Karlstads universitet, Statsvetenskap Thomas Wennstam-11 Sverige i världen. Några drag i en traditionell svensk utrikes- och säkerhetspolitik samt 2000- talets utmaningar Ingen människa är en ö, hel och fullständig i sig; varje människa är ett stycke av fastlandet, en del av det hela; sköljes en jordklump bort av havet, varder Europa i samma mån mindre, såsom ock en udde i havet bleve, såsom och ett jordagods, tillhörande dina vänner eller dig själv; varje människas död förminskar mig, ty jag är innesluten i mänskligheten; och sänd för den skull aldrig bud och fråga för vem klockan klämtar; den klämtar för dig. 1 Sverige är ett litet land, eller a middle sized country, med hög levnadsstandard och en lycklig historia. Under lång tid satte Sverige en heder i att förklara oss neutrala i förhållande till krig och krigförande parter i Europa. Men vi är en del av helheter, vare sig vi ser helheten som Europa eller världen och vad som händer i vår omvärld påverkar oss väl så mycket som våra egna inhemska politiska beslut. Sedan nu mer än fyra år tillbaka har Sverige en borgerlig alliansregering efter längre perioder av socialdemokratiskt styre. Har det någon betydelse för vår utrikes- och säkerhetspolitik? I vår närmaste omgivning finns Ryssland, arvtagaren till en tidigare supermakt, Sovjetunionen. Härom året som ingrep Ryssland i händelseutvecklingen i en av de tidigare sovjetrepublikerna, Georgien, och svenska politiker fick anledning att ställa sig nya frågor kring våra hotbilder. I början av november 2008 höll USA presidentval och Barack Obama vann och signalerade hopp om Change. Hur påverkar detta oss? I Europa utvecklas samarbetet inom den Europeiska unionen där Sverige 2009 var ordförandeland. Vad betyder Europa för oss? Och hur går det med miljön och klimatet? En stort anlagd konferens i Köpenhamn slutade i en halvmesyr. Och hur utvecklas arbetet för FN.s milleniemål? Ytterligare en konferens, denna gången i New York i september 2010 behandlade den utmaningen. Sverige är ingen ö! Sverige delar Europas och världens historia, men vår egna speciella historia är i många avseenden en särskilt lycklig historia! Sverige är ingen stormakt, Sverige styr inte världen. Vi formar inte ens normen i världen! Det är i många avseenden Sverige som är undantaget, inte regeln! Så också i vårt utrikes- och säkerhetspolitiska agerande! Händelser i vår omvärld är både uppfordrande och tankeväckande och svenska lösningar måste utformas med hänsyn taget till utvecklingen i vår omvärld. Ett sent exempel är lärdomar från Georgien-kriget som lett den svenska regeringen och försvarsledningen in i nya beslut om ett mer snabbt och effektivt försvar, inspirerat av vårt engagemang i Nordic Battle group. NATO.s nya strategi leder till nya diskussioner och ställningstaganden. Afghanistan erbjuder ytterligare en uppfordring! Och just nu befinner sig 8 st svenska JAS-plan på plats för att övervaka Libyens luftrum. 1 Detta är inledningsorden till Hemingways bok, Klockan klämtar för dig, där författaren citerar John Donne, en engelsk 1500-talspräst och poet, som Hemingway utgått ifrån vid sitt författarskap
Låt oss nu börja med att se på några drag i den traditionella svenska utrikespolitiken för att därefter komma in på dagens mer aktiva utrikespolitiska hållning. * De bärande tankarna i klassisk svensk säkerhetspolitik. Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och nationella oberoende. -Vårt säkerhetspolitiska mål (har varit och) är att i alla lägen och i former som vi själva väljer, trygga en nationell handlingsfrihet för att kunna utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende, samt i samband därmed utåt verka för fortsatt avspänning, samarbete och fredlig utveckling. Ett viktigt led i dessa strävanden är att bidra till fortsatt lugn och stabilitet i Norden och att minska riskerna för att Sverige dras in i krig eller konflikter2. Det här var en tidig 1990-talsformulering som nog ganska väl fångade in ett klassiskt svenskt förhållningssätt. Vissa förskjutningar i den svenska deklarationerna har som sagt inträffat bl.a. i och med regeringsskiftena under 1990-talets början. Den borgerliga regeringen Bildt talade t.ex. 1992 om "militär alliansfrihet, syftande till att vi skall kunna vara neutrala i händelse av krig i vårt närområde" (TW.s understrykning). Socialdemokraterna strök vid sin partikongress 2001 ordet neutralitet ur partiprogrammet. I stället uttryckte man ett handlingsalternativ i de politiska riktlinjerna : Som militärt alliansfria kan vi också välja att ställa oss neutrala i en eventuell krigssituation. I och med en flerpartiuppgörelse i februari 2002, tillkännagavs en ny utrikespolitisk hållning, naturligtvis byggd på tidigare formuleringar.3 Det är denna nya hållning som först Anna Lindh och därefter också Laila Freivalds formulerar i regeringens utrikespolitiska deklarationer 2002 resp. 20044. För den borgerliga alliansregeringen har försvarsminister Sten Tolgfors särskilt förtydligat har Sverige lämnat en tidigare mer passiv svensk neutralitetspolitik för att istället aktivt ta ett större globalt ansvar. Och från hösten 2006 är det alltså en borgerlig allians som styr Sverige. Därmed blir det också intressant att se hur Sveriges utrikespolitik utvecklas. Det blir huvuduppgiften i det här Temat. Vad består och vad förändras? Spelar det någon roll för vår utrikespolitiska hållning om det är en borgerlig eller en socialdemokratisk regering som formulerar politiken? Det finns flera stater som genom åren och med olika bakgrund och nyanser deklarerat sig som "neutrala"5. Innehållet i dessa olika neutralitetsförklaringar skiljer sig emellertid åt. Sverige förbehöll sig alltid rätten att själv definiera vad vi menar med vår neutralitet. * Vem bestämmer om vår utrikespolitik? Regeringen svarar för utrikespolitiken. Man har ofta ansett att det bör råda kontinuitet över den svenska utrikespolitiken. Omgivningen bör kunna veta vad Sverige står för. Kontinuitet framhålls ibland som ett värde i sig. Det händer dock att utrikespolitik blandas in också i den 2 Prop. 1990/91:102, bil. 1, sid 9 3 I DN 8,11,12,13 febr. 2002 ges en bild av doktrinförändringen genom åren. Neutralitet framstår inte längre som ett mål. I en Faktaruta publicerad den 12 februari 2002, jämförs tre epokers formuleringar. 4 Vad är det för förändringar som ligger i de nya formuleringarna? 5 Förutom Sverige kan flera andra europeiska länder nämnas som neutrala länder men med lite olika betoning i sitt budskap, t.ex. Schweiz, Österrike och Finland. Vad utmärker deras respektive neutrala ställningstagande?
inrikespolitiska profileringen! Man bedriver ibland inrikes utrikespolitik. Utrikespolitiken kan då bli till ett politiskt slagfält!6 * Mål för den traditionella svenska säkerhetspolitiken: Att bevara frihet, demokrati och fred. Det är ett högt ställt mål! Meningarna om hur dessa mål skulle kunna förverkligas och försvaras har varit delade. Några inslag i denna klassiska svenska politik kunde dock formuleras och rörde flera plan: 1. Genom en formulerad försvarspolitik som gick ut på att * undvika att bli indragna i krig * förhindra främmande utnyttjande av vårt territorium * upprätthålla en självständig försvarsförmåga * ej medverka i militära allianser7. * inte göra förberedelser för militäroperativ samverkan. (Detta har genom åren diskuterats med viss hetta. Detta har väl också ändrats eftersom vi nu menar att vi måste medverka och samverka med andra i fredsbevarande operationer). 2. Genom en EG/EU-politik där vi * accepterat fullt medlemskap (men hur går det med den gemensamma valutan?) * vill medverka i uppbyggnaden av en europeisk säkerhetsordning. Hur då? Vad är det som EU vill bygga upp? Vilken roll skall Sverige och svensk personal spela i en sådan ny ordning? 3. Genom en Norden-politik där vi * bidrar till lugn och stabilitet i Norden * tar ömsesidiga hänsyn inom Norden (Delar våra nordiska grannländer den här bilden?) 4. Genom en freds- och nedrustningspolitik där vi * uttalat och starkt stöd till FN (Hur har detta stöd sett ut mer konkret?) * medverkat i förhandlingar om nedrustning och förtroendeskapande åtgärder i Europa. (Exempel?) * medverkar i förhandlingar om A-, B- och C-stridsmedel Utifrån ovanstående kan vi sammanfatta den traditionella bilden av svensk utrikes- och säkerhetspolitik: 1. Sverige är en västerländsk politisk demokrati. "Vi vet var vi hör hemma!" (Thorsten Gustafsson, (c), f.d. försvarsminister. 2. Sveriges geografiska läge, i Europas norra periferi! (se karta) 3. Sverige ville vara neutralt (med vår egen tolkning! Och med den nya tolkningens innebörd; Detta har tjänat oss väl!) 4. Sverige vill vara alliansfritt (i fred, för att öka trovärdigheten i vår neutralitetsambition.) 6 Först, vad betyder det när man säger inrikes utrikespolitik? En annan fråga; Vad bestämmer utrikesministern? Vad bestämmer statsministern? Hur mycket bestämmer UD.s ledande personal? Och vilken roll har riksdagens utrikesutskott? Utrikesnämnden? Hur ser kungens roll ut? Vad betyder det att EU sägs ha en Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP)? Och vad var det som Sverige sa ja till i slutet av hösten 2005 då EU-konstitutionen m.m. diskuterades? 7 Detta nyanserades efterhand så att vi faktiskt kunde samarbeta med militärallianser t.ex via PfP (Partnership for Peace).
5. Sverige vill vara kärnvapenfritt (ett politiskt beslut trots att vi besitter den teknologiska kompetensen). Sverige vill också medverka till att Norden är kärnvapenfritt. 6. Sverige vill vara nedrustningsförespråkare (och har aktivt tagit del i nedrustningsarbetet). Just ordet nedrustningsförespråkare har emellertid bytts ut ur vår diplomatiska vokabulär under de senaste åren8 då regeringen i st. har talat om vår strävan efter "rustningsbegränsning" och att vi "förespråkar rustningsbegränsning" 7. Sverige har tidvis velat vara de små staternas talesman 8. Sverige vill kunna hjälpa mindre väl ställda (genom en biståndspolitik med speciell profil) 9. Sverige vill bevara och stärka FN 10. Sverige vill kunna agera i och genom FN 11. Sverige vill vara fredligt, fritt från internationella konflikter och för vissa flyktinggrupper en fristad 12. Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik sedd i relation till de övriga nordiska ländernas ställningstaganden. Tre aspekter på den klassiska svenska neutraliteten Den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken har från tid till annan varit föremål för meningsmotsättningar och debatt. Under efterkrigstiden har den också ibland orsakat politisk strid. Utrikes- och säkerhetspolitiken har därmed blivit till ett slagfält partier och politiker emellan. Bland de stora utrikespolitiska kraftmätningarna i Sverige kan nämnas Hjalmarssonaffären, reaktionerna på Palme s Vietnamengagemang, u-båtsincidenterna, engagemanget i Afghanistan, frågorna om ett svenskt kärnvapen, om anslutning till NATO och om EU-anslutningen. Trots dessa strider kan man nog säga att det rått ett slags stabilitet och koncensus om utrikespolitiken. Ansvaret för utrikespolitiken har regeringen. Riksdagens utrikesutskotts papper förvaras på Utrikesdepartementet. Vid regeringsskiften är man som regel försiktiga med att äventyra den kontinuitet i utrikespolitiken som byggts upp. Man har ansett att det gagnar Sveriges intressen om denna kontinuitet och stabilitet kan bibehållas. Tre andra aspekter på utrikes- och säkerhetspolitiken som då och då lyfts fram är: a) Enighet? - Finns det en sådan i Sverige idag? Om vad? b) Entydighet? - Är vår linje entydig eller kan det uppstå tvivel om vad Sverige vill? c) Trovärdighet? Kan omvärlden lita på Sverige? Förändringar i vår (militära) hotbild * Gränsen för Sovjetunionens/De oberoende staternas samväldes/rysslands inflytande i Centraleuropa flyttad 600-800 km österut * Hotet om storanfall mot Västeuropa med kort förvarning anses idag undanröjt. (Här har emellertid de senaste årens utveckling successivt medfört en viss omprövning. Sveriges regering menar idag att man måste kunna vara beredd till militärt ingripande med mycket kort förvarningstid!) * Sovjetunionens/De oberoende staternas samväldes/rysslands möjligheter till omfattande militära operationer i södra Östersjön är idag kraftigt begränsade.(också här ger de nya ryska strävandena nya signaler!) * NATO.s beroende av tidig kärnvapenanvändning är borta. (Också USA.s tanke om att upprätta en kärnvapensköld i östra Europa är i och med Obamas maktövertagande borta!) * De grundläggande stormaktsintressena i Norden består, även luftförsvarsintressena. 8 från januari 1992
* (Och under 1990-talet) Risk i närtid för ytterligare sönderfall och inre strider i Ryssland/De oberoende staternas samvälde. (Är denna risk undanröjd idag?) Självklart gäller mycket av ovanstående, inklusive flera av de tolv punkterna fortfarande. Om vi emellertid idag skulle försöka formulera en plattform, en sort karaktäriserande programförklaring, för 2010-talets Svenska utrikes- och säkerhetspolitik, och om jag dessutom vill se en sådan i enbart fem koncentrerade punkter, så tvingas vi fundera över vad som är mest tydligt, mest framträdande, mest svenskt! Förändring, breddning och nyansering av vår säkerhetspolitik. Säkerhetspolitik har i Sverige, liksom i andra länder, oftast handlat om försvar. Internationellt menar man numer ett mycket vidare begrepp. Också Sverige omfattar idag detta nya, bredare vidgade säkerhetspolitiska begrepp. I en rapport, Sverige i Europa och världen från 1995 9 förklaras och illustreras den nya synen: Kännetecknande för diskussionen kring ett bredare spektrum av hot och risker och det vidgade säkerhetsbegreppet är den allmänna insikten om de direkta och indirekta sambanden mellan olika aspekter på säkerhet. Sambanden gäller t.ex. en positiv utveckling av ekonomi och miljö, respekt för demokrati och mänskliga rättigheter, m.m. som grund för internationell stabilitet och säkerhet. De internationella fredsfrämjande humanitära insatserna för att förhindra mänskligt lidande, som också syftar till att hindra vidare eskalering och spridning av konflikter bör också ses i detta sammanhang 10. Förändringen, anslutningen till det vidgade säkerhetspolitiska begreppet, exemplifieras, för Sveriges del, av 1. Civila säkerhetspolitiken. EU är navet, länder som uppfyller EU.s kvalifikationer kan man få vara med i EU-samarbetet. Behandlingen av minoriteter är ett exempel på en viktig fråga. (I Dayton, Ohio, gavs EU ett mandat att gå in och försöka stabilisera det långsiktiga arbetet i f.d. Jugoslavien). 1. Centrala östeuropa 2. Västra Balkan, bygga upp... 3. Medelhavsområdet, Maghreb 11, frihandel 4. Relationerna österut, bortom de tolv länderna; Ryssland, Ukraina, Vitryssland, Moldavien, civilt samarbete. 5. Östersjöområdet ser idag ut ungefär som vid tiden efter 1.a världskriget. Men det finns bristfälligt samarbetstänkande. Snart är åtta nya länder EU-medlemmar. Den nionde strandstaten, Ryssland, straffades för Tjetjenien... (Har vi skäl att föra in andra aspekter under den här rubriken, den civila säkerhetspolitiken?) 9 Finns på www.regeringen.se och vidare under departement/försvarsdepartementet 10 Sverige i Europa och världen. Säkerhetspolitisk rapport från försvarsberedningen våren 1995. (Ds 1995:28), s. 114. Denna förändrade och utvidgade syn på det säkerhetspolitiska begreppet delar vi med vår omvärld och problematiken diskuteras av John Baylis i kap. 13 och särskilt på sid. 229 i Baylis m.fl. 11 I sin doktorsavhandling beskrev och diskuterade statsvetaren Maud Eduards det regionala samarbetet mellan Marocko, Algeriet, Tunisien och Libyen, Samarbete i Maghreb
2. Militär säkerhetspolitik. Det bipolära öst-väst är slut. Det finns idag ett Västeuropa dit öst vill bli anslutna för att få garanti mot framtida tänkta angrepp. Hur skall man då agera? Skall NATO släppa in de nya staterna? Ryssland var positivt fram till 1993. Därefter motsatte man sig att de centrala östländerna skulle få gå med. Efterhand har Ryssland fått acceptera västs beslut. Partnership for Peace. De nya staterna välkomnades om de var demokratiskt stabila. NATO erbjöd därför de flesta europeiska stater PfP. Via Pfp kryper NATO in i hela Europa. (Standards, ordervägar m.m.). Sverige är med i ett 20-tal projekt. Krigsmakter tvinnas samman. Skulle man få en tävlan och en motsättning mellan EU-medlemskap (och ett utvidgat EU.s ambitioner å ena sidan och NATO å den andra? Vad ville de nya staterna? EU först, NATO se'n? Eller?) Vad gäller de stora säkerhetsfrågorna i Europa så gällde det att komma överens med Ryssland och då är också USA med i spelet. Alternativet vore ett revanschistiskt Ryssland. Då behövs USA ännu mer... Det fanns (och finns) en oro i Europa att USA drar sig ut helt. (Men är då Europa ett helt? Vad säger Frankrike? Vad säger Polen?) ESK (den europeiska säkerhetskonferensen) heter numera, i utvidgad form, OSSE. EU är ännu utan militär komponent. Det diskuteras en ev. fredsbevarande styrka. Har EU kapacitet till det? I Makedonien har en sådan fredsbevarande styrka varit lyckosamt med bl.a. USA och de nordiska länderna inblandade. Problemet; Hur går det med Ryssland? Det nya vidgade säkerhetspolitiska perspektivet innehåller alltså båda dessa aspekter, den civila säkerheten och den militära säkerheten. Väpnat angrepp Internationell instabilitet, internationella kriser och konflikter Hot och risker i samhället Fig. (Det vidgade) säkerhetsbegreppet (Ur Sverige i Europa och världen, s. 115)
I en globaliserad värld tänks dessa perspektiv vara mer eller mindre integrerade i varandra. I Baylis bok kallas detta för an expanded conception of security. 12 Svensk utrikes- och säkerhetspolitik idag I diskussionen ovan har vi successivt kommit allt närmre dagssituationen. Hur ser då Sverige på världen, på Europa och på sin egen närmaste omgivning, idag? Situationen har under de senaste 10-15 åren successivt krävt nya ställningstaganden av Sverige: 1. Sverige är nu EU-medlem och en aktiv sådan. Svensk prioritet att EU öppnar för Östeuropa och Baltikum. "Flytta in" Baltikum i Europa. 2. Utvecklingen i närområdet; * Stabilisera de baltiska staterna genom "suveränitetsstöd"- hjälp att bygga upp civila institutioner. * Hjälp att bygga upp de baltiska staternas krigs-/försvarsmakt * Nordbat som gemensamt nordiskt projekt. Ett de facto-samarbete med Dk o. No med NATO-standards. Norden är fortfarande högprioriterat trots att de nordiska länderna valt delvis olika lösningar genom åren 3. Medlemsskap i Pfp (även Vänsterpartiet med om beslutet). Men NATO? * Att inom EUs ram bygga ut Petersbergsenheter, Peace inforcement 4. Ett fortsatt men förändrat svenskt starkt och oberoende försvar/gradskillnader... men med nya uppgifter! (Vad? Hur?) 5. Bistånd - en svensk profil? (Hur?) 6. Sverige och stormaktspolitiken/-dominansen; tidigare mittemellan - hänsyn, betonandet av självbestämmanderätten, likaberättigandet, suveräniteten, neutraliteten 7. Ett vidgat säkerhetspolitiskt begrepp 8. Har den 11 september 2001 betytt någonting för svensk utrikes- och säkerhetspolitik? 9. Hur ställde sig Sverige inför kriget mot Irak? Och i Afghanistan? Och i utvecklingen i Nordafrika och Mellanöstern? 10. Globaliseringsfrågor och -utmaningar! Ytterligare förändringar och krav på åtgärder: Hotet mot de mänskliga rättigheterna Ny uppmärksamhet på miljön Reformera FN-systemet! (Hur?) För Sverige, avskaffandet av den allmänna värnplikten den 1 juli 2010? 12 Baylis, kap 14, sid 233 (resp kap 13 s. 229 i bokens 4ed.).
Regeringens utrikesdeklaration inleder den utrikespolitiska debatten i riksdagen. Den äger rum varje år omkring den 10-15 februari, uppmärksammas med rätta av medierna och ger en god lägesbeskrivning för den svenska utrikespolitiska bedömningen. Hur utvecklas den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken med den nya alliansregeringen? Sedan regeringsskiftet hösten 2006 formar den nya regeringen en delvis ny utrikespolitisk profil. Vartåt går utvecklingen? Låt oss formulera några diskussions-frågor! 1. Kommer den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken att ligga fast? Eller betyder regeringsskiftet förändringar också på utrikespolitikens område? 2. Vad betyder det om man påstår att Sverige idag bedriver en mer aktiv utrikespolitik? 3. Finns det nyanser i synen på utrikes- och säkerhetspolitik mellan de olika svenska riksdagspartierna? Förklara! 4. Är ideologiska skillnader, erfarenhetsskillnader, kunskapsskillnader eller könsskillnader mest betydelsefulla för utrikes- och säkerhetspolitikens utformning i vårt land? 5. Finns det anledning till ny diskussion i försvarsfrågan? 6. Borde Sverige behållit värnplikten eller sökt andra lösningar?