Att förebygga väpnade konflikter

Att förebygga väpnade konflikter ett svenskt handlingsprogram Sammanfattning av Ds 1999:24 UD 1

Att förebygga väpnade konflikter ett svenskt handlingsprogram Sammanfattning av Ds 1999:24 3

Förord Väpnade konflikter förorsakar stort mänskligt lidande världen över. Det massiva våldet i Rwanda 1994 och Kosovo 1999 är tragiska exempel. Människor dödas, skadas och fördrivs. De trauman som våldet skapar hos dem som överlever fördjupar hat och klyftor mellan människor och grupper. Konsekvenserna av andra världskriget präglar fortfarande miljontals människor. Krig i Mellersta östern, Afrika, Asien och Latinamerika har satt liknande spår. Väpnade konflikter och krig måste förhindras och förebyggas. De enorma mänskliga och finansiella resurser som används för att förstöra och bryta ner måste istället brukas för att bygga upp och utveckla. Därför är det nödvändigt att göra sitt yttersta för att väpnade konflikter och krig aldrig ska bryta ut. En studie av konfliktförebyggande verksamhet genomfördes inom utrikesdepartementet under åren 1996-1997 (Ds1997:18). Föreliggande handlingsprogram för konfliktförebyggande verksamhet har på kabinettssekreterare Jan Eliassons initiativ och under ledning av biträdande statssekreterare 5

Anders Bjurner, utarbetats inom utrikesdepartementet och samordnats av dess Idé- och analysgrupp. Programmet har som utgångspunkt svenska erfarenheter av många års medverkan i internationell diplomati, internationellt utvecklingssamarbete och fredsbevarande verksamhet. Det grundar sig också på metoder och procedurer för konfliktförebyggande och konfliktlösning som successivt har byggts upp i svenskt samhällsliv. Genom detta handlingsprogram vill vi understryka förebyggandets nödvändighet för svensk och internationell politik. Vi behöver främja nya attityder inom internationell diplomati, internationell fredsfrämjande verksamhet och utvecklingssamarbete. Därför måste vi utveckla och skapa nya normer och verktyg. Genom att flytta fokus från senare faser av kriser till de tidiga varningssignalerna kan vi äntligen möjliggöra de nödvändiga tidiga insatserna. Stockholm, 25 maj 1999 Anna Lindh Pierre Schori Leif Pagrotsky 6

Sammanfattning, mål och särskilda åtgärder Den mänskliga katastrof vi fått bevittna i Kosovo har med skrämmande tydlighet åter påmint oss om det politiska och moraliska imperativet att förebygga väpnade konflikter. De enorma resurser i form av människors skaparkraft, pengar och materiel som nu används för att förstöra, borde i stället användas för att bygga upp. Konflikten i Kosovo visar tydligt att det internationella samfundet hittills saknat en tillräcklig förmåga att ingripa innan katastrofen blir ett faktum. Vi måste genom bättre analys, tidigare diplomatiskt agerande och en ny syn på resursanvändning bidra till en förändring. Det internationella samfundet måste ges starkare och tydligare rättslig grund att ingripa till försvar för våra gemensamma värderingar om människors elementära rättigheter. Dess institutioner och instrument för att agera måste förbättras. Bara kriget i Bosnien kostade mer än tvåhundratusen människor livet. Två miljoner tvangs lämna sina hem. En miljon flydde till olika länder i Europa, däribland 95 000 till Sverige. 7

Fördrivningen från Kosovo har hittills drabbat uppåt en miljon människor, och många oskyldiga har dödats. Tre till fyra miljoner har på kort tid fått sina livsförutsättningar förstörda. Detta motsvarar nästan halva Sveriges befolkning. Det gäller barn och ungdomar i förväntan på livets utmaningar, vuxna som vill skapa framgång och välstånd för sin generation och gamla som vill ha en lugn ålderdom. De årliga kostnaderna för världssamfundets militära och civila insatser i det före detta Jugoslavien beräknades, fram till Kosovo-krigets inledning, till cirka 70 miljarder kronor per år. Insatser bara i Sverige för flyktingar från detta krigsdrabbade område uppskattas hittills ha kostat minst 9 miljarder kronor. Enligt vissa beräkningar kostar bombkriget NATO-länderna upp till cirka 800 miljoner kronor per dag. Därtill kommer de enorma kostnaderna för den förstörelse kriget åstadkommer och för återvändande och reintegrering av de fördrivna kosovoalbanerna. Balkan är bara ett exempel. De många väpnade konflikterna i andra delar av världen mångfaldigar dessa siffror. I Rwanda massakrerades under 100 dagar 1994 över 800 000 människor. Otaliga liv, oersättliga mänskliga värden och enorma materiella resurser har förötts under olika väpnade konflikter världen över. 8

Det är ett humanitärt, politiskt och ekonomiskt imperativ att söka förhindra dessa förödande konflikter. Våra samlade ekonomiska och mänskliga resurser måste kunna användas bättre för att förebygga konflikter. Det är därför nödvändigt att finna och väl utnyttja alla tillgängliga medel för att undgå eller begränsa effekterna av krig. Den svenska regeringen anser det angeläget att se över mål och arbetssätt för vårt engagemang inom internationell konfliktförebyggande verksamhet. I takt med globaliseringen och med informationssamhällets framväxt ökar behovet av och möjligheten att agera tidigt och kraftfullt för att förhindra våldsamma konflikter. Det kalla krigets slut har skapat nya och bättre förutsättningar för det internationella samfundet att bättre förebygga konflikter. I internationellt samarbete och med vår egen erfarenhet som grund vill vi söka mer verkningsfulla, och nya, sätt att förebygga väpnade konflikter. Ett nytt förhållningssätt, en kultur för förebyggande måste prägla våra insatser i detta arbete. Konfliktförebyggande skall vara en integrerad del av utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta kräver en attitydförändring, ett nytt synsätt, grundat på det globala ömsesidiga beroendet och den internationella ekonomiska 9

integrationen. Våra grundläggande värderingar om demokrati, om att rätt går före makt och om respekten för människors lika värde, måste hjälpa oss att förflytta fokus till tidigare skeden av konfliktförlopp och till förebyggande åtgärder, då bland annat diplomatiska insatser kan sättas in. Mer effektiva insatser för att förebygga väpnade konflikter kräver tydligare målformulering och större långsiktighet i våra förberedelser och åtgärder än vad som hittills varit fallet. Systematisk kunskapsinhämtning, en beredskap att tillvarata och agera utifrån tidiga varningssignaler, samt en förbättrad koordinering mellan olika politikområden är centrala element i en konfliktförebyggande strategi. Vi måste skapa regelverk och procedurer för att effektivt bedriva konfliktförebyggande verksamhet. Sverige har tillsammans med andra demokratier, sedan lång tid utvecklat normsystem och metoder för att hantera hotande situationer. Ett syfte har varit att undvika att motsättningar och konflikter utvecklas till väpnade uppgörelser, inom landet såväl som i relationen till grannar. Det svenska rättssamhället, den svenska demokratin och det svenska välfärdssystemet är hörnstenar i detta bygge. Utvecklingen av rättsstaten har gått hand i hand med framväxten av demokratiska procedurer och institutioner för att hantera konflikter. 10

Dessa erfarenheter har använts i vårt internationella solidaritetsarbete. Vårt engagemang för förebyggande diplomati, internationell medling och fredsbevarande speglar den svenska politiska traditionen. Vi har under 1900-talet på olika sätt bidragit till att påverka det internationella samfundet att grunda de internationella relationerna på respekt för folkrätt, demokratiska arbetsmetoder och principer om social och ekonomisk rättvisa. Detta arbete måste fortsätta med samma kraft i en värld präglad av globalisering, ekonomisk integration och kulturella omvälvningar. Konfliktförebyggande måste ta sin utgångspunkt i och vidare utveckla de normer om frihet och rätt som format oss under generationer och som återspeglas i internationella avtal och konventioner. Normerna gäller såväl staters inbördes förhållande som staters förpliktelser mot individen. Inom det internationella samfundet måste vi utarbeta bättre metoder för tidig varning om hotande kriser, och bättre medel att agera, politiskt och ekonomiskt, samt skapa bättre legala och institutionella instrument för att stärka efterlevnaden av våra gemensamma normer. Att uppnå målet, att förebygga konflikter, försvåras av att uteblivna konflikter inte skapar rubriker, inte engagerar människors känslor, inte syns. Därmed saknas ibland motivation för att lägga resurser på konfliktförebyggande. 11

De enorma mänskliga och materiella kostnader som följer av väpnade konflikter bör dock väl motivera ökad uppmärksamhet och bättre kapacitet att agera konfliktförebyggande. Ett sådant agerande måste inriktas på såväl strukturella riskfaktorer som verkar på sikt, som på mer näraliggande och direkta faktorer som kan leda till att konflikter bryter ut i öppet krig. I detta handlingsprogram har vi valt att rikta uppmärksamheten på metoder och insatser för fredlig hantering av motsättningar i syfte att förhindra att de eskalerar och blir våldsamma. Metoderna är inriktade på initiativ som har anknytning till konkreta risksituationer. 12

Fem huvudmål Främja en kultur för förebyggande Detta syftar till att stärka viljan och beredskapen hos det internationella samfundet att agera för att förhindra utbrott av våldsamma konflikter. Det syftar vidare till att öka medvetenheten om konfliktförebyggandets humanitära, politiska och ekonomiska imperativ. Det skall också tydliggöra möjligheterna att agera i tid. En stark förebyggande kultur skulle kunna bidra till att lyfta fram även sådana konflikter som inte anses som direkt akuta på den politiska dagordningen och därmed påverka internationella aktörers vilja att agera tidigt utifrån gemensamma grunder. En sådan kultur främjar säkerhet, som har samarbete för gemensamma intressen och gemensamma värderingar som grund. 13

Identifiera strukturella riskfaktorer Här gäller att identifiera konfliktorsaker som ekonomisk stagnation, ojämn fördelning av resurser, odemokratiska styrelseformer, svaga samhällsstrukturer, undertryckande av minoriteters rättigheter, flyktingströmmar, etniska motsättningar, religiös och kulturell intolerans och spridning av massförstörelsevapen och andra vapen. En sådan fokusering skapar ökade förutsättningar för tidiga insatser och sådana insatser som angriper de väpnade konflikternas grundorsaker. 14

Utveckla det internationella normsystemet och stärka dess tillämpning Detta gäller såväl folkrättens regler för mellanstatliga relationer som demokratiutveckling och mänskliga rättigheter. Väpnade konflikter har ofta föregåtts av brott mot mänskliga rättigheter. Respekt för nationell suveränitet får inte stå i vägen för nödvändiga insatser i inomstatliga konflikter för att förhindra humanitära katastrofer eller grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Beslut om internationella militära interventioner måste dock fattas av FN:s säkerhetsråd om samtycke från parterna saknas. En skärpning av reglerna för skydd av civilbefolkningen under väpnade konflikter, samt i övrigt ett stärkande av den internationella humanitära rätten, är viktiga delmål. Detta gäller särskilt i inomstatliga konflikter, inklusive skydd av humanitära insatser. 15

Stärka det internationella institutionella ramverket och dess förebyggande instrument Detta syftar till att optimalt utnyttja diplomatiska, politiska, ekonomiska och militära resurser för konfliktförebyggande insatser. Häri betonas vikten av att förbättra metoder för kunskapsuppbyggnad och preventiv diplomati samt utveckla konfliktförebyggande strategier, handlingsprogram och instrument. Vidare ingår att bygga ut FN:s roll och att bättre utnyttja FN-systemets möjligheter på det konfliktförebyggande området. Genom förstärkning av handlingsmöjligheterna och en bättre arbetsfördelning mellan FN-systemet, EU, de internationella handels- och finansinstitutionerna, OSSE, Europarådet, VEU, NATO och dess samarbetsorgan, som PFF, EAPR och andra regionala organisationer, kan nya och förändrade samarbetsstrukturer utvecklas för att effektivare bedriva konfliktförebyggande verksamhet. 16

Stärka kapaciteten i Sverige att bedriva internationellt konfliktförebyggande inom olika politikområden (utrikes, säkerhets-, handels-, migration- och biståndspolitik) Detta bör avspeglas i utformningen av policy, organisation och budget. Samband mellan olika politikområden måste identifieras och en helhetssyn utformas. Det konfliktförebyggande perspektivet bör i högre grad integreras i utvecklingssamarbetet. En bättre svensk kapacitet skapas också genom ökad samverkan med enskilda organisationer och folkrörelser. Utrikesförvaltningens samarbete med forskningsinstitutioner bör utvecklas bland annat kring metoder för konfliktförebyggande och preventiv diplomati. En förbättrad svensk kapacitet kräver även kompetensutveckling i samverkan mellan olika nationella och internationella aktörer för genomförande av olika förebyggande insatser. 17

18

Särskilda åtgärder Det handlingsprogram för konfliktförebyggande som nu föreligger skall utgöra grunden för utrikesdepartementets fortsatta agerande. Nedan görs en förteckning av några prioriterade insatser och åtgärder som grundar sig på de fem huvudmålen. Försoningsarbete på Balkan. Västra Balkan förblir det mest konfliktdrabbade hörnet av Europa. Det historiska arvet är tungt och komplicerat. Omfattande försoningsarbete krävs. Riskerna för återfall i våldsamma konflikter är uppenbara. Det kommer att krävas ett mycket brett åtgärdsprogram för att skapa en hållbar fred. Försoningsarbetet bör ta fasta på och lyfta fram grundläggande etiska och humanistiska värden. Viktiga komponenter i ett långsiktigt återuppbyggnadsarbete innefattar bland annat en allsidig syn i undervisning och historieskrivning samt officiell information. Ett sammanhållet försoningsprogram för regionen förutsätter en omfattande 19

dialog mellan konfliktens olika parter. Ett konkret bidrag skulle bland annat kunna utgöras av ett stöd till ett oberoende institut i området med resurser att erbjuda bland annat journalistutbildning och forskningsplatser för historiker och samhällsvetare. Det ömsesidiga bereoendet mellan säkerhet och demokrati. Säkerhet och demokrati går hand i hand. Att stärka demokratiska institutioner och deras funktioner är en central förutsättning för att konsolidera freden. Sverige bör ytterligare öka sitt engagemang när det gäller internationella stödinsatser inom områden som rör lagstiftning, utveckling av det civila samhället, valövervakning och stöd till fria och oberoende media. Inte minst viktigt är att aktivt arbeta mot korruption och för en öppen och demokratisk statsförvaltning. Vi bör ta initiativ till att gemensamt med bl.a. OSSE och dess kontor för demokrati och mänskliga rättigheter (ODIHR), Europarådet och Internationella IDEA utveckla konkreta förslag till hur den praktiska politiken inom detta område kan göras mer effektiv. Ett sätt att uppmärksamma Europarådet och dess viktiga arbete med att stärka demokrati skulle kunna vara att organisera ett seminarium i Stockholm ägnat åt sambandet mellan demokrati och konfliktförebyggande. 20

En åtgärdsstege vid tidig förvarning om konflikt. En förebyggande åtgärdsstege ( ladder of prevention ) bör utvecklas då tidig förvarning om en annalkande konflikt föreligger. Åtgärdsstegen har som en utgångspunkt FN-stadgans Kap. VI, Artikel 33 och anger olika metoder för fredlig konfliktlösning. Den kan även kompletteras med OSSE:s olika metoder, fastställda genom Helsingforsbeslutet 1992. Existerande metoder som t.ex. förhandling, medling och undersökningsförfarande bör stärkas och utvecklas ytterligare. En verktygslåda med lämpliga förebyggande instrument bör utvecklas. Denna välutvecklade förebyggande stege skall bygga på principen om proportionalitet dvs. att de förebyggande åtgärderna som vidtas ska stå i proportion till konfliktnivån. En välutvecklad åtgärdsstege kan underlätta det diplomatiska agerandet i en konflikts olika faser, och inom olika internationella fora. En internationell expertgrupp bör inrättas där forskare och praktiker gemensamt arbetar för att utveckla en effektiv åtgärdsstege. Förtroendeskapande åtgärder. Förtroendeskapande åtgärder har varit en grundbult i byggandet av Europas säkerhet. Wiendokumentet, med CFE-avtalet, är en hörnsten i dagens europeiska säkerhetssystem. Det har varit möjligt att 21

successivt öka öppenheten och insynen i den militära sektorn. På subregional nivå har möjligheterna till sådana förtroendeskapande system ökat. Vi bör bygga på det svensk-finska initiativet i OSSE och utveckla en provkarta av specifika åtgärder. Dessa åtgärder kan användas såväl inom Europa som i andra delar av världen. Regelbundna genomgångar inom FN av potentiella konfliktområden. Förenta nationerna, dess säkerhetsråd och andra FN-organ har ett otillräckligt underlag för tidig varning och för beslut om konfliktförebyggande åtgärder. Det är politiskt känsligt att diskutera och rapportera om situationen i specifika länder. Genom att driva frågan om regelbundna regionala genomgångar av potentiella konfliktområden kan frågan avdramatiseras samt lämpliga åtgärder identifieras. FN:s beredskap kan därmed förbättras och tidigare åtgärder sättas in i form av bland annat särskilda representanter eller rådgivare, eller undersökningsmissioner (fact finding missions). Starkare förebyggande potential inom EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Europeiska Unionen förfogar över en rik potential av samlade konfliktförebyggande medel och resurser 22

inom unionens tre s k pelare. Vi bör ta initiativ till en inventering och utvärdering av denna samlade potential och även inkludera en kartläggning av EU-ländernas olika initiativ och strategier rörande konfliktförebyggande. Inom ramen för VEU genomförs för närvarande en liknande inventering av EU-ländernas militära kapacitet för krishantering. Med en stärkt samlad förebyggandekapacitet bör EU få bättre förutsättningar, politiskt och administrativt, för att kunna sända särskilda representanter till potentiella konfliktområden. En personalreserv för sådana insatser bör kunna upprättas inom EU. Dessa ögon och öron skulle stärka EU:s preventiva diplomati och bidra till att ge EU ett bättre beslutsunderlag för konfliktförebyggande. De skulle ytterligare stärka de nya instrumenten som Amsterdamfördraget ger EU ( höge representanten och analysenheten). Sådana insatser skulle bidra till att EU, i sin krishantering, bättre använder sina betydande icke-militära instrument. Erfarenheterna från senare tids konflikter understryker betydelsen av att i vissa lägen ha tillgång till militär kapacitet för att backa upp diplomatiska ansträngningar. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik, kompletterad med en militär krishanteringskapacitet, bör i väl samordnade former stärka diplomatin och utgöra ett viktigt element i en konsolidering av den gemen- 23

samma utrikes- och säkerhetspolitiken. I den pågående utformningen av denna kapacitet bör även det förebyggande perspektivet uppmärksammas, till exempel genom möjligheten till preventiva styrkor. Erfarenheter av OSSE:s arbete för konfliktförebyggande. Erfarenheter och kunskap av OSSE:s arbete med konfliktförebyggande bör spridas till motsvarande regionala organisationer i Afrika, Asien och Latinamerika. Särskilt viktigt är att lyfta fram lärdomar från OSSE:s arbete med förtroendeskapande åtgärder, (t.ex. Wiendokumentet, den militär-politiska uppförandekoden och fältmissionerna, vilka inkluderar såväl politiska, ekonomiska, humanitära, militära som rättsliga funktioner). I detta sammanhang bör även lärdomar från OSSE:s senaste tillkomna instrument mediarepresentanten belysas. Erfarenheterna av den verksamhet som bedrivs av OSSE:s minoritetskommissarie bör spridas till andra verksamheter inom OSSE och till andra regionala organisationer. Ett Max van der Stoel-symposium skulle i detta syfte kunna arrangeras i samband med att van der Stoel lämnar sin post som minoritetskommissarie under 1999. 24

Möten om en kultur för förebyggande. Ett första steg i riktning mot en kultur för förbyggande är en inbjudan till samråd av politiska beslutsfattare och tjänstemän från länder med likartad syn på konfliktförebyggande, samt av personer som innehar nyckelfunktioner i relevanta organisationer. Frågor som bör finnas på agendan är bl.a. möjligheterna att bättre utnyttja de internationella institutionerna, både för långsiktigt konfliktförebyggande och för mer kortsiktiga krisrelaterade åtgärder. Vattenbrist som konfliktorsak. Den ojämna fördelningen av världens samlade vattenresurser skapar i vissa regioner särskilda risker för konflikter kring vattentillgången. Inte minst har enskilda länders utnyttjande av vattenresurser som är gemensamma med andra länder stor konfliktpotential. Djupa kunskaper om tekniska, socio-ekonomiska och politiska förhållanden i detta komplex är nödvändiga för att hantera och förebygga denna typ av konflikter. Utveckling av solidariskt samarbete i stället för konfliktskapande konkurrens måste vara ett grundperspektiv. Förebyggande strategier för konflikter om vattenresurser bör utvecklas tillsammans med forskarvärlden som stöd för fortsatt internationellt agerande. 25

Bättre kontakter med forskarvärlden. Kunskaperna om konfliktförebyggande är bristfälliga. Ett forskningsråd, eventuellt knutet till Rådet för freds- och säkerhetsfrämjande insatser, skulle kunna lämna förslag på forskningsuppgifter. Det samarbete som UD påbörjat med Institutet för fredsoch konfliktforskning i Uppsala och universitetet i Oxfords program för konflikter och internationella organisationer bör byggas ut och inkludera även andra forskningsinstitutioner. Kompetensutveckling för preventiv diplomati bör ske inte minst genom samarbete med samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning. En styrgrupp och ett sekretariat för konfliktförebyggande. En styrgrupp för konfliktförebyggande kommer att inrättas inom utrikesdepartementet för att ge underlag för en mer kraftfull och sammanhållen policy för konfliktförebyggande och verka för att föreliggande handlingsprogram genomförs. Vidare kommer ett mindre sekretariat inom UD:s Idéoch analysenhet att upprättas med uppgift att följa den internationella utvecklingen på konfliktförebyggande- och krishanteringsområdet. Sekretariatet bör engageras i uppföljningen av föreliggande handlingsprogram samt medverka i utvecklingen av nya metoder och nya initiativ till stöd för sakenheternas arbete. Ett inslag i verksamheten bör 26

vara att utveckla UD:s organisation och personalens kapacitet för att arbeta konfliktförebyggande bland annat genom utbildningsprogram. Sekretariatet skall samverka med andra berörda myndigheter, organisationer och forskningsinstitutioner. 27

28

Om handlingsprogrammet Programmet beskriver bakgrund och förutsättningar för Sveriges möjligheter att agera för att förebygga väpnade konflikter. Det utgör också en vägvisare till de områden som måste utvecklas och de institutioner och instrument som måste anpassas och skärpas för att konfliktförebyggande skall bli realitet. Det anger vidare de mål som måste uppsättas och den analys som är nödvändig för att skapa ett tillräckligt underlag att agera i tid när konflikter växer fram. Handlingsprogrammet för konfliktförebyggande är inte och bör inte vara ett statiskt dokument. Det anger handlingsmöjligheter som kommer att variera med tiden. Utrikesdepartementet kommer med handlingsprogrammet som underlag att verka för att på ett konkret sätt få till stånd åtgärder som kan förhindra att konflikter bryter ut. Detta kan ske genom att samla och utveckla resurser inom Sverige men främst genom att verka internationellt, att stödja skeenden och utvecklingsprocesser som leder bort från väpnade konflikter. 29

Preventiv diplomati kan utvecklas inom Förenta Nationerna, Europeiska unionen, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, i Europarådet och i andra internationella fora men även genom det civila samhällets organisationer och kanaler. I detta arbete är det viktigt att hålla kontakt med den svenska och internationella forskarvärlden. 30

Utrikesdepartementet 103 39 Stockholm Artikelnr: 99.045 4