export TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER?
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? FÖRFATTARE DATUM GÖRAN EKLÖF, CONTEXT FEBRUARI 2011 Göran Eklöf är biolog och skribent med mångårig erfarenhet av arbete med frågor kring utveckling och miljö. Han har tidigare publicerat flera studier kring effekterna av finansflöden till utvecklingsländer genom exportkreditinstitutioner, Världsbanken, samt CDM och andra mekanismer för finansiering av klimatåtgärder. Han har även haft uppdrag för Asiatiska utvecklingsbanken, OECD:s biståndskommitté och Sida. 2
INNEHÅLL Innehåll förkortningar 5 Förord 6 sammanfattning 7 1. INLEDNING 12 1.1 Egenintresse och ansvar 12 1.2 Styrning och uppföljning av resultat 13 2. Sveriges politik för global utveckling, PGU 14 2.1 PGU om exportfrämjandet 14 2.2 PGU och krigsmaterielexporten 16 2.3 PGU under Alliansregeringen 17 2.4 Resultat av genomförandet 18 3. Internationella regelverk för statsstödda exportkrediter 19 3.1 Allmänna regleringar 19 3.2 Riktlinjer om miljö, korruption och skuldsättning 19 3.2.1 Miljö och vissa sociala frågor 20 3.2.2 Anti-korruption 21 3.2.3 Hållbar skuldsituation för skuldtyngda länder 21 3.3 Den felande länken: Mänskliga rättigheter 23 4. Det svenska exportfrämjandet och PGU 25 4.1 Öppenhet och insyn 25 4.2 Styrning och mål 26 4.3 Implementering 28 4.3.1 Miljöpolicy 28 4.3.2 Korruption 28 4.3.3 Hållbar långivning 29 4.3.4 Mänskliga rättigheter 29 4.3.5 Krigsmateriel 29 4.4 Resultatorienterad uppföljning 29 4.4.1 Resultatuppföljning på PGU-nivå 29 4.4.2 Resultatuppföljning i exportfrämjandet 30 4.4.3 Global Reporting Initiative, GRI 31 4.5 Ansvarsutkrävande 31 4.6 Överblick: det svenska exportfrämjandet och PGU 32 5. Exempel på målkonflikter 33 5.1 Spaningsradar till Pakistan 33 5.2 Illegitima Skulder 34 5.3 Mänskliga rättigheter Libyen och Israel 34 5.3.1 Gränsövervakning i Libyen 35 5.3.2 Vattenmässa i Israel 36 5.4 Handelsdelegation till Demokratiska Republiken Kongo 37 6. Slutsatser och rekommendationer 40 6.1 PGU övergripande 41 6.2 Öppenhet och insyn 41 6.3 Styrning och resultatuppföljning 42 6.4 Fattigdomsperspektivet 43 6.5 Mänskliga rättigheter 43 7. Bilaga 1: Exportkreditnämnden, EKN 45 7.1 Öppenhet och insyn 45 7.2 Styrning och mål 45 7.3 Implementering 46 7.3.1 Miljöpolicy 46 7.3.2 Korruption 47 7.3.3 Hållbar långivning 47 7.3.4 Mänskliga rättigheter 47 7.3.5 Krigsmateriel 47 7.4 Resultatorienterad uppföljning 48 7.5 Ansvarsutkrävande 48 8. Bilaga 2: Svensk Exportkredit AB, SEK 49 8.1 Öppenhet och insyn 49 3
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? 8.2 Styrning och mål 49 8.3 Implementering 50 8.3.1 Miljöpolicy 50 8.3.2 Korruption 51 8.3.3 Hållbar långivning 51 8.3.4 Mänskliga rättigheter 51 8.3.5 Krigsmateriel 51 8.4 Resultatorienterad uppföljning 51 8.5 Ansvarsutkrävande 52 9. Bilaga 3: Exportrådet 53 9.1 Öppenhet och insyn 53 9.2 Styrning och mål 53 9.3 Implementering 54 9.3.1 Miljöpolicy 54 9.3.2 Korruption 54 9.3.3 Hållbar långivning 55 9.3.4 Mänskliga rättigheter 55 9.3.5 Krigsmateriel 56 9.4 Resultatorienterad uppföljning 56 9.5 Ansvarsutkrävande 56 10. Bilaga 4: Intervjuade personer 57 11. FOTNOTER 58 Anteckningar 4
FÖRKORTNINGAR FÖrKORTNINGAR COMMON APPROACHES CSR ECG EKN GRI IFC ISP MKB MR OECD PGU SADEV SEK UD-FIM WTO OECD:s riktlinjer för exportkreditinstitutioner för miljö- och sociala frågor Företagens samhällsansvar (Corporate Social Responsibility) OECD:s Exportkreditgrupp Exportkreditnämnden Global Reporting Initiative International Finance Corporation Inspektionen för Strategiska Produkter Miljökonsekvensbedömning Mänskliga Rättigheter Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Sveriges Politik för Global Utveckling Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete AB Svensk Exportkredit Utrikesdepartementet, enheten för Främjande och EU:s Inre Marknad Världshandelsorganisationen 5
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? förord I december 2003 beslutade en enig riksdag om Politik för Global Utveckling (PGU). Det var ett beslut som väckte stor uppmärksamhet i EU. Sveriges riksdag var enig om att verka för att politiken ska vara samstämmig. Alla politikområden, inklusive handel, skulle främja mänskliga rättigheter och utgå ifrån fattiga människors behov och perspektiv. Tanken med PGU är att undvika att Sverige å ena sidan, via kanaler som bistånd och diplomati, arbetar med att främja respekten för mänskliga rättigheter och fattigdomsbekämpning medan man på andra håll riskerar att undergräva dessa insatser genom ett exportfrämjande utan tillräcklig styrning. Svensk export är av oerhörd vikt för Sveriges välstånd och kan dessutom vara en positiv kraft runt om i världen, exempelvis genom att skapa arbetstillfällen och ge statliga intäkter som kan användas till uppfyllandet av mänskliga rättigheter. Men för att svenska exportsatsningar ska bli denna positiva kraft krävs att vi säkerställer att den verksamhet som stöds bedrivs på ett sådant sätt att mänskliga rättigheter respekteras. Statligt stöd för kommersiella satsningar i andra länder kan aldrig få ske på bekostnad av de mänskliga rättigheterna. Runt om i världen ser vi hur kränkningar av mänskliga rättigheter driver människor djupare in i fattigdom och hur fattigdom gör människor mer utsatta för människokränkningar. Om svenska staten ska stödja svenska företags verksamhet i andra länder måste den därför som ett minimum inrätta system för att säkerställa att den inte stöder verksamhet som orsakar eller bidrar till människorättskränkningar. Vi hoppas och tror att denna rapport kan fungera som ett värdefullt verktyg i regeringens och de olika exportorganens arbete med att förbättra effekterna av verksamheten som bedrivs inom ramen för svensk exportpolitik. Under arbetet med den här rapporten har vi glädjande nog sett hur alla de undersökta organen har börjat ta steg i rätt riktning och att det finns en vilja till förbättring. Detta har bland annat visat sig genom de kommentarer som de alla gett på utkast till denna rapport. Men slutligen är det naturligtvis regeringen som måste ta ansvar för att den verksamhet som den bedriver via de undersökta organen genomförs på ett sätt som inte bidrar till människorättskränkningar eller motverkar fattigdomsbekämpning. I studien ges en rad förslag till hur politiken kan förbättras. I sammanfattningen lyfter vi fem konkreta åtgärder som vi anser är nödvändiga om exportorganen också ska bli del av PGU. Så länge exportorganens öppenhet inte förbättras och de inte får bättre målbeskrivningar och utvärderingsmetoder lever regeringen inte upp till Politik för Global Utvecklings grundläggande målsättningar. Lise Bergh Generalsekreterare, Amnesty International, svenska sektionen Bo Forsberg Generalsekreterare Diakonia 6
ORGANISATIONERNAS SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER ORGANISATIONERNAS SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER Export till priset av mänskliga rättigheter I maj 2006 gav den svenska regeringen grönt ljus till SAAB att exportera ett gigantiskt radarsystem till Pakistan värt 16 miljarder kronor. Regelverket medgav export till militärdiktaturen. Detta trots att regeringens egna rapporter visade på omfattande brott mot mänskliga rättigheter i Pakistan. 2006 var Pakistan en militärdiktatur som var ansvarig för grova brott mot de mänskliga rättigheterna. Det handlar bland annat om - enligt UD:s egna rapporter - bristande rättssäkerhet, godtycklig myndighetsutövning och diskriminering av kvinnor och minoriteter. Tortyr förekommer och dödsstraff tillämpas. Antalet dödsdömda som avrättats har fortsatt att öka. UD skriver även att Pakistans ekonomiska utveckling har varit fortsatt god. Trots detta lever 24 procent av befolkningen under den nationella fattigdomsgränsen och över hälften av landets befolkning befinner sig strax över fattigdomsgränsen. Endast hälften av landets vuxna befolkning kan läsa. Av kvinnorna är 35 procent läskunniga.(källa: UD:s landfakta för Pakistan 2007). I Dagens Industri den 29 januari 2008 bekräftade Exportkreditnämnden att man beviljat exportkreditgarantier på affären till ett värde av 16 miljarder svenska kronor. Det är oklart om svensk exportkredit beviljat lån till affären. 16 miljarder i en affär motsvarade hälften av det årliga biståndet det året. I februari 2010 rapporterades att det helstatliga företaget Rymdbolaget försökte sälja sitt system för flygburen övervakning till Libyen. "Vi kan hjälpa er att hålla efter flyktingsituationen utmed gränserna och ute på Medelhavet", sa Rymdbolagets Björn Ohlson till Libyens handelsminister. Med på resan för att hjälpa till med marknadsföringen var Sveriges handelsminister Ewa Björling. Situationen för mänskliga rättigheter i Libyen är mycket allvarlig: fredligt utövande av rätten till yttrandefrihet och föreningsfrihet är kriminaliserat, hundratals människor hålls fängslade godtyckligt, dödsstraffet och kroppsbestraffningar tillämpas och anklagelser om tortyr eller annan misshandel utreds inte. Mycket allvarlig är också situationen för flyktingar och migranter i Libyen. Libyen är inte part till FN:s Flyktingkonvention och har inget fungerande asylsystem. 7
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? Italien och Libyen har träffat ett avtal som innebär att Italien sedan maj 2009 tvingar medborgare från tredje land som stoppas på internationella vatten till Libyen. Dessa tvångsöverföringar sker utan att de inblandades potentiella behov av internationellt skydd bedöms och trots konsekvent rapportering om de övergrepp som flyktingar och migranter utsätts för i Libyen. Enligt FN:s flyktingorgan UNHCR blir många av de stoppade människorna inspärrade på obestämd tid under vidriga förhållanden, helt i strid med staters asylrättsliga och folkrättsliga förpliktelser. Att tvinga tillbaka flyktingar till Libyen innebär med andra ord en stor risk för att deras rätt att söka asyl kränks och att de riskerar att utsättas för andra kränkningar av sina mänskliga rättigheter. Övervakningssystemet som svenska staten vill sälja till Libyen skulle alltså kunna hjälpa Libyen att leva upp till det avtal man träffat med Italien och som kränker den grundläggande rätten att söka asyl. Sverige har utan tvekan kunskap om de allvarliga kränkningar inklusive godtyckliga frihetsberövanden som såväl flyktingar som migranter utsätts för i Libyen. Exemplen från Pakistan och Libyen visar på två tillfällen där svensk exportpolitik står i kontrast till ambitionen att främja mänskliga rättigheter. Mänskliga rättigheter och de fattiga ska komma först Sveriges riksdag antog 2003 Politik för Global Utveckling (PGU). Enligt PGU förbinder sig Sverige att bedriva en sammanhållen politik för en rättvis och hållbar global utveckling. Fattiga människornas behov och förutsättningar och främjandet av de mänskliga rättigheterna ska vara utgångspunkt för all politik som bedrivs. Sverige har också via internationella åtaganden skyldigheter på människorättsområdet, vilket ytterligare tydliggörs i PGU. I regeringens resultatskrivelse kring PGU skriver regeringen 2007 (2007/08:89) om en nystart för PGU. Rättighetsperspektivet och fattiga människors perspektiv på utveckling ska vara vägledande vid prioriteringar och utformning av den svenska politiken. Man skriver också att genomförandet av politiken för global utveckling (PGU) förutsätter ett resultatorienterat arbete inom regeringen, Regeringskansliet och berörda myndigheter, inklusive utlandsmyndigheterna. Det ställer krav på kapacitet och analys samt på effektivt nyttjande av befintliga system för beslut, styrning Regeringen själv talar om behovet av PGU konsekvensbedömningar och att olika myndigheter utgör viktiga aktörer i genomförandet och ska involveras i ökad utsträckning. Under Sveriges ordförandeskap i EU 2009 uppmanade Sverige tillsammans med Spanien i en deklaration EU:s medlemsländer att säkerställa att mänskliga rättigheter respekteras i statlig exportkreditgivning. Men hur efterlevs PGU i praktiken inom svensk exportpolitik? Tar man hänsyn till fattiga människors behov och förutsättningar? Beaktas mänskliga rättigheter? Hur är det med kapacitet, kunskap, resultatstyrning och PGU konsekvensanalyser? För att ta reda på detta granskar vi i den här studien de tre centrala organen genom vilka svenska staten främjar export - Exportkreditnämnden (EKN), Svensk Exportkredit (SEK) 8
ORGANISATIONERNAS SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER och Exportrådet - och undersöker i vilken utsträckning man säkerställer att den verksamhet man stödjer främjar mänskliga rättigheter och utgår från fattiga människors perspektiv. De svenska exportorganen: EKN är en statlig myndighet som utfärdar exportkreditgarantier. Garantierna innebär att svenska företag i sin exportverksamhet kan försäkra sig mot politiska och kommersiella risker. SEK är ett helägt statligt bolag vars uppdrag är att ge svensk industri bättre tillgång till finansiering. SEK tillhandahåller sådan finansiering i flera olika former, bland annat som exportkrediter, strukturerade lån och infrastrukturfinansiering. Exportrådet bildades genom riksdagsbeslut och ägs gemensamt av svenska staten och svenskt näringsliv. Deras tjänster sträcker sig från förberedande exportinformation och rådgivning till strategiska analyser och handfast hjälp på plats. Dessa tre organ lyder samtliga under Utrikesdepartementet, med handelsministern som ansvarig minister. Hur vägledande är PGU? För att tillförsäkra att regeringens samlade politik verkligen lever upp till målsättningarna för PGU att de mänskliga rättigheterna och fattiga människors perspektiv ska genomsyra alla politikområden krävs styrning, implementering och resultatorienterad planering och uppföljning. För att göra verklighet av målsättningen krävs också öppenhet och insyn. Riksdag, media, ideella organisationer och inte minst de som kan komma att drabbas av besluten måste ges en reell möjlighet att ta del av information om de beslut som tagits och de fakta som besluten vilar på. Detta är också av central vikt för möjligheterna till ansvarsutkrävande tillgång till information är en förutsättning för att vi ska kunna hålla dem som fattar beslut ansvariga. Vår studie visar att framsteg gjorts på vissa områden men också att det finns mycket kvar att göra för att PGU ska få faktiskt genomslag i svensk exportpolitik. 1. Brist på öppenhet och transparens Arbetet med rapporten har blottat stora brister avseende öppenhet och transparens, framförallt från SEK och Exportrådet. Detta ger mycket begränsade möjligheter till oberoende granskning, offentlig diskussion kring den förda politiken och till ansvarsutkrävande. 2. Mänskliga rättigheter och fattigdom saknas i styrdokument Varken PGU eller de skyldigheter som Sverige har avseende mänskliga rättigheter via andra åtaganden nämns i de bestämmelser (exempelvis förordningar) som inrättar de olika organen. Regeringen har i regleringsbrev gett instruktioner till EKN att ta hänsyn till PGU. Det har dock inte fått någon större praktisk betydelse för myndighetens policy och verksamhet. Bristen på tydlig instruktion kring PGU och Sveriges övriga åtaganden för mänskliga rättigheter får återigen allvarliga konsekvenser för möjligheten till ansvarsutkrävande dels för regeringen avseende vad de olika organen gör för att implementera PGU men också för medborgare, både i Sverige och utomlands, att kunna ställa regeringen till svars. 9
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? 3. Inga policies eller strategier kring fattigdom och mänskliga rättigheter Inget av organen har en samlad policy eller strategi för genomförandet av PGU. Policies och rutiner finns på områden som etik och företagsansvar och dylikt men dessa är otillräckliga både i innehåll och process för att säkerställa att mänskliga rättigheter respekteras och fattiga människors intressen beaktas. Hos EKN finns dock en förståelse för att PGU har en bäring på verksamheten, men ramverket för att säkerställa att man inte stöder verksamhet som kan bidra till kränkningar av mänskliga rättigheter finns inte. 4. Ingen resultatuppföljning och utvärdering Eftersom organen saknar policies och mål för verksamhetens effekter på mänskliga rättigheter och utveckling finns heller ingen resultatuppföljning avseende detta. Det är inte möjligt att dra några slutsatser beträffande utfallet av den svenska politiken för exportfrämjande när det gäller PGU. Rekommendationer hur kan politiken förbättras? När PGU beslutades i december 2003 utlovades en samstämmig politik. Ena handen skulle inte motverka vad den andra handen försökte åstadkomma. Alla politikområden skulle främja de fattiga människornas situation och de mänskliga rättigheterna. 1. Nya tydligare instruktioner och uppdrag till institutionerna från statsmakten UD behöver utarbeta en handledning som klargör vad PGU-målen och perspektiven har för innebörd för det statsstödda exportfrämjandet, inklusive UD:s direkta exportfrämjande genom exempelvis ambassaderna och i samband med UD-tjänstemännens och handelsministerns kontakter med andra länder och med näringslivet. De tre organen måste få uppdaterade uppdrag och ägardirektiv så att det tydliggörs att deras verksamhet omfattas och därmed kommer att kunna utvärderas gentemot PGU:s särskilda fattigdomsoch rättighetsperspektiv. 2. Organen måste utveckla policies i relation till PGU som ska vara mätbara och utvärderingsbara Organen måste i policies klargöra att mänskliga rättigheter och fattiga människors perspektiv ska vara vägledande. Interna metod- och utvärderingsinstrument måste utvecklas. Det innebär att varje större affär måste granskas utifrån vissa parametrar innan godkännande kan ges. På samma sätt som exportörer som söker exportfinansiering i relevanta fall åläggs att tillhandahålla en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) bör de, då det är befogat, göra en konsekvensanalys avseende projektets inverkan på mänskliga rättigheter och fattigdomsbekämpning. Detta kräver aktiva insatser från regeringens sida för att säkerställa att det finns resurser och att metodutveckling sker och att resultatredovisningen verkligen utgår från PGU:s rättighets- och fattigdomsperspektiv. 10
ORGANISATIONERNAS SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER 3. Ökad insyn i exportorganen, transparensgaranti och ändrade sekretessdirektiv Insynen i den exportfrämjande verksamheten måste därför utvidgas radikalt. Exempelvis kan den transparensgaranti som gäller för biståndet också utvidgas till att även gälla alla organ som på statligt uppdrag, eller med statliga medel, stödjer svensk export till fattiga länder. Regeringen måste se över institutionernas öppenhetsprinciper och eventuellt ändra lagstiftning härvidlag. Det mesta av den omfattande affärs- och banksekretessen som omgärdar nästan allt det statsstödda exportfrämjandet måste ses över. Det handlar istället om att eftersträva maximal öppenhet - eventuella undantag bör begränsas, vara snävt dragna och definieras tydligt. 4. En oberoende mekanism bör tillsättas för att utvärdera genomförandet av PGU med avseende på konsekvens och effektivitet En oberoende mekanism bör få i uppdrag att, i linje med rekommendationen från OECD-DAC:s Peer Review, med jämna mellanrum utvärdera genomförandet av Politiken för global utveckling med avseende på konsekvens och effektivitet. En självständig utvärderingsfunktion var också vad riksdagen utlovade i samband med riksdagsbeslutet om PGU i december 2003. Ett möjligt val vore att utöka mandatet för det statliga Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete, SADEV, som till följd av sin roll i att utvärdera biståndet har goda förutsättningar att förstå hur politiken på olika områden påverkar den globala utvecklingen. 5. Regelverket kring vapenexport måste skärpas ansvarsutkrävande måste kunna utkrävas med ökad öppenhet Försäljning av krigsmaterial som i fallen JAS till Sydafrika och militära radarsystem till Pakistan hör till de i särklass största och mest kontroversiella affärer som någonsin har finansierats av SEK och EKN. Sådana affärer måste kunna granskas öppet och insyn måste ges i hur affären utvärderats ur ett rättighetets- och PGU-perspektiv. Då EKN och SEK hänvisar till prövningen i ISP och dess parlamentariska rådgivande organ Exportkontrollrådet måste även regelverket kring handel med krigsmaterial förtydligas och skärpas. Maximal öppenhet måste återigen eftersträvas och eventuella undantag bör begränsas, vara snävt dragna och definieras tydligt. 11
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? 1. inledning Sverige ska fördubbla sin export på fem år. Det målet presenterade handelsminister Ewa Björling i en debattartikel i juni. 1 För att målet ska kunna nås är det viktigt att Sverige har en strategi för att marknadsföra svenska varor och tjänster utomlands, menade ministern, och pekade särskilt ut vikten av det offentliga exportfrämjandet. Staten bedriver och understödjer en omfattande exportfrämjande verksamhet både i Sverige och utomlands. Utrikesdepartementet och den övriga utrikesförvaltningen genomför själv en del av verksamheten, till exempel genom att medverka i eller ta emot handelsdelegationer och på andra sätt underlätta kontakterna mellan exportföretag och utländska köpare. Ambassader och konsulat erbjuder även mer handfast stöd till exportföretagen i form av rådgivning, marknadsinformation, dörröppnande mm. Mycket sådan verksamhet sker i nära samverkan med Exportrådet, en organisation som ägs gemensamt av staten och näringslivet. Exportrådet har ett offentligt finansierat uppdrag att bidra till ökad export, i första hand för små och medelstora företag, och att ge stöd till svenska företag i deras internationella affärsutveckling. Hur hanteras de konflikter, som i vissa fall är oundvikliga, mellan det svenska exportintresset och PGU:s mål och principer? Utrikesdepartementet ansvarar dessutom för det exportfrämjande som sker genom flera andra kanaler. Dit hör de två statliga exportkreditinstitutionerna, som årligen finansierar exportaffärer till ett värde av hundratals miljarder kronor: AB Svensk Exportkredit, SEK, ett statligt bolag som utfärdar krediter för finansiering av svenska exportaffärer, och Exportkreditnämnden, EKN, en statlig myndighet som främst utfärdar exportkreditgarantier (garantierna innebär att företagen på kan försäkra sig mot politiska och kommersiella risker). Till den svenska exportpolitiken hör även exportkontrollen av krigsmaterial. Den sköts av Inspektionen för strategiska produkter, ISP, med stöd av det rådgivande parlamentariska Exportkontrollrådet. Det statliga exportfrämjande som sker via andra kanaler än dessa berörs inte i denna rapport. 1.1 Egenintresse och ansvar Vi kan hjälpa dig med nästan alla typer av finansieringslösningar, skrev SEK nyligen i annonser riktade till svenska exportföretag. Men, tillade SEK: Vi ställer dock ett krav. Att affären gynnar Sverige. Påståendet är kanske reklammässigt slagkraftigt, men turligt nog inte riktigt sant. Internationella överenskommelser gör att både SEK och EKN också ställer vissa minimikrav som syftar till att den export de finansierar inte ska bidra till korruption eller till en ohållbar skuldsituation för fattiga länder, och att den inte ger oacceptabla miljökonsekvenser. Därtill har EKN gjort vissa ytterligare åtaganden. För exportfrämjandet i stort finns inga sådana internationella regler. Sverige har däremot en uttalad politik om att landets agerande inom alla olika områden ska vara samstämmigt, och medverka till att främja en rättvis och hållbar utveckling. Denna Politik för global utveckling, PGU, antogs av riksdagen 2003 och gäller tills vidare, oavsett regeringsskiften. 12 Även EU har sedan 2005 en motsvarighet till PGU, om än mindre formaliserad, i de rådsslutsatser om Policy Coherence for Development, PCD, som antogs i maj 2005. 2
inledning Dessutom har Sverige skyldigheter utifrån internationella åtaganden och överenskommelser, exempelvis folkrättsliga förpliktelser att skydda, respektera och främja mänskliga rättigheter, OECD:s riktlinjer för multinationella företag och för exportkrediter, samt FN:s millenniemål. 1.2 Styrning och uppföljning av resultat Grundbultarna i PGU är att den samstämmiga politiken ska bidra till en rättvis och hållbar utveckling, och att den ska präglas dels av ett rättighetsperspektiv, dels av fattiga människors perspektiv. Detta är ett åtagande som även gäller för alla delar av den svenska exportpolitiken. Men vad innebär det i praktiken? Vilka mål är det som vägleder det svenska exportfrämjandet? Vilka styrmedel finns på plats eller åtminstone under utveckling för att uppnå målen? Hur ser genomförandet (implementeringen) ut: genomförs ordentliga konsekvensanalyser av föreslagna åtgärder? Hur hanteras de konflikter, som i vissa fall är oundvikliga, mellan det svenska exportintresset och PGU:s mål och principer? Vilka mekanismer finns för mätning, analys, uppföljning och redovisning av resultaten? Det är några av de frågor som denna skrift försöker kartlägga och analysera. Men, som framställningen kommer att visa, så försvåras den uppgiften kraftigt av bristen på öppenhet och insyn i det statliga exportfrämjandet. Det gäller inte minst men heller inte enbart för den stora del av verksamheten som bedrivs genom kanaler som antingen inte alls omfattas av offentlighetsprincipen, eller där affärssekretessen tar överhanden över allmänintresset. Bristen på insyn är inte bara ett problem för möjligheterna till granskning av och debatt om exportpolitiken i Sverige. Öppenhet och insyn är, tillsammans med möjligheterna till ansvarsutkrävande, helt centrala komponenter i de konventioner om mänskliga rättigheter som ligger till grund för rättighetsperspektivet i PGU. 3 Det är också förutsättningar för att fattiga människors röster ska kunna komma till tals, och deras perspektiv därmed kunna påverka politiken. Därför granskas även frågorna om öppenhet, insyn och ansvarsutkrävande tämligen ingående i denna rapport: Är den omfattande sekretessen nödvändig? Hur görs avvägningarna mellan exportföretagens önskemål och rätten till information för dem som påverkas av exportaffärerna? Vilka kanaler finns eller behövs för människor som drabbas negativt att söka gottgörelse? För svenska medborgare att ställa de politiska beslutsfattarna till svars? Det åttonde millenniemålet lyfter vikten av ett ömsesidigt ansvarsutkrävande där fattiga länder kan ställa rika till svars genom transparenta och förutsägbara system i ett partnerskap för utveckling. I Parisdeklarationen om ett effektivare bistånd är ömsesidigt ansvarsutkrävande en central princip och den svenska regeringen har i december 2009 infört en transparensgaranti för biståndet. Det behövs något liknande för det svenska exportfrämjandet. I rapportens sista avsnitt presenteras ett antal förslag till åtgärder som behövs för att stärka exportpolitikens bidrag till PGU och dess mål om en rättvis och hållbar utveckling och för att säkerställa att Sverige genom sin exportpolitik inte orsakar eller bidrar till människorättskränkningar. 13
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? 2. Sveriges politik för global utveckling, PGU I december 2003 antog riksdagen Sveriges politik för global utveckling, PGU. Målet för den samlade politiken är att alla politikområden ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. För att göra politiken mer utvecklingsfrämjande behöver samstämmigheten mellan olika svenska politikområden stärkas. Målkonflikter bör tydliggöras och bli föremål för medvetna och övervägda val. 4 Politiken ska präglas av ett rättighetsperspektiv, vilket innebär att mänskliga rättigheter ska utgöra grund för de åtgärder som vidtas för en rättvis och hållbar utveckling. Demokrati, jämställdhet och barns rättigheter lyfts särskilt fram. Vidare ska politiken också präglas av de fattigas perspektiv, vilket innebär att fattiga människors behov, intressen och förutsättningar ska vara utgångspunkt i strävandena mot en rättvis och hållbar utveckling. Politiken ska vidare främja och präglas av sex så kallade huvuddrag: respekt för de mänskliga rättigheterna, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet mellan kvinnor och män, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljön, ekonomisk tillväxt samt social utveckling och trygghet. Den ska därutöver inriktas på områden där nya krav ställs på helhetssyn och samverkan. Det gäller främst områdena konflikthantering och globala gemensamma nyttigheter. I anslutning till dessa huvuddrag specificeras bland annat följande utmaningar: Ytterligare ansträngningar bör göras för att utveckla centrala politiska principer och procedurer som ansvarsutkrävande, deltagande, öppenhet och insyn samt maktfördelning. Sverige bör verka för att hållbar utveckling präglas av rättvis fördelning. Ett brett och aktivt deltagande av det civila samhället i beslutsprocessen bör främjas. 2.1 PGU om exportfrämjandet I PGU-propositionen nämns handelspolitiken och den ekonomiska politiken som exempel på områden där åtgärder ska utformas på ett sätt som främjar global utveckling. Det mesta som sägs i propositionen om exportfrämjandet avhandlas märkligt nog under rubriker om icke-statliga svenska aktörers, och då specifikt näringslivets och fackföreningsrörelsens, roll. Utrikesutskottet, som ansvarade för riksdagens beredning av ärendet, behandlade istället frågan i ett sammanhang där den bättre hör hemma, nämligen som en del av näringspolitiken. Den enda större fråga där propositionen uttryckligen behandlar exportfrämjande som statens ansvar är krigsmaterielexporten, som diskuteras relativt ingående i avsnittet om säkerhets- och försvarspolitiken. Så gjorde även Utrikesutskottet. 14
Sveriges politik för global utveckling, PGU Den enda av exportfrämjandets kanaler som explicit behandlas i regeringens proposition och utskottets betänkande över PGU är Exportkreditnämnden, EKN. Propositionen konstaterar inledningsvis att statliga exportkreditgarantier genom EKN kan spela en viktig roll i samband med svenska affärer med bland annat utvecklingsländer. De gemensamma riktlinjer som flertalet OECD-länder kommit överens om för ökad miljöhänsyn (och som även innefattar vissa sociala frågor) i samband med utfärdandet av garantier tillämpades då redan av EKN, liksom även OECD:s riktlinjer för att motverka korruption. EKN hade vidare utarbetat riktlinjer för garantigivning till de minst utvecklade så kallade MUL-länderna, och gjort ett åtagande om att informera sina kunder om initiativet Globalt Ansvar och OECD:s riktlinjer för multinationella företag. EKN hade då propositionen presenterades även fått regeringens uppdrag att vidareutveckla arbetet med etiska hänsyn utöver vad som redan omfattades av de befintliga riktlinjerna. Regeringen ansåg det angeläget att fortsätta detta arbete inom ramen för OECD-samarbetet. 5 Även utrikesutskottet betonade i sitt betänkande vikten av att diskussioner om nya regler förs på internationell nivå, så att inte enbart de svenska företagens konkurrenskraft påverkas, men uttryckte sig positivt till initiativ som markerar företagens ansvar för att en hållbar utveckling inte motverkas. 6 Utskottet ställde sig avvisande till de förslag som framförts i motioner om att den offentliga kredit- och garantigivningen villkoras så att endast företag som lever upp till grundläggande regler för mänskliga rättigheter, arbetsrätt och miljö skulle kunna få sådana krediter. Liksom regeringen nöjde man sig med att EKN informerar företagen om OECD:s riktlinjer och om Globalt Ansvar. Utskottet gjorde däremot flera tydliga markeringar (tillkännagivanden) om metoderna för genomförandet av PGU. Utskottet ansåg det viktigt att klargöra var koordineringsansvaret Pakistan 27 april 2009: Tre skolflickor anländer till Timeraga efter att ha flytt undan strider mellan regeringsstyrkor och talibaner i nordvästra Pakistan. 15 AMNESTY INTERNATIONAL
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? ska ligga, så att målkonflikter kan avdömas på politisk nivå. Utskottet betonade även att operativa mål och strategier måste utarbetas för alla politikområden, för att underlätta genomslag för PGU. 7 I sin andra skrivelse till riksdagen om PGU, i maj 2005, introducerade den socialdemokratiska regeringen ett antal konkreta mål för genomförandet av samstämmighetspolitiken. 8 Till de mål som uppenbart är direkt relevanta för exportfrämjandet hör: Att bidra till omställningen till ett hållbart samhälle, nationellt och internationellt. Att svensk handel med utvecklingsländer ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Att stärka svenska investeringars bidrag i utvecklingsländerna till en rättvis och hållbar global utveckling. Att identifiera nya arbetsmetoder för att ytterligare stärka kunskapen om och respekten för de mänskliga rättigheterna hos civila samhället och företag som investerar i fattiga länder. Att identifiera vilka aktörer, strukturer och processer som verkar för eller bromsar fattigdomsinriktade reformer i utvecklingsländerna. Att den svenska krigsmaterielexporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en global utveckling. 2.2 PGU och krigsmaterielexporten Enligt PGU är väpnade konflikter det allvarligaste hindret för utveckling i många fattiga länder. Sverige är en av världens tio största vapenexportörer, och vapenexporten till utvecklingsländer har på senare år ökat kraftigt. PGU-propositionen behandlade vapenexporten mycket kortfattat. Där sägs att anskaffning av försvarsmateriel måste ske i ansvarsfulla, öppna och förtroendeingivande former, och att Sveriges restriktiva lagstiftning om exportkontroll är ett viktigt ramverk för detta. Vidare bör Sverige ha en fortsatt ledande roll för öppenhet och redovisning av internationell handel med krigsmateriel. 9 Utrikesutskottet ägnade frågan betydligt större utrymme, och tog tydlig ställning för att också svensk politik vad avser svensk exportkontroll och export av krigsmateriel måste ske samstämt med målet för politiken för global utveckling att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Detta inkluderar rättvise- och fattigdomsperspektivet samt de huvuddrag som är kopplade till politiken, bland annat om demokrati, mänskliga rättigheter och omsorg om miljön. Det är enligt utskottets mening angeläget att svensk vapenexport inte motverkar arbetet för att nå målet om en rättvis och hållbar global utveckling, ej heller målet för utvecklingssamarbetet att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Utskottet manade även den då arbetande utredningen om översyn av riktlinjerna för krigsmaterielexporten att beakta de aspekter som ryms inom en samstämd politik för en global utveckling. 10 Regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport bygger på att tillstånd för exporten endast bör medges om den anses nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt 16
Sveriges politik för global utveckling, PGU att den inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Betoningen ligger dock på att undvika att krigsmaterialexporten orsakar allvarlig skada, och inte på att aktivt främja respekt för rättigheter och en hållbar utveckling. De två huvudsakliga restriktionerna innebär att tillstånd för export av krigsmateriel inte bör beviljas till stater som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, till stater som är invecklade i konflikter som kan befaras leda till väpnad konflikt, eller stater som har inre väpnade oroligheter; eller till stater där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. 11 Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas, skriver ISP på sin hemsida. Men vad riktlinjerna säger är att tillstånd inte bör lämnas för export till stater där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. För bedömningen av frågor som hur fattiga länder prioriterar att använda sina begränsade ekonomiska resurser, eller risken för att dyrbara vapeninköp bidrar till en ohållbar skuldsättning, hänvisar ISP till den gemensamma ståndpunkt 12 som EUrådet antagit om krigsmaterielexporten. 13 Den åttonde principen i detta dokument säger att EU:s medlemsstater ska beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet. De ska i detta sammanhang beakta mottagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter och även ta hänsyn till eventuellt bistånd från EU eller bilateralt bistånd. 2.3 PGU under Alliansregeringen I sin första skrivelse om PGU aviserade Alliansregeringen 2008 en nystart och ett förnyat fokus i genomförandet av politiken för global utveckling. 14 Grunderna för PGU ligger däremot fast i enlighet med riksdagens tidigare beslut. Regeringen identifierar sex globala utmaningar som ställs i fokus utifrån bedömningen att de är centrala för att nå de övergripande målen för PGU, och där Sverige anses ha möjlighet att bidra på ett effektivt sätt. För var och en av de sex utmaningarna identifieras tre fokusområden, och för varje fokusområde formuleras ett mål. I anslutning till de 18 målen listas de åtgärder som regeringen avser att genomföra. Regeringen utgår från att svenska företag är socialt och miljömässigt ansvarstagande, och att ett ökat engagemang från deras sida därför per automatik är av godo. I den nya strukturen kommer exportpolitiken in under utmaningen Ekonomiskt utanförskap och fokusområdet Svensk handel och investeringar i utvecklingsländer. Målet för detta område formuleras Ett förbättrat klimat för handel och investeringar i utvecklingsländer vilket gynnar såväl lokal näringslivsutveckling som svenska affärsintressen. Regeringen förespråkar här en bättre samordning mellan handelspolitiken, exportfrämjandet och näringspolitiken, då det finns ett gemensamt engagemang från många svenska aktörer inklusive de exportfrämjande institutionerna för att verka i utvecklingsländer. Regeringen utgår från att svenska företag är socialt och miljömässigt ansvarstagande, och att ett ökat engagemang från deras sida därför per automatik är av godo. 17
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? Specifikt om exportfrämjandet säger regeringen i sin senaste PGU-skrivelse att det ska genomföras i enlighet med internationellt erkända instrument för bl.a. företagens sociala ansvar (CSR) och därmed bidra till att öka de svenska företagens medvetenhet om frågorna samtidigt som deras konkurrenskraft på en global marknad stärks. 15 Regeringen hänvisar även till det NU-råd (Rådet för Näringsliv och Utveckling) som inrättades 2010, och som bland annat ska bidra till samråd mellan svenskrelaterade aktörer i utvecklingsländer, i samverkan med bland andra svenska ambassader och Exportrådskontor. Den senaste PGU-skrivelsen beskriver en ny modell för att följa upp genomförandet av samstämmighetspolitiken och bedöma dess resultat. De tre grundläggande byggstenarna i modellen är politikens utformning och utförande, samordning och samverkan samt kunskap och analys. Styrningen och arbetsformerna för myndigheters roll i genomförandet av PGU ska förtydligas, baserat på lärdomar från några myndigheters arbete med PGU. 2010 hade 20 myndigheter i sina instruktioner eller regleringsbrev fått i uppdrag att arbeta i enlighet med PGU. Även arbetsformerna för de arbetsgrupper som har etablerats i regeringskansliet kring de sex utmaningarna 16 ska utvecklas i syfte att förbättra samstämmigheten och hanteringen av målkonflikter, och handlingsplaner utarbetas för att förbättra resultaten. En handlingsplan ska även tas fram för att stärka analyskapaciteten och kunskapen om utvecklingsperspektiv inom regeringskansliet, bland annat genom att utveckla verktyg för konsekvensbedömningar. 2.4 Resultat av genomförandet Både den tidigare socialdemokratiska regeringen och Alliansregeringen ger i sina PGUskrivelser enstaka exempel på åtgärder som syftar till att öka exportfrämjandets bidrag till genomförande av politiken. Det har företrädesvis handlat om de policies och rutiner som EKN tillämpar för exempelvis miljöprövning och mot korruption till största delen till följd av överenskommelser inom ramen för OECD. Ingen av skrivelserna ger däremot några exempel på vilka resultat dessa åtgärder har lett till. Under den kommande tvåårsperioden ska en mer uppföljningsbar resultatredovisning utvecklas. 17 Regeringen aviserar dock inte någon oberoende utvärdering av genomförandet av PGU. Avsaknaden av en sådan mekanism har framförts som en betydande svaghet i PGU i de översyner av den svenska bistånds- och utvecklingspolitiken som OECD:s biståndskommitté (DAC) genomfört både 2005 och 2009. 18 Organisationer inom civilsamhället och forskare har också betonat vikten av oberoende granskning, meningsfulla indikatorer på resultat och öppenhet kring hanteringen av målkonflikter. 19 18
Internationella regelverk för statsstödda exportkrediter 3. Internationella regelverk för statsstödda exportkrediter Ramarna och reglerna för det svenska exportfrämjandet beslutas av Sveriges riksdag och regering. Men särskilt för exportkreditinstitutionerna styrs reglerna även av flera internationella överenskommelser som Sverige anslutit sig till. Mest relevant för de frågor som står i fokus för denna rapport är ett par överenskommelser inom ramen för OECD:s Exportkreditgrupp (OECD-ECG). Men också Världshandelsorganisationen WTO och EU har regelverk som påverkar exportkrediterna. 3.1 Allmänna regleringar OECD:s grundläggande överenskommelse för reglering av exportkrediter är dess Arrangement on Officially Supported Export Credits. Överenskommelsen ska sätta ramarna för en disciplinerad användning (orderly use) av statsstödda exportkrediter och exportkreditgarantier genom att skapa lika förutsättningar (a level playing field) för alla som omfattas av reglerna. Konkurrensen mellan exportörer ska styras av pris och kvalitet, och inte av vilka som åtnjuter de mest förmånliga finansiella villkoren från sina respektive stater. 20 OECD:s exportkreditgrupp har även antagit ett antal överenskommelser om riktlinjer eller förhållningssätt kring specifika frågor och områden. Utöver de tre som presenteras nedan finns bland annat regler om finansiering inom flygsektorn och om förmånligare villkor för vissa energislag. Exportkrediter ingår i WTO:s Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, som trädde i kraft när organisationen bildades 1999. 21 Avtalet handlar om subventioner inom alla sektorer utom jordbruket, som regleras i ett separat avtal. WTO-reglerna kräver att premieintäkterna för regeringsstödda exportkrediter och -garantier ska vara tillräckliga för att täcka verksamhetens långsiktiga kostnader och förluster. Detta är en regel som exportkreditinstitutionerna i OECD-länderna är tvingade att följa. Inom EU hanteras exportkrediter främst som en nationell angelägenhet. EU:s arbetsgrupp för exportkrediter har det begränsade mandatet att hantera handelsaspekter på kreditgivningen, och att diskutera gemensamma EU-positioner inför internationella möten. Det EU-direktiv som finns om harmonisering av exportkreditgarantier berör enbart ekonomiska aspekter. 22 Det tog EU 38 år att förhandla fram överenskommelsen, så den lär inte komma att revideras i första taget. 3.2 Riktlinjer om miljö, korruption och skuldsättning Under de senaste tio åren har OECD-ECG antagit och vidareutvecklat en uppsättning rekommendationer och riktlinjer som syftar till att bättre hantera en del av de risker som exportkreditverksamheten medför. De tre mest allmängiltiga redovisas här. I slutet av kapitlet tas även mänskliga rättigheter upp, men då som den felande länken för vilken inga gemensamma riktlinjer ännu finns. 19
EXPORT TILL PRISET AV MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER? 3.2.1 Miljö och vissa sociala frågor OECD:s ministerråd gav 1999 organisationen i uppdrag att stärka medlemsstaternas gemensamma förhållningssätt till miljörisker i den statsstödda exportkreditverksamheten. Två år senare enades exportkreditgruppen om en rekommendation dock fortfarande märkt som draft som då redan hade börjat tillämpas i vissa medlemsstater. Efter vissa revideringar formaliserades rekommendationen 2003, och sedan dess har flera uppdateringar gjorts. Den nu gällande rekommendationen antogs 2007. 23 Dessa Common Approaches är i grunden ett ramverk som syftar till att säkerställa att exportkreditinstitutionerna iakttar skälig aktsamhet ( due diligence ) när det gäller att identifiera och hantera risker för att den stödda verksamheten har en negativ inverkan på miljön och försäkra att den lever upp till vedertagna internationella miljöstandarder och riktlinjer. Rekommendationerna omfattar även vissa ganska snävt definierade sociala frågor, exempelvis vissa aspekter av lokalbefolkningars rättigheter i samband med projekt som kräver folkförflyttningar. Enligt OECD:s rekommendation ska exportaffärer med en kredittid på minst två år klassificeras i tre kategorier, beroende på affärens förmodade miljökonsekvenser. Undantag görs dock för export till befintliga projekt vars verksamhet inte förändras till följd av exporten för exportaffärer vars värde är mindre än ca 100 miljoner kronor 24, såvida de inte berör särskilt känsliga sektorer eller områden. För export till projekt där risken för negativ miljöpåverkan är påtaglig exempelvis storskaliga projekt inom miljömässigt känsliga verksamheter eller med känsliga lokaliseringar krävs att det ansökande företaget tillhandahåller en miljökonsekvensbeskrivning, MKB. MKB:n ska följa en specificerad internationell standard, vilket bland annat innebär att vissa sociala frågor inkluderas i studien. En MKB ska även redogöra för hur lokalbefolkning och andra intressenter som påverkas av projekten har konsulterats. För export som förväntas ge upphov till mindre miljöpåverkan, där effekten på miljön är lokal och negativa effekter kan lättare avhjälpas, får formerna för den fortsatta granskningen avgöras från fall till fall. Riskerna ska därefter värderas gentemot alla Världsbankens tio så kallade Safeguard Policies 25, som innehåller minimikrav för bland annat miljö, folkomflyttningar och ursprungsfolks rättigheter. I tillämpliga fall får även de riktlinjer Performance Standards 26 som utarbetats av IFC, Världsbankens gren för finansiering till den privata sektorn, eller andra internationellt erkända regelverk användas. Även om Common Approaches ändå är ett positivt steg mot att harmonisera standarder, så har inte minst organisationer som arbetar med utveckling, miljö och mänskliga rättigheter länge verkat för en skärpning av Common Approaches på flera punkter. Organisationerna har även nått en del framgångar: att Common Approaches nu hänvisar till samtliga Världsbankens Safeguard Policies är ett av resultaten av det påverkansarbete som bedrivits. 20 Bland de brister organisationerna ännu vill åtgärda finns bland annat tids- och beloppsgränserna för obligatorisk prövning av exportaffärer, att exportkreditorganen kan välja och vraka bland normer och i exceptionella fall helt göra undantag från de angivna normerna, möjligheterna att med hänvisning till sekretessregler göra undantag från offentlighetsprincipen, att rekommendationerna inte är bindande, samt inte minst avsaknaden av referenser till och krav på respekt för mänskliga rättigheter. Man anser även
Internationella regelverk för statsstödda exportkrediter att övervakningen och den offentliga rapporteringen om exportkreditorganens efterlevnad av Common Approaches har varit otillfredsställande i de flesta av OECD:s medlemsstater 27. Under 2010 inleddes förhandlingar om att återigen revidera OECD:s Common Approaches. Avsaknaden av hänvisningar till mänskliga rättigheter har fått en framträdande plats i diskussionerna. 3.2.2 Anti-korruption Inom OECD antogs år 2000 en handlingsplan mot korruption för statsstödda krediter. Planen uppdaterades i maj 2006, 28 och upphöjdes i december samma år till en rekommendation från OECD-rådet. Rekommendationen utgår från den konvention mot bestickning av utländska offentliga tjänstemän som OECD antog 1997. Den innebär bland annat att den som ansöker om statsstödd exportfinansiering (exportören/banken) dels ska underteckna en förklaring om att mutor inte förekommer i den aktuella affären, dels ska lämna kompletterande upplysningar om exempelvis betalning och mottagare av provisioner. Finansiärerna är också skyldiga att kontrollera att det företag som ansöker om krediter eller garantier inte är svartlistat hos Världsbanken eller någon annan ledande institution. 29 Ytterligare internationella överenskommelser har träffats bland annat inom EU (exempelvis en policy mot korruption och ett rambeslut om korruption i den privata sektorn, båda 2003) och FN, vars konvention mot korruption trädde i kraft 2005 och som Sverige anslutit sig till. 30 3.2.3 Hållbar skuldsituation för skuldtyngda länder Exportkrediter utgör en ansenlig del av statsskulden hos många skuldtyngda och fattiga länder. Stater kan komma att stå i skuld till en exportkreditinstitution även om skulden först uppkommer till följd av en obetalad affär mellan privata företag både i exportörs- och importörslandet. Detta beror på att exportkreditinstitutioner kan kräva motgarantier från importörslandet. Motgarantin innebär att staten övertar ansvaret för skulden om mottagaren inte betalar enligt avtal. År 2008 antog OECD:s exportkreditgrupp principer och riktlinjer om exportkrediter till fattiga länder. 31 Dokumentet bygger vidare på tidigare principuttalanden från 2001 (som endast omfattade de mest skuldtyngda fattiga länderna) och 2007 (då kretsen av länder utvidgades). 2008 års dokument omfattar finansieringen av export till alla låginkomstländer. 32 En bärande princip är att inte tillhandahålla finansiering till improduktiva utgifter som inte ligger i linje med landets fattigdoms- eller skuldstrategier, och som inte bidrar till social eller ekonomisk utveckling. Årliga rapporter ska göra det möjligt att övervaka hur principerna tillämpas. I OECD:s tidigare principuttalanden undantogs bland annat krigsmaterial från definitionen av improduktiva utgifter. Det gäller dock inte längre för de principer och riktlinjer som antogs 2008. 33 Det finns dock inga internationella riktlinjer eller mekanismer för att göra en oberoende prövning av skulder i händelse av dispyter eller återbetalningsproblem. Organisationer i det civila samhället driver att en sådan mekanism bör upprättas där låntagare och givare kan få en oberoende prövning, också för att avgöra huruvida skulderna kan ses som illegitima eller ej det vill säga om de härstammade från oansvarig utlåning. Den norska regeringen förde i sin utrikespolitiska deklaration 2009 fram ett förslag till en sådan mekanism, tillsammans med bindande internationella riktlinjer för ansvarsfull långivning. 34 21