1 Utredningen om järnvägens organisation Gunnar Alexandersson Särskild utredare Presentation av slutbetänkande 16 december 2015
2 En utredning i två steg 1. En nulägesbeskrivning av järnvägens organisation 2 dec 2013 2. Analys av hur järnvägens organisation kan förbättras Enligt tilläggsdirektiv (3 april och 19 dec 2014) Delbetänkande om byggande och underhåll av infrastrukturen 16 april 2015 Slutbetänkande 16 december 2015
Tilläggsdirektiven (3 april 2014) Pekade ut 7 delområden för utredning och framtagande av förslag: 3 1. Järnvägens framtida utveckling 2. Rollfördelning och samordning inom sektorn 3. Transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad 4. Användning och tilldelning av kapacitet 5. Byggande och underhåll av infrastrukturen 6. Tillgång till tjänster 7. Reglering, tillsyn och uppföljning Ett mycket omfattande uppdrag (ca 60 punkter i nedbruten form; av väldigt varierande karaktär)
Bakgrund och utgångspunkter 4 Ett flertal frågor har inte hanterats efter de många reformerna på järnvägsområdet, vilket skapat låsningar och andra problem på marknaden. Förslagen i slutbetänkandet syftar till att reda ut grundläggande förutsättningar, ansvarsförhållanden och åtaganden. Detta bör leda till en bättre fungerande järnväg, både för sektorns aktörer och för järnvägens kunder. Grunden läggs då också för utvecklade samarbeten mellan aktörerna.
Slutbetänkandets innehåll 5 Två volymer: en betänkandedel och en bilagedel Fem huvudkapitel som hanterar områdena: 1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor 2. Styrning, ansvarsfördelning och roller (inkl. nationell och internationell regelgivning) 3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik 4. Anläggningar för tjänster (inkl. Jernhusen AB) 5. Säkerhet, reglering och tillsyn (med fokus på Transportstyrelsen)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Personkm och tonkm, index (1990=100) 1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Transportarbetet på järnväg i Sverige har ökat kraftigt de senaste 25 åren, men tillväxten är ojämnt fördelad. 6 300 250 200 150 100 50 0 Persontransporter regional trafik Persontransporter fjärrtrafik Godstransporter Källa: Trafikanalys
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Personkm och tonkm, index (1994=100) Järnvägens transportarbete i Storbritannien 1988-2014 250,0 7 200,0 150,0 100,0 50,0 Persontransporter Godstransporter 0,0 Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår. Källa: Office of Rail and Road.
Personkm, index (År 2002-03=100) Järnvägens persontransportarbete i Storbritannien 2002-2015 8 180 160 140 120 100 80 60 40 20 Franchise-operatörer, regional trafik Franchise-operatörer, långväga trafik Franchise-operatörer, London och Sydost 0 Källa: Office of Rail and Road.
1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Prognoser pekar på fortsatt tillväxt men den närmare utvecklingen för olika marknadssegment påverkas av infrastrukturen, konkurrensytor med andra trafikslag m.m. Bristerna i tillgänglig statistik och andra uppgifter hämmar sektorn, inte minst vad gäller underlag för viktiga beslut. Staten satsar mycket pengar på järnvägens infrastruktur men tar i regel inte ställning till hur den bör användas. Det statliga åtagandet i sektorn är otydligt på flera områden. Dagens blandade modell för marknadstillträde (konkurrens om spåren och konkurrens på spåren) utsätts för allt större påfrestningar (kapacitetstilldelningen). Förbättringspotential på kort sikt men på längre sikt krävs större förändringar. 9
1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Nya stambanor för höghastighetståg förändrar förutsättningarna på marknaden och lyfter problemen med dagens modell till ny nivå: Stora kommersiella risker förknippade med att starta helt ny höghastighetstågstrafik i dagens öppna modell för marknadstillträde. Motsättningar mellan olika önskemål på denna trafik (turtäthet och stoppmönster). Regionerna planerar redan för snabba regionaltåg som kan komma på plats tidigt och ta kapacitet från höghastighetståg. Trafik med höghastighetståg påverkas också av vad som händer på andra banor. Svårt och riskfyllt att förhandla om medfinansiering när förutsättningarna för trafiken inte är klara. 10
1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor 11 Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringar vad gäller insamling av statistik m.m. i järnvägssektorn. En förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör utredas närmare. En sådan utredning bör fokusera på en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens. Skapar mer jämbördiga villkor med regionalt upphandlad trafik. Ger större möjligheter att ställa vissa krav på utbudet. Ska inte misstolkas som ett sätt att i första hand upprätthålla olönsam trafik, utan att ge mer stabila förutsättningar för en trafik som kan vara lönsam. Syftar inte heller till återgång till monopol. Fortsatt öppet tillträde för godstrafiken.
1. Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor Förslag: Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av infrastruktur förrän det är klarlagt vad de nya stambanorna ska användas till och hur marknadstillträdet ska se ut. Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. 12
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller 13 Behov finns av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet, p.g.a. den uppdelning som skett på marknaden men också förskjutningen av regelutvecklingen till EU-nivå. Flera av problemen med implementeringen av signalsystemet ERTMS kan förklaras av att denna inte hanterats som den strategiska fråga det är. Trots att det handlar om teknisk standardisering på EUnivå har den inte heller (i Banverket/Trafikverket) uppfattats som en regelutvecklingsfråga. Detta har lett till att sektorns aktörer åsamkats stora kostnader, delvis i onödan.
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller 14 Det är väsentligt mer angeläget och ändamålsenligt att förändra Trafikverkets interna styrning, ledning och organisationsmodell än att bryta upp myndigheten i järnväg/väg eller förändra associationsformen. Transportstyrelsen har på järnvägsområdet svårigheter med att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten och vad de innebär.
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller 15 De stora olikheterna i marknadsmodell inom EU leder till särskilda utmaningar i regleringshänseende. Det finns stora brister i hur EU-regelutvecklingsarbetet på järnvägsområdet leds och bedrivs, med bäring på såväl Regeringskansliet som myndigheterna Transportstyrelsen och Trafikverket. Riktlinjer som finns används inte, är skrivna på en för övergripande nivå eller är ofullständiga. Möjligheter till påverkan utnyttjas inte tillräckligt väl. Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket fungerar inte särskilt väl. Det finns ett stort behov av att få EU:s regelutvecklingsprocess och den svenska lagstiftningsprocessen att bli mer synkroniserade och att få rättssystemet att fungera som en helhet.
2. Styrning, ansvarsfördelning och roller 16 Förslag (i urval): Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Det bör inte delegeras till andra myndigheter. Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet på järnvägsområdet, med utgångspunkt i befintliga rutiner och kompletterad med en handlingsplan. Transportstyrelsen och Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndigheternas deltagande i regelutvecklingsarbetet i EU på järnvägsområdet. En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet.
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik Trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken gick länge hand i hand med marknadsöppningen och har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet. På senare år har det uppstått en mer uttalad utträngningseffekt mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella persontrafiken. 17
Regionala tågtrafiksystem 1990-2016 18 Nya regionala tågtrafiksystem 1 januari 1990 Nya regionala tågtrafiksystem 1 januari 2000 Nya regionala tågtrafiksystem 1 januari 2010 Nya regionala tågtrafiksystem 1 januari 2016 Luleå Umeå Sundsvall Sundsvall Sundsvall Gävle Gävle Gävle Uppsala Oslo Uppsala Uppsala Stockholm Stockholm Stockholm Stockholm Linköping Linköping Linköping Göteborg Nässjö Göteborg Göteborg Göteborg Halmstad Halmstad Kalmar Halmstad Växjö Kalmar Halmstad Växjö Kalmar Helsingborg Malmö Helsingborg Malmö Karlskrona Helsingborg Köpenhamn Malmö Karlskrona Helsingborg Köpenhamn Malmö Karlskrona Källa: Oskar Fröidh, KTH
Resor (miljoner) Resor med SJ AB, Upptåget och SL-pendeln Stockholm Uppsala 19 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 SL-pendeln Upptåget SJ AB 2,0 1,0 0,0 2011 2012 2013 2014 2015 Noter: Uppgifter för 2015 avser perioden september 2014 augusti 2015; för SL-pendeln avser alla uppgifter endast resandet på vardagar. Källa: SJ AB, Kollektivtrafikförvaltningen UL och SLL Trafikförvaltningen.
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik 20 Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har generellt ökat kraftigt i Sverige de senaste åren. Sammanfattande bedömning: Förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på järnväg är inte tillfredsställande i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Utvecklingen på senare år följer inte intentionerna med den nya kollektivtrafiklagen.
3. Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik 21 Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken bör stärkas genom flera ändringar i kollektivtrafiklagen: Ökade krav på hur trafikförsörjningsprogram tas fram, bl.a. vad gäller samrådsprocessen. Ökade krav på transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, inklusive information om den samhällsorganiserade trafikens ekonomi och användning. Förslagen syftar till att förbättra förutsättningarna de närmaste åren och på cirka 5-10 års sikt. I det längre perspektivet föreligger behovet av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad som redovisats tidigare.
4. Anläggningar för tjänster 22 En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts sedan delningen av SJ 1988. Olösta frågor om ansvarsfördelningen har återkommande pekats ut som angelägna att hantera vid senare tillfälle. Detta har bl.a. inneburit att aktörer som Banverket/ Trafikverket och de statligt ägda bolagen på egen hand flyttat tillgångar mellan varandra. Oklarheter vad gäller Trafikverkets uppdrag och ansvar för anläggningar för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning, bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer och hämmar utvecklingen. Oklarheter rör också depålokalisering och möjligheten att ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår.
4. Anläggningar för tjänster 23 Den nuvarande ordningen med Trafikverket och Jernhusen AB innebär att två statliga aktörer, med olika uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning för tjänster. Det har inte framkommit några motiv till varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning inom ett och samma spårområde. Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang. På luftfartsområdet finns reglering avseende marktjänster som tycks hantera liknande problem och även säkerhetsaspekter.
Del av Hagalunds depå 24
4. Anläggningar för tjänster 25 Förslag (i urval): Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning. Trafikverket bör ta ett ökat ansvar för utpekande av riksintresse och lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras. Trafikverket bör, efter en konsekvensutredning, ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar.
4. Anläggningar för tjänster 26 Förslag (i urval): Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och föras över till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas. Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras.
5. Säkerhet, reglering och tillsyn 27 Transportstyrelsen ska svara för regelgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. Detta är också myndighetens verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen. Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, har fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden. Avsaknaden av regler för lastsäkring är ett växande problem. Transportstyrelsen har i flera fall valt att låta t.ex. Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som annars vore naturliga för Transportstyrelsen.
5. Säkerhet, reglering och tillsyn 28 Förslag: Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF) till branschens aktörer eller annan myndighet förrän en uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna har gjorts. Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet. Transportstyrelsen bör förstärka sitt säkerhetsarbete på järnväg, se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
29 Särskild utredare: Gunnar Alexandersson gunnar.alexandersson@regeringskansliet.se Sekreterare i utredningen: Åsa Tysklind Helena Andersson Kristina Andersson Ellen Rova Anders Lundström Utredningens webbplats: www.sou.gov.se/jarnvagensorg