1 (7) Socialdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över betänkande från Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet (SOU 2008:10) Sammanfattning Försäkringskassan delar utredningens uppfattning att det är av stor vikt att upprätthålla såväl en god rättssäkerhet som en hög effektivitet inom socialförsäkringsområdet, dels med hänsyn till den stora betydelse systemen har för enskilda medborgare, dels med hänsyn till att utgifterna uppgår till cirka 435 miljarder per år. Det stärker rättsäkerheten om det sker en fortlöpande oberoende granskning av Försäkringskassans verksamhet. Försäkringskassan ser positivt på förslaget att regeringen lägger ett uppdrag till en eller flera myndigheter att utföra en systematisk och kontinuerlig granskning av socialförsäkringsområdet. Detta behöver dock inte föranleda att man frångår de principer som i övrigt gäller för styrning av statliga myndigheter, vilket utredningens förslag förefaller att innebära. Förslaget skulle nämligen medföra att man i stora stycken skulle frångå principen om mål och resultatstyrning och istället övergå till detaljstyrning genom att granska, bedöma och föreskriva metoder, arbetssätt och organisation. Det finns en risk för att det uppstår en otydlighet i ansvarsfrågorna för såväl uppföljning av myndighetens interna styrsystem och arbetssätt, som ansvaret för uppföljning och återkoppling av om försäkringssystemen ger avsedda effekter. Även om inspektionen föreslås agera via regeringen uppstår sannolikt otydlighet ifråga om vem som styr och hur man styr Försäkringskassan och även otydlighet ifråga om ansvaret för normeringen av försäkringstillämpningen. För att stärka rättsäkerheten föreslår Försäkringskassan att regeringen istället ger befintliga myndigheter i uppdrag att genomföra vissa av de föreslagna uppföljningsåtgärderna. Försäkringskassan bör även i fortsättningen ha uppdraget att, liksom andra myndigheter, säkra att man har en god intern styrning och kontroll, att man använder sig av rationella arbetssätt, har en effektiv organisation och ger återkoppling till regeringen på vad som kan Postadress Besöksadress Telefon 103 51 Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata 8 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521
2 (7) behöva åtgärdas inom socialförsäkringssystemen. Detta särskilt mot bakgrund av att Försäkringskassan har en styrelse med fullt ansvar. En fördel med ovanstående förslag är att man snabbt kan komma igång med de åtgärder som är relevanta men det ger också regeringen möjlighet att avvakta resultaten av de övriga utredningar som pågår rörande organiseringen av statliga myndigheter och då främst Kommittén om översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation samt utredningen Ett stabsstöd i tiden Synpunkter på förslagen i betänkandet Försäkringskassans synpunkter redovisas under rubriken för respektive avsnitt i betänkandet. 1 Utredningens direktiv och arbete I detta avsnitt definierar utredningen under 1.3 några begrepp man bedömer som centrala. Enligt Försäkringskassans uppfattning beskriver utredningen sitt uppdrag som mer omfattande än vad som framgår av direktiven. I direktiven (Bil. 1) anges att Inriktningen av tillsynen skall vara mot systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Utredningen vidgar begreppen till systemtillsyn, verksamhetstillsyn och effektivitetsgranskning varvid det senare definieras som både granskning av effektivitet (gör myndigheten saker rätt?) och effekt (gör myndigheten rätt saker?). Går man till utredningens sammanfattning kan man se att i dessa begrepp inbegrips även en enhetlig och korrekt tillämpning. Dessutom lägger man i sitt förslag in utrednings- och utvärderingsuppgifter. Den utvidgning av uppdraget jämfört med direktiven som utredningen föreslår skulle i princip innebära att man inrättar en myndighet med samma uppgifter som de Riksförsäkringsverket hade, förutom att RFV också hade ansvar för ITsystem och ekonomistyrning. En sådan lösning medför risk för att vi på nytt skulle hamna i en situation med oklara ansvarsförhållanden, otydlig styrning och spänningar mellan myndigheterna. 2 En myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas Under detta avsnitt redovisar utredningen de förväntningar man kan ställa på den föreslagna myndigheten. Försäkringskassan kommenterar dessa i den ordning de redovisats: Vidareutveckling av socialförsäkringen: Det går inte att utläsa vilka argumenten skulle vara för att lägga den uppgiften utanför Försäkringskassan. Myndigheten har för närvarande i uppdrag att arbeta med utvärdering och förslag till regelförändringar. I detta arbete är det avgörande att ha tillgång till såväl data ur Försäkringskassans IT-system som erfarenheter som fångas upp från handläggare i organisationen. Det finns en uppenbar risk för dubbelarbete
3 (7) om en inspektion också skulle utföra sådana uppgifter. Vidare skulle det i så fall krävas som utredningen själv påpekar att reglerna för sekretess justeras för att möjliggöra att en annan myndighet tar över sekretessbelagda uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden. De argument om oberoende som i övriga delar förs fram i utredningen kan inte vara relevanta i det här sammanhanget. Medborgarnas behov tillgodoses: Det utredningen här avser är att den nya myndigheten skulle granska implementering och genomförande av reformer. Försäkringskassan instämmer i att det är rimligt att det görs sådana uppföljningar av genomförandet av större reformer. Ökade kunskaper om effekterna av samverkan kan minska utanförskapet: Försäkringskassan instämmer i att regeringen bör lägga ett uppdrag till en oberoende myndighet att följa upp de samverkansinsatser som sker inom socialförsäkringsområdet. Minskade felaktiga utbetalningar: Som framgår av utredningen är det här ett område som följts upp mycket noggrant av olika myndigheter och det bör självfallet fortsätta. Försäkringskassan anser att de granskningsorgan som behövs redan finns. Det är också av avgörande betydelse att de förslag granskningen resulterar i effektivt kan implementeras i Försäkringskassans handläggning. Färre oklarheter i regelverken: Kompetens och rutiner finns inom Försäkringskassan och likaså är det våra handläggare, som i stor utsträckning uppmärksammar den här typen av problem. Här kan dock göras mycket mer än vad som gjorts hittills. Försäkringskassan startar nu ett mer omfattande systematiskt kvalitetsarbete som bl.a. har till syfte att fånga behov av tydligare regler samt ta fram förslag till åtgärder. Kostnader som står i relation till effekter: Försäkringskassan har ingen avvikande mening och menar att det är bra att ett sådant uppdrag läggs på en utomstående. Kompetensen för detta finns dock redan hos andra myndigheter med uppföljnings- och utvärderingsuppdrag. Effektivare administration: Det framgår inte klart vad som avses med den här punkten. Om den innebär att den föreslagna myndigheten skulle utreda och komma med förslag till arbetsprocesser och organisatoriska lösningar för de berörda myndigheterna, anser Försäkringskassan att det är fel sätt att styra myndigheter och att det skulle leda till stora oklarheter i ansvarsförhållanden. Otydligheten ligger bland annat i vem som ska ta ansvar för hur de administrativa lösningar, som tas fram av den granskande myndigheten, fungerar i praktiken.
4 (7) Oberoende granskning av pågående förändringar: Ett sådant uppdrag har redan givits till Statskontoret som också har lämnat ett antal rapporter till regeringen med synpunkter på det stora förändringsarbete som nu pågår. Det mesta av förändringsarbetet kommer också att vara genomfört, innan den nya myndigheten är redo att börja sin uppföljning. 3 Varför en inspektion över socialförsäkringen? Utredningens skrivningar i detta avsnitt innehåller till stora delar samma resonemang som i föregående avsnitt. Försäkringskassan väljer därför att citera och mycket kort kommentera de punkter som tas upp i avsnittets inledande sammanfattning. 1 Riksrevisionen och Statskontoret har i sin punktvisa granskning av Försäkringskassan konstaterat att omfattande problem kvarstår då det gäller kvalitet och likabedömning Som framgår av citatet genomförs redan idag en relativt omfattande granskning av Försäkringskassans verksamhet som vi också tar till oss och använder i vårt utvecklingsarbete. Vad gäller de problem som nämns under punkten är de på väg att åtgärdas i det förändringsarbete som nu pågår. Ifråga om kvalitet utvecklas processerna. Handläggarnas kompetens stärks genom såväl kompetensutveckling som en mer långtgående specialisering. Likabedömningen förbättras, genom att Försäkringskassan nu förlägger en stor del av bedömningsärendena till nationella försäkringscenter, vilket kommer att innebära att bedömningen sker av specialister vid ett fåtal ställen i landet och blir helt oberoende av var man bor i landet. Det innebär t.ex. att de skillnader som finns mellan olika delar av landet i sjukskrivningstider för lika diagnoser kommer, åtminstone till den del de beror på Försäkringskassan, inte att förekomma i fortsättningen. 2 Felaktiga utbetalningar uppgår till avsevärda belopp Som nämnts ovan är det en fråga som Försäkringskassan följer mycket noga och där ett antal förbättringar genomförts. Att frågan även fortsättningsvis bör följas av utomstående är bra, men det bör kunna ske på samma sätt som hittills. 3 Socialförsäkringsområdet (ålderspensionssystemet inräknat) omsätter hälften av statens sammanlagda utgifter och de beslut som fattas har många gånger stor betydelse för den enskildes grundläggande försörjningsvillkor. Det är helt korrekt, men bör inte föranleda att man frångår de principer som i övrigt gäller för styrning av statliga myndigheter, vilket Försäkringskassan menar att utredningens förslag innebär. Dels skulle ett genomförande av
5 (7) förslaget innebära att man i stora stycken frångår principen om mål och resultatstyrning och istället övergår till detaljstyrning genom att granska, bedöma och föreskriva metoder, arbetssätt och organisation. 4 Det saknas en oberoende funktion för tillsyn och granskning av Försäkringskassan och andra myndigheter med uppdrag inom socialförsäkringsområdet. En extern granskning är viktig för att upprätthålla och stärka tilltron till socialförsäkringen och dess administration. Försäkringskassan instämmer i resonemanget men menar att det inte motiverar inrättandet av en särskild myndighet. 5 Försäkringskassan genomgår en omfattande omställningsprocess. En extern och oberoende granskningsfunktion behövs för att bidra till att stärka rättssäkerheten och övervaka effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Som konstaterats ovan har ett sådant uppdrag redan lagts på Statskontoret och bör kunna fullföljas där. 6 Stora resurser avsätts till olika samverkansinitiativ. Det finns idag ingen aktör med ansvar för att följa upp och utvärdera de olika insatser som görs. Som tidigare nämnts instämmer Försäkringskassan i att regeringen bör lägga ett uppdrag till en oberoende myndighet att följa upp de samverkansinsatser som sker inom socialförsäkringsområdet. 5 En ny myndighet möjliga alternativ för hur inspektionen kan organiseras Försäkringskassan läser i direktiven att Regeringens ambition är att minska omfattningen av den statliga administrationen. Därför skall utredaren i sitt förslag till organisation för funktionen i första hand utgå från möjligheten att använda befintliga myndighetsstrukturer för denna. Försäkringskassan menar att den oberoende granskning av socialförsäkringarna och de myndigheter som administrerar den kan utföras av de myndigheter som redan finns. Enligt Försäkringskassans mening finns redan möjligheterna för regeringen att lägga uppdrag av det här slaget främst på Statskontoret. En sådan lösning ligger också väl i linje med det förslag som lagts av Kommittén om översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Där föreslås att Statskontorets roll som ett utrednings- och uppföljningsorgan nära kopplat till regeringskansliet utvecklas och stärks. Dess roll som regeringens primära utredningsresurs tydliggörs därmed ytterligare. Stabsutredningen lyfter vidare fram behovet av att arbetet med uppföljning ur ett effektivitetsperspektiv prioriteras och blir en central uppgift för Statskontoret.
6 (7) Med hänsyn till att det finns ett behov av att uppföljningen gentemot socialförsäkringsområdet utökas ytterligare ett steg genom en mer långtgående specialisering menar Försäkringskassan att en lämplig lösning är att till exempel ge uppdraget till IAF utifrån den koppling som finns mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. Om man önskar lägga utvärderingar utanför Försäkringskassan bör IFAU lämpligen kunna ges ett utvidgat uppdrag eftersom man redan har uppdraget att utvärdera arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen. 6 Inspektionens uppgifter Som nämnts under avsnitt 1 och 5 är Försäkringskassans uppfattning att utredningen gått längre i sitt förslag än vad som angivits i direktiven. Ett sådant exempel är att man vill ge uppgiften till Inspektionen att peka på för socialförsäkrings-administrationen angelägna områden för fortsatt utveckling. Ytterligare exempel på förslag utöver direktiven är förslaget att inspektionens verksamhet skall kunna bidra till att utveckla socialförsäkringen som produkt, så att den på bästa sätt motsvarar individernas och samhällets behov av och krav på rättssäkerhet, likabedömning, effektiv hantering samt trygghet i övrigt. Under det här avsnittet tas också frågan om normering upp och helt i överensstämmelse med Försäkringskassans uppfattning anser utredningen att den föreslagna Inspektionen inte ska ansvara för normering av försäkringstillämpningen. Det finns dock risk för problem med detta eftersom utredningen också föreslår att Inspektionen ska följa upp att Försäkringskassan har en korrekt tillämpning. Genom att ålägga Inspektionen denna roll uppstår en risk för otydlighet i vem som ytterst avgör hur försäkringen ska tillämpas. 9 Kompetens, volym, kostnader och finansiering Under 9.1 sägs att Utåtriktad information om Inspektionens resultat är viktig för genomslaget och kräver speciell kompetens. Att man skulle ha ett sådant behov av genomslag utåt överensstämmer inte med att man föreslås arbeta på uppdrag av regeringen och att denna sedan vid behov skulle agera gentemot Försäkringskassan. Utredningens förslag förefaller istället innebära att man anser att Inspektionen ska bedriva en egen opinionsbildning utifrån de resultat man kommer fram till både ifråga om socialförsäkringssystemet och dess administration. Under 9.3 beräknas kostnaderna för den föreslagna myndigheten, när den är fullt utbyggd, uppgå till närmare 100 miljoner kronor per år. Försäkringskassans bedömning är att kostnaderna kan reduceras om uppdraget läggs på befintliga myndigheter. Även i det här sammanhanget är det viktigt att
7 (7) peka på att utredningens förslag går långt utöver vad som anges i direktiven, vilket självfallet också är kostnadsdrivande. Under 9.4.3 förs ett resonemang om att Inspektionens verksamhet kommer att leda till så stora besparingar, såväl vad gäller kostnader för försäkringen som för administrationen, att det mer än väl kommer att finansiera kostnaderna för Inspektionen. Det går dock inte att utläsa att det finns några belägg för dessa resonemang och de tyder på att utredningen har en mycket förenklad syn på de problem som finns och de åtgärder som hittills vidtagits. Dessutom förefaller idén om att inrätta en statlig myndighet som finansierar sin verksamhet genom att granska främst en annan myndighet som främmande. Som finansieringskälla under uppbyggnadsskedet anger man de rationaliseringar som nu sker i samband med Försäkringskassans förändringsarbete. Svagheten i det resonemanget ligger främst i att Försäkringskassans ekonomiska ramar redan dragits ned med ca 1 miljard kronor under de senaste åren, vilket ungefär motsvarar de rationaliseringseffekter, som beräknats kunna genomföra utifrån det förnyelsearbete, som nu pågår. 12 Konsekvensanalyser Även här drar utredningen slutsatsen, utan att närmare beskriva hur det skulle vara möjligt, att inrättandet av Inspektionen medför sådana personella effekter för socialförsäkringsadministrationen att det väl överstiger de 100 årsarbetare som Inspektionen anses behöva. I styrelsens beslut i detta ärende har deltagit Erik Åsbrink, ordförande, ledamöterna Catarina Andersson Forsman, Ellen Hyttsten, Christina Lindenius och Curt Malmborg. Därjämte har närvarit chefen för ledningsstaben Maivor Isaksson och Robert Granath, ledningsstaben, den senare som föredragande. Curt Malmborg Robert Granath