Kunskapsöversikt Beslutsstöd Henrik Eriksson Linköpings universitet 581 83 Linköping E-mail: her@ida.liu.se
Förord Denna kunskapsöversikt beskriver utmaningar och forskningsbehov för beslutsstöd inom MSBs verksamhetsområden. Räddningsoperationer och krishantering kräver effektivt beslutsfattande och samarbete under insatserna. Genomförande av insatser innefattar olika processer och funktioner, som exempelvis eftersökning, evakuering och mediciniskt omhändertagande, för att minimera dödsfall, personskador, egendomsskador och miljöpåverkan. Resultatet av insatsoperationer beror i hög grad på effektiv kommunikation och koordination eftersom det pågår ett stort antal aktiviteter på flera organisatoriska och beslutsfattande nivåer. Koordinering av huvudaktörerna i en insats (räddningstjänst, polis, och sjukvård) är viktigt för att uppnå målet med operationen. Denna uppgift är speciellt utmanande vid stora räddningsoperationer och kriser, hantering av antagonistiska hot samt hantering av pandemier eftersom denna typ av händelser kräver samarbete över organisatoriska, juridiska och geografiska ansvarsområden. Under insatser kommer beslutsfattare att bli nyckelpersonal med ett mycket stort ansvar. De måste fatta beslut och koordinera åtgärder som sträcker sig över ett omfattande problemområde medan de tar hänsyn till ett stort antal faktorer. Exempel på sådana faktorer är aktuell taktik, lämpliga metoder, existerande organisation, gällande bestämmelser, tillgänglig utrustning och personalens utbildning. Uppdaterad information och utvecklingen under tidigare liknande händelser kan stödja beslutsfattare i deras arbete. Aktörerna måste hantera problem relaterade till (a) koordinering av resurser och tjänster från flera aktörer samt förståelse och (b) hantering av dynamiska skeenden, inklusive den temporala utvecklingen av själva insatsoperationen. Ledningssystem för räddningsinsatser och krishantering kan hjälpa chefer och beslutsfattare genom att tillhandahålla och visualisera information, stödja koordination och resurshantering, underlätta effektivt samarbete mellan aktörer och presentera förslag till åtgärder på olika nivåer. Introduktion Under de senaste årtiondena har beslutsstöd för insatser och krishantering gått från stora tunga ledningssystem, exempelvis för ledningscentraler i bergrum, till allt lättare och mobila system, exempelvis webbaserade informationssystem som även kan användas mobilt. Den informationshantering som bara för några år sedan krävde specialutrustning och de kraftfullaste datorerna kan idag återfinnas i vanliga mobila plattformat för konsumentbruk. Denna utveckligt kommer att fortsätta och vi kommer att se nya mobila plattformar och nya typer av användargränssnitt som kan stödja mobilt beslutsfattande. Även om moderna ledningssystem kan avsevärt öka förmågan hos staber och beslutsfattare kvarstår olösta problem. Det tillkommer även nya utmaningar. Det faktum att beslutsfattande kan vara extremt krävande och sker under pressande situationer leder i sig till en problematik som kräver mer kunskap vad gäller utvecklig av beslutsstödssystem. Exempel på ytterligare kvarstående problem är den stora variationen i erfarenhet och träning hos beslutsfattare, svårigheten att bedöma tidsförhållanden och dilemmat att göra bra värderingar av risker relaterade till insatser. Tillkommande utmaningar innefattar bl a att kunna ta tillvara ny teknik för ledning och beslutsfattande, att integrera metoder och taktik, att göra anpassningar till nya typer av hot och risker samt att snabbare kunna hantera och anpassa sig till antagonistiska
hotbilder. Den ökande komplexiteten i samhället skapar även nya utmaningar exempelvis vad gäller att samla in och tolka stora datamängder, koordinera aktiviteter hos många aktörer, och hantera logistik för räddningsinsatser och krishantering. Övergripande omvärldsanalys Beslutsfattande är en helt central aktivitet i för olika typer av insatser för att skydda individer, egendom och samhälle. Kvaliteten i de beslut som fattas på olika nivåer har en stor betydelse inte bara för det direkta utfallet utan även för andra faktorer som resursutgång och riskexponering. Felaktiga, försenade eller uteblivna beslut kan ytterligare försvåra ett läge eller en insats. Historiskt har det förekommit många former av beslutsstöd. Beslutsfattare har kunna utnyttja olika typer av skiftligt och grafiskt underlag. Kartor är ett exempel på abstrakta modeller som länge används till både strategisk planering för uppbyggnad av infrastruktur och pågående verksamhet. Olika typer av tabeller och tablåer har utnyttjats till att beskriva läget för exempelvis insatsenheter och skadade. Det har också tillkommit övergripande modeller som beskiver beslutsprocessen (se Figur 1). Det man idag menar med beslutsstödsystem är oftast IT-baserade system som på olika sätt stöder informationshanteringen inför beslut, exempelvis genom att sammanställa tillgänglig information och ge rekommendationer enligt fördefinierade kriterier och regler. Vid insatser kan ledningssystem bidra till analys av läget och skapande av lägesbilder. Ledningssystem kan också underlätta kommunikation mellan olika aktörer, upprättande av planer och genomförande av åtgärder. Ledningssystem kan stödja både individers agerande och beslutsprocesser i organisationer. Figur 1. Den sk OODA-loopen utvecklad av John Boyd. Modellen är en klassisk beskrivning av en beslutscykel. Det finns olika varianter och påbyggnader av denna modell där man bl a infört fler steg. Beslutsstödssystem kan komma in i flera olika steg i beslutscykeln och ett övergripande ledningssystem kan koordinera aktiviteterna i cykeln.
En annan sida av beslutsstöd är träning för beslutsfattande. Genom systematisk och regelbunden träning kan beslutsfattare förbättra analys, bedömning, planering och samverkan. Detta är speciellt viktigt vid större olyckor och kriser där varje händelse är unik och där man abrupt övergår från en normal verksamhet till en oförutsedd och pressad ledningssituation. Övningar i beslutsfattande kan på ett tydligt sätt påvisa brister i organisation och förberedelser. Vid antagonistiska hot ses ofta beslutsstöds- och ledningssystem som en strategisk komponent för att nå överlägsenhet. Att komma innanför motståndarens beslutscykler genom snabb och effektiv ledning ger stora fördelar. Detta gör det möjligt att reagera snabbare på lägesförändringar och utnyttja sina resurser bättre samt att skapa förvirring hos motståndaren. Även vid olyckor och naturkatastrofer är snabba beslutsprocesser viktiga. Att snabbt uppbringa, fördela, positionera och koordinera resurser ger initialt stora fördelar. En förutsättning för effektivt medicinskt omhändertagande vid större olyckor och katastrofer är hantering av skadade och kontroll av skadeflöden. Beslutsstöd kan antingen vara begränsat, dvs adressera en beslutssituation eller frågeställning, eller övergripande, dvs inriktat på flera aktiviteter som en del av en kontinuerlig beslutsprocess. För att beslutsstödet skall vara framgångsrikt krävs att det är anpassat till beslutsfattarnas arbetssätt och den aktuella ledningsfilosofin (se Figur 2). Om ledningsfilosofin exempelvis föreskriver en hög grad av delegering måste beslutsstödssystemet vara anpassat för detta. Givetvis påverkar även tillgången till beslutsstöds- och ledningssystem hur beslutsprocesserna ser ut. Nya verktyg för lägesanalys kan exempelvis göra det möjligt att snabbare och noggrannare beräkna behovet av insatser samt att följa upp effekten av genomförda åtgärder. Bättre kommunikationsmöjligheter mellan enheter bidrar till ökad samordning och snabbare beslutsförlopp. Simuleringar av olika typer av processer gör det möjligt att på förhand utvärdera handlingsalternativ och att på ett nytt sätt skapa förståelse för dynamiken i ett skeende. Sammanfattningsvis kan beslutsstöd och beslutsstödssystem bidra till att direkt förbättra kvaliteten i beslut och beslutsprocesser samt att indirekt bidra till att höja beslutsfattarnas kompetens genom förbättrad utbildning och träning. I framtiden kommer beslutsstöd att få en allt större betydelse genom att olika rådgivnings-, simulerings- och visualiseringskomponenter kan integreras i de informationssystem och verktyg som används i det vardagliga arbetet.
Medborgare Säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbete Räddningstjänst Utveckling av responssystem Faser innan händelse Icke påverkbara förhållanden (Modifying conditions) - Fysisk miljö Klimat, vattentillgång, geografi, urban miljö. - Social miljö Marknad/ekonomi, demografi, utbildningsnivå, sociala kontaktmönster, famlijemönster, etiskt system Påverkbara faktorer (Mediating mechanisms) - Fysisk miljö Skyddsutrustning, transportsystem, varningssystem, produktcertifiering - Social miljö Medvetenhet, övningar, massmedia, skolor, hälsovård, försäkringar, råd, anvisningar, beredskapsplaner, regler Daglig verksamhet utan olyckor och skador Olycka/skada Räddningsinsatser Beredskap Personal Ledning Träning Infrastruktur Utbildning Förlopp Utrustning Systematiskt säkerhetsarbete Teknisk säkerhet Riskbeteende och riskmedvetenhet Skadebegränsande åtgärder Tillbud Återställande Rehabilitering Skadereglering Utveckling av beslutsstödssystem Behov/krav Organisation Utvärdering Teknik Resultatspridning Lagar och regelverk (Lag om skydd mot olyckor) Handlingsprogram Initiativ Ekonomi Samhällsmål, nationella och lokala mål, lagstiftarens intentioner Figur 2. Beslutsstödssystem är del av ett komplext sammanhang där hänsyn måste tas till många faktorer. Förändrad risk, hotbild och sårbarhet Minskande operativ förmåga i fram för allt i form av kostnadsbesparingar inom den kommunala räddningstjänsten, men även andra förändringar som Försvarsmaktens ändrade inriktning, ställer allt större krav på samordning av resurser. Även kommersiella tjänster som transporter, röjning och återställande måste kunna samordnas med samhällets resurser för räddning och krishantering (se Figur 3). Nya typer av skyddsvärda objekt och system uppkommer i takt med förändringar i hotbilder. Skyddande av logistiska flöden är ett exempel på en uppgift som får större vikt i och med utvecklingen av den globala ekonomin. Även om den piratverksamhet som förekommer idag är inriktad på vinster i form av lösensummor för besättningar, fartyg och laster skulle ett koordinerat avsiktligt angrepp på ett logistiksystem kunna orsaka stora ekonomiska och försörjningsmässiga problem. Detta innebär att beslutsstödssystem måste kunna anpassas till
nya typer av faror både i form av oförutsedda naturkatastrofer och snabbt uppkommande antagonistiska hot. Systemen behöver alltså vara robusta i den meningen att de skall vara generella och användbara även utanför ett begränsat scenario. Kompetensförnyelse genom kunskapsuppbyggnad Samarbete och koordination Samarbete med andra myndigheter, företag och organisationer är önskvärt och ofta en förutsättning för att kunna genomföra insatser. Detta samarbeta kan dock hindras av praktiska och organisatoriska problem samt även legala barriärer då rollfördelning och samarbetsformer på olika sätt är styrt av lagstiftaren. Beslutsstödsystem som modellerar kompetenser kan exempelvis hjälpa till med att hitta rätt personer i andra organisationer (och även den egna). Sådana system kan även ge vägledning i hur förfrågningar skall ske och vilka begränsningar för samarbete som finns. Det finns också behov av tekniskt kompatibla system för samarbeten. Ledningssystem utvecklade för olika organisationer måste kunna utbyta information på ett effektivt sätt. Detta kräver bl a att systemen måste kunna göras semantiskt kompatibla och kunna hantera kommunikation över olika teknikgenerationer. Pandemiberedskap och simulering av pandemier Pandemier kan innebära stora påfrestningar på samhället och det är därför viktigt att kunna minimera såväl smittspridning som konsekvenser för viktiga samhällsfunktioner. Simulering av pandemier är exempel på beslutsstöd som kan användas vid utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar. Simuleringen syftar till att ta fram beslutsunderlag i form av beräknade förlopp vid olika situationer och inverkan av interventioner, exempelvis stängning av skolor. Beslutsfattare på lokal, regional och nationell nivå kan simulera skilda scenarion för att jämföra resultatet av olika parameterinställningar och studera kvaliteter som utsträckning i tiden, maximal antal samtidigt insjuknade, total antal insjuknade och belastning på sjukvårdssystemet. Modellantaganden Analyser och simuleringar gör olika typer av antaganden. För beslutsfattare, som måste göra bedömningar på osäkra resultat, kan det vara svårt att avgöra hur säkra resultaten av analyser och simuleringar är och under vilka förutsättningar de är tillämpliga. Speciellt vid simuleringar är det nödvändigt att göra känslighetsanalyser av resultaten samt att noggrant dokumentera gjorda antaganden. För exempelvis simulering av pandemier är det ett stort antal faktorer som påverkar förloppet (t ex lokalsamhällets struktur, antaganden om individers beteende, egenskaper hos sjukdomen och påverkan av interventioner). För att kunna bedöma i vilken utsträckning resultaten är tillämpliga i en viss krissituation är det därför nödvändigt att ha klart för sig alla antaganden vid tolkning och beslutsfattande. System för lägesanalys och beslutsstöd bör därför kunna hantera och visualisera denna typ av osäkerheter.
Sårbarhet för lednings- och beslutsstödssystem I krig och andra väpnade konflikter mellan stater är det en klassisk metod att angripa och störa motståndarens ledningsstruktur. Detta kan även komma att användas mot samhällets responssystem och ledningsfunktioner vid andra typer av antagonistiska hot, exempelvis upplopp, terrorism och organiserad brottslighet. Vid utveckling och uppbyggnad and beslutsstöds- och ledningssystem har man ofta inte tagit tillräcklig hänsyn till störningar och hotbilder. Stödfunktioner för lägesanalys och värdering måste exempelvis bättre kunna särskilja desinformation. Tillgängligheten på viktiga tjänster i systemet måste så långt som det är möjligt upprätthållas. Det måste också finnas tillräckliga reservnivåer som systemet kan köras på vid bortfall av funktionalitet. Givetvis måste systemet ha en inbyggd robusthet mot intrång i systemet och avsiktliga eller oavsiktliga störningar via Internet. Etiska och legala aspekter När det gäller beslutsstödssystem har etiska aspekter diskuterats i termer av lämpligheten av automatiska funktioner där mänskliga användare inte deltar i eller godkänner beslut. Även ansvarsfrågor vid felaktiga rekommendationer, exempelvis baserade på felaktig kunskap från domänexperter, måste klargöras. Utveckling av beslutstödssystem måste därför inbegripa en analys av ansvarsfrågor och ett avvägande av nyttan mot risker för olika funktioner. I många fall väljer man att se systemet som ett rent hjälpmedel, där beslutsfattaren fortfarande har det fulla ansvaret, eller som ett kritiserande system som endast granskar mänskliga beslut. Beslutsstödssystem kan också hjälpa till med att förstå, hantera och följa bestämmelser för uppdraget, lagar, och andra regler. Ett problem som förekommer är att beslut fördröjs eller blir onödigt försiktiga pga osäkerhet kring vad som är tillåtet under omständigheterna. Beslutsstöd på detta område kan därför indirekt snabba upp beslutscykler genom att automatisk göra vissa avstämningar. Man kan tänka sig olika former av kritiserande beslutsstödssystem som kan hjälpa till med att kontrollera order och åtgärder mot gällande bestämmelser och vid behov avråda eller föreslå alternativa lösningar. Lärande, utbildning och träning Utbildning och träning av beslutsfattare är en förutsättning för kompetent ledning under räddningsoperationer och krishantering. Eftersom många beslutsfattare i myndigheter, företag och organisationer normalt har andra arbetsuppgifter än krishantering och ofta saknar speciell utbildning för krisledning, är det en speciell utmaning att utbilda, förbereda, och träna ledningspersoner för insatser. Olika typer av träningsmiljöer och simulatorer kan användas för utbildning och övning av staber. Exempelvis har mikrovärldssimulatorer och andra typer av lo-fi simulatorer används för att träna stabsarbete, beslutsfattande samt kommunikation och koordination inom och mellan staber. En annan viktig del är att utnyttja resultatet av genomförda övningar. Mycket av lärandet sker efter en övning där händelseförloppet kan analyseras och alternativa handlingsvägar kan diskuteras och värderas. Funktioner för datainsamling från övningar, logging av händelser och avvikelsehantering är områden där ledningssystem kan erbjuda stöd. Genom att förbereda insamlandet av data från ledningssystemet och andra datakällor och visualisera dessa kan
övningsledare och beslutsfattare gå tillbaka och analysera skeendet och de beslut som fattades. Figur 3. Ett exempel på en prototyp till ett webbaserat användargränssnitt till ett ledningssystem. Prototypen illustrerar en tjänstebaserad arkitektur som bl a hjälper beslutsfattare att beställa tjänster från olika aktörer i samhället.
Rekommendationer Rekommendationerna är uppdelade på två olika ansatser: Dels behovsmotiverat i form av att identifiera beslutsfattarens behov för att stödja arbetet och dels metod- och teknikdrivet i form av metod, teknik och system i samverkan. Beslutsfattarens behov Det finns stora kunskapsluckor vad gäller behovsbilden för beslutsfattare, både i kritiska situationer och i normalverksamhet. Den problematik som beslutsfattaren ställs inför och den belastning som sker på individer och organisationer behöver identifieras för att kunna ta fram nya typer av lednings- och beslutsstödssystem. Dessutom behövs mer kännedom om vanliga fel och humana begränsningar i beslutssituationer och hur dessa kan uppvägas med hjälp av beslutsstödssystem och utbildning. Behoven i form av lämpligt kunskapsinnehåll för beslutsstödssystem och lämpliga presentations- och visualiseringsformer behöver också undersökas. Metod, taktik och system Lednings- och beslutsstödssystem behöver närma sig både metod och taktik. Dessutom finns det behov av att hitta systemmodeller som är anpassade till den aktuella ledningsfilosofin. Exempelvis behöver beslutsstödssystem anpassas till aktuella arbetsmetoder, inklusive olika typer av sociala media och nya kommunikationskanaler, och ges förmåga att presentera resultaten i en form som stämmer med arbetsflödet, exempelvis genom grafik, kommentarer och kritik. Nya typer av arkitekturer kan skapa förutsättningar för lätthanterliga beslutsstödssystem och förbättrade möjligheter till samarbete. Användargränssnitt på mobila plattformar och tjänstebaserade system är exempel på tekniker som radikalt kan förändra ledningsprocesser. Nya verktyg för att bedöma situationer och simulera händelseförlopp kan hjälpa beslutsfattare att uppnå en bättre förståelse av skeenden.
Sammanfattning Ledning, beslutsfattande och samarbete är centrala aktiviteter för räddningsinsatser och krishantering. Dessa aktiviteter kan ske på olika nivåer i samhället och med olika tidshorisonter. Dessutom måste hänsyn tas till varierande legala ramverk, metoder och ledningsfilosofi. Kraven på beslutsfattare är därför stora. Ledningssystem och beslutsstödssystem kan på olika sätt bidra till beslutsprocessen och stödja individuella beslutsfattare. Beslutsstöd kan finnas för olika aktiviteter i en beslutscykel, som observationer, lägesanalys, överväganden, planering, koordinering och genomförande. Beslutsstöd, exempelvis i form av simulering och insatsanalys, kan även användas för utbildning och träning av beslutsfattare. För att möjliggöra utveckling av effektiva beslutsstödssystem krävs att det finns en god bild av beslutsfattarnas nuvarande och framtida behovsbild. Dessutom behövs en mer samordnad ansats till utveckling av beslutsstöd som även inbegriper metod och taktik, samt en samverkan mellan ledningsfilosofi och beslutsstöd.