2013-06-14 Vattenfalls kommentarer på rapporten Sweden s Evolving Hydropower Sector: Renovation, Restoration and Concession Change (Peter M. Rudberg, Stockholm Environment Institute - SEI, Project Report 2013-01) I följande PM redovisas kort rapportens innehåll och slutsatser och därefter Vattenfalls kommentarer. Denna PM har sammanställts av Niklas Dahlbäck, Arvid Sundelin och Claes Hedenström. Kort sammanfattning av rapporten Rapportens syfte är att granska hur den svenska vattenkraften utvecklats mellan 1990 och 2012 genom att studera ett antal källor. Rapporten fokuserar på vilken påverkan de genomförda åtgärderna under perioden har haft på produktionsförmågan i befintliga vattenkraftsstationerna. I rapporten konstateras att 90 st tillstånd för vattenkraftsverksamheter har reviderats under perioden 1990 till 2010. Totalt har 132st åtgärder genomförts, därav 29st i form av fiskvandringsvägar, i 64 fall beslut om minimiflöden samt 7st fiskavledare. Produktionsförlusten uppgår till ca 14 GWh/år, dvs 5% eller mindre i respektive anläggning. 39 befintliga vattenkraftverk har erhållit elcertifikt för genomförande av effektiviseringsåtgärder, varav 36st har en effekt över 10 MW och 22st har en effekt över 100MW. Totalt har elproduktionen ökat med 337 GWh/år, ca 1,3 % i dessa 39 vattenkraftverk under de senaste nio åren. En del åtgärder har dock varit av ringa karaktär. Därmed har enligt rapporten ökningen av elproduktionen genom effektiviseringar varit 24 ggr större (337GWh/14GWh) än förlusten av produktion pga genomförda miljöåtgärder. I 17st storskaliga vattenkraftverk har turbiner och/eller generatorer bytts ut med en ökning av elproduktionen om 262 GWh/år eller 2,0 %. För 6 stycken storskaliga kraftverk gäller att alla turbiner (1 eller 2 stycken) bytts ut och för detta urval fås en ökning av elproduktionen på 4,7 %. Enligt rapporten är denna siffra i linje med en 5 %ig effektiviseringspotential, genom förbättrade vattenvägar genom kraftverken i de 200 största vattenkraftverken (en extrapolering ifrån 8st vattenkraftverk Bernhoff et all 2003), svarande för 95% av den totala elproduktionen ifrån Sveriges vattenkraft. En extrapolering av den 5 %-iga effektiviseringen i de 6st omnämnda vattenkraftverken, leder till en effektiviseringspotential på 3 000 GWh/år för alla storskaliga vattenkraftverk i Sverige. Enligt rapporten finns det därmed, tack vare den omfattande pågående renoveringen av befintliga storskaliga vattenkraftkraftverk, ett betydande utrymme för omfattande restaureringsåtgärder utan någon större förlust i elproduktion eller reglerkraftskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen.
Rapporten analyserar även tre tillståndsprocesser för vattenkraft: två ändringstillstånd för vattenverksamhet för att öka produktionen av vattenkraft samt en omprövningsprocess för att skapa förutsättningar för fisk- och ålvandring. Rapporten finner att en av huvudfrågorna i processerna för ändringstillstånd handlar om att skapa praxis gällande prövningens omfattning medan en av kärnfrågorna i omprövnings- processen handlar om hur kostnaderna för nödvändiga åtgärder ska fördelas mellan de inblandande aktörerna. Slutsatserna diskuteras i ljuset av regeringens artikulerade mål för vattenkraftproduktion och tillståndsändring. Rapporten kommer med rekommendationen att skapa en obligatorisk miljöfond som vattenkraftsägarna bidrar till och där pengarna används för miljöförbättrande åtgärder vid omprövningar av tillstånd för vattenkraftverk. Kommentaromgång 1: Vattenkraftens effektiviseringsmöjligheter I inledningen av rapporten anges att denna forskning är en del av den norsk- Svensk GOVREP projektet. Genom att fokusera på hur miljö- och energipolitiska frågor bäst kan kombineras, syftar forskningen till att producera kunskap och politiska rekommendationer som kommer att förbättra de politiska och administrativa rutiner utformade för att uppnå mer hållbar elproduktion i Norge och Sverige. I annonseringen av rapporten på SEI s hemsida framförs att rapporten visar att det är möjligt att genomföra väsentligt fler miljöåtgärder i vattendrag utan att tappa produktionseller reglerkapacitet i den svenska vattenkraften. Med denna rubricering utan att tappa så har syftet med denna rapport avvikit från själva projektet att uppnå mer hållbar elproduktion. Rapporten tar med därmed avstånd ifrån en central energipolitisk fråga i Sverige, att öka andelen förnybar energi, genom elcertifikatsystemet som designats för att öka elproduktionen ifrån vattenkraft med ca 1-2 TWh genom effektiviseringar. Rapporten visar att det är möjligt att genomföra väsentligt fler miljöåtgärder i vattendrag utan att tappa produktions- eller reglerkapacitet i den svenska vattenkraften. I rapporten finns överhuvudtaget inga siffror eller diskussioner angående hur olika åtgärder påverkar vattenkraftens reglerkapacitet vilket gör att inga slutsatser kan dras vad gäller densamma. Urvalet av vattenkraftanläggningar är inte representativt för att dra slutsats om 4,7 % produktionshöjning i Sverige 1. Urvalet av de 6 fullrenoverade anläggningarna är inte representativt för svensk vattenkraftproduktion sett till produktionsvolym. I urvalet ingår 2 st anläggningar utrustade med Francisaggregat (Stalon och Gejmån) och de övriga är av Kaplantyp. Francisggregat vilka förekommer i vattenkraftverk med lite större fallhöjder ger ofta mycket energiproduktion. Lite generellt kan man säga att verkningsgradshöjningar i storleksordning 1 % är möjligt för Francisaggregat och ca 4 % för Kaplanaggregat. Grovt räknat är bidraget till vattenkraftproduktionen från de olika aggregatstyperna 50/50 i Sverige, dvs det skulle kunna vara tekniskt möjligt med en höjning om 2,5 % av verkningsgraden i genomsnitt om alla aggregat byts ut, allt annat oförändrat. 2. I urvalet med de 6 anläggningarna finns speciella omständigheter för en del av anläggningarna. T.ex så ökas produktionen i Stalon genom att generatorn gjorts större så att en turbinens fulla kapacitet kan tillgodoräknas. Detta innebär i praktiken att man ökat maximala flödet upp till den nivå man haft tillstånd till men 2
inte kunnat utnyttja förut. Därmed är den väldigt höga procentsiffran inte enbart en effektivitetshöjning. Gejmån är mer representativ i detta avseende. Generellt bör noteras att vattenkraftverk är individuellt designade och anpassade till sina topografiska och hydrologiska förutsättningar, varför det överhuvudtaget är osäkert att dra generella slutsatser (såväl för tekniska åtgärder som miljöanpassningsåtgärder) från ett litet urval. 3. I rapporten finns uppgifter från ett större urval, anläggningar som fått elcertifikat för genomförande av effektivitetshöjningar, vilka representerar ca 40% av Svensk vattenkraftproduktion. Att man inte i alla projekt får en hög produktionsökning beror på att det inte alltid är motiverat att genomföra totalrenovering ur ett resurshushållningsperspektiv även om man kan få en subvention genom elcertifikatssystemet. I rapporten undviks att dra slutsatser vad gäller effektiviseringar ifrån de två större urvalen. Den procentuella ökningen av produktionen för dessa urval blir uträknat från rapportens uppgifter 1,3% respektive 2,0%. 4. Siffran i referensen till Energimyndighetsrapporten från 2003 är en tekniskt möjlig total potential, detta är inte detsamma att det alltid går att motivera att genomföra ur ett resursperspektiv. Ytterligare kommentarer vad gäller vattenkraftsaggregatens potentiella verkningsgradsförbättringar 5. I det framtida elkraftsystemet med mer intermittent inmatning från vindkraft så kommer vattenkraften att spela en allt större roll som reglerresurs. Det kommer att leda till ett förändrat sätt att köra vattenkraftverken, genom att oftare öka upp- och nedregleringen samt ett ökat antal start och stopp. I och med mer varierande reglering kommer aggregaten att allt oftare köras med en lägre verkningsgrad än den maximala. Dessutom kommer slitaget att kunna komma öka. I framtid kan man komma att välja aggregat som är mer robusta för den nya typen av körsätt vilket kan innebära aggregat med något lägre verkningsgrad. Denna typ av förändring har inte beaktats i rapporten. 6. Ett turbinbyte tar ca 6-8 månader, vilket innebär ett stort produktionsbortfall, pga driftstoppet om vattenkraftverket är utrustat med få aggregat. Om produktionsstoppet är 6 månader så tar det 20 år med en 2,5 % ökning av verkningsgraden för att kompensera för förlusten. Det innebär att det måste finnas fler ekonomiska eller driftsmässiga skäl till ett turbinbyte. Eftersom turbiner kan hålla i 60-90 år så kan omlindning av generatorn, vilket tar betydligt kortare tid vara en tillfredställande renoveringsåtgärd men då med en mindre verkningsgradsförbättring. Haltande jämförelser av produktionsförluster vid genomförande av miljöåtgärder och produktionsökningar vid genomförande av effektiviseringsåtgärder 7. Enligt rapporten är ökningen av elproduktionen genom effektiviseringar 24 ggr större än förlusten av produktion pga genomförda miljöåtgärder under den studerade perioden. Siffran för elproduktionsökningar (337 GWh) kommer ifrån effektiviseringar av 39 st anläggningar inom elcertifikatsystemet med varierande 3
storlek (total elproduktion 25,5 TWh, i snitt en produktion på 650 GWh per anläggning). Produktionsförluster pga av genomförda miljöåtgärder kommer ifrån 90 st små vattenkraftanläggningar i små vattendrag (totalt produktion 200-300 GWh, i snitt en produktion på 3 GWh per anläggning). Därmed ges det i rapporten intryck av att de ringa produktionsförlusterna, totalt 14 GWh i 3 GWhs anläggningarna utan vidare skulle kunna skalas upp, så att motsvarande produktionsförluster även skulle kunna uppstå även för stora anläggningar om motsvarande miljöåtgärder genomfördes. Elproduktionen i en av de stora anläggningarna överstiger ensam den samlade elproduktionen av alla de små anläggningarna. Det torde vara en högst diskutabel vetenskaplig metod att dra så långtgående slutsatser ifrån genomförda miljöåtgärder i små anläggningar till stora anläggningar som i genomsnitt är ca 200 ggr större produktionsvolymmässigt. 8. En av slutsatserna av denna sifferexercis är att det finns en win-win situation, dvs att miljöåtgärder som fiskpassager, minimiflöden etc kan genomföras utan förlora såväl produktion som reglerförmåga genom att genomföra effektiviseringsåtgärder. Det finns ingen koppling mellan miljöåtgärder och effektiviseringsåtgärder utan vad som förmodligen avses är att genomförande av miljöåtgärder kan kompenseras med effektiviseringsåtgärder. Inga miljöeffekter redovisade 9. En viktig aspekt är också om genomförda miljöåtgärder har lett till någon miljöförbättring. Detta finns överhuvudtaget inte belyst i rapporten. 10. I rapporten Ekologiska effekter och verksamhetspåverkan av förändrade produktionsvillkor i Vattenfalls storskaliga vattenkraftverk. 1 har konsekvenserna av ett generellt införande av fiskvandringsvägar, minimitappning till torrfåror och införande av vårflöden kvantifierats. Produktionsförlusterna beräknas uppgå till cirka 3,7 TWh per år, vilket motsvarar ett produktionsbortfall på ca 12 % av Vattenfalls produktion i de aktuella älvarna (totalt 33 TWh, ca 50 % av den svenska vattenkraftproduktionen) till ett värde på 47 miljarder SEK i kapitaliserat bortfall. Genomförandet av dessa åtgärder skulle enligt rapporten leda till ett återskapande av en naturlig reproduktion av lax och havsöring motsvarande 1,5 % av den kompensationsutsättning som sker idag. Därtill kommer återskapande av strömvattenhabitat i torrfåror vilket dock inte har varit möjligt att kvantifiera betydelsen av vad gäller biodiversitet. Sammanfattande kommentarer 1 Sammanfattningsvis är slutsatserna i rapporten angående effektiviseringsmöjligheter av vattenkraften inte korrekt underbyggda. Detaljanalys av indata saknas som skulle kunna visa på den stora spridningen för de olika vattenkraftprojekten (storlek, fallhöjder, ålder, teknikval, funktion i elsystemet mm). Underlaget som studerats är inte representativt för Sveriges vattenkraft. Generella slutsatser har dragits och en kraftig extrapolering genomförts utifrån ett ytligt statistiskt material utan hänsyn tagen till bakomliggande fakta. Det finns dessvärre ingen bedömning av miljönyttan av genomförda miljöåtgärder i 1 Sparrevik, E., Viklands, H., Bergsten, P. och Harju, L. 2011 Ekologiska effekter och verksamhetspåverkan av förändrade produktionsvillkor i Vattenfalls storskaliga vattenkraftverk. Rapport Vattenfall Power Consultant AB 4
underlaget, inte heller vad en eventuell extrapolering av dessa åtgärder skulle kunna ge för nytta. Kommentaromgång 2: Analys av tillståndsprocesser för vattenverksamheter Den övergripande synpunkten är att språket i rapporten innehåller flera felaktiga benämningar som kan leda till missförstånd. Det framgår att författaren inte satt sig in i vilken benämning som är den korrekta översättningen utan på egen hand översatt våra svenska benämningar. Rapporten har också stora brister vad avser de juridiska utgångspunkterna. Tillstånd benämns genomgående som concession, vilket översätts med koncession och är en rätt att under vissa givna villkor nyttja någon annans mark eller vatten. Koncessioner används framförallt i länder där staten äger den större delen av vattenområdena. I Sverige ägs vatten till övervägande del av fysiska och juridiska personer och det är istället fråga om tillstånd att nyttja vattentillgångar på vissa villkor. Det förklaras med en licens att nyttja vattentillgångar, vilket även det skulle förespegla att det är någon annans vatten man använder. Miljökvalitetsnorm benämns Environmental Quality Norm när det ska vara Environmental Quality Standard. Miljöbalken benämns Environmental Code när det ska vara Environmental Act På sidan 1 påstås att eftersom vattenkraft innebär en ekologisk skada kommer det att krävas mildrande åtgärder för att följa svensk och EU lagstiftning. Detta är ett påstående att pågående vattenkraft användning skulle vara olaglig, vilket självklart inte är fallet. Det är en stor skillnad mellan att en verksamhet har prövats enligt gällande lagstiftning jämfört med att en verksamhet följer gällande lagstiftning. Det kan hävdas att villkoren för dagens vattenkraft skulle se annorlunda ut om dessa tillstånd prövats enligt gällande lagstiftning, men det kan inte tas för givet. Det ska även påpekas att gällande rätt från EU inte föreskriver några särskilda krav på åtgärder för att mildra de ekologiska effekterna av vattenkraft. Under kapitlet om Miljöbalken påstås att ett återkallande av tillstånd kan ske om det följer av Sveriges medlemskap i EU, vilket visserligen är korrekt. Dock är det i dessa fall fråga om en verksamhet som står i direkt strid med någon rättsakt från EU. T.ex. godkännande av användning av en viss kemikalie som sedan blir förbjuden inom EU finns möjligheten att återkalla detta godkännande. Bestämmelsen är inte tillämplig på vattenkraft som rapporten påskiner. Resonemanget som förs i rapporten är att villkor i gällande tillstånd för vattenkraft inte påverkas av efterföljande lagändringar och policyförändringar är en missuppfattning av rättsystemets funktion, som exempelvis rättskraft och rättsäkerhet. Dessa principer gäller även annan tillståndspliktig verksamhet. Resonemanget om polluter pays principle och regeln om ersättningsbegränsning av förlorad vattenkraft till följd av omprövning av villkor är en sammanblandning av två olika rättsregler som saknar samband. 5
Det är tveksamt om det finns någon vetenskaplig grund för påstående i kapitel 6 att flertalet av produktionsaggregaten närmar sig slutet av sin livslängd. Sammanfattande kommentarer 2 Till att börja med kan det knappast anses vetenskapligt att utifrån tre enstaka fall fastställa skillnader mellan om en verksamhetsutövare ansöker om ändrat tillstånd eller om myndigheterna ansöker om ändrade villkor för verksamheten. Det är även märkligt att fastsälla att omfattningen av ingivet material är betydligt större i omprövningsmål än i mål om tillstånd. Omfattning av ingivet material står i relation till hur omfattande ansökan är oavsett om det är omprövning av villkor eller tillståndsansökan. Prövningens omfattning kan inte heller anses vara oklar enligt gällande rätt med hänsyn till rättspraxis. Slutsatsen att en ändring av prövningens omfattning skulle leda till minskade rättegångskostnader är felaktig. Det är riktigt som rapporten visar att den mest effektiva vägen att få till stånd miljöförbättrande åtgärder i vattenkraftverk är samråd mellan parterna och konsensus innan en ansökan skickas in till Mark- och miljödomstolen. Sådant samråd förutsätter dock att myndigheterna inte skjuter vilt på alla projekt som en verksamhetsutövare initierar utan att det finns en saklig grund för de krav som ställs. I rapporten påstås att de flesta ansökningar av det allmänna intresset på förhand är dömt att misslyckas eftersom verksamhetsutövaren ges möjlighet i rättsprocessen att bestrida hela eller delar en sådan ansökan. Ett sådant påstående strider mot det allmänna rättsmedvetandet i ett demokratiskt samhälle. Det visar även på en syn att slutmålet inte är att vattenkraft ska drivas på ett optimalt sätt utan att det finns ett egenintresse i att ompröva alla tillstånd. 6