1(9) PM Folkhälsokommitténs sekretariat Referens Datum Diarienummer Johan Jonsson 2013-03-18 FOLKHÄLSOKOMMITTÈN Regionfullmäktiges uppdrag regionstyrelsen ska utvärdera regionens samlade folkhälsoinsatser - redovisning av slutsatserna i Göteborgs universitetets utvärdering och av de kompletterande kartläggningarna Uppdraget I regionens Budget 2011 fick regionstyrelsen i uppdrag att utvärdera det regionala folkhälsoarbetet, vilket delegerades till folkhälsokommittén. Socialmedicinska avdelningen vid Göteborgs universitet genomförde utvärderingen. Det överenskomna syftet var att utvärdera implementeringen av folkhälsoarbetet i Västra Götaland för att kunna utveckla och bedriva ett mer framgångsrikt folkhälsoarbete. De tre övergripande frågeområdena var: Hur har regionala styrdokument och riktlinjer implementerats? Vilka styrkor och svagheter kan identifieras inom organiseringen av folkhälsoarbetet. Vilka implikationer ger utvärderingen för framtidens folkhälsoarbete särskilt avseende styrning, ledning och effektivitet synergieffekter och förbättringsområden. Utvärderingen är avgränsad till att omfatta de funktioner inom Västra Götalandsregionen som i reglementet har ett uttalat ansvar för folkhälsoarbetet och erhåller ekonomiska medel för detta. Insikten om att befolkningens hälsotillstånd påverkas av en rad samhällsfaktorer gör att det är viktigt att fler aktörer än de traditionella engageras. Därför krävs samarbete med flera parter förutom region och kommun. I arbetet med utvärderingsuppdraget och modelluppdraget identifierades ett antal viktiga samarbetsparter som vi har idag inom folkhälsoarbetet men
2(9) som behöver utvecklas och förstärkas. Därför gjordes ett antal kartläggningar över strategiska aktörerer. Men befolkningens hälsotillstånd påverkas av beslut i många politikområden och folkhälsoarbete kräver därför ett gemensamt ansvarstagande och samverkan mellan olika verksamheter 1. Västra Götalandsregionen har genom sitt utvidgade uppdrag unika möjligheter att påverka förutsättningarna för en effektiv samverkan mellan många av regionens aktörer inom den offentliga och privata sektorn samt inom den idéburna rörelsen och i det civila samhället. Dessa delar av regionens verksamheter är sällan formulerade i termer av folkhälsoarbete men är viktiga att inkludera när ambitionen är att föreslå åtgärder för att förbättra folkhälsoarbetet och förändringar i arbetets organisering. Utvärdering av folkhälsoarbetet Utvärderingen har genomförts av Socialmedicinska avdelningen vid Göteborgs Universitet och finns redovisad i rapporten Organisering för folkhälsa. En utvärdering för Västra Götalandsregionens folkhälsokommitté 2. Utvärderingen utgick ifrån nuvarande organisation för regionens folkhälsoarbete, vilket i princip varit organiserat på samma sätt sedan 1999 för att utifrån från detta identifiera förbättringsområden. I utvärderingen uppmärksammas särskilt de funktioner som i reglementet har ett uttalat ansvar för folkhälsoarbetet och erhåller ekonomiska medel för detta. Folkhälsoarbetets innehåll har förändrats sedan regionen bildades. Sedan den nya folkhälsopolitiken Mål för folkhälsan antogs 2003, och den folkhälsopolitiska policyn 2009 är fokus numera att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Folkhälsofrågorna kräver därför ett gemensamt ansvarstagande och samverkan mellan olika verksamhetsområden. Utvärderingen framför följande utvecklingsområden: Det är en styrka att det finns en regionövergripande funktion med ett övergripande perspektiv på folkhälsofrågor, men det är en svaghet att Folkhälsokommittén inte har det inflytande och mandat som behövs för att kunna driva ett strategiskt folkhälsoarbete, det är en svaghet att regionstyrelsen inte tar sitt ansvar för att inkludera folkhälsoarbetet på strategisk och operativ nivå, 1 Se t.ex. Regeringens proposition 2007/08:110 En förnyad folkhälsopolitik, s.22. 2 Rapporten bifogas och finns tillgänglig på http://www.vgregion.se/upload/folkh%c3%a4lsa/rfuppdrag/rapport_utv%c3%a4rdering.pdf.
3(9) det är en svaghet inom nuvarande organisering att roller och uppdrag är oklart formulerade. Det är en svaghet att regionen inte i tillräcklig omfattning tar vara på hälso- och sjukvårdens förebyggande och hälsofrämjande uppdrag. En styrka är att det finns en policy för folkhälsoarbetet men en svaghet att det inte finns mål och processmål för att ge inriktning åt det praktiska arbetet. Kartläggning av strategiska aktörerer för att förbättra folkhälsan De senaste årens snabbt växande diskussion om betydelsen av att påverka de faktorer och förhållanden som i sin tur påverkar hälsotillståndet sammanfaller till en diskussion om gränslandet mellan folkhälsoarbete, social hållbarhet och ökande hälsoklyftor i befolkningen 3. Därmed är det viktigt att beskriva den roll som verksamheter vilka inte täcks in i utvärderingen har för att påverka hälsotillståndet och skapa förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Mot bakgrund av att Västra Götalandsregionens samtliga verksamheter har ett gemensamt ansvar för regionens folkhälsoarbete 4 gäller det samverkansytor inom de regionala förvaltningarna. Men det gäller även regionala förvaltningars samarbete med externa aktörer. Här nedan beskrivs kortfattat samarbetet mellan fyra olika centrala samarbets- och samverkansparter inom arbetet för att implementera policyn. Det är myndigheter, universitet och högskolor, interna samverkansparter samt idéburna organisationer. Dessa tilläggsrapporter ska ses som inventeringar av pågående samarbete och samverkan. Samtidigt är även dessa framåtsyftande och med den folkhälsopolitiska policyn och handlingsplanen som grund beskriver de åtgärdsförslag för att effektivisera och skapa legitimitet i folkhälsoarbetet. Tilläggsrapporterna är uppbyggda i tre huvuddelar. Den första delen beskriver aktörens centrala roll inom folkhälsoarbetet. Därefter följer en nulägesbild över aktuellt samarbete. Slutligen presenteras framåtsyftande förslag till förändringar, utifrån idén om ett effektivare arbete i policyn och handlingsplanens anda. 3 För en uppdaterad kunskapsöversikt för svenska förhållanden se t.ex. Mikael Rostila, Susanna Toivanen (red.): Den orättvisa hälsan. Liber förlag 2012, eller Malmökommissionens slutrapport Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa (Slutversion, mars 2013), tillgänglig på http://www.malmo.se/kommission 4 Västra Götalandsregionens Budget 2013, s.24
4(9) Universitet och högskolor Varför är universitet/högskolor en viktig aktör? Ett strategiskt folkhälsoarbete bygger på kunskap om befolkningens hälsa och om sambanden mellan samhällets utformning och folkhälsa. Det i sin tur kräver kunskap om evidensbaserade modeller, en vetenskaplig kunskap om folkhälsoproblemet, implementerings- och organisationskunskap och liknande. Inom dessa områden är universitetet och högskolorna i Västra Götaland centrala aktörer för att möjliggöra ett effektivt folkhälsoarbete. Samarbete idag Formerna för samarbeten skiljer sig idag mellan skolorna. I stor utsträckning består samarbetet av beställningar av forsknings-/utvärderingsuppdrag, där de skolorna som har en folkhälsoinriktning är överrepresenterade. Det handlar främst om Högskolan Väst och Sahlgrenska akademin på Göteborgs universitet, samt till viss del Nordiska högskolan för folkhälsovetenskap. Med Högskolan Väst och Göteborgs universitet finns det mer formaliserade former av samverkan. 2011 tecknade Folkhälsokommittén en avsiktsförklaring med Högskolan Väst för ett långsiktigt arbete inom området hälsofrämjande. Som en del i avsiktsförklaringen deltar de båda parterna i olika nätverk. Göteborgs universitet och Västra Götalandsregionen har sedan 2003 varit parter i ett samverkansavtal, som under 2012-2013 ska ses över och revideras. I enlighet med intentionen i avtalet finns en kombinationstjänst samt temporära samarbeten i frågor av gemensamt intresse. Vad kan bli bättre utifrån Handlingsplan/policy? I handlingsplanen för jämlik hälsa lyfts två centrala strategiska åtgärder där universitetet och högskolorna spelar en viktig roll. Ett kunskapsdrivet folkhälsoarbete behöver en tvärsektoriell forskarbas med syfte att fördjupa kunskapen om de samhällsstrukturer som är grunden till den ojämlika hälsan. Det behövs också en tydligare struktur för hur denna kunskap kan spridas inom organisationen samt en formell koppling mellan teori, praktik och politik. Högskolan Västs profil om arbetsintegrerat lärande kan fungera som en del i att knyta forskning till arbetslivet och vice versa. Myndigheter/samordningsförbund Varför är myndigheter/samordningsförbund viktiga aktörer? Många utmaningar inom ramen för det regionala folkhälsoarbetet har en tydlig koppling till de nationella myndigheternas hälsopolitiska målsättningar. Det finns exempelvis samband mellan hälsa och arbete, samt hälsa och ekonomisk situation. Inom ramen för Samordningsförbunden finns en
5(9) pågående samverkan mellan Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, kommun och Västra Götalandsregionen. Varje samordningsförbund kan fritt välja mål, omfattning och val av insatser. Länsstyrelsen är en kunskapsorganisation med ett regeringsuppdrag att arbeta för en samhällsutveckling där miljö, tillväxt och social hållbarhet går hand i hand. Några av dessa områden ligger även inom det regionala folkhälsoarbetet, så som ANTD-arbetet, våld i nära relationer, samt hälsa och social hållbarhet. Samarbete idag Formerna för samverkan skiljer sig åt mellan de olika myndigheterna. I relation till Samordningsförbunden finns där en formell struktur, där den finansiella samverkan är central. Västra Götalandsregionen finns representerad, främst via Hälso- och sjukvårdsnämnderna, men även Folkhälsokommittén har inom denna struktur bidragit till projekt relaterade till den folkhälsopolitiska policyn. På ledningsnivå deltar folkhälsochefen i Samverkan Västra Götaland, ett nätverk för regionens alla Samordningsförbund Samarbeten med Länsstyrelsen sker idag främst på tjänstemannanivå inom väsentliga folkhälsoområden, så som arbetet med ANDT. Vad kan bli bättre utifrån Handlingsplan/policy? Inom de områden där de nationella myndigheterna och det regionala folkhälsoarbetet överlappar varandra finns det ett värde i att skapa tydligare strukturer för samarbete och samverkan. Samordningsförbunden fungerar redan idag som en modell för myndighetssamverkan, där regionens resurser i allt större utsträckning skulle kunna användas för att nå marginaliserade grupper. En flexiblare representation av Västra Götalandsregionen skulle innebära att vissa Samordningsförbunden kunde arbeta mer fokuserat i handlingsplanens anda. I HSN:s avtal med kommunerna regleras mycket av det lokala folkhälsoarbetet, men via Samordningsförbunden skulle ett bredare folkhälsoarbete inom utmaningarna ökat arbetsdeltagande och livslångt lärande bedrivas tillsammans med kommunerna. Även delar av Länsstyrelsens kunskapsuppdrag överlappar det regionala folkhälsoarbetet. Tydligare strukturer för att identifiera dessa överlappande uppdrag och gemensamt sprida information/kunskap vidare, skulle effektivisera och innebära bredare perspektiv i ämnena. En sådan struktur skulle kunna vara ett gemensamt deltagande i mötesplatsen för teori praktik politik.
6(9) Samarbetet inom Västra Götalandsregionen Varför är regionutvecklingsnämnden, kulturnämnden och kommittén för rättighetsfrågor viktiga samarbetspartners? Ambitionen att bredda folkhälsoarbetet knyter an till såväl hälso- och sjukvårdsnämndernas som till regionutvecklings-, kultur- och miljönämndernas uppdrag, men också till kommittén för rättighetsfrågor och till länets kommuner 5. I 2013-års budget ges folkhälsokommittén uppdraget att följa upp arbetet med handlingsplanen och samverka kring dess genomförande. Jämlik hälsa är tydligt kopplat till den sociala hållbarheten, vilket regionen belyser i bl.a. Visionen och i budget för 2013. Det finns tydliga samband mellan hälsa och utveckling, där en befolkning med en god hälsa också är produktiva och kreativa. På samma sätt visar studier på kulturens betydelse för hälsan och inom ramarna för arbetet med mänskliga rättigheter är förutsättningar till bästa möjliga hälsa en rättighet. Många av våra externa samverkansparter är också gemensamma, vilket ytterligare visar på de gemensamma ytor vi verkar på. Samarbete idag Utifrån de olika reglementena och uppdragen definieras ytor för samarbete. Utifrån det regionala folkhälsoperspektivet innefattar det arbete inom alla policyns utmaningsområden. I relation till regionutveckling handlar det bl.a. om gemensamt deltagande i arbetet med Program för den sociala ekonomin i Västra Götaland 2012-2015 och Tillväxtprogrammet. Tillsammans med kultursekretariatet arbetar folkhälsokommitténs sekretariat inom ett flertal gemensamma projekt med fokus på ungas delaktighet och inflytande. Samarbeten med rättighetskommitténs kansli har legat inom områdena barnoch unga samt äldre, där ett resultat är arbetet för att informera om tillgänglighetsdatabasen till målgruppen äldre. Gemensamt för dessa många samarbetsområden är att de framförallt är på tjänstemannanivå. I reglemente ges förutsättningar att samverkan med rättighetskommittén, men med andra interna samverkansparter saknas strukturer för ett mer långsiktigt och strategiskt gemensamt arbete. Vad kan bli bättre utifrån Handlingsplan/policy? Ett första steg för att tydliggöra de gemensamma uppdrag som finns inom den regionala organisationen är att i reglementena betona vikten av samverkan. Detta gäller i en större utsträckning än enbart samarbete och 5 Detaljutformning av den politiska organisationen 2011 2014.
7(9) samverkan mellan kommittéerna. Även tillväxt och utveckling måste ses som en central samverkanspart i folkhälsoarbetet. Det är väsentligt att tydliggöra kopplingen av folkhälsoarbetet på policynivå till den sociala hållbarheten i den regionala visionen, utifrån fokusområdet hälsa. Den sociala hållbarheten i sin tur har bäring i det regionala arbetet med hållbar utveckling, där folkhälsofrågan skulle kunna få en stärkt roll. För ett effektivt arbete med handlingsplanen behövs strukturerade utbyten på politikernivå, samverkansstrukturer på ledningsnivå och former för samarbeten tjänstemän emellan. Syftet med dess ytor är att möjliggöra för gemensamma prioriteringar, undvika dubbelarbete mot andra externa aktörer och skapa förutsättningar för ett bättre informationsutbyte. Konkreta frågor att samverka kring kan vara behovet av tvärvetenskaplig forskning, då alla regionala aktörer verkar inom områden av tvärvetenskaplig karaktär. Det arbete rättighetskommittén bedriver inom sin forskningsplattform tillsammans med FoU och andra externa aktörer kan fungera som en förebild för ett regionövergripande samarbete. Alternativt kan det vara ett embryo för en plattform där den sociala dimensionen i visionen kan utvecklas. En gemensam insats kring utvecklingen/framtagandet av relevanta indikatorer och uppföljningssystem behövs för det framtida arbetet med handlingsplanen. Då handlingsplanen hanterar områden som rör hela den regionala organisationen är det viktigt med indikatorer och uppföljningssystem som är relevanta för alla interna parter. De idéburna organisationerna Varför är idéburna sektorn en viktig aktör? De idéburna organisationerna inom Västra Götaland är en oerhörd kraft i folkhälsoarbetet. Inte bara genomförs mycket av arbetet via dem, utan de fungerar även som kanaler för delaktighet och röstbärare. De idéburna organisationerna har en möjlighet att vara en central aktör för sysselsättning för dem som står lång ifrån arbetsmarknaden, men engagerar även frivilliga från olika samhällsgrupper. Utifrån det tredelade uppdrag de idéburna organisationerna har; medlemsnyttan, samhällsnyttan och organisationsnyttan, kan de också fungera som en bas för socialt och hälsofrämjande nätverk. Samarbete idag Samarbetet idag består av organisationsstöd till idéburna organisationer som i ett längre perspektiv ansetts vara centrala för folkhälsoarbetet. En annan form är de projektmedel som beviljas utifrån den folkhälsopolitiska policyns utmaningar.
8(9) Folkhälsokommitténs sekretariat har även bjudit in organisationer till informationsträffar rörande prioriterade områden eller centrala styrdokument. Ett mer strukturerat informationsutbyte finns nu, där de större idéburna organisationerna bjuds in ett antal gånger per år. Vad kan bli bättre utifrån Handlingsplan/policy? Inom regionen pågår i dagsläget ett gemensamt arbete för att skapa en överenskommelse tillsammans med den sociala ekonomin, vilket är en långsiktig plan för samverkan. Däremot finns det många centrala idéburna organisationer som inte innefattas i arbetet med överenskommelsen och där krävs strukturer för att skapa långsiktig samverkan även med dem. Denna samverkansstruktur måste också kunna innefatta andra regionala aktörer än folkhälsokommittén. Även i framtiden måste policyn och handlingsplanen vara fokus för samverkan, men det behövs samverkansstrukturer som möjliggör gemensamma prioriteringar och konkreta aktiviteter. Genom exempelvis avsiktsförklaringar, utifrån handlingsplanen, kan samarbeten och samverkansgrupper formaliseras. Slutsatser Förutsättningarna för en god folkhälsa påverkas av förändringar på den globala arenan. Snabba omställningar på lokala arbetsmarknader, stora andelar av unga utan gymnasiebehörighet, formas till hot mot medborgarnas hälsa och därmed till nya och växande utmaningar för regionens folkhälsoarbete. Det regionala uppdraget inrymmer därför en viktig men outvecklad potential för folkhälsoarbetet. De utmaningar som en föränderlig omvärld ställer på folkhälsoarbetet har medfört en betoning av strategiskt folkhälsoarbete som understryker kopplingen mellan folkhälsa och socialt hållbar utveckling. På policynivå är en utveckling av kunskap kring fokusområdet hälsa i Vision Västra Götaland Det goda livet därför av stor vikt för framtida samverkan. Det behövs en ökad förståelse för hälsotillståndets betydelse för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling men också en förståelse av hur utvecklingen i regionen påverkar folkhälsan. Regionens folkhälsoarbete är mångfacetterat och omfattande. Utvärderingen visar att arbetet bygger på samarbete mellan en rad aktörer och att detta i många avseenden fungerar väl. Men utvärderingen visar också på förbättringsområden. Otydlighet i organiseringen av det regionala folkhälsoarbetet är särskilt framträdande. Ett exempel är att folkhälsokommitténs roll av många beskrivs som otydlig och att regionstyrelsen inte ger folkhälsofrågorna legitimitet. En av slutsatserna i utvärderingen är emellertid att det behövs en politisk funktion på regionstyrelse-nivå, med tydligt inflytande och mandat för att ta ansvar för folkhälsoarbetet inom den regionala
9(9) organisationen. Ett annat exempel är oklarheter kring roller, ansvarsfördelning och bristande kommunikation mellan fr.a. folkhälsokommittén och HSN och dess tjänstemän. Sammanfattningsvis finns det inom det regionala folkhälsoarbetet överlappningsområden vilket skapar otydlighet internt. Det resulterar i sin tur i att regionen uppträder med olika budskap gentemot externa aktörer. Samtidigt visar utvärderingen och kartläggningen på att folkhälsa är ett utvecklingsområde med många gemensamma ytor, internt som externt. Kan regionen förstärka samarbetet med ytterligare strategiska aktörerer så kan denna potential till utveckling tas tll vara.