278, 2011.
samhällsskydd och beredskap 9 (27) samordningsansvar, t.ex. för barnsäkerhet och för ytterligare områden saknas helt ett uttalat ansvar, t.ex. äldres säkerhet. 10 Inom området samhällsskydd och beredskap är räddningstjänsten ett exempel på en relativt sammanhållen sektor eller område med en mer tydlig sammanhållen styrning från Riksdag och regering till utpekade myndigheter på statlig och kommunal nivå som ansvarar för räddningstjänst. Samtidigt är det värt att notera att det även inom denna sektor finns stora variationer på ett kommunalt plan för hur räddningstjänsten är utformad. 1.5 Gränsdragningar Som tidigare nämnts omfattar området samhällsskydd och beredskap frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Dessa frågor är tvärsektoriella och omfattar det som har relevans för att samhället ska kunna förhindra eller hantera olyckor, kriser och krig. Det inkluderar förebyggande, förberedande, hanterande och lärande åtgärder som en mängd aktörer har ansvar för. Frågan är hur man operationaliserar och praktiskt avgränsar det som har relevans? Ett alternativ är att utgå från en omfattande och inkluderande definition (allt det som har relevans ) för att sedan i dialog med andra samhällsaktörer avgränsa bort delarna som inte hör hemma inom området samhällsskydd och beredskap, eller åtminstone inte bör vara i fokus för arbetet som bedrivs inom området. Förhållandet mellan en teoretisk beskrivning av området och praxis kommer sannolikt att kräva en fortlöpande diskussion inom ramen för inriktningsarbetet, även efter 2014. 10 MSB, Olyckor & kriser 2009/2010, MSB 0170-10, s. 73f
samhällsskydd och beredskap 10 (27) 2. En tankemodell för området samhällsskydd och beredskap Genom att på ett tydligt sätt beskriva ramverket inom vilket MSB och andra aktörer verkar kan arbetet för ett säkrare samhälle i en föränderlig värld underlättas och effektiviseras. En sådan beskrivning skapar en grund för såväl framtagandet av mer specifika inriktningar som framtagandet och tillämpning av andra underlag och processer, hos både MSB och andra aktörer. Tankemodellen som vidareutvecklas 11 i detta kapitel är en visualisering av beståndsdelarna inom området samhällsskydd och beredskap på ett övergripande och generiskt plan. Det första lagret visar fem grundläggande kategorier: det som ska skyddas; det som hotar; den förmåga som ska skapas; de som ska agera och de verktyg som kan användas. Det andra lagret ger förslag på rubriceringar under respektive kategori. Diskussionen i detta kapitel handlar framförallt om grunderna för detta andra lager. Diskussionen berör också ett framtida tredje lager gällande underrubriker och specificerade listor. Ambitionen är att alla aktörer med ansvar inom området ska kunna känna igen sig i och använda tankemodellen i sitt eget arbete. Modellen ska kunna förstås av alla aktörer, inklusive den enskilde individen utan tidigare erfarenhet av området. Experter, utredare och beslutsfattare som vill fördjupa sig i de olika kategoriernas och rubrikernas innehåll hänvisas till kompletterande underlag, som i framtiden på lämpligt sätt finns i anslutning till tankemodellen (i text, som bilaga i en rapport eller länkat genom webbapplikation). Tankemodellen är inte färdigutvecklad i och med denna rapport. Rubrikerna under respektive kategori, särskilt gällande förmåga som ska skapas behöver diskuteras och förankras ytterligare. Modellen behöver förstärkas med underlag som ger ytterligare vägledning för aktörer som t.ex. arbetar med att analysera de olika typer av risker som kan leda till olycka, kris och krig. Ambitionen är att tankemodellen i det långa loppet ska kunna användas som en samlad utgångspunkt för alla aktörer med ansvar inom området samhällsskydd och beredskap, vilket i sin tur kan underlätta sammanställningar över arbetet som bedrivs inom området. 12 11 Grunderna till tankemodellen lades i MSB En inriktning för MSB:s arbete inom området samhällsskydd och beredskap 2011-09-02, internt beslut, dnr. 2011-4608 12 Ett stort antal sammanställningar, underlag och projekt med inriktande karaktär håller redan på att tas fram inom området. De involverar många aktörer och är i vissa delar över-
samhällsskydd och beredskap 11 (27) Figur 1a: Tankemodell för området samhällsskydd och beredskap - grundläggande kategorier 2.1 Det som ska skyddas 2.1.1 Förslag till rubriker i tankemodellen Arbetet inom samhällsskydd och beredskap ska bidra till såväl individens som samhällets och nationens säkerhet. Det som ska skyddas skyddsvärdena utgår från målen för samhällets säkerhet respektive målen för samhällets krisberedskap. Inom ramen för arbetet med nationell riskbedömning 13 har beskrivningen av dessa vidareutvecklats. Skyddsvärden omfattar såväl nationella som internationella dimensioner: - Människors liv och hälsa - omfattar alla människor som har Sverige som hemvist eller uppehåller sig i Sverige eller är svenska medborgare och uppehåller sig utomlands. Liv och hälsa omfattar fysisk och psykisk hälsa hos dem som drabbas direkt eller indirekt (till exempel anhöriga) av en händelse eller ett skeende. Skyddsvärdet omfattar även de människor som innefattas i EU:s solidaritetsklausul samt på global nivå de människor som innefattas i internationellt katastrofbistånd. lappande. Dessa arbeten kommer i största möjliga utsträckning att synkroniseras med processen att ta fram en samlad inriktning. 13 I enlighet med EU:s riktlinjer Risk assessment and mapping guidelines for disaster management, SEC (2010) har MSB påbörjat utvecklandet av en nationell riskbedömning. Se Ett första steg mot en nationell riskbedömning nationell riskidentifiering, MSB 336-2011.
samhällsskydd och beredskap 12 (27) - Samhällets funktionalitet - omfattar funktionalitet och kontinuitet i det som starkt påverkar det dagliga livet för enskilda personer, företag och andra organisationer (fysiska och juridiska personer). - Demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter - omfattar människors tilltro till demokratin och rättsstaten samt förtroende för samhällets institutioner och det politiska beslutsfattandet, ledningsförmåga på olika nivåer, avsaknad av korruption och rättsövergrepp. - Miljö och ekonomiska värden omfattar ekonomiska värden i form av privat och offentlig lös och fast egendom samt värdet av produktion av varor och tjänster. Det omfattar miljön beskrivet som mark, vatten och fysisk miljö, biologisk mångfald, värdefulla natur- och kulturmiljöer (av människan skapade och påverkade miljöer i naturen) samt annat kulturarv i form av fast och lös egendom. - Nationell suveränitet omfattar kontroll över nationens territorium, nationell kontroll över de politiska beslutsprocesserna i landet samt säkrande av nationens försörjning med förnödenheter. Det finns exempel på systematiska processer för att bedöma hur allvarligt och i vilken utsträckning som skyddsvärden påverkas av olika sällanhändelser. I riktlinjerna för nationella riskbedömningar rekommenderar EU-kommissionen att medlemsstaterna bedömer konsekvenserna av en händelse utifrån tre stycken femgradiga skalor inom dimensionerna Människor (mäts kvantitativt, utifrån antalet döda och skadade), Ekonomi och miljö (mäts kvantitativt, genom
samhällsskydd och beredskap 13 (27) värdet på det som skadas) och Politiskt/socialt (kvalitativ bedömning). 14 Ett förslag till hur indelningen av skalorna ska se ut i Sverige har tagits fram inom ramen för den nationella riskbedömningsprocessen. Det finns också exempel på kostnads-nyttoanalyser för att bedöma kostnader av vanligt förekommande olyckor, t.ex. inom trafiken. Det finns anledning att arbeta vidare med denna typ av bedömningar längre fram i inriktningsarbetet. 2.2 Det som hotar 2.2.1 Förslag till rubriker i tankemodellen Olyckor av den typ som räddningstjänsten har ett ansvar för att förebygga och hantera, kriser och extraordinära händelser som myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer har i ansvar att förebygga och hantera, samt de skyldigheter som följer med det civila försvaret av Sverige i händelse av krig, kan utan större svårigheter inkluderas under det som hotar. Vanligt förekommande olyckor som drabbar den enskilde t.ex. fallolyckor, drunkning och olyckor i hemmet tycks även de vara självklara komponenter inom samhällsskydd och beredskap. Rubricering av det som hotar i modellen för området samhällsskydd och beredskap blir förslagsvis mot denna bakgrund: - Olyckor - Kriser - Krig 14 European Commission Risk assessment and mapping guidelines for disaster management, SEC (2010), s. 17f
samhällsskydd och beredskap 14 (27) Olyckor, kriser och krig är dock inte ömsesidigt uteslutande händelser på en linjär skala. Begreppen olycka och kris definieras i kapitel 1. På ett visst plan överlappar kriser och olyckor. En och samma händelse kan beskrivas både som en olycka och som en kris. Begreppen olycka och kris beskriver i detta fall olika dimensioner av händelsen. En olycka kan, men behöver inte, leda till en kris för samhället. En kris kan, men behöver inte, ha sitt ursprung i en olycka. Begreppet krig går att avgränsa och definiera juridiskt. Regeringen får enligt regeringsformen förklara att riket är i krig vid ett väpnat angrepp. Utan ett väpnat angrepp krävs Riksdagens medgivande för att förklara riket i krig. Begreppet väpnat angrepp brukar kopplas till FN-stadgans artikel 51 om rätten till självförsvar. I praktisk bemärkelse behöver inte överlappande definitioner nödvändigtvis utgöra ett problem. Den gemensamma nämnaren för det som hotar är potentiella skadeverkningar (mot det som ska skyddas ) som kan följa utifrån olika händelser eller skeende. Den avgörande skillnaden mellan vad som ska ses som en olycka, kris eller krig ges av den utlösande händelsens relation till andra beståndsdelar i området samhällsskydd och beredskap, t.ex. de olika skyddsvärdena, förmågan som ska skapas och de som ska agera. Som generiska termer i en modell över området samhällsskydd och beredskap är det dock rimligt att behålla dessa begrepp de är välkända bland aktörer med ansvar inom området och utgår till trots sin överlappande karaktär från olika lagstiftning. I detta sammanhang är det viktigt att återigen betona att olika aktörer arbetar med säkerhetsfrågor på olika sätt, utifrån olika ramverk. Kommunerna utgår exempelvis från att skapa ett tryggt och säkert samhälle. Förutom skydd mot olyckor och krisberedskap har kommunerna valt att även lyfta upp brottsförebyggande åtgärder. Inriktningen måste förhålla sig till denna skillnad även om t.ex. brott inte ingår som explicit rubrik i kategorin det som hotar. Skillnader som beskrivs ovan kan ofta avgränsas till skillnader i vad som är olika aktörers huvudfokus. Men för att rent praktiskt kunna förstå hotbilden bör det till ovanstående rubricering finnas ett kompletterande underlag som beskriver de potentiella typer av händelser eller skeende som kan ge upphov till olyckor, kriser och krig. Till händelser räknas det som vanligen ses som risker mot den enskilde individen eller samhället, från fallolyckan i hemmet till en terroristhandling. Det kompletterande underlag kan utgöras av en bruttolista som revideras regelbundet baserat på forskning, analyser och utvärderingar. Händelserna bör vara fristående från rubriceringar i tankemodellen. En möjlig indelning kan dock vara att skilja på relativt vanligt förekommande händelser och s.k. sällanhändelser (händelser med låg sannolikhet och svåra konsekvenser, dvs. den typ av händelser som oftast kopplas till begreppet kris). En sådan lista skulle kunna vara uppbyggd på följande sätt (och bifogas tankemodellen):
samhällsskydd och beredskap 15 (27) Bruttolista indelad i vanligt förekommande händelser respektive sällanhändelser. Innehållet ovan är en illustration, en eventuell framtida lista behöver förankras med aktörer inom området. Utöver händelserna och riskområdena som beskrivs ovan skulle även andra farliga fenomen, ämnen, aktiviteter och tillstånd som vanligen går under den mer generella benämningen fara (jfr. engelskans hazard ) kunna inkluderas i bruttolistan som en tredje kolumn. Vilka dessa ytterligare faror är måste i så fall diskuteras ytterligare. Exempel på faror som ofta nämns som relevanta i sammanhanget samhällsskydd och beredskap är klimatförändringar, socialt utanförskap och ökande klyftor och organiserad brottslighet. Samtidigt går det att argumentera för att dessa faror kan kokas ner till den typ av risker eller riskområden som redan finns med på listan. Resonemang kring faror och eventuellt också sårbarheter kan även föras under ett mer generellt ramverk, t.ex. utifrån de framtida utmaningar och möjligheter i en föränderlig värld som diskuteras mer ingående i avsnitt 3.6.2. 2.3 Den förmåga som ska skapas 2.3.1 Förslag till rubriker i tankemodellen I bland annat budgetproposition (2011/12:1) för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap tydliggörs att krisberedskapen ( ) har sin grund i samhällets normala vardagliga verksamhet för att förebygga och hantera olyckor och mindre omfattande störningar, t.ex. översvämningar, bränder och strömavbrott. Det är funktioner som polisen, sjukvården, räddningstjänsten, teleoch datakommunikationer och deras vardagliga verksamhet och resurser som utgör grunden för samhällets krisberedskap. Vidare beskrivs hur krisberedskapen ( ) lägger grunden för det civila försvaret, dvs. förmågan i den verksamhet som ska bedrivas i händelse av krig. Formuleringar i såväl styrande dokument från Riksdag och regering som interna strategiska dokument som tagits fram inom MSB befinner sig i huvudsak på en principiell, övergripande nivå vad gäller förmågan som ska skapas. Det är t.ex. oklart exakt vilka de gemensamma nämnarna är i förmågan som krävs vid skyddet mot olyckor, krisberedskapen och det civila försvaret. Övergripande rubriker i tankemodellen gällande förmåga som ska skapas bör ta hänsyn till behovet att skydda samtliga skyddsvärden mot samtliga typer av hot. Formuleringarna ska också vara generiska i den betydelsen att samtliga
samhällsskydd och beredskap 16 (27) aktörer inom samhällsskydd och beredskap kan relatera till dessa i sitt arbete för att skapa förmåga. Förslagsvis knyter denna nivå även an till det som kan göras för att undvika att olyckor, kriser och krig överhuvudtaget uppstår. På en övergripande nivå skulle detta kunna formuleras som två övergripande uppgifter vad gäller förmåga: - Förhindra att olyckor, kriser och krig uppstår Det finns en god förmåga i samhället att förhindra uppkomsten av händelseförlopp som kan karakteriseras som olycka, kris eller krig. - Begränsa negativa effekter av olyckor, kriser och krig Det finns en god förmåga i samhället att genom planering och andra förberedelser påbörja, eller medverka i, hanteringen av en olycka, kris eller krig och genomföra de åtgärder som krävs för att avhjälpa och lindra effekterna av det inträffade. Förmåga ska också finnas att kunna samarbeta med och ge stöd till aktörer i andra länder. Båda förmågorna handlar om att minska risker. Den första relaterar främst till förebyggande (och lärande) arbete, den andra relaterar främst till hantering och förberedande (och lärande) arbete. 15 För att mäta vilka förmåga som finns och hur den ska utvecklas måste en formulering av mer specifika förmågekategorier ske parallellt med utvecklandet av mål för området. En målstruktur skulle t.ex. kunna vara indelad i tre sorters 15 Det bör dock nämnas att även förberedande arbete (t.ex. skapande av rutiner och strukturer för omvärldsanalys och beredskap) kan bidra till att en viss händelse med potentiella skadeverkningar inte eskalerar till olycka, kris eller krig.
samhällsskydd och beredskap 17 (27) mål: funktionsmål, resultatmål och utvecklingsmål. 16 Exempel på såväl funktionsmål 17 som resultatmål 18 finns framtagna. Inom ramen för inriktningsarbetet kommer de rubriker och övriga komponenter som ska ingå i kategorin att fortsätta diskuteras och utvecklas. Diskussionen kommer att grunda sig i en genomgång av begrepp, mål och kategoriseringar som redan används eller håller på att utvecklas inom området. 19 Att identifiera mer konkreta delförmågor inkluderar att hitta gemensamma nämnare i vad som krävs för att förebygga respektive hantera både vardagsolyckor och sällanhändelser. Fortsatta resonemang kommer att föras med utgångspunkt i frågeställningar som t.ex: Vilka funktioner eller förmågor måste, oavsett händelse, alltid finnas på plats för att säkerställa skyddsvärdena? Vilka funktioner eller förmågor är centrala för ett resilient samhälle? Detta är ett arbete som måste göras med bred förankring inom MSB och med berörda myndigheter. 16 MSB (2011) Mål för området samhällsskydd och beredskap en förstudie, dnr. 2011-5498 17 Aktörer inom energisektorn har t.ex. tagit fram ett funktionsmål som specificerar att elkunder vid en störning i elförsörjningen kan förvänta sig ha tillgång till el efter 24 timmar. Funktionsmålet drar därmed också en gräns för vad företaget respektive individen har för ansvar: upp till 24 timmar efter ett avbrott behöver individen själv ta ansvar för/hantera konsekvenserna av avbrottet. 18 Resultatmål har tagits fram för områdena värme, vatten och livsmedelförsörjningen i samverkan med ansvariga myndigheter: Livsmedelverket (vatten och mat) och Energimyndigheten (värme). Resultatmålen fokuserar i stor utsträckning på individens behov vid en krissituation och betonar förmågan att kunna leverera vissa nödvändiga tjänster, men tar också upp att förberedande och förebyggande (riskreducerande) arbete ska genomföras. 19 Det gäller i första hand arbete som redan görs inom andra processer på MSB och hos andra aktörer inom området, samt naturligtvis det som är specificerat i lagstiftning. Inom krissfären används sedan tidigare begreppen krishanteringsförmåga respektive förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå allvarliga störningar (se MSB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, (MSBFS 2010:7), samt prop. 2007/08:92, Stärkt krisberedskap för säkerhets skull, s. 77.). Dessa förmågor är indelade i en rad delförmågor och indikatorer gällande ledning och samverkan, tillgången på nödvändiga resurser, rutiner för informationssamordning, m.m. Motsvarande arbeten i andra länder kan också tjäna som inspiration. Inom inriktningsarbetet har hitintills bl.a. Finlands säkerhetsstrategi och motsvarande inriktningar och ramverk i Storbritannien, USA och Ryssland studerats.
samhällsskydd och beredskap 18 (27) 2.4 De som ska agera 2.4.1 Förslag till rubriker i tankemodellen Vad gäller de som ska agera gäller ansvars-, likhets- och närhetsprincipen, samt solidaritetsprincipen. Sett till hela området samhällsskydd och beredskap omfattas alla aktörer i samhället, vilka bör kunna kategoriseras enligt följande: - Den offentliga förvaltningen omfattar kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter. Kommuner, länsstyrelser och regering har ett geografiskt områdesansvar (ett tvärsektoriellt ansvar). Områdesansvar på nationell nivå utövas genom centrala myndigheter. Vad gäller krisberedskap har vissa myndigheter ett särskilt ansvar. Övrigt ansvar, roller och uppgifter gällande olyckor och civilt försvar framgår av olika lagstiftningar. - Näringslivet omfattar företag med kommersiell verksamhet och precis som andra aktörer har dessa ett ansvar för att den verksamhet man bedriver ska fungera. Ansvaret utgår från lagstiftningen och omfattar t.ex. en säker arbetsmiljö. I praktisk bemärkelse är det dock något oklart hur långt detta ansvar sträcker sig, t.ex. vid allvarliga kriser och störningar. - Frivilligorganisationer och föreningsliv omfattar föreningar, ideella organisationer och frivilligorganisationer. Frivilliga är en viktig resurs för att möta konsekvenserna av allvarliga kriser, t.ex. vid räddningsarbete och undsättning vid extremväder. - Den enskilde individen har ett egenansvar för att utifrån sina förutsättningar möta olyckor, kriser och krig. Samhällets skyldigheter inkluderar att informera om detta ansvar. - Internationella aktörer omfattar alla typer av organisationer på internationell nivå, från politiska institutioner till globala företag. Inriktningsprocessen kommer att fortsätta utveckla denna kategori, bl.a. avseende eventuella underrubriker. Den offentliga förvaltningen kan t.ex. delas upp i ytterligare underkategorier, möjligtvis ner till den enskilde tjänstemannen eller beslutsfattaren. Samtliga underkategoriseringar behöver inte visualiseras i tankemodellen, utan kan utgöra kompletterade underlag. Tankemodellen bör dock på ett enkelt sätt visualisera att aktörer agerar på lokal, regional, nationell respektive internationell nivå.
samhällsskydd och beredskap 19 (27) 2.5 De verktyg som kan användas 2.5.1 Förslag till rubriker i tankemodellen Kategorin verktyg som kan användas visar på verktyg som fungerar som piska och morot, dvs. incitament som samhället kan använda för att utveckla och driva arbetet för att skapa en förmåga inom samhällsskydd och beredskap framåt. Förslagsvis används följande rubriker på en övergripande rubriknivå: - Lagar och regler, t.ex. föreskrifter, styrande dokument och tillsyn - Ekonomiska styrmedel, t.ex. skatter, bidrag, böter och 2:4-anslag - Kunskap och kommunikation, t.ex. forskning, metodstöd, utbildning, övning, statistik, analyser och utvärderingar, handböcker och vägledningar, tekniska resurser, risk- och kriskommunikation och samverkansnätverk Ovanstående rubriceringar är ett första förslag på indelning. Det kan finnas skäl att utveckla dessa ytterligare och lyfta upp vissa exempel till rubriknivå.
samhällsskydd och beredskap 20 (27) 2.6 Ett säkrare samhälle i en föränderlig värld 2.6.1 Förebygg, förbered, hantera och lära Själva rubriken till tankemodellen ger vägledning till grundläggande ingångsvärden för arbetsformer inom området samhällsskydd och beredskap. MSB och många andra aktörer arbetar t.ex. utifrån de fyra skedena: förebyggande, förberedande, hanterande och lärande. Beståndsdelarna i tankemodellen kategorierna och rubrikerna måste förstås utifrån dessa skeden. Om t.ex. en strategi ska tas fram bör den relateras till om den syftar till att förebygga att en händelse som kan leda till olycka/kris/krig överhuvudtaget uppstår eller om den syftar till att säkerställa att det finns en förmåga att hantera och begränsa konsekvenserna av en olycka/kris/krig när en sådan situation väl uppstår. Det är också viktigt att komma ihåg att användning av begreppen förebyggande, förberedande, hanterande och lärande framförallt relaterar till den cykel av förbättringsarbete som handlar om att skapa och upprätthålla förmåga. Begreppen har med andra ord störst relevans för de nedre tre kategorierna i tankemodellen, även om det som hotar respektive det som ska skyddas är utgångspunkter för det förbättringsarbete som görs. Att kunna förebygga, förbereda, hantera och lära är något som alla aktörer i samhället har ett behov av. Beroende på sakområde, typ av händelse eller skeende har olika aktörer olika huvudsakliga uppgifter och mandat för att skapa förmågan. Sett till området samhällsskydd och beredskap i helhet kan det t.ex. gälla skillnader i ansvar beträffande förebyggandet respektive hantering av eller lärandet av en viss typ av olycka. Det är naturligtvis viktigt att vara medveten om var den egna organisat-
samhällsskydd och beredskap 21 (27) ionen passar in i detta sammanhang, d.v.s. att tydliggöra var ansvar och kompetens finns och med vilka olika aktörer den egna organisationen behöver samverka. Samtidigt är det viktigt att samtliga aktörer inte bara ser sin del i kedjan utan även förstår helheten. Att förebygga de olika slags händelser och tillstånd som kan leda till olyckor, kriser och krig är t.ex. ett arbete som troligen kräver långsiktighet och ett stöd från aktörer som inte vanligtvis ses som självklara inom området samhällsskydd och beredskap. 2.6.2 Att arbeta i en föränderlig värld Framtida förändrade förutsättningar En viktig formulering i tankemodellen är ordet föränderlig. MSB arbetar kontinuerligt för att bredda och fördjupa kunskapen om hur utvecklingen inom olika samhällsområden kan påverka arbetet med samhällsskydd och beredskap. Det framtida samhället kommer i vissa avseenden likna det vi lever i idag, men i många avseenden kommer det att se annorlunda ut och innebära nya förutsättningar för området samhällsskydd och beredskap. Dessa förutsättningar kan innebära såväl utmaningar som möjligheter och även i framtiden kommer vi att drabbas av olyckor och kriser. Utveckling inom olika områden kan få konsekvenser för samhällsskydd och beredskap på många olika sätt. Förutsättningarna för aktörer att bedriva sin verksamhet kan ändras, och vissa typer av olycks- eller krishändelser kan komma att bli mer vanligt förekommande eller öka i sannolikhet medan andra kan komma att bli mer ovanliga eller minska i sannolikhet. Dessutom kan uppkomsten av helt nya händelser innebära framtida utmaningar för svenskt samhällsskydd och beredskap.
samhällsskydd och beredskap 22 (27) För att stödja och möjliggöra en strukturerad diskussion av vad olika framtidsutvecklingar kan innebära har MSB tagit fram fem olika scenarier för hur samhället kan utvecklas fram till år 2032. 20 De samhällen som beskrivs i scenarierna fångar ett stort antal framtida osäkerheter som innebär olika typer av utmaningar och möjligheter för samhällsskydd och beredskap. Det handlar dels om att hot och riskbilden förändras, dels om att förutsättningarna för samhället att hantera olyckor och kriser påverkas av samhällsutvecklingen i stort. Innehållet i framtidsscenarierna ska inte ses som att MSB på något sätt tar ställning för vad som utgör de fem mest sannolika utvecklingsvägarna. Alla scenarier är däremot möjliga. Att arbeta med samhällsscenarier för samhällsskydd och beredskap är ett sätt att skapa sammanhållna beskrivningar av ett större samhälleligt sammanhang än vad som kan ges av prognoser eller trendframskridningar av enstaka delar. Genom scenarierna utforskas möjliga utvecklingar ur ett antal olika perspektiv. Scenarierna utgör därmed ett viktigt verktyg i fortsatta analyser av hur samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser bör utvecklas. Scenarierna är tänkta att väcka tankar och idéer, utmana slentriantänkande och kan användas för att resonera kring följande frågeställningar: Vad i scenariot påverkar direkt och indirekt samhällsskydd och beredskap? Hur bör samhällsskydd och beredskap utvecklas för att bättre möta framtida utmaningar och ta till vara på möjligheterna? Framåtblickande strukturerade underlag kommer också användas för att göra jämförande analyser genom att undersöka vilka konsekvenser en (olycks-/kris- ) händelse har på samhället som det ser ut idag, samt vilka konsekvenser samma händelse skulle kunna innebära med olika framtidsutvecklingar. 2.7 Tankemodellen som pedagogiskt verktyg 2.7.1 Skapandet av ett sammanhang Tankemodellen för området samhällsskydd och beredskap kan användas som stöd i bland annat framtagande av strategier och kunskapsunderlag, övningseller utbildningsförberedelser eller andra processer/verksamheter. Modellen utgör ett pedagogiskt verktyg och är ett första led i att förstå vilka luckor som finns och vilka överlappningar som sker inom området, såväl inom MSB som i ett längre perspektiv mellan olika aktörer. 20 MSB, Framtida utveckling som kan påverka arbetet med samhällsskydd och beredskap (2012), ISBN 978-91-7383-218-2
samhällsskydd och beredskap 23 (27) Inför framtagande av ett underlag eller motsvarande kan det vara bra att klargöra om arbetet ifråga beskriver ett rådande eller ett önskat läge/process/struktur. Om det är ett önskat eller framtida läge/process/struktur så kan man också resonera kring att förutsättningarna att arbeta med samhällsskydd och beredskap troligen ser annorlunda ut i ett framtida samhälle. Relevanta frågeställningar kan se något olika ut beroende arbetets karaktär, men följande generella frågor bör ställas: - Har vi ett förebyggande, förberedande, hanterande eller lärande fokus? Vad utgår vi ifrån, vad påverkar vi indirekt? - Vilka typer av hot (olyckor, kriser eller krig, och indirekt vilka händelser, tillstånd) arbetar vi med? - Vilka skyddsvärden ligger i fokus för vårt arbete? Vilka skyddsvärden påverkas indirekt? - Vad är det för förmåga som vi genom vårt arbete hjälper till att skapa? Vilka verktyg använder vi oss av för att göra det? Vem är med och utarbetar vårt underlag? Vem är målgruppen? - Hur förhåller sig vårt arbete till andra arbeten? Var överlappar vi, var måste vi samordna oss? För att på ett enkelt sätt få tillgång till andra strategier, etc. så bör kompletterande underlag finnas i anslutning till modellen. Det bästa sättet skulle vara att använda sig av en interaktiv applikation (webben) i vilken man länkar till dessa kompletterande underlag.
samhällsskydd och beredskap 24 (27) 3. Fortsatt arbete Framtagandet av en inriktning för området samhällsskydd och beredskap reflekterar en politisk viljeinriktning som MSB:s bildande i sig är ett resultat av: att skapa bättre synergier, helheter och samband gällande skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Att ta fram en praktisk användbar inriktning är dock ett omfattande arbete som knyter an till samtliga samhällssektorer och som kräver dialog och förankring med ett stort antal aktörer. Ambitionen är att presentera en första, gemensam inriktning i början av 2014, som avstamp i en kontinuerlig process för att bidra till policyutveckling inom området. 3.1 Inriktningsprocessen 3.1.1 Inriktningen 2014 I en inriktning för området samhällsskydd och beredskap (2014) bör nedanstående övergripande delar ingå: Beskrivning av området samhällsskydd och beredskap, i delar och som en helhet. I denna delrapportering har en betoning lagts på resonemang på hur man kan beskriva området på ett enhetligt, generiskt sätt. Mycket arbete kvarstår innan en definitiv beskrivning av området kan visualiseras. Just därför är det lämpligt att under det kommande året fortsätta diskutera, utveckla och förankra tankemodellen såväl internt inom MSB som externt med andra aktörer. Olika aktörer förhåller sig olika till begrepp som samhällsskydd, säkerhet och trygghet. Det är av största vikt att områdesbeskrivningen tar hänsyn till detta så att aktörerna kan och vill relatera till inriktningen. Viktiga utmaningar och frågeställningar som området står inför att hantera. Aktuella metautvärderingar, samlade förmågebedömningar, risk- och sårbarhetsanalyser och andra övergripande analysarbeten som genomförts inom MSB och hos andra aktörer inom området är exempel på viktiga informationskällor till inriktningen. Genom en kartläggning av denna information och genom intervjuer, möten och gemensamma workshopar både internt inom MSB och med externa aktörer kommer inriktningen kunna identifiera de viktigaste, redan kända utmaningarna, och eventuellt också nya, tidigare okända utmaningar. Som stöd i detta kommer ett långsiktigt perspektiv att anläggas där arbetet i MSB:s långsiktiga strategiska analys bildar stomme. Beskrivning av hur delarna och helheten kan/bör utvecklas på 5-10 års sikt.
samhällsskydd och beredskap 25 (27) Detta moment innebär utarbetande av olika slags mål (funktionsmål, resultatmål eller utvecklingsmål) och förslag på åtgärder för att nå målen. Eftersom målarbete tar lång tid och kräver djup och bred förankring finns det en risk att inriktningsarbetet inte kommer så långt som hade varit önskvärt till leveransen i januari 2014. Arbetet ska dock fortsätta även efter 2014 och målarbetet kan då fördjupas eller breddas, beroende på behoven. Redovisning av vilken inriktning (koncept) som bäst motsvarar en utveckling mot ett säkrare samhälle i en föränderlig värld. En inriktning är en viljeyttring, en tanke om var samhällets resurser gör mest nytta. Genom val av koncept eller handlingsväg visar vi också var fokus bör ligga. Ska samhället satsa på att bli bättre på krisledning och på att hantera olyckor, eller ska det i ökad grad försöka bygga bort risker, t.ex. genom åtgärder för att säkra infrastrukturen? Dessa och andra frågor kommer den framtida inriktningen försöka svara på. 3.1.2 Tidplan för arbetet fram till 2014 Det fortsatta inriktningsarbetet fram till 2014 kommer till en början bedrivas genom två delprocesser med ett iterativt förhållningssätt. Båda delprocesserna kommer att kännetecknas av en kontinuerlig kunskapsinhämtning och dialog såväl inom MSB som med andra aktörer. Dialogen inom MSB sker framförallt genom en MSB-intern referensgrupp 21, remissförfarande och interna informationstillfällen och workshopar. Dialogen med externa aktörer sker genom intervjuer, remissförfarande och externa informationstillfällen och workshopar. Ramverk för inriktningen Den ena delprocessen handlar om att tydliggöra själva ramverket för inriktningen. Områdesbeskrivningen som diskuteras i kapitel 2 är en början på denna delprocess, som under hösten 2012 kommer fördjupas och kompletteras 21 Den MSB-interna referensgruppen, som består av ett antal avdelningsrepresentanter, har till uppgift att bidra med analyser och underlag, och ansvarar också för att det sker en förankring på varje avdelning. Formerna för den MSB-interna dialogen kommuniceras separat med referensgruppen.