Nya vägar till arbetsmarknaden

Nya vägar till arbetsmarknaden kvalitetssäkring av samverkan Att samverka är en komplex uppgift. Det finns idag ett stort behov av att utveckla kunskap och praktiska redskap för att få till stånd en väl fungerande samverkan. I denna bok presenteras erfarenheter från ett antal projekt som utvecklat olika former av samverkan. Projekten handlar om arbetslivsinriktad rehabilitering men erfarenheterna är generella och tillämpliga även inom andra samverkansområden. Författarna går systematiskt igenom ett antal centrala faktorer som främjar eller försvårar samverkan. De visar på ett konkret sätt hur dessa kan understödjas respektive motverkas. Boken avslutas med en genomgång av viktiga krav vid kvalitetssäkring av samverkan och vad man bör göra för att nå framgång i samverkan. Nya vägar till arbetsmarknaden Boken vänder sig till alla som är intresserade av samverkan, särskilt de som i sitt arbete ansvarar för och leder samverkan samt de som på handläggarnivå på olika sätt blir involverade i samverkansprocesser. Berth Danermark är professor vid Institutet för handikappvetenskap, Örebro universitet och har i ett flertal böcker behandlat samverkan. Per Germundsson är doktorand vid samma institut och forskar om samverkan i arbetslivsinriktad rehabilitering. ISBN 978-91-633-1630-2 kvalitetssäkring av samverkan ISBN 978-91-633-1630-2 Berth Danermark Per Germundsson 9 789163 316302

Nya vägar till arbetsmarknaden kvalitetssäkring av samverkan

Nya vägar till arbetsmarknaden kvalitetssäkring av samverkan Berth Danermark Per Germundsson

Distribution: Liber agneta.rapp@liber.se tfn: 08-690 95 69 Beställningsnummer: 100 133 Författarna och Sundsvalls kommun ISBN 978-91-633-1630-2 Mångfaldigande av denna bok, helt eller delvis, är enligt lag om upphovsmannarätt förbjudet utan medgivande av författarna och Sundsvalls kommun. Förbudet avser såväl text som illustrationer och gäller varje form av mångfaldigande. Formgivning och illustrationer: Författarna Omslagsfoto: JuliaFreeman Tryck: Kaltes Grafiska AB, Sundsvall 2007

Innehåll Förord Kapitel 1 Inledning och syfte 9 Kapitel 2 Kvalitetssäkring 13 Kapitel 3 Förhållanden som främjar och försvårar samverkan 17 Regelverk svagheter och styrkor 19 Organisation svagheter och styrkor 21 Synsätt svagheter och styrkor 25 Kapitel 4 Analys och diskussion 29 Att överbrygga klyftan 30 Att välja rätt organisationsmodell 32 Att utveckla en helhetssyn och samverkanskompetens 35 Kapitel 5 Verktyg för samverkan 39 Kapitel 6 Avslutning 45 English Summary 47 Referenser 49 Ordlista 51 Bilagor 53 Bilaga 1. Ingående projekt och metod 53 Bilaga 2. Organisationsmodeller 59 Bilaga 3. Kombinerad organisationsmodell 60

Förord I denna kortfattade populärvetenskapliga bok försöker vi med hjälp av konkreta exempel visa hur samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering kan kvalitetssäkras. Boken vänder sig till alla som i olika roller har ansvar för och är involverade i sådana processer. Det är vår förhoppning att den med behållning kan läsas även av dem som är intresserade av samverkan inom andra områden än arbetslivsinriktad rehabilitering. Boken tar till stor del upp generella processer vad gäller samverkan och de för samverkan främjande respektive hindrande faktorer som vi diskuterar är inte specifika för det sakområde vi behandlar i boken. I arbetet med rapporten har vi haft förmånen att samtala med företrädare för olika professioner som låtit oss ta del av sina erfarenheter av samverkan. Detta har skett genom givande och många gånger intensiva diskussioner i fokusgrupper. Vi har också fått ta del av de intervjuer som Svengöran Modin och Örjan Samuelsson genomfört med politiker och ansvariga tjänstemän i de kommuner som ingår i NTG-projektet. Utan det underlag som samtliga dessa bidragit med hade denna skrift ej kommit till. Den är en systematisk sammanställning och analys av deras erfarenheter. Ett första manus granskades på ett synnerligen sakkunnigt sätt av en grupp experter på samverkan vid ett seminarium på Skycity, Arlanda den 11 september 2007. Där medverkade Svengöran Modin, projektledare, Kjell-Arne Sköldh, IFO-chef i Sundsvalls kommun, Berit Edblad, chef för Arbetsförmedlingen i Sundsvall, Agneta Ekman, socialchef i Luleå, Cecilia Abrahamsson, samordningsförbundet Hisingen i Göteborg samt Anders Sjökvist, Karlskoga kommun. Vidare deltog professor emeritus Alf Bergroth och professor Kristina Schüldt-Ekholm, båda från Mittuniversitetet och experter på rehabilitering. Kristine Jonsson, projektansvarig höll ett vakande öga över processen. Denna typ av seminarier är ett led i kvalitetssäkringen inom det akademiska området.

Vi vill rikta ett stort tack till er samtliga, och vi hoppas att de erfarenheter som förmedlas kommer att vara till gagn för att vidare utveckla samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Örebro i oktober 2007 Berth Danermark och Per Germundsson

Kapitel 1 Inledning och syfte NTG Nya vägar till arbetsmarknaden och kvalitetssäkring av samverkan är en Nationell TemaGrupp inom Equal-programmet 1 som startade 2005, då Sundsvalls kommun beviljades pengar av Svenska ESF-rådet och Näringsdepartementet. Syftet med temagruppen är att utveckla verktyg/metod för kvalitetssäkring 2 av samverkan mellan berörda aktörer kring utsatta grupper i samhället, främst unga, som ska in på arbetsmarknaden: NTG vill strategiskt planera och sprida: NTG:s erfarenheter om kvalitetssäkring, empowerment och samverkan från Equal, NTG:s pågående arbete och andra närliggande projekt. Detta gör vi för att skapa debatt och påverka omgivningen för att i slutändan minimera tiden då arbetssökande går utan arbete (www.ntg-arbetsmarknad.se, 2007-08-31). Bakgrunden till den till nationella den nationella temagruppens bildande bildande är att är det att iden- det identifierades stora stora brister brister i samarbetet i samarbetet mellan mellan olika organisationer, olika organisationer, myn- myndigheter och och näringsliv näringsliv när det det gäller gäller arbetslivsrehabiliterande åtgär- åtgärder. Som Som exempel på på sådana sådana aktörer aktörer nämns nämns socialtjänsten, Arbetsför- Arbetsförmedlingen, landstingen och och Försäkringskassan. Idén var att genom 1 Genom Equal-programmet har EU och Sverige satsat resurser för att alla människors förmåga, kompetens, och utvecklingsmöjligheter ska tas till vara i arbetslivet, oavsett kön, ålder, etnisk tillhörighet, sexuell läggning eller eventuella funktionshinder. Arbetet i programmet har organiserats i partnerskap, inom vilka det bildats s. k. nationella temagrupper. (Källa: Svenska ESF-rådets hemsida) 2 I slutet av boken finns en ordlista där vi kort redogör för innebörden i några av de begrepp vi använder, t.ex. kvalitetssäkring. kapitel 1 inledning och syfte 9

10 effektivare metoder få till stånd en bättre samverkan mellan de olika parterna för att förhindra att personer hamnar mellan stolarna, något som kan medföra att det tar längre tid för den enskilde att komma ut i arbetslivet. I denna bok fokuserar vi, i enlighet med temagruppens idé och syfte, själva samverkansprocessen. Vi har således inte gjort en effektutvärdering. Utgångspunkten för arbetet, och det grundläggande värdekriteriet, är emellertid att samverkan är önskvärd och till gagn för såväl inblandade aktörer som den enskilde. I det följande skall vi utveckla de förutsättningar för god samverkan som vi funnit centrala för den verksamhet som här berörs. Som underlag för detta används i första hand de erfarenheter som framkommit i de fem projekt som ingått i NTG-projektet. Projekten är Samrehab i Sundsvall, som är ett försök att samordna rehabilitering för personer med psykisk ohälsa, DELTAprojektet på Hisingen i Göteborg och Jobbcentrum i Karlskoga, där man samordnar insatser för personer som löper stor risk att permanenta ett utanförskap från arbetsmarknaden, SAMBO-projektet i Botkyrka som samlar flera mindre samverkansprojekt med liknande målsättning samt slutligen Samordningsförbundet Pyramis i Luleå. Det senare är ett nybildat samordningsförbund som fokuserar yngre personer med psykisk ohälsa. Projekten beskrivs närmare i bilaga 1. I flera av projekten har arbetet i stor utsträckning handlat om att finna samarbetsformer för att stödja personer med psykisk ohälsa att i någon form kunna träda in i arbetslivet, antingen för första gången överhuvudtaget eller för att återvända efter en längre eller kortare tids utanförskap. Att det kommit att bli just denna grupp som ställts i fokus är ingen tillfällighet. Skälen till detta är flera. Det är en förhållandevis stor grupp och det är den grupp som enligt olika utredningar har svårast att komma in på arbetsmarknaden, borträknat vissa specifika handikappgrupper som exempelvis svårt utvecklingsstörda. I syfte att få till stånd en samordning av stödet för i synnerhet personer med psykisk ohälsa, tillsatte regeringen 2003 en nationell samordnare i psykiatrifrånya vägar till arbetsmarknaden

gor. Nationell psykiatrisamordning skriver i rapporten I begynnelsen var organisationen... (Nationell psykiatrisamordning 2006:1) att arbetslösheten är särskilt stor bland människor med psykisk ohälsa. Rapporten beskriver hinder och möjligheter för rehabilitering till arbete för personer i psykisk ohälsa. I denna grupp är arbetslösheten dubbelt så stor som i andra handikappgrupper samtidigt som gruppen är överrepresenterad bland personer under 30 år som beviljas sjuk-/aktivitetsersättning. Två av tre nya förtidspensionärer 2004 led av psykisk ohälsa (s. 41-44). Såväl utslagningen från arbetsmarknaden som det passiva bidragsberoendet ökar för personer i psykisk ohälsa. Sedan 1990 har statens åtagande för unga som förtidspensioneras tredubblats till 16 miljarder år 2004 (s. 72-73). I rapporten skriver Nationell psykiatrisamordning vidare: Forskning visar att ett integrerat stöd med utgångspunkt från den enskildes behov och resurser bör ges, inte i artificiella miljöer, utan på riktiga arbetsplatser (s. 12). Systemet med fyra olika huvudmän (Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården) motverkar ett sådant arbetssätt då det ofta är organisationernas egna behov och intressen som styr valet av insatser. Det är, menar man, nödvändigt att utveckla en sammanhållen organisation med en finansiellt, politiskt och organisatoriskt samordnad rehabilitering av människor som är i psykisk ohälsa (s. 14). Det är således en grupp som på ett påtagligt sätt kräver en långsiktig och strukturerad samverkan mellan ett antal aktörer. Som kommer att framgå av den fortsatta redovisningen är det ett område för samverkan där styrkorna, men också problemen, med samverkan tydliggörs. Att samverka har inget egenvärde utan är ett arbetssätt som i vissa fall är nödvändigt för att verksamheten skall fungera optimalt. Detta innebär dock inte att samtliga uppgifter de i detta sammanhang involverade aktörerna utför lämpar sig att genomföra i samverkansform. Därför bör en inledande fråga i all arbetsinriktad rehabilitering vara huruvida uppgiften kräver samverkan med andra aktörer. Vi skall i fortkapitel 1 inledning och syfte 11

sättningen fokusera på processer som kräver samverkan. Vidare innebär det att vi bara riktar uppmärksamheten mot samverkanselementen i de processer som syftar till att finna nya vägar in i arbetslivet. I analysen avser vi att lyfta fram såväl de hindrande som främjande faktorer för samverkan vi funnit i projekten. Vi kommer att diskutera hur främjande faktorer kan understödjas och hur hindrande faktorer kan motverkas. Resultatet skall ses som ett stöd i arbetet med att såväl kartlägga den befintliga samverkan i organisationen med dess brister och förtjänster samt som underlag för målformulering, handlingsplaner och uppföljning. Syftet är således att ge ett verktyg för utvecklingen och kvalitetssäkringen av samverkan avseende arbetet med att finna nya vägar till arbetsmarknaden för grupper som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. 12 nya vägar till arbetsmarknaden

Kapitel 2 Kvalitetssäkring En av NTG-projektets uppgifter är att diskutera kvalitetssäkring av samverkan vid arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering för utsatta grupper. Kvalitetssäkringssystem kan sammanfattas som modeller eller metoder som omfattar alla aktiviteter i en organisation och som påverkar kvaliteten på varor, tjänster och arbetssätt (Arbets- och miljömedicin, 2002, s.7). Inom hälso- och sjukvården föreligger en i lag reglerad skyldighet att kvalitetssäkra verksamheten. Någon motsvarande skyldighet finns inte inom den typ av verksamhet som NTG-projektet fokuserar. Däremot finns dels en skyldighet att bedriva verksamheten effektivt och dels ett krav på samverkan med andra aktörer, i syfte att öka kvaliteten i verksamheten. Detta har inneburit att flera av aktörerna har utvecklat olika kvalitetssäkringssystem. Exempelvis har Arbetsmarknadsverket (2005) kvalitetssäkrat sitt arbete med Supported Employment (en metod för stöd till personer med behov av särskilt stöd vid introduktion till en anställning). Den allmänna beskrivningen av kvalitetssäkringssystem som angavs ovan kan preciseras på följande sätt: Arbetssättet skall innebära en systematisk förbättring; målsättningar och policy skall formuleras och målen skall vara mätbara; löpande avstämning mot målen skall göras; konkreta handlingsplaner skall upprättas och kvalitetsarbetet skall integreras i den ordinarie verksamheten. Tre aspekter av kvalitetssäkring som brukar framhållas som centrala är: struktur (förutsättningarna att ge service, till exempel. personal, materiella resurser, organisationsstruktur) kapitel 2 kvalitetssäkring 13

processkvalitet (vad som händer när servicen ges) utfallskvalitet (vilken effekt servicen har för målgruppen). Det är framför allt de två förstnämnda aspekterna vi kommer att diskutera i denna bok. Kvalitetssäkringssystem kan certifieras av särskilda certifieringsorgan. Man bedömer då verksamheten gentemot en kravstandard. Något sådant organ för kvalitetssäkring av arbetslivsinriktad rehabilitering finns inte i Sverige. Det finns ett antal olika modeller för hur kvalitetssäkring skall byggas upp och tillämpas inom en organisation. Bland dem som tillämpats i Sverige finner vi bl. a. Balanserade styrkort, Benchmarking och Organisationsgranskning och Qualitet-Utvecking-Ledarskap. Inget av de här fem studerade projekten har dock tillämpat något sådant kvalitetssäkringssystem. sätt: Arbetet med att kvalitetssäkra samverkan kan beskrivas på följande undersökning och kartläggning av verksamheten, dvs. finna och skaffa sig kunskap om de brister i samverkan som förekommer mål avseende samverkan formuleras handlingsplaner som konkretiserar målen genom en klar arbetsfördelning med befogenheter och resurser uppföljning av vidtagna åtgärder och utvärdering av resultaten som grund för ny målformulering (Modifierad från Arbets- och miljömedicin, 2002, s. 22). 14 Det bör noteras att det är samverkan och dess kvalitetssäkring vi här talar om. Det finns naturligtvis en lång rad moment i verksamheten som syftar till att finna vägar till arbetslivet för personer som står utanför arbetsmarknaden och som inte kräver samverkan, men det är inte dessa vi i första hand talar om. Beskrivet på detta sätt blir dock kvalitetssäkring en förhållandevis abstrakt företeelse. Varje kvalitetssäkringssystem måste utformas och anpassas till den sakfråga som står i fokus. Vi avser att utifrån de allnya vägar till arbetsmarknaden

männa riktlinjer om samverkan som angivits ovan utveckla ett verktyg för planering och implementering av samverkan. Det finns naturligtvis en mycket lång rad faktorer att beakta i en sådan process. Den modell vi presenterar i bokens avslutande del tar fasta på sådana faktorer som är påverkbara utifrån ett lokalt perspektiv. Vi kommer dock att peka på några andra grundläggande faktorer av mer strukturell karaktär. Samtliga faktorer vi kommer att lyfta fram i verktyget grundar sig på de erfarenheter vi dokumenterat i de samverkansprojekt vi studerat inom ramen för Equal-programmet. Vi har också förankrat detta i den växande litteratur som i dag finns om samverkan. Avslutningsvis kommer vi att sammanfatta ett antal olika aspekter som är centrala för att den samverkan projekten fokuserar på skall hålla hög kvalitet. Det är alltså den innehållsmässiga delen av kvalitetssäkringen som vi lyfter fram, inte den hantverksmässiga, hur den praktiskt skall organiseras. Det senare finns väl beskriven i litteraturen (se till exempel Persson, 2002). 3 3 För en kritisk diskussion om kvalitetssäkring, se Hasselbladh & Bejerot (2002). kapitel 2 kvalitetssäkring 15

Kapitel 3 Förhållanden som främjar och försvårar samverkan Det finns en omfattande litteratur som söker fastställa de generella faktorer som verkar i stödjande eller hindrande riktning för samverkan (se till exempel. Axelsson & Axelsson, 2007; Danermark & Germundsson, 2005; Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen & Socialstyrelsen, 2007). Samverkansprocessens olika dimensioner kan beskrivas på olika sätt beroende på syftet med beskrivningen. Här kommer vi att lyfta fram tre dimensioner som är av central betydelse för samverkansprocessen (Danermark & Kullberg, 1999; Danermark, 2000). Dessa är: det regelverk som styr de inblandade aktörerna. Dessa utgörs av bland annat lagar och förordningar, anvisningar och interna regler men innehåller även det informella regelsystemet hur arbetet hos respektive aktör är organiserat vilket synsätt på såväl samverkan som objektet för samverkan som råder inom organisationen. Inom samtliga dessa tre dimensioner återfinns olika typer av faktorer som verkar stödjande eller försvårande för samverkan. Det kan exempelvis röra sig om att interna regler för hur ett arbete skall bedrivas krockar med hur detta sker hos en annan aktör. När det gäller organisation kan det vara skillnad i ekonomistyrningen. Skillnader i synsätt utgör ofta ett problem i samverkan. Det är inte ovanligt att man inte är kapitel 3 förhållanden som främjar och försvårar samverkan 17

överens om hur till exempel målgruppen skall definieras och karaktäriseras. Här har endast tre exempel på hindrande mekanismer berörts. Vi finner i vår analys en lång rad för samverkan positiva faktorer. Vi kommer att redovisa såväl de negativa som de positiva faktorerna som framkommit. Ovan angavs att ett inledande moment i kvalitetssäkring av samverkan är att identifiera de faktorer som försvårar eller rent av förhindrar samverkan. Av detta följer att det kommer att riktas stor uppmärksamhet mot sådana brister som vi funnit i projekten. Vi bör då notera följande: Ett projekt kan vara framgångsrikt ur ett effektperspektiv trots att det föreligger samverkansproblem. Samverkansprocessen är en så komplex process, att det i stort sett i samtliga fall finns brister i samverkan. Stor lärdom kan dras av hur man inom de olika projekten arbetat med att komma till rätta med dessa brister. Analysen kommer också att lyfta fram de för samverkan viktiga främjande faktorerna vi funnit. Genom att fokusera på de samverkansproblem som förekommer och på de för samverkan underlättande faktorerna hoppas vi kunna ge en beskrivning av de optimala betingelserna för samverkan inom det område projektet fokuserar. Beskrivningen struktureras enligt tabell 1. Flera av de förhållanden som vi noterat kan dock inte entydigt hänföras till en dimension. Exempelvis är delegationsordningen inom en förvaltning såväl en fråga om hur man organiserar arbetet (organisation) som hur ansvar och befogenheter regleras (regelverk). Tabell 1. Schematisk beskrivning av samverkan Dimensioner Svagheter Styrkor Regelverk Organisation Synsätt (kunskap) 18 Styrkorna och svagheterna grundar sig på det skriftliga underlag som redovisats men framför allt på de intervjuer och fokusgrupper som genya vägar till arbetsmarknaden

nomförts (för en redogörelse för metoden, se bilaga 1). Vi har tagit med de förhållanden som vi funnit vara av vikt för kvaliteten i samverkan oavsett hur frekvent förhållandet är i de studerade projekten. Det kan röra sig om förhållanden som framkommit bara i några få fall men där vi bedömer att de har ett värde för diskussionen om kvalitetssäkring av samverkan. Regelverk svagheter och styrkor Vi har inte funnit att man i de enskilda projekten lyft fram frågor som är kopplade till regelverket som styrkor. De förhållanden som tas upp är i stället alla av det slaget att de upplevs hämmande på samverkan. Detta är kanske inte förvånande eftersom reglers funktion ofta är att vara avgränsande och styrande. Eftersom samverkan många gånger aktualiserar gränsöverskridande och nya arbetsformer som ibland kommer i motsättning till existerande regelverk uppstår lätt en konflikt. Det finns några få men för samverkan om arbetslivsrehabilitering avgörande punkter som återkommer i materialet. Den första är de olika tidshorisonter som olika aktörer arbetar med. Den insikt som många av de samverkande kommer till är, att det för stora delar av målgruppen krävs en mycket lång tid av olika typer av insatser för att personen ifråga skall uppnå arbetsförmåga. (Begreppet arbetsförmåga är omtvistat och vi återkommer till det under rubriken Synsätt ). Många anser att avsteg från regelverket borde kunna göras men att det i praktiken är mycket svårt eller inte möjligt. Eftersom det är en maxtid satt på sex månader. Och en person med ett funktionshinder behöver oftast längre tid för att komma ut. Det är en ganska lång startsträcka den här gruppen kräver tid det tar inte organisationerna in. man hade en allt striktare tillämpning av sitt regelverk inom Försäkringskassan som gör att man inte egentligen kan det krockade med vår metodik (samverkansprojektet, förf. anm.) med längre tider. kapitel 3 förhållanden som främjar och försvårar samverkan 19

Det framkommer att den tid som i dag kan avsättas för rehabiliteringen är för kort och det gäller i synnerhet inom Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens regelverk. Man önskar i flera fall att en mer långsiktig rehabilitering (kallas ibland förrehabilitering eller basrehabilitering) skulle vara möjlig. Sammantaget är bilden att framgång i samverkan väsentligt försvåras av de olika regelverk som är knutna till rehabiliteringstiden. Det finns en upplevelse av att frihetsgraderna när det gäller tolkning av regelverket har minskat. Det sker en allt hårdare styrning från hemmaorganisationen. En sådan striktare tillämpning innebär att det är svårare för aktörer att ta del av andra organisationers resurser. Ett exempel på att den egna organisationens resurser inte görs tillgängliga belyses i följande citat: Så att man är väldigt krass på det ekonomiska på nåt vis. Och så säger man att är det så att man står för långt ifrån arbetsmarknaden då är det inte vårt bord egentligen. Man är väldigt fyrkantig på detta. Den alltmer markerade centralstyrningen av de statliga aktörerna (Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) och de lokala aktörernas alltmer strikta tillämpning av regelverket är en ofta påtalad svårighet i samverkan. En återkommande synpunkt är att denna utveckling försvårar samverkan eftersom en samverkansprocess förutsätter en flexibilitet och ett tolkningsutrymme som i dag alltmer lyser med sin frånvaro. Många uttrycker sin frustration över statsmakternas ökade förväntningar på samverkan samtidigt som det sker en ökad centralstyrning. Det upplevs som två motstridiga budskap. En för samverkan motverkande mekanism som har diskuterats i projekten rör ledningens förmåga och vilja att tänja på de existerande gränserna. Något som dock går på tvärs emot den striktare tillämpning som upplevs på flera håll. Detta återkommer vi till under rubriken Synsätt. 20 nya vägar till arbetsmarknaden

Vidare har vi också funnit att vissa beslut som inte delegeras till samverkansteamen ibland fattas mot teamets intentioner eller rekommendationer vilket har menlig inverkan på samverkan. Flera medverkande pekar på att myndighetsbeslut förutsätter närvaro av eller närhet till chefer. Här sammanfaller organisationsfrågor och regelverkets utformning. Om projektet är organiserat så att det uppstår ett avstånd mellan handläggare och chef kan detta leda till ineffektivitet och tidsspillan när myndighetsbeslut skall fattas eftersom regelverket inte tillåter delegation av många myndighetsbeslut. Organisation svagheter och styrkor Flertalet av de hindrande och främjande faktorer som framkommit är av organisatorisk art. I redovisningen nedan blandas organisatoriska faktorer som har att göra med dels projektens interna organisation av samverkan och dels samverkansprojektens organisatoriska förhållande till omvärlden, till exempel hemmaorganisationen. Flera faktorer rör också organisatoriska frågor som har att göra med respektive involverad myndighet eller organisation. Vi har inte här tagit ställning till de olika faktorernas relativa betydelse för samverkan. En styrka med samverkan är att den ger förutsättningar för bättre resursutnyttjande. Informationsflödet blir väsentligt snabbare och det leder till att det fattas bättre och effektivare beslut. En bidragande orsak till detta är att det är lättare att bygga upp stödjande nätverk kring personen. I ett av projekten framhålls betydelsen av att kunna föra samman de olika insatserna och att det ger ett stort försprång gentemot det sektoriella arbetssättet eftersom man får information, hjälp och stöd direkt. Vidare innebär samverkan att personer i målgruppen inte bollas mellan olika aktörer och att om en person straffar ut sig från en av aktörerna kan han/hon fångas upp i det nätverk som bildats. Samverkan innebär också att det är lättare att utveckla ett gemensamt förhållningskapitel 3 förhållanden som främjar och försvårar samverkan 21

sätt gentemot klienten. Detta innebär att klienten får ett enhetligt och konsekvent bemötande samtidigt som det ger möjlighet att förhindra att en person spelar ut aktörer mot varandra. Allt detta bedömer man ger stora effektivitetsvinster. En ofta återkommande fråga rör projektens förankring i den ordinarie verksamheten. Att verksamheten är såväl politiskt som förvaltningsmässigt väl förankrad ses som en viktig framgångsfaktor. I de fall verksamheten saknar en sådan förankring leder detta till problem. I materialet finns det gott om vittnesbörd om detta. Ett exempel på konsekvenser av bristande förankring är att de personer som skall samverka upplever att de inte får den tid som de behöver för sin uppgift. En person beskriver hur hon/han nådeligen /släpptes/ ut på några timmar men att behovet ökade i takt med att projektverksamheten växte. Ledningen för hemmaorganisationen lät då meddela: Du bör ju ändå klara av ditt ordinarie arbete och den här situationen blev ju sådan till sist att den inte gick att hantera. I takt med att verksamheten utvecklas efter nya arbetsformer så kan detta innebära svårigheter i de fall där det saknades en förankring. Som vi redan nämnt leder detta ibland till att etablerade arbetssätt utmanas. Ibland var det svårt för deltagarna att i hemmaorganisationen finna respekt och förståelse för dessa nya arbetsformer. man får ju lite elaka kommentarer och pikar på vilket sätt man arbetar från den egna organisationen. Inte bara från chefen utan från dom andra anställda att man arbetar felaktigt. En annan person berättar: sen fick jag som kommentar från min chef att jag inte fick informera om sådana grejor för det satte griller i huvudet på folk. Så att jag får inte säga nånting där borta. 22 nya vägar till arbetsmarknaden

Personen i fråga hade, när denne informerade om arbetssättet, fått till kommentar att ja så som NN gör, det får man absolut inte göra. Det är alldeles uppenbart att den förändring av synsätt och arbetsformer som samverkan många gånger ger upphov till kan leda till svårigheter för de medverkande som är hämmande för samverkan. Detta återkommer vi till nedan. De svårigheter vi här pekat på är inte specifika för en aktör utan de återfinns bland samtliga involverade aktörer. Bristande förankring kan också ta sig uttryck i en ovilja att genom delegation avhända sig en del av beslutsmakten till de personer som är direkt involverade i samverkan. Att få ta med sig rätten att fatta beslut i de frågor där sådan delegation är möjlig ser vi som en faktor som understödjer och främjar samverkan. De ingående projekten är organiserade i en mer eller mindre matrisliknande organisation. För- och nackdelarna med detta kommer vi att mer ingående diskutera i analysavsnittet. Här vill vi dock lyfta fram några erfarenheter som belyser de problem som kan uppstå. Deltagarna pekar på risken för att blir splittrad mellan dels hemmaorganisationen och dels projektet. Exempel på sådan splittring är upplevelsen av oförenliga krav och motstridiga beslut. Det är en styrka i ett samverkansprojekt om samtliga involverade aktörer deltar fullt ut och på lika villkor. Detta gäller i varierande grad i de studerade projekten. När viktiga aktörer inte deltar hämmar det samverkan och leder till ineffektivitet. En av de centrala aktörerna är arbetsgivare. Det är en heterogen grupp och det är svårt att finna former för en strukturerad samverkan med dessa. En konsekvens av detta är att de ofta lämnas utanför samverkansprocessen. Den kontakt handläggare har med arbetsgivare rör sig därför oftast om relationer till enskilda arbetsgivare i separata ärenden. Deltagarna har i flera sammanhang efterfrågat ett engagemang från hälso- och sjukvården, framför allt från psykiatrin. I de fall man är beroende av en frånvarande aktör blir frånvaron av denne särskilt hämmande. kapitel 3 förhållanden som främjar och försvårar samverkan 23

om vi nu skall prata brister så skulle jag vilja haft med psykiatrin på ett helt annat sätt från början och hade vi det skulle vi ju ha mycket lättare att få in personen där hon kanske får en bedömning, en psykologbedömning eller någonting. Och jag menar att vi tappar fart i det här. Först skall vi stå i kö i kanske tre månader och alltihopa det här. Så att det vore ju drömmen. En främjande faktor är att finna bra incitament och belöningar för samverkan. Detta gäller såväl på ledningsnivå som på handläggarnivå. Att så inte alltid sker vittnar flera om. Ett uttalande som illustrerar bristande incitament på ledningsnivån är: Enhetscheferna tappar intresset för att engagera sig i detta. För går det bra för oss så är det inte dom som får ut nånting av det dom får ju inget tack om det går bra här. Och ändå är det dom som är ansvariga. När det gäller handläggarna är det också viktigt med ett belöningssystem som upplevs adekvat och rättvist. Eftersom det många gånger är fråga om en mycket resurs- och tidskrävande målgrupp och där resultaten ofta inte kan mätas på vanligt sätt, upplever man en risk att inte kunna nå upp till hemmaorganisationens förväntningar. Man påpekar att det ofta finns ekonomiska kriterier och produktivitetsindikatorer som inte passar målgruppen. Detta upplevs som ett grundproblem. En projektdeltagare säger: Allt vi gör i dag mäts och vi får ju inte lika många pinnar som våra övriga arbetskamrater får och då är det inte säkert att vi får lika mycket i lönekuvertet heller. (Med pinnar avses här avslutade ärenden, förf. anm.) Ytterligare en främjande faktor är kontinuitet i organisationen. Det kan dock råda en viss motsättning mellan kontinuitet, i termer av stabilitet och förutsägbarhet, och flexibilitet och utvecklandet av nya arbetsformer. Denna motsättning tar sig olika uttrycksformer i de studerade projekten. En är att det i tider av förändring av organisations- och 24 nya vägar till arbetsmarknaden