1(5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE 2014-09-25 Ärendenr: NV-05012-14 Socialdepartementet s.registrator@regeringskansliet.se s.pbb@regeringskansliet.se S2014/5195/PBB Yttrande över Socialdepartementets remiss Förslag till förordning om riktvärden för trafikbuller Sammanfattning Naturvårdsverket är positiva till att plan- och bygglagens bestämmelser samordnas med miljöbalken. Detta underlättar kommande tillämpning av planoch bygglagen och miljöbalken. Vi anser dock att regeringen bör utvärdera effekten av de författningsändringar som beslutades i juni 2014 innan en förordning om riktvärden för trafikbuller beslutas. Vi har därutöver sådana invändningar mot utformningen av förordningsförslaget att vi inte kan tillstyrka förslaget i nuvarande lydelse. Vi avstyrker därför förslaget till förordning. Vi anser att riktvärdesnivåerna i flera fall är alltför höga för att olägenhet ska undvikas. Vi anser att begreppet riktvärde är olämpligt att använda i författningstext. Om riktvärden ändå införs anser vi att det är synnerligen olämpligt att kombinera dem med undantag från nämnda riktvärden. Vi avstyrker att andra riktvärden ska gälla för studentbostäder än övriga bostäder. Vi är positiva till att ett underskridande av den ekvivalenta nivån 50 dba ska eftersträvas vid uteplatser. Ett underskridande av denna nivå bör även eftersträvas vid ytor anlagda för barns lek och utevistelse i anslutning till byggnaden samt vid nya bostäders ljuddämpade sida. Den maximala nivån på den ljuddämpade sidan bör nattetid vara ca 10 dba lägre än den föreslagna nivån 70 dba. Vi anser att maximal ljudnivå från flygtrafik bör gälla vid fasad, inte enbart vid uteplats. BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(5) Naturvårdsverkets ställningstaganden och skäl Övergripande synpunkter Naturvårdsverket är positivt till att samordna plan- och bygglagen och miljöbalken, för att möjligöra en samordnad lösning av bullerfrågan. Vi har därför tidigare tillstyrkt lagändringar i miljöbalken respektive plan- och bygglagen. Vi anser att regeringen först bör utvärdera dessa kommande lagändringar, som aviserats att träda i kraft 2 januari 2015, innan beslut tas om en förordning med riktvärden för trafikbuller. Om regeringen ändå går vidare med förordningsförslaget så anser vi att de nu föreslagna nivåerna är för högt satta. Sådana nivåer kan ge upphov till ökade bullerstörningar och leda till olägenhet för människors hälsa. Författningsreglerade bullernivåer bör grundas på en konsekvensutredning där negativa effekter på människors hälsa är en av flera viktiga bitar. Förordningsförslagets begrepp en sida tolkar Naturvårdsverket motsvarar begreppet ljuddämpad sida och inte begreppet tyst sida. Att ha tillgång till en tyst eller en ljuddämpad sida utanför bostaden ger en minskning av upplevd störning och ökad möjlighet till vila och återhämtning inomhus och utomhus 1. Det är då viktigt att det är en betydande skillnad i ljudnivå mellan den exponerade och den tysta eller ljuddämpade sidan. Bemyndigande Det bör anges vilket eller vilka lagrum förordningen är meddelad med stöd av. Detta får betydelse för tillämpningen. Riktvärden för buller Naturvårdsverket anser att det är olämpligt att använda begreppet riktvärde i författningstext. Om riktvärden ändå införs anser vi att det är synnerligen olämpligt att kombinera riktvärdena med förslag på undantag. Den föreslagna utformningen av förordningen är otydlig och det blir därmed svårt för den enskilde medborgaren att förstå vilka regler som gäller för ljudnivåer. Riktvärden utgör enligt föreslagen definition inte gränsvärden, utan värden som inte bör överskridas. Vi anser därför att det är ologiskt att i författningstext dels skriva att riktvärdet inte bör överskridas, dels ange undantag från dessa målsättningsvärden. Genom att komplettera riktvärdena med avsteg ges riktvärdena en karaktär av gränsvärde. Begreppet riktvärde i sig innebär enligt miljöbalken att det inte behöver uppfyllas om de åtgärder som står till buds medför oskäliga kostnader i förhållande till dess potential att minska bullerstörningen. När skäl till undantag brukar anges i villkor eller lagstiftning så brukar det vanligtvis tillämpas på tvingande regleringar t.ex. gränsvärden eller motsvarande. En alternativ konstruktion är därför att i förordningen ange högsta tillåtna värden samt när och hur undantag får göras från dessa. 1 Ljudlandskap för bättre hälsa; http://www.ljudlandskap.acoustics.nu/ljudbok.php?del=anvaendare&kapitel=kapitel_9&rubrik=r ubrik1
NATURVÅRDSVERKET 3(5) Om riktvärdena kopplas till begreppet olägenhet för människors hälsa på det sätt som föreslås bör riktvärdena utgå från störningen som sådan och inte utifrån källan. Av detta skäl bör olika riktvärden som syftar till att undvika olägenhet vara på likartade nivåer oavsett källan vid likartade ljudbilder. Det är inte källan i sig som är av betydelse för upplevd störning utan exempelvis ljudets karaktär och när ljudet förekommer. 1 kap. Inledande bestämmelser Olägenhet för människors hälsa (2 ) Inget underlag har redovisats som visar att de nivåer som föreslås i förordningen är lämpliga för att förebygga olägenhet för människors hälsa. Vi anser att riktvärdesnivåerna i flera fall är alltför höga för att olägenhet ska undgås. Se mer om detta under kap. 2 och 3. Definitioner (3 ) Att definiera buller från flygplatser som buller från start och landning samt rullbanefas i samband med start- och landning är problematiskt eftersom det saknas fastslagna definitioner av begreppen start och landning och olika antaganden kan göras om hur stor del av flygvägen som avses. Genom den föreslagna definitionen av buller från flygplatser kan en osäkerhet skapas kring vad som gäller för övriga flygvägen. Den praxis som råder idag innebär att buller från en längre sträcka än enbart start och landning regleras i tillståndet. Vi anser det vore lämpligt att behålla det tidigare använda begreppet flygbuller och som tidigare beräkna de segment av flygsträckan som bidrar till en viss nivå i mottagarpunkten. Det är viktigt att förordningen inte hindrar en fortsatt användning av den etablerade beräkningsmodellen för flygbuller i form av ECAC dokument 29 och de principer för kvalitetssäkring av flygbullerberäkningar 2 som på regeringens uppdrag tagits fram av Transportstyrelsen, Försvarsmakten och Naturvårdsverket 2010. Vi befarar att de föreslagna definitionerna, främst definitionen för maximal ljudnivå flygtrafik och i viss mån definitionerna för årsmedeldag, årsmedelkväll och årsmedelnatt, inte medger detta. Införs avvikande definitioner i förordningen behöver nya specifikationer till beräkningsmodellen tas fram och det kommer också att bli skillnader mellan verksamheter med befintliga tillstånd och de som får nya tillstånd som utgår från förordningen. 2 kap. Buller från spårtrafik och vägar Vi anser att de riktvärden som föreslås i förordningen är alltför högt satta. De avviker från riktvärdena i prop. 1996/97:53 som tillämpas idag och de är också mer tillåtande än de avsteg från dessa värden som föreslogs i bullersamordningsutredningen, SOU 2013:57. För att förebygga olägenhet för människors hälsa anser vi att värdena bör ha sin utgångspunkt i WHO:s rekommendationer och 2 Kvalitetssäkring av flygbullerberäkningar underlag för en enhetlig tillämpning (Transportstyrelsen, Försvarsmakten, Naturvårdsverket, 2010).
NATURVÅRDSVERKET 4(5) den forskning som gjorts om bullers negativa effekter på människors hälsa 3. Trafikbuller påverkar människors hälsa, välbefinnande och livskvalitet genom att det stör eller hindrar sömn, vila, återhämtning, kommunikation, social samvaro och utevistelse vilket skapar irritation och stress. Resultat från internationella och nationella studier tyder på att risken för högt blodtryck och hjärt-kärlsjukdomar ökar vid långvarigt boende i områden med höga ljudnivåer från vägtrafikbuller och flyg. Det är bra att det klargörs att nivån 50 dba ekvivalent ljudnivå bör underskridas vid uteplatser. Vi anser att en ekvivalent ljudnivå under 50 dba även bör eftersträvas på ytor anlagda för barns lek och utevistelse i anslutning till byggnaden samt vid nya bostäders ljuddämpade sida. Att ha en ljuddämpad sida ökar förutsättningarna för att exempelvis sova med öppet fönster. Det blir svårt att undvika olägenhet för människors hälsa om upp till 60 dba ekvivalent ljudnivå vid samtliga fasader accepteras för fri planering, se 2 kap. 1 första stycket 1. Svårigheten att undvika olägenhet för människors hälsa gäller också vid det undantag som finns i 2 kap. 2, där nivåerna kan vara ännu högre så länge en ljuddämpad sida klarar 55 dba ekvivalent ljudnivå och maximal ljudnivå 70 dba nattetid. Vi anser att ambitionen minst bör vara att underskrida en ekvivalent ljudnivå på 50 dba på den ljuddämpade sidan samt maximala ljudnivåer som är betydligt lägre, dvs. i storleksordningen 10 dba lägre, än de föreslagna 70 dba. Undersökningar i Sverige har visat att i befintliga bostäder upplever knappt 20 % respektive 5 15 % av de boende sig störda om den ekvivalenta bullernivån vid bostadens exponerade sida är 50 dba av buller från vägar respektive järnvägar 4. Vid ekvivalenta nivåer kring 55 dba försämras även förutsättningarna för kommunikation och rekreation. Enligt vår bedömning är detta skäl för att eftersträva en ekvivalent nivå under 50 dba vid uteplatser, lekytor och vid nya bostäders ljuddämpade sida. Vi avstyrker att andra riktvärden ska gälla för studentbostäder än övriga bostäder. Det finns inga miljömässiga skäl att göra ett sådant undantag. 3 kap. Buller från flygplatser Vi anser att riktvärdet för maximal ljudnivå från flygtrafik även fortsättningsvis bör gälla vid fasad, oavsett tid på dygnet. Denna tillämpning anges idag i såväl Naturvårdsverkets som Boverkets allmänna råd om flygbuller 5,6. Ljudnivåer som genereras av flygplan kan vara mycket höga, och vi anser därför att det är olämpligt att lämna maximala ljudnivåer från flygtrafik oreglerade. Detta kommer enligt förordningens förslag bli fallet under en stor del av dygnet för de bostadsbyggnader som saknar uteplats eller för bostäder där ljudnivåerna vid fasad eller fönster avviker mycket från nivåerna vid uteplatsen. Det föreslagna 3 Se bl.a. WHO-rapporterna Night noise guidelines for Europe (2009), Guidelines for Community Noise (1999), Burden of disease from environmental noise - Quantification of healthy life years lost in Europe (2011) och publikationer från forskningsprogrammet Ljudlandskap för bättre hälsa. 4 Slutrapport Forskningsprogrammet TVANE, s. 29. 5 NFS 2008:6 Allmänna råd om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser. 6 Boverkets allmänna råd 2009:1 om lokalisering av bostäder i områden utsatta för flygbuller.
NATURVÅRDSVERKET 5(5) förfarandet öppnar för så pass kraftiga bullerhändelser i bostäders närhet att de kan komma utgöra en påtaglig störning och olägenhet för personer som bor och/eller vistas utomhus i bostadens närhet. Som vi tidigare angett i vår redovisning av regeringsuppdraget om riktvärden för flygbuller anser vi att utifrån befintligt kunskapsunderlag 7 bör antalet överskridanden av maximal ljudnivå 70 dba dag och kväll inte överstiga fem gånger 8. Vi avstyrker förslaget om att riktvärdena inte ska gälla för Stockholms kommun. Det finns inga miljömässiga skäl att göra ett sådant geografiskt undantag. Eftersom förordningsförslaget innehåller riktvärden, vilket innebär att värdena ska eftersträvas, så är det möjligt att göra en bedömning i det enskilda fallet för att fastställa en lämplig och möjlig nivå. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektören Maria Ågren. I beredningen har Moa Ek, Per Andersson, Johanna Bengtsson Ryberg och jurist Camilla Lindholm deltagit. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit avdelningschefen Martin Eriksson, föredragande, tf. enhetschef Karin Klingspor, sektionschef Linda Gårdstam samt Katrin Nilsson Taylor. Maria Ågren Martin Eriksson Kopia till: Miljödepartementet; m.registrator@regeringskansliet.se 7 Flygbuller på uteplats: Besvärsupplevelser och hälsa i relation till maximalnivå och antal flygbullerhändelser Slutrapport från forskningsprogrammet MAXFLYG (2013) 8 Redovisning av regeringsuppdrag Riktvärden för flygbuller 2013-04-26, NV-00321-13, s. 8.