27 maj 1998 A4-0201/98 BETÄNKANDE om industrifiske Fiskeriutskottet Föredragande: Heinz Kindermann
I N N E H Å L L Sida Protokollsida... 3 A. FÖRSLAG TILL RESOLUTION... 4 B. MOTIVERING... 7-2 -
Vid plenarsammanträdet den 19 september 1997 tillkännagav parlamentets ordförande att ordförandekonferensen hade beviljat fiskeriutskottet tillåtelse att utarbeta detta betänkande. Detta ska bort men kanske kan göras om till den text som skall användas Vid utskottssammanträdet den 21 april 1997 hade fiskeriutskottet utsett Heinz Kindermann till föredragande. Vid utskottssammanträdena den 27 oktober 1997, den 26 februari 1998, den 21 april 1998 och den 25 maj 1998 behandlade fiskeriutskottet/det kommissionens förslag och förslaget till betänkande. Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet enhälligt förslaget till resolution. Följande var närvarande vid omröstningen: Fraga Estévez (ordförande), Kindermann (vice ordförande och föredragande), Macartney och Souchet (vice ordförande), d'aboville, Adam, Baldarelli, McCartin (suppleant för Provan), Novo, Olsson (suppleant för Kofoed), Teverson och Varela Suanzes-Carpegna. Betänkandet ingavs den 27 maj 1998. Fristen för ändringsförslag till detta betänkande kommer att anges i förslaget till föredragningslista för den sammanträdesperiod vid vilken det skall behandlas. - 3 -
A. FÖRSLAG TILL RESOLUTION Resolution om industrifisket Europaparlamentet utfärdar denna resolution - med beaktande av artikel 148 i arbetsordningen, - med beaktande av betänkandet från fiskeriutskottet (A4-0201/98), och av följande skäl: A. Av all den fisk som fångas i Nordsjön, Skagerack och Kattegatt svarar industrifisket för nästan 60 % och således för en ansenlig del av EU-fiskeflottans fiskeansträngningar inom detta område. B. Industrifisket har hela tiden blivit föremål för motsättningsfyllda diskussioner, eftersom där används synnerligen finmaskiga nät och det saknas fångstbegränsningar för vissa former av fisket. C. Enda sättet för att industrifisket skall kunna bli mera accepterat är om det vetenskapligt övervakas vilka inverkningar det har på de bestånd som utnyttjas och på hela det marina ekosystemet samt om det bedrivs på ett ekologiskt ansvarsfullt sätt. D. Detta villkor kan uppfyllas endast om de totala fångstkvoterna också för de arter som industrifisket inriktar sig på utformas på ett sådant sätt att det därvid tas hänsyn också till naturskyddssynpunkter och om bifångsterna av ungfisk av skyddade arter hålls på så låga nivåer som möjligt. E. På senaste tiden har det vidtagits åtgärder för att begränsa det fiske som ger upphov till stora bifångster. Bland sådana åtgärder kan nämnas att det uppställts en absolut översta gräns för bifångsterna av sill i samband med industrifisket. Ett annat exempel är det omfattande system för kontroll och övervakning som införts av de danska fiskerimyndigheterna. F. Särskilt fisket efter tobis har hittills varit reglerat endast i ringa utsträckning, trots att de eftersträvade fångstmängderna därvid är mycket stora och trots att tobisen utgör en viktig föda för vissa arter av matfisk, sjöfågel och havslevande däggdjur. I dagens läge vet man ännu inte tillräckligt mycket om den biologiska växelverkan för att kunna utesluta att tobisfisket kunde ha negativa konsekvenser på de djur för vilka tobisen utgör en del av födan, åtminstone inte på det lokala planet. G. Vid fisket efter vitlinglyra är ur biologisk synvinkel betraktat den tillåtna bifångstandelen för skyddade arter utan tvivel för stor och än så länge har man, lika litet som tidigare, inte några utsikter om någon effektiv begränsning av bifångsterna, i synnerhet av skaldjur och vitling. H. Erinras bör att det i det fjärde fleråriga utvecklingsprogrammet (1997-2001) talas om att fångstkapaciteten hos den del av fiskeflottan som bedriver konsumtionsfiske, och således också fiskdödligheten, för vissa bestånd skall minskas med upp till 30 %. - 4 -
1. Parlamentet anser att ett måttligt industrifiske går för sig också i Nordsjön, Skagerack och Kattegatt, om principen om hållbarhet därvid beaktas och om, i konfliktsituationer, konsumtionsfisket ges företräde, 2. påpekar att följande är nödvändigt för att dessa villkor skall kunna uppfyllas: - inverkningarna från industrifisket på alla arter som lever i och av havet måste noggrant utforskas och övervakas, - fångst- och bifångstgränser som uppställts på grundval av vetenskapliga bedömningar måste efterlevas, - det måste installeras ett rigoröst kontrollsystem i de hamnar där fisken landas, - i sådana fall där data är oklara måste utan vidare principen om naturskydd följas. Kontroll och övervakning 3. konstaterar att industrifisket tidigare uppenbarligen haft synnerligen allvarliga problem med att kontrollera och övervaka hur gemenskapsrätten tillämpas, något som tagit sig uttryck i form av alltför stora fångster av vissa djurarter och delvis i ett mångdubbelt överskridande av de tillåtna bifångsterna av skyddade arter, 4. välkomnar därför att den danska fiskeriförvaltningen år 1996 infört ett omfattande övervakningssystem med ofta förekommande kontroller; välkomnar också de första tecknen på en avgörande minskning av bifångstmängderna, 5. är dock av den uppfattningen att det behövs flera års erfarenheter för att man skall kunna bedöma hur pass effektivt systemet är och fatta beslut om de åtgärder som vidtagits varit tillräckliga, Fisket efter tobis 6. anser att det visserligen tagits ett första steg i rätt riktning i och med att rådet i sin förordning om totala tillåtna fångstmängder och av vissa villkor för fångsten för år 1998 fastställt den totala tillåtna fångstmängden för tobis och då, för första gången, beaktat naturskyddssynpunkter i samband med fastställandet av en total tillåten fångstmängd, men att det absolut inte räcker bara med detta, 7. yrkar därför på att det skall utarbetas en plan för resurshantering; i den skall ingå målen för det ekonomiska utnyttjandet, uttryckt i kvantitativa storheter som fiskdödlighet, biomassa för lekbestånden samt rekrytering, liksom där också bör fastställas vilka varningssignaler på ett tidigt stadium som bör observeras, såsom att den geografiska fördelningen av bestånden minskar, förändringar i åldersstrukturen på lekbestånden och sämre häckningsresultat för sjöfåglar, 8. uppmanar kommissionen att utarbeta ett förslag till inrättande av skyddszoner i ekologiskt känsliga områden såsom lekområden, uppväxtområden för ungfisk och näringsreservoarer för sjöfågelkolonier, - 5 -
9. uppmanar kommissionen att framlägga ett lagförslag för fisket efter tobis; i detta förslag bör den för närvarande maximalt tillåtna mängden för skyddade arter i fångsterna minskas från 10 % till 2 %, Fisket efter skarpsill 10. välkomnar att det år 1996 infördes en totala gräns för fångsterna av sill inom industrifisket, eftersom detta innebar att en första verkligt seriös åtgärd vidtogs mot det problem som uppträder framför allt vid fisket efter skarpsill, nämligen att de tillåtna bifångsterna av sill mångdubbelt överskrids, 11. betonar dock att effektiviteten i denna åtgärd står och faller med att man har en rigorös kontroll i de hamnar där fisken landas, en kontinuerlig övervakning och registrering av hur fångsterna är sammansatta och att man punktligt avslutar fisket när den ifrågavarande mängden bifångst uppnåtts, 12. anser, i beaktande av att den totala gränsen för fångsterna av sill i samband med fisket efter skarpsill varit i kraft en så kort tid, att det ännu är för tidigt att som motvikt till denna begränsning uppmjuka andra naturskyddsåtgärder, såsom rådet avsett göra genom att höja den tillåtna bifångsten av sill vid skarpsillsfisket i Nordsjön från 10 % för närvarande till 20 %, Fisket efter vitlinglyra 13. beklagar att det än så länge uppenbarligen saknats politisk vilja att effektivt begränsa de stora bifångsterna som förekommer i samband med fisket efter vitlinglyra, i synnerhet bifångsterna av vitling och skaldjur, 14. anser dock, i beaktande av situationen för skaldjurs- och vitlingsbestånden, att det råder ett akut behov av att bifångsterna på ett effektivt sätt begränsas och uppmanar därför rådet och kommissionen att, såsom minimiåtgärd i samband med att de totala tillåtna fångstmängderna årligen fastställs, beakta bifångsterna av skyddade arter vid fisket efter vitlinglyra och räkna in dessa i fångstkvoterna i samband med tilldelningen av sådana kvoter till de olika medlemsstaterna, 15. framhåller att det finns bestående växelverkansförhållanden av ekologisk och socioekonomisk natur som leder till att industrifisket inte i det långa loppet kan frikopplas från utvecklingen inom konsumtionsfisket; därför får man inte glömma att det i framtiden kan komma att bli nödvändigt med en avsevärd minskning av dödligheten också för de fiskarter som industrifisket inriktar sig på, 16. uppdrar åt sin ordförande att vidarebefordra denna resolution till kommissionen och rådet, liksom till regeringarna och parlamenten i medlemsstaterna och i de övriga länderna som gränsar till Nordsjön. B. MOTIVERING Extern översättning - 6 -
1. ALLMÄNNA KÄNNETECKEN PÅ INDUSTRIFISKET Som i industrifiske betecknar man det fiske med finmaskiga nät vars fångster är avsedda för industriell bearbetning för att framställa fiskmjöl och fiskolja. Industrifisket står för ca 30 % av de totala fångsterna (30 miljoner ton fisk) i hela världen. Som målarter räknas fisk som inte eller i ringa grad används till mänsklig konsumtion. I fiskmjölsproduktionen i världen är länder som Peru och Chile ledande med ca 50 %. Bland EU:s medlemsstater kan särskilt Danmark nämnas som betydande producent av fiskmjöl (6 % av världsmarknaden 1996). Fiskmjöl används till 75 % som djurfoder i fjäderfä- och svinuppfödning, 25 % används i fiskodlingar. Även fiskolja används i fiskodling, framför allt som fodertillskott. Den största delen av fiskoljan (70 %) används dock, på grund av dess höga halter av Omega-3 fettsyror, i livsmedelsindustrin som tillskott vid framställning av margarin och bakfetter. 2. INDUSTRIFISKET I NORDSJÖN Trots att EU-flottor bedriver industrifiske i andra hav som till exempel Östersjön, har industrifisket i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt, på grund av dess omfattning och de problem som det skapar, hittills stått i centrum för intresset. Det här betänkandet kommer därför att begränsa sig till detta fiske. De årliga totala fångsterna från industrifisket i Nordsjön har de senaste åren uppgått till mellan 1,3 och 1,5 miljoner ton. Vid ett totalt fiske på 2,5 miljoner ton per år ligger andelen industrifiske av det totala fisket i Nordsjön på nästan 60 %, vilket därmed är dubbelt så högt som världsgenomsnittet. Den viktigaste fiskenationen är Danmark med en andel på 80 %. Dessutom utövas industrifiske av norska, svenska, isländska, och -i mindre utsträckning- skotska fiskare. Fiskarna fångas huvudsakligen med finmaskiga släpredskap (maskstorlek <16-32 mm). Norrmännen använder också snörpvad (inringningsnät). De viktigaste målarterna i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt är tobis, vitlinglyra och skarpsill, samt, för Norges vidkommande, också sill. Enligt uppgifter från det internationella rådet för havsforskning (ICES) låg fångsterna av tobis 1996 på 900 000 ton, det är ca 60 % av industrifiskets totala årliga fångst. Hos vitlinglyra uppgick fångsten till ca 200 000 ton, medan fångsten av skarpsill 1996 sjönk till 81 000 ton, efter att året innan ha uppgått till 320 000 ton. De övriga 20 procenten av fångsterna utgörs av konsumtionsfiskar, som fångas som bifångster. Här kan i första hand sill nämnas, men även vitling, kolja och blåvitling. Extern översättning - 7 -
3. KONTROVERSERNA KRING INDUSTRIFISKET Allt sedan dess början har industrifisket varit föremål för intensiva debatter och diskussioner, vilka Greenpeace blåste nytt liv i sommaren 1996 genom sin kampanj mot tobisfisket. Dess kritiker förebrår huvudsakligen industrifisket för att det tar näringen från andra fisksorter som fångas för mänsklig konsumtion, men också för sjöfåglar och havslevande däggdjur som lever av industrifiskets arter. De visar på bifångsten av ännu inte könsmogna matfiskar, som går förlorade för beståndet, utan att ha bidragit till dess bevarande. De fruktar också för själva målarternas bestånd, eftersom det enligt uppgifter nästan inte finns några inskränkningar för industrifisket. Slutligen hävdar de att industrifisket och förädlingen av miljarder fiskar till fiskmjöl och fiskolja är ett slöseri med en värdefull energiresurs, eftersom slutprodukten lätt skulle kunna ersättas med växtprodukter och djuravfall. Industrifiskets försvarare gör gällande att målarterna för det här fisket inte, eller inte i någon högre grad, kan marknadsföras för mänsklig konsumtion och därför skulle förbli outnyttjade. De betonar att det åtminstone vad gäller tobis och vitlinglyra handlar om rika och starkt reproduktiva bestånd, som inte är hotade och som levererar högvärdigt råmaterial till en lönsam industri, som en rad andra industrier helt eller delvis är beroende av. Så länge fisket respekterar principen om hållbarhet och de rättsliga ramvillkoren, ser de inte heller något grundläggande problem i det faktum att fisken inte bara fångas för mänsklig förtäring, utan också som råvara för förädlingsindustrin. Föredraganden vill inte ge sig in på den moralisk-etiska nivån på den här diskussionen. Han kommer i sin utvärdering av den här sortens fiske att låta sig ledas av två principer, som för honom måste vara uppfyllda: < Industrifiskets effekter på alla fiskbestånd och på det totala ekosystem som havet utgör måste vara ekologiskt försvarbara och < fisket för mänsklig konsumtion måste klart och tydligt ha företräde om det skulle uppstå konflikter med industrifisket. 4. INDUSTRIFISKETS EFFEKTER PÅ FISKEBESTÅNDEN OCH EKOSYSTEMET 4.1 Fisket efter tobis 4.1.1 Allmänna kännetecken: Tobisfisket är starkt säsongsbetonat, och de största fångsterna tas mellan april och juni. Under den här tiden är också fiske med nät med en maskstorlek på under 16 mm tillåtet. Tobisen i Nordsjön delas av fiskebiologer in i två bestånd, ett i den nordliga delen av Nordsjön och ett i den sydliga delen. Fångsterna tas huvudsakligen i stora fiskebanken, längs den danska kusten, i sydöstra delen av Doggers bank och på senare tid också i Firth of Forth vid den skotska ostkusten. Fisket i de här två bestånden steg starkt från mitten av 80-talet och har sedan dess rört sig rätt stabilt mellan 400 000 och 500 000 ton årligen per bestånd. Havsbiologer visar på att det för tobisfisk handlar om en snabbväxande och kraftigt reproduktiv art, som kan klara av ett högt fiskeuttag. De uppskattar andelen fiskeriuttag av den årliga reproduktionsmassan till inte högre än 20 %. ICES ser därför ingen fara för beståndet på grund av fiskets uttag. Extern översättning - 8 -
Det måste dock tillfogas att tobisbestånden hittills är lite utforskade. Danska forskare visar på att det inte finns några vetenskapliga uppskattningar av bestånden som är oberoende av fisket. Det existerar inga vetenskapligt säkrade uppgifter, vare sig om den geografiska utbredningen eller om fiskynglens utbredning. Med tanke på att arten är kortlivad, dess varierande rekyteringsintensitet och att vissa bestånd håller sig till en plats, är det mycket svårt att i förväg bestämma fiskets effekter och sätta biologiskt acceptabla gränsvärden. ICES har inte heller gjort detta hittills. 4.1.2 Tobis som näringskälla för matfisk, sjöfåglar och havslevande däggdjur: Tobis utgör en viktig näringskälla för matfiskar som torsk och kolja. Enligt undersökningar från ICES från 1981 står tobis för 8 % av torskens och koljans näring, 19 % av makrillens och 25 % av vitlingens. Vidare undersökningar har också visat på att även sillen, flundran och laxen äter den. Man antar att den dödlighet hos tobis, som orsakas av rovfiskar, ligger högre än för den som uppstår genom fisket. Samtidigt visar fiskebiologer emellertid på att det hos de nämnda rovfiskarna inte finns något beroende av en bestämd näringakälla. De kan övergå till en annan närinsgkälla om en blir för knapp. Under tiden har det med flera studier, som utfördes i början av 90-talet, klart och tydligt belagts att tobis kan utgöra huvuddelen av näringen för havslevande däggdjur, i synnerhet sälar. För gråsälarna runt Orkneyöarna består hälften av näringen av tobis; på liknande sätt förhåller det sig med den vanliga sälen i Moray Firth nordost om Skottland. Tyvärr saknas hittills undersökningar om växelverkan mellan tobisfisket och havslevande däggdjur i Nordsjön. Många sjöfåglars beroende av tobisens existens blev särskilt tydlig när de vid Shetlandöarna levande sjöfågelkolonierna också decimerades efter en kraftig tillbakagång i tobispopulationerna,. Av detta drabbades i synnerhet de tretåiga måsar, lunnefåglar, labbar och tärnor som jagar vid havsytan. För den senare uteblev häckningen nästan helt i sex år. Man känner fortfarande till för lite om en eventuell konkurrens mellan tobisfiske och sjöfåglar. Enligt uppskattningar från ICES utgör tobis upp till en tredjedel av den näring som sjöfåglar tar från Nordsjön. Med hänsyn till de erfarenheter som gjorts vid Shetlandöarna vill vetenskapsmännen inte längre utesluta att sjöfåglarnas häckningsresultat påverkas vid en alltför kraftig exploatering av lokala tobispopulationer. 4.1.3 Problemet med bifångsterna Statistik över fångsterna inom den danska industrifisket under åren 1990-1994 visar att huvudsakligen skarpsill och sill utmärker sig med vardera ca 2 % av de totala fångsterna. Därmed hamnade de danska fiskarna i genomsnitt avsevärt under den totala bifångstandelen på 10 %. Även tyska forskningsfångster, som genomfördes i april/maj i området kring Doggers bank, belägger att det med god vilja vid tobisfisket - genom att undvika vissa områden på vissa tider och genom att ta hänsyn till vattendjupet - man kan fånga mycket rent. Omvänt är det, genom att man kan planera fångstens sammansättning, möjligt att målinriktat överskrida tillåtna bifångstgränser. 4.2 Fisket efter vitlinglyra 4.2.1 Allmänna kännetecken: Extern översättning - 9 -
Fisket bredde ut sig under det tidiga 70-talet och utövas främst av danska och norska fiskare med finmaskiga drivgarn (minsta maskstorlek 16 mm). Målarter för fisket är vitlinglyra och - framför allt hos norrmännen - blåvitling. Fångsten av vitlinglyra har sedan 90-talets början rört sig i en storleksordning på mellan 200 000 och 300 000 ton per år. Fiskeuttagets andel av den årliga reproduktionsmassan uppskattas till under 20 %. Eftersom dessutom vitlinglyra, i likhet med tobisen, är en kortlivad och mycket reproduktiv art, anses den nuvarande fiskeintensiteten inte vara kritisk. I slutet av 80-talet, när bestånden gick kraftigt tillbaka, infördes en TAC som omfattas av särskilda bestämmelser om iakttagande av försiktighet. Den ligger för närvarande på 180 000 ton, en fjärdedel av fångsten rekordåret 1974. 4.2.2 Vitlinglyra som näringskälla för rovfiskar, sjöfåglar och havslevande däggdjur: Vitlinglyran är av stor betydelse som näringskälla för viktiga matfiskar som makrill, kolja, kummel, torsk, vitling och sej. I synnerhet för de två sistnämnda arterna är det konstaterade genomsnittliga närinsgupptaget mycket högt (12 % och 46 %). Återigen måste det dock hänvisas till de flesta fiskarters flexibla näringsspektrum. Sedan 70-talet är det känt att också många havslevande däggdjur livnär sig på vitlinglyra. För gråsälar, tumlare och delfiner kunde nämligen ett näringsförhållande påvisas. De flesta sjöfåglar ratar heller inte vitlinglyran. Det finns dock, i motsats till den mycket fettrika tobisen, uppenbarligen inget beroendeförhållande. 4.2.3 Problemet med bifångsterna Problemet med bifångsterna i industrifisket finns i synnerhet där målarten uppträder blandat tillsammans med matfisk. Detta är fallet vid fisket av vitlinglyra. Vitlinglyran och andra torskar (Gadidae) över lappar varandra, i synnerhet unga koljor och vitlingar. Dessa hamnar oundvikligen också i nätet vid det finmaskiga fisket efter vitlinglyra. Bifångster av skyddad ung matfisk utgör kardinalproblemet för fisket efter vitlinglyra. För att komma åt det här problemet så enades rådet i september om att upprätta en "vitlinglyra-låda". I det här skyddsområdet nordost om Skottland är fisket efter vitlinglyra förbjudet, eftersom det där fanns särskilt många unga koljor och vitlingar i industrifiskarnas nät. Trots det fångas i likhet med tidigare stora mängder matfiskar. Fiskarna gör gällande att man inte kan genomföra fiske efter vitlinglyra utan bifångster. Denna omständighet tog rådet hänsyn till när det i december 1991 höjde andelen skyddade arter från 10 % till 15 %, varvid inte mer än 5 % får bestå av torsk och kolja. (Art. 14 i rådets förordning (EEG) nr 3882/91). Därmed höjdes i synnerhet andelen vitling. Vad de här bifångstandelarna betyder i jämförelse med konsumtionsfiske på andra arter kan följande tal belägga: Enligt uppgifter från ICES har bifångsterna hos fisket efter vitlinglyra under de senare åren legat på 2 000 ton för torsk, för kolja i Nordsjön (ICES-område IV) under perioden 1991-95 i genomsnitt på 7 800 ton och för vitling i samma område och under samma tidsperiod på 24 400 ton. Detta skall jämföras med konsumtionsfiskets fångster på 70 200 ton för kolja och 45 2000 ton för Extern översättning - 10 -
1 vitling i samma område och under samma tidsperiod ( ). Bifångsterna hos fisket efter vitlinglyra uppgår alltså i vikt till över 10 % av konsumtionsfiskets fångster för kolja och till långt över hälften för vitling. Tar man dessutom hänsyn till det faktum att det vid bifångsterna huvudsakligen handlar om unga individer och att förhållandet för de fångade individerna därmed förskjuts ytterligare, måste dessa höga bifångstandelar stämma till eftertanke. Enligt ICES är fiskedödligheten hög hos vitling, och rekryteringen på senare tid ligger på en lägre nivå än på 80-talet. Även för kolja är fiskedödligheten hög; den utjämnades under de senaste åren enligt ICES bara genom en kraftig rekryteringsårgång. 4.3 Fisket efter skarpsill 4.3.1 Allmänna kännetecken: Fisket efter skarpsill bedrivs i regel med släpredskap med en minsta maskstorlek på 16 mm. I likhet med fisket efter vitlinglyra uppnådde fisket efter skarspill sin höjdpunkt i mitten av 70-talet, när de årliga fångsterna uppgick till över 600 000 ton. I slutet av 80-talet gick de tillbaka till i genomsnitt mellan 100 000 och 200 000 ton. På senare tid har det funnit avsevärda problem på grund av överfiskning. Trots att det redan sedan lång tid tillbaka finns en TAC som omfattas av särskilda bestämmelser om iakttagande av försiktighet, överskreds de tillåtna fångstmängderna under de senaste åren med 100 %. Så uppgick enligt uppgifter från ICES den danska fångsten av skarpsill 2 1995 till ca 320 000, detta vid en tillåten total fångstmängd av Nordsjöskarpsill på 150 000 ton ( ). Enligt ICES rådgivande kommitté för fiskets förvaltning (ACFM) förfogar skarpsillbeståndet i Nordsjön för tillfället över en liten biomassa och rekrytering. ACFM rekommenderade då att man skulle avsluta fisket efter skarpsill om det inte lyckades att effektivt begränsa fångstmängderna och bifångsterna av sill (se nedan). Rådet följde inte denna rekommendation. De danska fångsterna avtog drastiskt följande år till 81 000 ton. För 1998 fastlades den tillåtna totala fångstmängden för 3 Nordsjöskarpsill till 131 000 ton för alla EG-medlemsstater ( ). 4.3.2 Skarpsill som näringskälla för rovfiskar, sjöfåglar och havslevande däggdjur Skarpsill spelar inte en sådan stor roll som vitlinglyra, för att inte tala om tobis. Den har dock en viktig betydelse för makrill och vitling. Enligt resultaten från en skotsk studie från 1996 står skarpsillen för ett årsgenomsnitt på 10 % av makrillens näring och 16 % av vitlingens. Även för de flesta sjöfåglar är skarspillen del av ett brett näringsspektrum. Enligt beräkningar från ICES från 1993, torde andelen skarpsill i sjöfåglarnas näring inte överskrida 5 %. Ett liknande förhållande antas för de flesta havslevande däggdjur. 4.3.3 Problemet med bifångsterna Problemet med bifångsterna är för skarpsillfisket allvarligare än för fisket efter vitlinglyra. I det här fallet består bifångsterna till övervägande del av sill. Unga sillar och skarpsillar bildar gemensamma stim, och därför är det omöjligt för det på skarpsill inriktade industrifisket att fånga enbart målarten. Trots att det sedan september 1977 är förbjudet för medlemsstaterna att direkt fiska sill till följd av 1 ( ) ICES Coop. Res. Rep. No. 221 - Part 1. 2 () Rådets förordning (EG) nr 3362/94, EGT L 249, 31.12.1994, s. 1. 3 ( ) Rådets förordning (EG) nr 45/98, EGT L 12, 19.1.1998, s. 1. Extern översättning - 11 -
4 sillbeståndens sammanbrott på 70-talet ( ), hamnade på det här sättet fram till 1996 100 000 ton sill i fiskmjölfabrikerna varje år. Rådet utfärdade visserligen bestämmelser som skulle åtgärda problemen med bifångsten. Så inrättades exempelvis i januari 1992 en skarpsill-skyddszon längs den danska västkusten, där det är 5 förbjudet att fiska skarpsill från juli till oktober ( ). Enligt yrkesfolket är dock den här dåligt uttänkt och föga effektiv. Vidare begränsades bifångstandelen av sill i skarpsillfisket i Nordsjön till 10 %, när ytterligare en art befinner sig i fångsten till och med till 5 %. Dessa bifångstandelar fanns dock bara på pappret. Verkligheten såg annorlunda ut. Den som jämför de danska skarpsillfångsterna med sillfångsterna för åren 1990-94, måste komma till slutsatsen att sillbifångsterna överskred de tillåtna 10 % flera gånger om. De bidrog därför på ett betydande sätt till silldödligheten i Nordsjön. Enligt uppgifter från ICES arbetsgrupp för sill bidrog industrifisket viktmässigt med 12 % av den totala fångsten av sill år 1995. För 1996 ligger motsvarande del till och med på 14,5 %. Vid vissa fiskesegment, som det blandade industrifisket på skarpsill, tobis och vitlinglyra i Skagerrak och Kattegatt, låg andelen sill delvis till och med över 50 %. Än mer oroande är emellertid en jämförelse med antalet fångade fiskar: Enligt denna hamnade 1995 i Nordsjön 6,6 miljarder i näten sillar som bifångst till industrifisket, däremot fångades i konsumtionsfisket bara 3 miljarder. Det är ett förhållande på 69 % till 31 %. Det motsvarande siffrorna för 1996 är liknande 6 (64 % till 36 %) ( ). Diskrepansen mellan tonnageandelen och individandelen förklaras av det faktum att ungfisk fångas i hög uträckning, men är viktmässigt inte så betydande. Med hänsyn till sådana siffror kan inte det samband mellan industrifiske och sillbeståndens dåliga tillstånd, som bland annat Greenpeace fastställt, avfärdas rakt av. Uppenbarligen ser också rådet kommissionen det på samma sätt. Efter det att vetenskapsmännen i ICES hade slagit larm i slutet av maj 1996, på grund av den dramatiska överfiskningen av Nordsjösill, beslutade nämligen rådet på förslag av kommissionen i juli inte bara att halvera TAC för det direkta sillfisket i Nordsjön, utan också att för första gången införa totala tillåtna fångstgränser för sillbifångsten i industrifisket. Den tillåtna totala fångsten på sill, som fick göras av danska och norska fiskare i Nordsjön, fastställdes till 44 000 ton. Efter att denna bifångstmängd uppnåtts måste fisket efter skarpsill avslutas. 4.4 Effekterna av en reducering av industrifisket En vetenskaplig konferens som kommissionen anordnade 1992 handlade om de möjliga effekterna av en förändrad intensitet hos industrifisket i Nordsjön. Genom att använda flerarts-prognosmodeller och att anta en minskning av industrifisket med 40 %, kom man till resultatet att tobisens, vitlinglyrans och skarpsillens biomassa skulle öka avsevärt. Hos matfiskarna skulle effekterna bli olika stora. Medan fångsten av torsk och sej bara skulle tillta i ringa grad (2-3 %), skulle fångsten 4 () Rådets förordning (EEG) nr 2115/77, EGT L 247, 28.9.1977, s.. 2. - För Finland och Sverige finns en undantagsbestämmelse för Östersjösillen. 5 ( ) Artikel 1.6 i rådets förordning (EEG) nr 345/92, EGT L 42, 18.2.1992, s. 15. 6 ( ) ACFM: Herring Assessment Working Group, Reports 1996 och 1997. Extern översättning - 12 -
7 av kolja öka med 10 % och av sill med mer än 30 % ( ). Det betyder att det finns positiva förändringar där det på grund av höga bifångstandelar eller ett specifikt bytesförhållande finns en stark växelverkan mellan vissa av industrifiskets målarter och konsumtionsfiskets målarter. 5. BEDÖMNING AV DEN SENASTE UTVECKLIGEN 5.1 Fisket efter tobis Rådet har i sin förordning över de tillåtna totala fångstmängderna och fångstvillkoren för 1998 för första gången över huvud taget fastställt en TAC som omfattas av särskilda bestämmelser om iakttagande av försiktighet för fisket efter tobis, och begränsat fångstmöjligheterna till 8 1 000 000 ton ( ). Det är visserligen ett steg i rätt riktning, men det räcker inte på långa vägar. Eftersom de senaste årens fångster, med undantag av 1989, legat under den nu fastställda TAC, kan den aktuella fångstbegränsningen bara anses vara symbolisk. Under inga omständigheter innebär den här åtgärden att föriktighetsprincipen följs. Till detta skulle det behövas en plan för resurshantering, vilket redan finns för de flesta andra fiskar. I den måste ingå målen för det ekonomiska utnyttjandet, uttryckt i kvantitativa storheter som fiskdödlighet, lekbeståndens biomassa och rekrytering liksom där också bör fastställas vilka varningssignaler på ett tidigt stadium som bör observeras, såsom att den geografiska fördelningen av bestånden minskar, förändringar i åldersstrukturen på lekbestånden och sämre häckningsresultat för sjöfåglar. Slutligen måste tillgången till det här fisket kontrolleras. Sådana åtgärder är desto nödvändigare, eftersom vi å ena sidan har otillräckliga kunskaper om tobisbeståndens storlek, utveckling och utbredning, och å andra sidan eftersom en kraftig växelverkan mellan tobis, vissa matfiskar, sjöfåglar och industrifisket inte kan uteslutas. Stora risker utgör i synnerhet överfiskning av lokala tobisbestånd som stannar på en plats, i närheten av häckningskolonier och vid fiskeaktiviteter vid lekområden och i uppväxtområden för ungfisk. Sådana känsliga områden måste fastställas och tidvis eller permanent stängas för industrifisket. Föredraganden anser att på grund av den höga andelen ungfiskar skall bifångstandelen, där detta är obestridligen är möjligt, reduceras. Detta är fallet i tobisfisket. Försök har visat att man här med skicklighet och god vilja, genom att undvika områden med blandade bestånd, kan uppnå mycket rena fångster. Minskningen av den nu tillåtna viktandelen på 10 % för bifångstarter till 2-3 % till sjöss är genomförbart och borde därför krävas i lag. 5.2 Fisket efter skarpsill Det industriella skarpsillfisket har fram tills nyligen kännetecknats av höjda fångster av målarten och ett flerfaldigt överskridande av den tillåtna bifångstandelen, i synnerhet av sill. Det fanns här uppenbarligen ett mycket allvarligt problem med övervaknignen av tillämpningen av de rättsliga 7 ( ) Europeiska gemenskapernas kommission: Uppskattnig av de biologiska effekterna av industrifisket i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Arbetsdokument från kommissionen av den 10.12.92 (SEK(92)2406). 8 ( ) Rådets förordning (EG) nr 45/98, EGT L 12, 19.1.1998, s. 1.. Extern översättning - 13 -
föreskrifterna. Med tanke på det fortsatta bekymmersamma läget för sillbestånden i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt, är dock en effektiv begränsning av sillbifångsterna ett överskuggande problem. Alternativet skulle bara kunna vara att man slutar med industrifisket. Rådet verkar med införandet av en absolut övre gräns för sillbifångsten i industrifisket ha hittat en framkomlig väg för att undvika denna konsekvens. För 1998 reducerades det tillåtna (i det här avseendet) totala fånsgtmängden till 17 000 ton för området Skagerrak och Kattegatt, och till 9 22 000 ton för Nordsjöområdet ( ). Det måste dock betonas att en sådan reglering står och faller med en rigorös kontroll av fångsterna, en kontinuerlig övervakning och registrering av fångstens sammansättning såväl som en punktlig avslutning på fisket när man når den tillåtna mängden för bifångsten. För att uppfylla de här kraven och för att möta den internationella kritiken mot det bifångstintensiva industrifisket införde den danska fiskeriförvaltningen ett omfattande system för övervakning av industrifisket. 5.3 Det danska övervakningssystemet Alla kaptener som vill landa sin fångst till industriell bearbetning i danska hamnar måste anmäla sig sex timmar i förväg till de danska fiskerimyndigheterna och ange fångstområde, fångstmängd och fångstens sammansättning. Faktan matas in i ett dataprogram, som genom slumpmässig urval fastställer hos vem man skall utföra en kontroll. Kontrollen genomförs i hamnen av fiskedirektoratets personal. Målet är att genomföra en kontroll per tusen ton fångad fisk. Från provet räknas fångstens sammansättning fram ("sampling") och anmäls till tillsynsmyndigheterna såväl som till kommissionen. På så sätt omfattas också alla bifångster av matfiskar. Om man överskrider den tillåtna bifångstandelen kan myndighetena omedelbart utfärda en indragning av licensen på upp till en månad. De första erfarenheterna med det nya övervakningssystemet anses från dansk sida vara mycket positiva. De senaste ICES-talen visar att man 1997 lyckades att hålla sillbifångsterna till under 10 20 000 ton och därmed under 10 % av de totala sillfångsterna ( ). Man måste dock säkert först vänta några år och sedan utvärdera de gjorda erfarenheterna innan man kan bestämma om de senast vidtagna åtgärderna är tillräckliga. 5.4 Fisket efter vitlinglyra Även i fisket efter vitlinglyra består grundproblemet i, som beskrivits ovan, den höga andelen unga matfiskar, i det här fallet kolja och vitling. Vad beträffar de rättsliga bestämmelserna har inget ändrats på senare tid. I likhet med tidigare ligger den tillåtna bifångstandelen av skyddade arter på 15 % av fångstens totala vikt, och är därmed i biologiskt hänseende klart och tydligt för hög. En absolut övre gräns för fångsten av kolja och vitling finns det heller inte. Tvärtom: Sedan flera år tillbaka görs uttryckligen undantag i rådets årliga förordning om TAC och kvoter för de uppskattade bifångstmängderna av kolja och vitling, trots att bifångsterna för industrifisket av vitling i Skagerrak och Kattegatt till och med ligger högre än de tillåtna fångsterna för konsumtionsfisket. 9 () Rådets förordning (EG) nr 45/98, EGT 12, 19.1.1998, s. 1. 10 ( ) ACFM: Hering Assessment Working Group Report 1998. Extern översättning - 14 -
Grundproblemet är dock att det, i motsats till sillen, inte finns någon övre fångstgräns för vitling och kolja, de angivna talen är bara av informativ karaktär. För rådet och kommissionen är det uppenbarligen ingen skillnad om en vitling eller en kolja hamnar i nätet hos en konsumtionsfiskar, som har en fångstbegränsning, eller i en industrifiskares, som inte har denna. Eftersom detta naturligtvis inte är hållbart i fiskebiologiskt hänseende, är det inte konstigt att ICES i sina förvaltningsrekommendationer för fisket av vitlinglyra allt oftare. Senast 1996 och 1997 - har rått att man skall ta med bifångsterna av skyddade arter. Föredraganden stöder denna uppfattning med eftertryck. Tillståndet för kolja- och vitlingbeståndet är som synes allt annat än bra. Om inte höga bifångstandelar av skyddade arter vid fisket av vitlinglyra skall kunna undvikas, och dessa skall kunna upprätthållas i sin tidigare omfattning, borde åtminstone industrifiskets bifångster ta med i tilldelningen av fångstkvoter till medlemsstaterna. Detta vore också enligt vår uppfattning inte bara att mer konsekvent följa försiktighetsprincipen, utan också rättvist. För hittills för de medlemsstater som bedriver industrifiske den otvivelaktiga konflikten mellan industri- och konsumtionsfiske på gemenskapsnivå, i stället för att lösa den inom sin egen fiskerinäring. Förslaget är för övrigt också lätt att genomföra och kontrollera. Redan i dag omfattas nämligen alla bifångster i industrifisket av danska kontrollörer och rapporteras till kommissionen i Bryssel varje vecka. 6. SLUTSATSER Ett måttligt industrifiske även i Nordsjön är enligt föredragandens uppfattning försvarbar, om den respekterar principen om uthållighet och om konsumtionsfisket ges företräde vid eventuella konflikter. Det betyder att det måste underkastas ett rigoröst kontrollsystem och fångst och bifångstgränser, som beror på vetenskapliga bedömningar. Industrifiskets effekter på alla arter som lever i och av havet måste noga övervakas. Där faktaunderlaget är osäkert, skall försiktighetsprincipen följas. Det senare gäller särskilt för tobisfisket. Inte minst för dess mycket finmaskiga nät och de höga fångstmängderna kan inte negativa effekter i lokala områden, nämligen för vissa fågelkolonier inte uteslutas. Därför borde en förvaltningsplan produceras som inbegriper tidiga varningssignaler och regionala skyddsområden. Slutligen skall man ha de rättsligt tillåtna fångstandelarna i åtanke. Problemet med bifångsterna av värdefulla matfiskar spelar en särskild roll i fisket efter skarpsill och vitlinglyra. I skarpsillfisket verkar man sedan 1996 ha fått grepp om problemet med de höga sillbifångsterna genom införandet av en gemensam övre fångstgräns och ett omfattande övervakningssystem i Danmark. Dock borde man invänta resultatet från flera år innan man slutgiltigt bedömer det nya systemet, I fisket efter vitlinglyra däremot gör man i likhet med tidigare ingenting för att effektivt minska de höga bifångstandelarna. Här måste man i vilket fall som helst hitta en mekanism för att begränsa bifångsterna. Slutligen måste påpekas att indusitrfiske i längden inte kan kopplas från konsumtionsfiskets utveckling. När nämligen den senare minskar sin fångstkapacitet med upp till 30 %, vilket avses i det fleråriga utvecklingsprogrammet för åren 1997-2001 (POP IV), uppstår på grund av växelverkan mellan de båda fiskarterna faran av en dubbelt negativ effekt för industrifiskets målarter: Å ena sidan är det mycket möjligt att konsumtionsfiskaren försöker bemöta den beslutade kapacitetavvecklingen genom att övergå till industrifiske. Vissa fartyg skulle på kort tid kunna byggas om. För det andra skulle trycket på industrifiskets målarter - matfiskarnas bytesdjur - kunna öka ytterligare genom det Extern översättning - 15 -
matfiskarnas återhämtning. Möjligheten att fiskedödligheten hos industrifiskets målarter även i framtiden måste minskas avsevärt, får inte glömmas bort. Extern översättning - 16 -