KLIMATFÖRÄNDRING OCH INTERNATIONELL SÄKERHET. Dokument från den höge representanten och Europeiska kommissionen till Europeiska rådet

Transkript

1 S113/08 14 mars 2008 KLIMATFÖRÄNDRING OCH INTERNATIONELL SÄKERHET Dokument från den höge representanten och Europeiska kommissionen till Europeiska rådet I INLEDNING De risker som klimatförändringen medför är verkliga och dess effekter börjar redan att visa sig. FN bedömer att dess vädjanden om akut humanitärt bistånd under 2007 i samtliga fall utom ett var klimatrelaterade. FN:s säkerhetsråd debatterade 2007 för första gången klimatförändringen och dess följder för den internationella säkerheten. Europeiska rådet har lyft fram klimatförändringens inverkan på den internationella säkerheten och uppmanade i juni 2007 den höge representanten och Europeiska kommissionen att gemensamt lägga fram en rapport för Europeiska rådet vid vårmötet Klimatförändringarna förstås nu bättre i sitt vetenskapliga sammanhang. Enligt den kartläggning som Mellanstatliga panelen för klimatförändringar gjort kommer det att bli svårt att undvika en temperaturökning på upp till 2 ºC jämfört med de förindustriella nivåerna, även om utsläppen år 2050 skulle ha minskat till mindre än hälften av 1990 års nivåer. En sådan temperaturökning kommer att innebära allvarliga säkerhetsrisker, som skulle öka om uppvärmningen fortsätter. En odämpad klimatförändring utöver 2 ºC kommer att leda till säkerhetsscenarier av aldrig tidigare skådat slag, eftersom de sannolikt skulle utlösa en rad avgörande förlopp som skulle leda till fortsatta allt hastigare, irreversibla och i hög grad oförutsägbara klimatförändringar. Parallellt med arbetet med de internationella säkerhetshot som klimatförändringen skapar bör det investeras i begränsningsåtgärder för att undvika dessa scenarier och metoder bör tas fram för anpassning till det oundvikliga. Båda bör anses ingå i den förebyggande säkerhetspolitiken. 1

2 Klimatförändringen kan lämpligen ses som något som mångdubblar hoten varigenom nuvarande utvecklingstendenser, spänningar och instabiliteten förvärras. Huvudproblemet är att påfrestningarna från klimatförändringen riskerar att bli för stora för stater och regioner som redan nu är sårbara och konfliktbelägna. Det är viktigt att inse att riskerna inte bara är humanitära: de omfattar även politiska risker och säkerhetsrisker som direkt påverkar europeiska intressen. Dessutom står det klart att det i linje med konceptet för individuell säkerhet finns ett inbördes samband mellan många frågor som rör klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet och detta kräver övergripande politiska motåtgärder. Det finns till exempel en avsevärd risk att millennieutvecklingsmålen inte förverkligas, eftersom klimatförändringen om den inte begränsas mycket väl kan omintetgöra åratal av utvecklingsinsatser. I denna rapport, där tyngdpunkten ligger på klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet, diskuteras hur dessa internationella säkerhetskonsekvenser påverkar Europas egen säkerhet och hur EU bör agera. EU har en unik möjlighet att reagera på klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet tack vare sin ledande roll inom utveckling och global klimatpolitik och alla de verktyg och instrument som EU förfogar över. Dessutom verkar säkerhetsutmaningen till Europas fördel, eftersom Europa har en övergripande strategi för konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad efter konflikter och är en viktig förespråkare av effektiv multilateralism. I den europeiska säkerhetsstrategin erkändes sambandet mellan den globala uppvärmningen och konkurrensen om naturresurserna, medan globaliseringens konsekvenser för de yttre förbindelserna lyftes fram i meddelandet Europa i världen. I rapporten diskuteras hur alla EU-instrument, inbegripet gemenskapens insatser och Gusp-/ESFPåtgärder, kan användas tillsammans med begränsnings- och anpassningspolitik för att bemöta säkerhetsriskerna. Man behandlar även vilka följderna blir för en intensifierad politisk dialog med tredjeländer. Senast i slutet av 2009 måste ett avtal för tiden efter 2012 ha utarbetats och EU:s utrikesförbindelser måste på alla plan användas i detta syfte. 2

3 I rapporten dras slutsatsen att det ligger i Europas intresse att angripa de säkerhetsrelaterade följderna av klimatförändringen genom en rad olika åtgärder: på EU-nivå, i de bilaterala förbindelserna och multilateralt, genom ömsesidig samverkan. Även om denna rapport behandlar klimatförändringens inverkan på internationell säkerhet kommer EU:s respons att påverkas av hur klimatförändringen påverkar Europa som sådant. Klimatförändringarna kommer att ha stor inverkan på Europas naturliga miljö och nästan alla delar av samhället och ekonomin. II. HOT Klimatförändringens effekter kan nu skönjas: temperaturerna stiger, istäcken och glaciärer smälter och extremt väder blir allt vanligare och allt häftigare. I nästa avsnitt beskrivs några av de klimatförändringsdrivna konflikter som kan uppstå i olika delar av världen. i) Konflikter om resurser Redan nu minskar den odlingsbara marken, är bristen på vatten utbredd, minskar tillgången på livsmedel och fiskbestånden, ökar översvämningarna och den långvariga torkan i många delar av världen. Genom klimatförändringen kommer nederbördsmönstren att förändras och tillgången på sötvatten att minska ytterligare med upp till % i vissa regioner. Sjunkande produktivitet i jordbruket kommer att medföra eller förvärra en osäker livsmedelsförsörjning i de minst utvecklade länderna och en generell ohållbar prisökning på livsmedel. Särskilt vattenbristen kan skapa oro i samhället och medföra stora ekonomiska förluster, även i stabila ekonomier. Konsekvenserna kommer att vara ännu allvarligare i områden med högt demografiskt tryck. Den generella följden är att klimatförändringen kommer att ge näring åt befintliga konflikter som rör krympande resurser, särskilt när tillgången till dessa resurser är politiskt betingad. 3

4 ii) Ekonomisk skada och risker för kuststäder och kritisk infrastruktur Man har gjort bedömningen att om inga förändringar görs när det gäller att hantera klimatförändringen kan kostnaden för världsekonomin uppgå till 20 % av den globala bruttonationalprodukten per år, medan kostnaden för en effektiv samlad insats kan begränsas till 1 %. Omkring en femtedel av världens befolkning bor i kustområden, och andelen kommer att stiga under de närmaste åren. De s.k. megastäderna, med sin stödinfrastruktur som hamnanläggningar och oljeraffinaderier, ligger ofta vid havet eller i floddeltan. En stigande havsnivå och allt oftare förekommande och allt allvarligare naturkatastrofer hotar allvarligt dessa regioner och deras ekonomiska utsikter. Detta skulle särskilt drabba Kinas och Indiens östkuster liksom Västindien och Centralamerika. När katastroferna och de humanitära kriserna ökar kommer givarländernas resurser, bland annat förmågan att bistå med katastrofinsatser, att utsättas för enorma påfrestningar. iii) Territoriella förluster och gränstvister Forskare beräknar att landmassan kommer att genomgå stora förändringar under detta århundrade. Om kustlinjen förskjuts inåt landet och stora ytor hamnar under vatten kan resultatet bli att delar av territoriet, inbegripet hela länder såsom små östater, går förlorade. Sannolikt kommer antalet tvister om land- och sjögränser och andra territoriella rättigheter att öka. Det kan bli nödvändigt att se över gällande folkrättsbestämmelser, särskilt inom havsrätten, om lösning av tvister som rör territorier och gränser. En ytterligare dimension av konkurrensen om energiresurserna är den potentiella konflikten om polarområdenas resurser, som kommer att kunna utvinnas till följd av den globala uppvärmningen. Ökenspridningen kan utlösa en ond cirkel av markförstöring, migration och konflikter om territorier och gränser som hotar den politiska stabiliteten i en del länder och regioner. iv) Miljörelaterad migration De delar av befolkningen som redan idag drabbats av undermåliga hälsoförhållanden, arbetslöshet eller social utslagning blir mer sårbara för påverkan av klimatförändringen, vilket kan förstärka eller framkalla migration mellan och inom vissa länder. FN räknar med att det kommer att finnas miljontals "miljöflyktingar" 2020 med klimatförändringen som en av de viktigaste pådrivande orsakerna. En del länder som är extremt känsliga för klimatförändring vädjar redan om att denna miljörelaterade migration ska erkännas internationellt. Denna migration kan skärpa konflikterna i transit- och destinationsområdena. Europa måste räkna med ett betydligt högre migrationstryck. 4

5 v) Instabilitet och radikalisering Klimatförändringen kan påtagligt öka instabiliteten i svaga eller sönderfallande stater genom att regeringarnas redan begränsade förmåga att effektivt anta de utmaningar de ställs inför utsätts för alltför stora påfrestningar. Om en regering är oförmögen att tillgodose de behov som den egna befolkningen har i sin helhet eller att erbjuda skydd mot klimatförändringsrelaterade umbäranden, kan detta framkalla frustration och leda till spänningar mellan olika etniska och religiösa grupper i en del länder och till politisk radikalisering. Därigenom kan länder och till och med hela regioner destabiliseras. vi) Spänningar som beror på tillgången till energi En av de mest betydelsefulla potentiella resurskonflikterna beror på den intensifierade konkurrensen om tillgången till och kontrollen över energiresurser. Det kommer att i sig fortsätta att utgöra en orsak till instabilitet. Eftersom en stor del av världens kolvätereserver finns i regioner som är sårbara för klimatförändringen och eftersom många olje- och gasproducerande stater redan står inför stora samhällsekonomiska och demografiska utmaningar, riskerar instabiliteten att öka. Detta kan skapa en all osäkrare energiförsörjning och ökad konkurrens om resurserna. En eventuell mer utbredd användning av kärnenergi för kraftproduktion kan leda till nya problem när det gäller spridning inom ett system för icke-spridning som redan utsätts för påfrestningar. När tidigare otillgängliga regioner blir tillgängliga till följd av klimatförändringen kommer kapplöpningen om resurser att intensifieras. vii) Påfrestningar på de internationella styrelseformerna Det multilaterala systemet hotas om det internationella samfundet misslyckas med att ta itu med de hot som nämnts ovan. Effekterna av klimatförändringen kommer att underblåsa en politik av förbittring mellan dem som har det största ansvaret för klimatförändringen och dem som mest påverkas av denna. Följderna av politiken för att begränsa klimateffekterna (eller av politiska misslyckanden) kommer följaktligen att driva på den politiska spänningen både nationellt och internationellt. Den potentiella klyftan skiljer inte endast Nord från Syd utan det kommer även att finnas en Syd Syd-dimension, särskilt när Kinas och Indiens andel av de globala utsläppen ökar. Det redan hårt prövade systemet för internationell säkerhet kommer att utsättas för ökade påfrestningar. 5

6 III. GEOGRAFISKA EXEMPEL I många regioner förvärrar klimatförändringen ett eller fler av de ovan nämnda hoten. I följande avsnitt beskrivs hur klimatförändringen mångdubblar de nuvarande påfrestningarna på olika regioner i världen. Eftersom några av de mest klimatförändringskänsliga regionerna, t.ex. Nordafrika och Mellanöstern tillhör EU:s grannar, kan migrationstrycket mot Europeiska unionens gränser liksom den politiska instabiliteten och konflikterna i framtiden komma att öka. Detta kan också få stora följder för Europas energiförsörjningrutter. 1. Afrika: Afrika tillhör de världsdelar som på grund av ett stort antal påfrestningar och låg anpassningsförmåga är mest känsliga för klimatförändringen. I Nordafrika och Sahel kommer marken att försämras på grund av ökad torka, vattenbrist och överanvändning, vilket kan leda till att 75 % av den odlingsbara mark som tillförs regnvatten kan försvinna. Nildeltat kan hotas av både en stigande havsnivå och försaltning i jordbruksområden medan % av den odlingsbara marken kan gå förlorad under detta århundrade på grund av en stigande havsnivå, varvid fem miljoner människor kommer att ha drabbats fram till Redan idag påverkas konflikten i och omkring Darfur kraftigt av klimatförändringen. På Afrikas horn kommer minskad nederbörd och stigande temperaturer att få stora negativa konsekvenser för en region som är mycket känslig för konflikter. I södra Afrika bidrar torka till dåliga skördar, vilket leder till osäker livsmedelsförsörjning i flera områden där miljontals människor beräknas att drabbas av livsmedelsbrist. Inte bara migrationen i denna region utan även migrationen från andra delar via Nordafrika (transitmigration) till Europa kommer sannolikt att öka. I Afrika och på andra håll beräknas klimatförändringen få negativa följder för folkhälsan, särskilt på grund av spridningen av vektorburna sjukdomar som ytterligare kommer att förvärra spänningarna. 6

7 2. Mellanöstern: Vattensystem i Mellanöstern är redan nu utsatta för extrema påfrestningar. Omkring två tredjedelar av Arabvärlden är beroende av vattenkällor som ligger i andra länder. Floderna Jordan och Yarmuk beräknas få uppleva avsevärt lägre flöden, vilket påverkar Israel, de palestinska territorierna och Jordanien. De nuvarande konflikterna om tillgången till vatten i regionen kommer med största sannolikhet att skärpas och leda till ökad politisk instabilitet, med negativa följder för Europas energitrygghet och andra intressen. Tillgången på vatten i Israel kan komma att sjunka med 60 % under detta århundrade. Följaktligen förväntas skördarna att minska betydligt i detta i hög grad redan arida eller semiarida område. Betydande minskningar av vattentillgången beräknas drabba Turkiet, Irak, Syrien och Saudiarabien och således påverka stabiliteten i en region som är av vitalt strategiskt intresse för Europa. 3. Sydasien: En stigande havsnivå kan hota livsmiljön för miljontals människor eftersom 40 % av Asiens befolkning (nästan två miljarder människor) bor inom 60 kilometers avstånd från kusten. Vattenstress och sjunkande jordbruksproduktivitet kommer att göra det svårt för Asien att förse sin växande befolkning med mat och befolkningen kommer dessutom att i allt högre grad exponeras för smittsamma sjukdomar. Förändringar av monsunregnen och en minskad mängd smältvatten från Himalaya kommer att påverka mer än en miljard människor. Konflikter om de kvarvarande resurserna och okontrollerad migration kommer att leda till instabilitet i en region som är en viktig ekonomisk partner för Europa med en koncentration av produktions- och distributionsfaktorer längs sårbara kuster. 4. Centralasien: Centralasien är en annan region som allvarligt påverkas av klimatförändringen. En ökad brist på vatten, som både är en viktig resurs för jordbruket och en strategisk resurs för elproduktion, kan redan skönjas. Tadzjikistans glaciärer förlorade en tredjedel av sin yta bara under den senare hälften av 1900-talet, och Kirgizistan har förlorat över glaciärer under de senaste fyra årtiondena. Det finns således en avsevärt ökad risk för konflikter i en region vars strategiska, politiska och ekonomiska utveckling samt växande transregionala utmaningar direkt eller indirekt påverkar EU:s intressen. 7

8 5. Latinamerika och Västindien I torrare områden i Latinamerika kommer klimatförändringarna att leda till försaltning och ökenspridning när det gäller jordbruksland och till minskad produktivitet när det gäller viktiga av grödor och boskap. Detta kommer att ha negativa konsekvenser för livsmedelssäkerheten. Höjningen av havsnivån beräknas orsaka ökad risk för översvämning i lågt liggande områden. En temperaturhöjning av havets ytvatten på grund av klimatförändringarna beräknas få negativa effekter på korallreven och orsaka förändringar vad gäller fiskbeståndens lokalisering. Länderna i Latinamerika och Västindien är redan föremål för de skadliga effekterna, bl.a. många extrema händelser i samband med El Niño-cykeln. Förändringar i nederbördsmönstret och glaciärernas försvinnande beräknas i avsevärd omfattning påverka tillgången till vatten för människors konsumtion, jordbruk och energiframställning, t.ex. i Anderna. Länderna i Västindien och Mexikanska golfen drabbas redan i ökad utsträckning av stora orkaner. Detta kommer att förvärras ytterligare genom klimatförändringarna och resultera i sociala och politiska spänningar i en region som ofta har svaga regeringsstrukturer. 6. Arktis Den snabba nedsmältningen av polaristäcket, särskilt i Arktis, öppnar för nya vattenvägar och internationella handelsvägar. Den ökade åtkomligheten vad gäller de enorma kolvätesresurserna i området runt Arktis ändrar dessutom regionens geostrategiska dynamik med eventuella konsekvenser för internationell stabilitet och europeiska säkerhetsintressen. De härav följande nya strategiska intressena illustreras av den nyligen inträffade nedsättningen av den ryska flaggan under nordpolen. Det finns ett ökande behov av att inrikta sig på den växande debatten om territoriella krav och tillträde till nya handelsvägar från olika länders sida, vilket innebär en utmaning för Europas förmåga att effektivt trygga sina handels- och resursintressen i regionen och vilket kan bli en påfrestning på dess förbindelser med viktiga partner. IV. Slutsatser och rekommendationer Klimatförändringarnas konsekvenser för den internationella säkerheten är inte ett problem som hör framtiden till utan är redan i dagsläget ett problem, och ett problem som vi kommer att få leva med. Även om framsteg sker med att minska utsläppen av växthusgaser, har väderleksförhållandena redan ändrats, den globala temperaturen redan höjts och, framför allt, klimatförändringarna redan blivit kännbara runt om i världen. EU:s aktiva roll i de internationella förhandlingarna om klimatförändringarna är av mycket stor vikt 8

9 och måste fortsätta. EU har visat ledarskap både i internationella förhandlingar, särskilt genom att förespråka målet med en maximal temperaturhöjning på 2 0 C, och med sina långtgående beslut när det gäller den interna klimat- och energipolitiken. EU kan dock inte agera ensamt. I ett internationellt politiskt landskap under förändring kommer de som står för de största utsläppen och de framväxande ekonomierna också att behöva medverka i och binda sig för en ambitiös global klimatöverenskommelse inom FN:s ram. I EU:s insatser måste särskild uppmärksamhet ägnas åt USA, Kina och Indien och åt betydelsen av följderna för EU:s långsiktiga förbindelser med Ryssland. Rekommendationerna nedan bör kompletteras genom ytterligare undersökningar och följas upp genom konsekventa handlingsplaner från EU:s sida, med syftet att åtgärda de olika aspekterna av de insatser som krävs för att gripa sig an klimatförändringarnas effekter på internationell säkerhet på ett övergripande och effektivt sätt. Man bör i den förestående granskningen av genomförandet av den europeiska säkerhetsstrategin och, i förekommande fall, de förslag som kompletterar denna, ta hänsyn till den säkerhetsmässiga aspekten av klimatförändringarna. En ökning av resurserna på EU-nivå Ett första steg för att åtgärda klimatförändringarnas effekter på internationell säkerhet bör vara att bygga upp kunskap och bedöma EU:s egna resurser, följt av ett förbättrat förebyggande av katastrofer och konflikter samt en förbättrad beredskap för att snabbt hantera dessa. De ekonomiska konsekvenserna av dessa insatser bör fastställas och även beaktas i EU:s budgetöversyn. I de eventuella åtgärder som skulle kunna utvecklas ingår följande: En förstärkning av EU:s resurser för forskning, analys, övervakning och tidig varning samt bevakningslistor, inbegripet institutet för säkerhetsfrågor, EU:s satellitcentrum, EU:s gemensamma lägescentral, EU:s kontaktnätverk för trygg energiförsörjning, den globala övervakningen för miljö och säkerhet samt gemensamma forskningscentrum. I övervakning och tidig varning bör i synnerhet ingå situationer som rör staters bräcklighet och politisk radikalisering, spänningar som rör resurser och energiförsörjning, miljömässiga och socioekonomiska påfrestningar, hot mot viktiga infrastrukturer och ekonomiska tillgångar, gränstvister, effekter på mänskliga rättigheter och potentiella migrationsrörelser. 9

10 En ytterligare uppbyggnad av EU:s och medlemsstaternas planering och kapacitet, bl.a. civilskyddet och utnyttjandet av (civila och militära) instrument för krishantering och katastrofinsatser för att på så sätt bidra till hanteringen av de säkerhetsrisker som orsakas av klimatförändringarna. Beställning av ytterligare arbete för att region för region mer ingående titta på vilka säkerhetskonsekvenserna sannolikt blir och hur de kommer att påverka EU:s intressen. EU:s multilaterala ledarskap för att främja global klimatsäkerhet Klimatförändringarna, inklusive deras säkerhetsmässiga aspekter, är ett viktigt inslag i de internationella förbindelserna och kommer i ökande grad att så förbli under de kommande åren. Om man tar fasta på dem kan de till och med bli en positiv drivkraft för att förbättra och reformera den globala samhällsstyrningen. Det är ett globalt problem och därför förespråkar EU multilaterala insatser. Genom att bygga vidare på den framgångsrika Balikonferensen i december 2007 måste EU fortsätta och stärka sitt ledarskap för att under 2009 nå fram till en ambitiös överenskommelse för tiden efter 2012 med både begränsnings- och anpassningsåtgärder från alla länders sida som ett viktigt bidrag till hanteringen av klimatsäkerheten. I de eventuella åtgärder som skulle kunna utvecklas ingår följande: Att rikta uppmärksamheten på de säkerhetsrisker som har samband med klimatförändringarna i multilaterala sammanhang, särskilt inom FN:s säkerhetsråd, G8-gruppen och FN:s specialiserade organ (bland annat genom att man uppmärksammar ett eventuellt behov av att stärka vissa bestämmelser i internationell rätt, däribland havsrätten). Att öka det internationella samarbetet när det gäller upptäckt och övervakning av de säkerhetshot som har samband med klimatförändringarna och när det gäller resurser för förebyggande, beredskap, begränsningar och insatser. Att främja utarbetandet av regionala säkerhetsscenarier för olika nivåer av klimatförändringar och konsekvenserna av dem för den internationella säkerheten. Att beakta miljöutlösta ytterligare migrationspåfrestningar i den fortsatta utvecklingen av en övergripande europeisk migrationspolitik, i samband med alla berörda internationella organ. 10

11 Samarbete med tredje land Klimatförändringarna gör det nödvändigt att titta på och förstärka EU:s instrument för samarbete och politisk dialog och därvid i högre grad uppmärksamma klimatförändringarnas effekter på säkerheten. Detta kan leda till högre prioritering av och ökat stöd för begränsningar och anpassningsåtgärder i samband med klimatförändringarna, god samhällsstyrning, förvaltning av naturresurser, tekniköverföring, gränsöverskridande miljösamarbete (bl.a. vatten och land), institutionell förstärkning och kapacitetsuppbyggnad för krishantering. I de eventuella åtgärder som skulle kunna utvecklas ingår följande: Att ytterligare integrera anpassning och återhämtningsförmåga i samband med klimatförändringarna i EU:s regionala strategier (t.ex. den nordliga dimensionen, den europeiska grannskapspolitiken, EU Afrika-strategin, Barcelonaprocessen, Svartahavssynergin, EU:s strategi för Centralasien och handlingsplanen för Mellanöstern). Särskild uppmärksamhet bör ägnas de mest sårbara regionerna och potentiella oroshärdar beträffande klimatsäkerheten. Man bör bygga vidare på den globala klimatförändringsalliansen mellan EU och de mest sårbara utvecklingsländerna. Att utarbeta en EU-politik för Arktis som grundar sig på den geostrategi som utvecklas i den arktiska regionen med beaktande av bl.a. tillgången till resurser och öppnandet av nya handelsvägar. Att undersöka klimatförändringarnas säkerhetskonsekvenser i dialog med tredjeländer, inbegripet genom utbyte av analysresultat. 11