Fritt referat från arbetsgruppens möte i Köpenhamn den 14 februari 2012

Utredningen Nordiska scenarier Johan Strang 16 mars 2012 VÄLFÄRDSPOLITIK Fritt referat från arbetsgruppens möte i Köpenhamn den 14 februari 2012 Deltagare: Klaus Petersen (Syddansk Universitet) ordf. Ralf Ekebom (Finlands socialministerium) Peter Johansson (Framtidsstudier, Stockholm) Gudmundur Jonsson (Islands universitet) Olli Kangas (KELA, Helsingfors) Pauli Kettunen (Helsingfors universitet) Jon Kvist (Syddansk Universitet) Pirjo Markkola (Jyväskylän yliopisto) Carl Marklund (Helsingfors universitet) Fredrik Melander (Nordiska Ministerrådet) Pia Rosenqvist (Nordens Välfärdscenter) Åsmund Arup Seip (FAFO, Oslo) Jussi Simpura (Institutet för hälsa och välfärd) Johan Strang (Helsingfors universitet) Claes Wicklund (Letterstadska Föreningen) Mirja Österberg (Helsingfors universitet) Den nordiska modellen och det nordiska samarbetet När man talar om den nordiska modellen menar man oftast den nordiska välfärdsmodellen, men man kan också avse den nordiska samarbetsmodellen, d v s det speciella sätt som man i de nordiska länderna samarbetar med varandra (enhällighet istället för överstatlighet, sektorsvist samarbete snarare än helhetslösningar, underifrån snarare än uppifrån). Norden fungerar som ett attribut både för en viss typ av nationellt samhälle och för en viss typ av internationellt samarbete (Kettunen). Den nordiska välfärdsmodellen och den nordiska samarbetsmodellen hänger intimt ihop med varandra. Ur ett historiskt perspektiv kunde man säga att det nordiska samarbetets guldålder sammanfaller (sammanföll?) med välfärdsstatens guldålder. Samarbetet spelade en viktig roll i skapandet av den gemensamma välfärdsmodellen. Det är viktigt att komma ihåg att det inte enbart är så, att vi samarbetar för att vi är lika. Det var också fallet att vi fick likadana välfärdsmodeller för att vi samarbetade. Detta är en poäng som ofta glöms bort i dagens diskussion kring den nordiska (välfärds)modellen. 1

Samarbetets praktiker Även om det officiella institutionaliserade nordiska socialpolitiska samarbetet inte skapades förrän efter andra världskriget, så har det nordiska samarbetet inom välfärdsområdet en mycket äldre historia än så. Det har funnits ett formaliserat nordiskt samarbete mellan professionella yrkeskårer (jurister, lärare, läkare, sjukskötare etc) sedan slutet av 1800-talet. De politiska partiernas samarbete är nästan lika gammalt, liksom också fackföreningarnas. Det nordiska samarbetet drivs av olika motiv. Det kan vara fråga om koordinering inför internationella möten inom FN eller ILO. Det kan vara frågan om erfarenhetsutbyte, där man lär av varandra. Det kan också vara frågan om gemensamma konventioner, där man från 1920-talet steg för steg skapar något som i praktiken är ett praktiskt nordiskt socialt medborgarskap. Detta inte minst genom de stora överenskommelserna på 1950-talet (pass, social, och arbetsmarknad). Det är viktigt att betona att en betydlig del av det nordiska samarbetet bedrivs på ett informellt plan där man ringer eller skriver sin kollega i grannlandet för att utbyta erfarenheter. Det har ofta funnits en personlig dimension i dessa kontakter, som kanske inte varit lika framträdande i korrespondensen med icke-nordbor. Idag finns det mycket som tyder på att dessa informella kontakter minskar, i varje fall då det gäller socialministerierna (Ekebom). Det är också viktigt att lyfta fram den roll internationella jämförelser spelar i den inhemska politiska diskussionen. Nordiska jämförelser har varit av en enorm betydelse för utvecklingen av de nordiska välfärdssamhällena. Genom att peka på hur man i ett annat nordiskt land hade löst en viss fråga, kunde man pressa de egna beslutsfattarna i samma (eller en annan) riktning. På detta vis var inte bara likheter, utan också olikheter drivande i välfärdsbygget. Ur ett historiskt perspektiv kan man också konstatera att det ofta funnits ett inneboende tävlingselement i de socialpolitiska diskussionerna. Det handlade ofta om att visa att man var bättre och längre hunnen än sina nordiska grannar. Det fanns också ofta en häftig normativ diskussion som inte enbart handlade om att visa att man var bäst, utan också om att påverka framtiden genom att definiera den rätta och sanna nordiska socialpolitiska lösningen på ett bestämt område. Som ett framtidsbegrepp var det nordiska föremål för politiska strider. Den nordiska modellen var inte något som fanns där, utan snarare en modell för hur man skulle reformera samhället det innehöll ett starkt Noch Nicht -element. Välfärdsmodellens utmaningar Den nordiska modellen har idag blivit ett mycket populärt politiskt begrepp. Det används av samtliga politiska partier i samtliga nordiska länder och ingen vill framstå som den nordiska modellens fiende. Samtidigt har det nordiska samarbetet på välfärdsområdet minskat, liksom 2

också välfärdens roll i det nordiska samarbetet. Hur ska man förstå denna något paradoxala utveckling? Det skulle vara lätt att hänvisa till den allt mera tilltagande internationaliseringen av politik och ekonomi. Idag samarbetar vi inte bara inom Norden utan i ett bredare internationellt perspektiv och i en lång rad internationella forum. Detta är säkert sant, men det globala perspektivet är inte något alldeles nytt. Ända sedan 1930-talet har den internationella konkurrensen varit ett av de grundläggande motiven för både välfärdspolitiken och det nordiska samarbetet. En annan förklaring kan vara att det uppstått ett starkt end of era -perspektiv i diskussionen kring den nordiska modellen. På 1980-talet blev modelltänkandet starkt inom statsvetenskapen man började jämföra olika nationalstatliga modeller eller regimer och de nordiska länderna framstod här som en speciell grupp. I Norden började man samtidigt se välfärdsmodellen som något speciellt och värdefullt som man hade uppnått och som nu skulle försvaras. Framtidsperspektivet ( Noch Nicht -elementet) försvann. En relaterad förklaring kan vara att oenigheten kring innehållet i begreppet om den nordiska modellen ökat. För det första har det nationella elementet i den nordiska modellen förstärkts. Det nordiska har alltid varit oproblematiskt i förhållande till de fem olika nationella identiteterna man har varit dansk, finsk eller svensk samtidigt som man varit nordisk. Det har därför alltid funnits vissa skillnader i vad man förstått med det nordiska i de olika nordiska länderna. Men idag verkar dessa skillnader ha fördjupats. Det finns ett mindre behov av det gemensamt nordiska och av en gemensam nordisk modell. Istället talar man i varje nordiskt land om den nordiska modellen på sitt eget sätt med sina egna betoningar och målsättningar. För det andra har det också uppstått en större politisk oenighet kring innehållet i den nordiska modellen. Även om alla politiska riktningar är eniga om att det finns en nordisk modell och att den är värdefull, så pågår det en häftig strid om dess innehåll och historia. Tidigare tänkte man sig gärna att den nordiska modellen förenade olika perspektiv, målsättningar eller intressen i en god cirkel där ekonomisk effektivitet, demokrati och social jämlikhet korsbefruktade varandra (Kettunen). Idag är det inte längre lika självklart att dessa målsättningar går att förena i en och samma politiska vision. Försvaret av den nordiska välfärdsmodellen används idag som ett argument för allehanda politiska initiativ (för att skära ned på de sociala utgifterna, för xenofobi etc). Frågan är om det är möjligt att formulera en framtidsvision innan denna definitionsstrid är avslutad? (Ett par veckor efter mötet gick SAMAK och de svenska socialdemokraterna ut med nyheten om att de lyckats varumärkesbelägga den nordiska modellen, vilket dock knappast kan ses som en avslutning på denna diskussion i varje fall inte till socialdemokratins favör.) Det är ett faktum att den nordiska välfärdsmodellens institutioner hela tiden förändras. Det svenska pensionssystemet anno 1970 skulle inte längre duga som en definition på den svenska eller nordiska pensionsmodellen. Mot denna bakgrund kan man fråga sig om det finns några konstanter som gör att man kan tala om en nordisk modell med kontinuitet från 1930-talet tills idag? Ett kännetecken på den nordiska modellen har alltid varit att den alltid är snabb på att förändra sig och anpassa sig till nya omständigheter. Men är det i så fall meningsfullt att ställa sig 3

frågan, vilka de institutionella förändringarna skulle vara, som gjorde att den nordiska modellen inte längre fanns? Den nordiska modellen och EU I den nordiska diskussionen har man ofta sett på EU som ett hot mot den nordiska modellen. Idag är detta perspektiv inte längre lika självklart. Man måste t ex också komma ihåg att EU ofta inneburit att de nordiska länderna tvingats harmonisera sin lagstiftning på områden där det tidigare kanske varit svårt att finna nordiska lösningar. Men man kan fråga sig vilka förutsättningar längre finns för nordiskt socialpolitiskt samarbete. Frågan är alltså om de den nordiska modellen i framtiden kommer att vara något distinkt i förhållande till resten av Europa. Ser man till statistiken håller de nordiska länderna på att konvergera med de kontinentaleuropeiska länderna (Olli Kangas). Medan man i Europa närmat sig en nordisk nivå, så har de nordiska länderna sedan 1990-talets kris sänkt ambitionsnivån i den offentliga välfärden. Det finns fortfarande skillnader, men de är inte längre så stora och har mera med prioriteringar att göra (de nordiska länderna är ganska bra på att bekämpa gamla sociala risker, men inte så bra på nya utmaningar som ensamförsörjare, ensamhushåll och invandring). EU lägger naturligtvis stora begränsningar för vad man kan göra på ett inomnordiskt plan, och den proaktiva roll som samarbetet tidigare hade har mycket försvunnit och ersatts av frågor om anpassning till en europeisk agenda. En viktig förändring är ju t ex valet av jämförelseobjekt i statistiska framställningar. Medan man tidigare gav de nordiska länderna en naturlig plats som de man i första hand jämförde sig med, är det idag ofta en sameuropeisk statistik man använder sig av. I Norden har detta ofta skapat utrymme för att skära ned i välfärden. En annan fråga är i vilken mån våra nordiska erfarenheter kunde vara värdefulla att dela med sig av i ett europeiskt perspektiv. Här kunde man för det första peka på att vi i Norden redan för länge sedan lyckades skapa ett slags internationellt socialt medborgarskap som man nu försöker få till stånd i Europa. För det andra har vi Norden lyckats skapa ett internationellt samarbete som sällan eller aldrig har kritiserats för att vara odemokratiskt, vilket är ganska unikt. Det officiella välfärdssamarbetets historia Det officiella nordiska samarbetet har enligt Claes Wicklund ofta präglats av något man brukar kalla Fågel Fenix-effekten. Har man misslyckats med något storslaget samarbetsprojekt, så vill man skapa något nytt för att kompensera för detta. Det blev ingen försvarsunion i slutet av 1940-talet, istället fick man ett Nordiskt Råd. Det blev ingen tullunion, men det blev ett ökat samarbete inom ramen för EFTA. Det blev inget Nordek, men vi fick Nordiska Ministerrådet. 1970-talet var den andra guldåldern för det nordiska samarbetet. Även om man i och med Nordeks fall övergav man drömmen om genomgripande helhetslösningar, så satsade man istället på ett utökat sektorsamarbete och en rad institutioner med folk som jobbade nordiskt 4

(Kekkonens tal post-nordek). Det kunde vara fråga om nämnder, akademier, kollegier, centrum, banker etc. Motiven till att man skapade institutioner var många: man ville tänkte sig att stora gemensamma institutioner skulle spara pengar, man tänkte att man skulle får större elev- eller dataunderlag, man tänkte att gemensamma institutioner skulle ge ökad harmonisering, eller att man kunde utbyta erfarenheter och information. Många av dessa institutioner lades sedan ned i den nordiska nyttans namn (av Pär Stenbäck) på 1990-talet. Det var också under 1970-talet som samspelet och rollfördelningen mellan Rådet och det nyetablerade Ministerrådet skulle sätta sig. Tanken var att Rådet skulle vara drivande, medan ministerrådet skulle vara verkställande. Man diskuterade huruvida det skulle finnas många eller få olika sektorer i samarbetet (d v s många olika utskott, ministerråd och ämbetsmannakommittéer). Ett sektorsvist samarbete har fördelen att man kan gå stegvis fram i den takt man finner lämplig, utan att eventuella misslyckanden behöver spilla över på andra områden. Har man många olika sektorer är det också lättare att specialisera sig. Men å andra sidan har sektorsamarbetet den nackdelen, att det är svårare att få till stånd kompromisser då det sällan uppstår en förhandlingssituation där man ger efter på ett område för att vinna i andra (ett av Wetterbergs huvudargument för en förbundsstat). Man kunde generalisera och säga att det nordiska samarbetet präglas av tre lösningsmodeller. Den mest ambitiösa nordisten vill ha gemensamma lösningar, men en vanligare och mindre ambitiös målsättning är harmonisering (d v s att eftersträva likadana lösningar i alla nordiska länder). I praktiken har den vanligaste lösningen på det socialpolitiska området varit att ta seden dit man kommer (d v s att man som nordbo har samma rättigheter som en nationell medborgare). Det officiella välfärdssamarbetet idag och imorgon I dagens officiella samarbete har vi 11 ministerråd 10 ministerråd för fackministrar, samt ett samarbetsråd som koordinerar de övriga. Alla dessa ministerråd har varsin ämbetsmannakommitté som ska förbereda ministrarnas möten. Sedan finns det en jättelik undervegetation av arbetsgrupper, rådgivningsgrupper och institutioner som alla på sätt eller annat servar ministerrådet. Man kan säga att det är fråga om ganska bottentunga organisationer där det målmedvetna och resultatinriktade politiska samarbetet är en mycket liten del i jämförelse med det mångfacetterade nätverkssamarbetet. Å ena sidan är det ju i nätverken som det nordiska samarbetet har sin styrka och demokratiska förankring, men å andra sidan gör den stora undervegetationen också samarbetet ganska trögt och svårföränderligt. Det är också ett problem att den stora undervegetationen gör det officiella nordiska samarbetet ringa transparent. EKS (ämbetsmannakommittén för social- och hälsofrågor) svarar för ett jättestort politiskt område. På bara det finska socialministeriet är det kanske 300 personer som jobbar med dessa frågor på ett nationellt plan, men av dem är det inte många som har det nordiska samarbetet högt på sin agenda. De nordiska ministermötena är mycket viktiga, det är dessa som håller igång samarbetet också på tjänstemannanivån. Men enligt Ralf Ekebom har det skett en tydlig nedprioritering. Tidigare var det avdelningschefer som ledde de nationella delegationerna, idag 5

skickar man en lägre tjänsteman. Det är heller inte lätt att få till ett datum som passar alla ministrar, för att inte tala om en dagordning som intresserar dem. Man kunde säga att besluten försvunnit från dessa möten och att ministrarna nu kommer bara för att byta erfarenheter och diskutera. Det är ungefär 40 miljoner, dvs 4% av det officiella nordiska samarbetets budget, som går till den sociala sektorn. Den nordiska modellen är inte ett begrepp som man på det Nordiska rådet och Ministerrådet gett en egen prioriterad satsning, men enligt Fredrik Melander finns det kanske 30 olika projekt inom 7 olika ministerråd som på sätt eller annat handlar om den nordiska modellen. Man kan säga att det officiella nordiska samarbetet ändrat karaktär. Tidigare var det till en stor del inåtvänt och handlade om att öka samarbetet inom Norden. Idag ser Ministerrådet mera sin roll som en plattform för gemensamma aktioner utåt. Ur detta perspektiv är det beklagligt att det inte finns något koordinerat nordiskt internationellt samarbete kring den nordiska modellen. Det finns en stor internationell efterfrågan på kunskap om nordiska erfarenheter på detta område. Man talar ofta om hur litet det nordiska samarbetet kostar det är frågan om en promille av statsbudgeterna som dessutom nordiska investeringsbanken tjänar in varje år men någon borde räkna ut vad man tjänar på det nordiska samarbetet. Det officiella nordiska samarbetet, speciellt inom Ministerrådet, är moget för en förnyelse. Följande punkter pekade speciellt Fredrik Melander och Claes Wiklund på: (a) Man borde fokusera mera. Just nu har man för många olika projekt vilket gör att synligheten för verksamheten inte är vad den kunde vara. (b) Man borde också bryta ned sektorsamarbetet och våga sätta större och mera övergripande målsättningar. (c) Det officiella nordiska samarbetet borde fatta ett principbeslut om sin roll i förhållande till EU. Ska man utgöra en plattform för en gemensam Europapolitik eller ska man försöka bry sig mindre om vad Bryssel håller på med? (d) På samma sätt borde man besluta sig för vilken roll man vill ge Nordiska ministerrådet ur ett nationellt perspektiv: ska det vara ett förvaltningsorgan eller ska det ha en reell politisk relevans. (e) Det skulle också vara viktigt att man på en politisk nivå i högre grad än tidigare bestämmer sig för vad man vill innan man tillsätter en utredning. En utredning som tillsätts innan ett principbeslut tenderar ofta komma fram till att det är för svårt (nordiskt medborgarskap på 1980-talet), eller så rinner tiden iväg (Nordsat). (f) Eftersom flera av dagens centrala politiska utmaningar (och nordiska gränshinder) finns inom det socialpolitiska området, borde man våga ge fältet en specialstatus, t ex genom att göra socialministrarna till samarbetsministrar. Forskning och praktik Tidigare fanns det ett klarare samband mellan forskning och praktik inom välfärdssektorn i Norden. Forskarna publicerade i nationella och nordiska forum, som i sin tur lästes och 6

användes av politiker och praktiker inom välfärdssektorn. Det fanns också många nordiska institutioner som producerade en gemensam eller komparativ kunskap. Man kunde t o m säga att det fanns en nordisk välfärdsoffentlighet, där det var naturligt att referera till forskning och politiska diskussioner som fördes i grannländerna. Idag har forskningen blivit mindre praktisk och prioriterar internationella referee-tidskrifter framför förmedling till de politiska och det praktiska områdena. Samtidigt har politikerna allt mindre tid att vänta på (eller läsa) forskning. Det är en viktig men svår utmaning att skapa fungerande plattformer där forskning, praktik och politik kan mötas. Man kunde här tänka sig brokers som skulle skriva kortfattade PM, sammanställa broschyrer och arrangera seminarier med den övergripande målsättningen att sammanfatta och konkretisera forskning för både politiker och praktiker. Man kunde t ex tänka sig att ett forum som Nordiskt välfärdscenter skulle få mera resurser till detta slags arbete. 7