av Bygg-, miljöoch räddningsnämndens styrning, ledning och kontroll KPMG 22 februari 2005 Antal sidor 14
Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Genomförande 1 4. Granskningens styrmodell 2 5. Mål och uppdrag 3 5.1 Bakgrund 3 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 4 6.1 Bakgrund 4 7. Mål och strategier inom produktion 7 7.1 Bakgrund 7 8. Effekter och måluppfyllelse 10 8.1 Bakgrund 10 9. Styrning och kontroll 11 9.1 Bakgrund 11
1. Bakgrund År 2000 inträffade ett antal förändringar i lagstiftning och god revisionssed som påverkade kommunrevisionens arbetssätt. En av dessa förändringar var att varje nämnd skall granskas varje år. För att göra detta på ett meningsfullt sätt har revisorerna under 2004 valt att genomföra sammanträffanden med nämndordförande och förvaltningschefer för genomgång av verksamheten efter generella frågeställningar avseende styrning och kontroll inom områdena mål, resurser, produktion och effekter. 2. Syfte Granskningen skall ge en översiktlig bild av nämndens styrning/kontroll av verksamheterna. Detta blir ett av flera underlag för revisionens ansvarsprövning och syftar dessutom till att verka för en förbättrad styrning av nämndens verksamhet. Vår ambition är att verka för att nämnden har eller får en självbedömning av verksamheten och verksamhetens styrning som leder till en ständig förbättrad grad av måluppfyllelse. Avsikten är alltså att fortlöpande under året söka verifiering av givna svar och varje år följa upp med nya sammanträffanden på såväl politisk som tjänstemannanivå. Revisorernas huvudsakliga uppgift enligt kommunallagen är att pröva om: - Verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. - Räkenskaperna är rättvisande. - Den interna kontrollen som görs inom nämnden är tillräcklig. Granskningen har utgått från uppgiften och varit inriktad på följande frågeområden: - Mål och uppdrag. - Ekonomiska resurser. - Mål och strategier inom resursområdena ekonomi, personal, IT, lokaler och upphandling. - Mål och strategier inom produktionen. - Effekter, måluppfyllelse, styrning och intern kontroll. 3. Genomförande Granskningen har genomförts genom att nämndens ordförande och förvaltningschefer har besvarat en enkät. Med utgångspunkt från enkätsvaren har förtroendevalda revisorer med 1
revisionsbiträde intervjuat ovanstående företrädare. Nämnden har två förvaltningar bygg- och miljökontoret och räddningstjänsten. 4. Granskningens styrmodell Som utgångspunkt för granskningen har en allmänt vedertagen och mycket enkel styrmodell använts. Styrmodellen innehåller huvuddelarna mål, resurser, produktion och effekt samt styrningen i centrum. Modellen inleds med målsättningsprocesser och avslutas med konstaterande om måluppfyllelse. Tankemodellen i stort är att mål formuleras i kronor och uppgift, att resurser anskaffas och förädlas, att produktion/prestationer utförs, att effekter uppnås och slutligen att måluppfyllelse värderas. Hela denna verksamhetsmodell har någon form av styrning/intern kontroll. Dessa senare begrepp betraktar vi som synonyma. Modellen illustreras nedan: Mål Resurs Styrning Effekt Produktion I det följande redovisas de synpunkter som framkommit av granskningen. Först på varje avsnitt, fr.o.m. kapitel 5, kommer en bakgrund som följs av styrmodellen för granskningen, därefter redovisas i kursiv stil inriktningen på frågorna och avslutningsvis redovisas resultatet och vår bedömning. 2
5. Mål och uppdrag 5.1 Bakgrund Kommunens kostnader regleras noga genom budgetanslag. Någon intäktssida i företagsekonomisk mening finns dock ej. Nyttan är den service som medborgarna erhåller i enlighet med de mål som demokratiskt fastställs inom kommunen. Målen utgår från en uppgift vanligen uttryckt i nämndens reglemente. Målen är i vissa kommuner uttryckta av fullmäktige i samband med att den ekonomiska budgeten fastställs. För detta anslag skall följande åstadkommas. I andra kommuner ges inte direkt samband mellan anslag och mål, men nämndernas mål är fastlagda av fullmäktige vid andra tillfällen än vid budgetbeslutet. Om målen inte samlas upp vid särskilda tillfällen uppstår ett problem att hålla reda på alla mål och direktiv som kommunfullmäktige givit och följaktligen bör följas upp. I några kommuner görs i samband med årsberättelsen en inventering av vilka mål och andra direktivgivande beslut som fullmäktige ålagt nämnderna samt hur de besvarats. En viktig uppgift för revisionen enligt god revisionssed är att granska om fullmäktiges beslut efterlevs av nämnderna. För att kommunen skall vara fullt reviderbar erfordras därför att målen är tydligt uttalade och antagna av fullmäktige. Samma gäller egentligen för god demokratisk styrbarhet inom kommunen. Styrmodellen - In till måldelen går en konstaterad och utvärderad måluppfyllelse. Ut från måldelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Inom detta område har revisionen granskat förekomsten av mål och målsättningsprocesser samt hur dessa är demokratiskt förankrade i fullmäktige. Andra frågor inriktades på om målen upplevs som ändamålsenliga av nämnden och att de är kända inom förvaltningen och styrande för arbetet. Avslutningsvis ställdes frågor om målen står i överrensstämmelse med tilldelade ekonomiska resurser och om medborgarna har informerats om målen. Mål Övergripande mål för nämnden finns genom bl a reglementen, budget, verksamhetsplaner och lagstiftning. Målen överrensstämmer med fullmäktiges fastställda mål och lämnade uppdrag. Nämnden anser att målen upplevs som ändamålsenliga men att de kan utvecklas. Påståendet att nämndens mål och verksamhet bidrar till att kommunens övergripande mål kan uppfyllas bejakades. Det finns delvis dokumenterade mål för olika verksamhetsområden inom förvaltningarna. Det saknas till exempel mål för bostadsanpassning och bygglovshantering. 3
Ledningens uppfattning är att målen är kända och styrande inom bygg och miljö och delvis kända och styrande inom räddningstjänsten. Samma förhållanden råder på påståendet att målen står i överensstämmelse med tilldelade resurser. Medborgarna har delvis informerats om nämndens mål genom budgethandlingar, hemsidan, media och riktad information. Ledningen bedömer att arbetet med information till medborgarna kan utvecklas. Systematiska omvärlds-/riskanalyser genomförs delvis. Delgavs att det pågår ett utvecklingsarbete inom områdena. Vi uppfattar att nämndens koncentration på att få ekonomin i balans har gjort att nämnden har tappat tempo i målformuleringsarbetet. Vi ser det som angeläget att nämnden ägnar mer tid åt detta väsentliga arbete. Räddningstjänstens mål står delvis i överensstämmelse med tilldelade resurser. Förhållandet bör föranleda en diskussion om förändring av mål eller resurser. För nämnden och förvaltningarna är det viktigt att utvecklingsarbetet med omvärlds- och riskanalyser fortsätter. Vi vill framhålla att kommunikation till medborgarna/brukarna om nämndens mål är viktigt. Vi upplever att denna process kan utvecklas i kommunen som helhet. Förslagsvis upprättas en kommunikations- och informationspolicy för ändamålet. 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 6.1 Bakgrund Under detta avsnitt behandlas ekonomiska resurser samt även resurser i form av personal, lokaler, IT och upphandlade resurser. Hit hör både anskaffning/rekrytering, underhåll/omsorg, förädling/kompetensutveckling och avslut/avgång/pension. Styrmodellen - In till resursdelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Ut från resursdelen går en för produktionen färdig och kompetent "resursuppsättning". Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbetsprocesser med avseende på resurser. Med resurser avses dels, ekonomiska resurser dels andra resurser som personal, lokaler, IT och upphandling av varor och tjänster. Inom ekonomiska resurser behandlas budgetering och budgetuppföljning. Inom de andra resursområdena behandlas frågor som policies, inriktning, planer, förhållningssätt, systematiska arbetsinsatser etc. 4
Ekonomiska resurser Styrningen upplevs som relativt god inom frågeområdena på ekonomiska resurser. Formerna för ekonomisk uppföljning, redovisning och budgetering bedöms som tillräckliga. Likaså anses det att analyserna kring den ekonomiska uppföljningen är tillräckliga. Ordföranden och förvaltningscheferna bedömer att alla berörda medarbetare får information om resultatet av uppföljningar och mätningar av olika slag. De enda påståenden som inte bejakades var om nämnden har en god planeringshorisont på tre års sikt och om nämnden fattar tillräckliga beslut för att kunna hålla den budget som beslutats av fullmäktige. Företrädarna framförde att ständiga förändringar av de ekonomiska förutsättningarna har gjort att de tar ett år i taget. Det har även varit svårt för nämnden/förvaltningarna att få grepp på kostnaderna för IT, telefoni och bostadsanpassningar. För att nå en god framförhållning ser vi det som väsentligt att nämnden verkar för en flerårsbudget. Förvaltningarna genomför vissa analyser av prestationer och kvalitet. Vår bedömning är att det vid uppföljningar kan ske förbättringar av analyser över brister i prestationer och kvalitet. Personal Inom detta område varierade svaren mellan förvaltningarna. Inom kommunen finns en personalpolicy som har behov av uppdatering. Någon egen policy vid nämnden finns inte. Räddningstjänsten bedriver ett systematiskt arbete med intern kontroll av hälsotillståndet, trivsel m.m. bland personalen. Bygg och miljökontoret gör det delvis. Medarbetarsamtal genomförs delvis årligen med alla anställda vid bygg och miljö. Vid räddningstjänsten genomförs inte årliga medarbetarsamtal. Det finns inga skriftliga planer för personalförsörjning. För kompetensutveckling finns planer. Aktuella jämställdhetsplaner per förvaltning saknas. Enligt lag skall en jämställdhetsplan finnas per förvaltning. Det sker återkommande ledarutvecklingsinsatser vid bygg och miljö och delvis inom räddningstjänsten. Reglerna för bisysslors förekomst och godkännande är enligt de intervjuade kända vid räddningstjänsten och delvis kända vid bygg och miljö. Vid granskningstillfället saknades dock en utvecklad metodik och systematiska kontroller. 5
Vår bedömning är att inom området personella resurser kan och bör utvecklingsarbete genomföras. en avser kommunen som helhet och nämnden är i behov att kommunstyrelsen och dess förvaltning intar en betydligt mer aktiv roll inom områdena. En förvaltningsplan för jämställdhet skall finnas enligt lag. Vi anser att kommunen och nämnden även måste utveckla sin metodik för kontroll av bisysslor i enlighet med gällande lagstiftning och allmänna bestämmelser. Inom riket som helhet är det relativt svårt att rekrytera personal till delar av nämndens befattningar. En grundläggande nyckel för att kunna erbjuda en verksamhet med god kvalitet är tillgången på kompetent personal. Vi anser det väsentligt att nämnden är aktiv i arbetet och att det leder till att konkreta planer för personalförsörjning upprättas. En annan nyckel för framgång är att medarbetarsamtal genomförs årligen med samtliga anställda. IT Inom detta område finns det flera frågetecken. Inget påstående bejakades. Detta kan tyda på att frågorna var svårformulerade och/eller att kunskapen samt samarbetet inom koncernen kan utvecklas. Frågor som besvarades med delvis var: Anser förvaltningarna att de datoriserade verksamhetssystemen som används uppfyller uppställda krav på ändamålsenlighet och effektivitet. Har och får personalen adekvat utbildning för att säkerställa ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt utnyttjande av de datoriserade verksamhetsstöden. Finns det en IT-policy med riktlinjer eller motsvarande för att säkerställa ovanstående frågor. Anses verksamhetsstöden så utformade och använda att informationsinnehållet över tid är och blir tillgängligt, riktigt, spårbart och ur sekretessynpunkt korrekt hanterat. Finns det en informationssäkerhetspolicy med riktlinjer eller motsvarande som säkerställer ovanstående påstående. Anses det att samarbetet och stödet från den utkontrakterade IT-avdelningen är tillfyllest. Det finns inga avtal mellan den utkontrakterade IT-avdelningen och nämnden (förvaltningarna) där allt av väsentlighet för verksamhetens bedrivande regleras. 6
Säkerhetsfrågor inom IT-området är delvis komplexa och kommunens olika förvaltningar kan inte på egen hand följa utvecklingen och upprätta anpassade regler för att neutralisera olika hot och risker. För förvaltningarna är det väsentligt att det inom kommunen som helhet finns en hög kompetens, inom området, som kontinuerligt stödjer utvecklingen. Vi anser att det finns otydligheter gentemot den utkontrakterade IT-verksamheten och situationen blir inte bättre av att det saknas avtal mellan parterna. Vi bedömer att det finns ett flertal utvecklingsuppgifter inom området. Upphandling av varor och tjänster Kommunen har en dokumenterad inköps/upphandlingspolicyupphandlingspolicy. Förvaltningarna har delvis upprättade föreskrifter för direktupphandling. De avtal som finns uppgavs vara skriftliga och anger hur uppföljning/avstämning skall utföras. Området synes fungera tillfredsställande. Nämnden och förvaltningen är nöjd med det stöd de får genom Inköp Hälsingland. I upphandlingsfrågor är det väsentligt att det kontinuerligt erbjuds utbildning dels i Lagen om offentlig upphandling, dels om kommunens interna regler för upphandling. En översyn av förvaltningarnas dokumenterade föreskrifter för direktupphandling synes befogad. Lokaler Förvaltningarna har en organisation för lokalfrågor. Lokalförsörjningsplaner finns för kommunen som helhet på central nivå. 7. Mål och strategier inom produktion 7.1 Bakgrund Produktionen består av det som vanligen kallas kärnprocesser d v s utförandet av de tjänster som erbjuds medborgarna. Till produktionen räknas utvecklingen av tjänsterna och utvecklingen av inre arbetsmetoder och arbetsorganisation för att åstadkomma god produktivitet. De mest väsentliga processerna handlar om, förutom själva leveransen till medborgarna, kvalitet i tjänsterna, miljöhantering, säkerhet, beredskap samt fortlöpande analys av produktionsdata och nyckeltal. Styrmodellen - In till produktionsdelen går en effektiv och anpassad "resursapparat". Ut från resursdelen går utförda prestationer. 7
Inom detta område har revisionen granskat nämndens produktion/verksamhet d v s kvalitet, miljö, arbetsmetoder och arbetsorganisation, säkerhet och beredskap samt prestationer/jämförelsetal. Kvalitet Kommunen som helhet har inte något beslutat kvalitetssystem eller någon policy för ändamålet. Nämnden har inte antagit någon egen plan för kvalitetsarbetet. Förvaltningarna arbetar delvis systematiskt med att utveckla kvalitet i de tjänster som ges till medborgarna. Utvärdering av arbetet sker devis årligen. Vår bedömning är att nämndes arbete inom kvalitetsområdet är i sin linda. Kommunen som helhet saknar dock ett gemensamt ledningssystem för kvalitetsfrågorna. Avsaknaden av ett enhetligt synsätt på kvalitet inom underlättar inte ett utvecklingsarbete inom nämnden. Revisionen anser att kvalitetsarbete är viktigt och kommer att följa kommunens fortsatta arbete. Värt att beakta är att nämnderna inom kommunen synes arbeta med olika förutsättningar såväl ekonomiskt som personellt. Förvaltningsgemensamma resurspersoner kan vara en väg för att stödja arbetet vid förvaltningarna. Miljö Nämnden har delvis antagit en plan för miljöarbetet. Arbetet utvärderas delvis årligen mot satta mål. Kommunen anlitar en konsult som miljöombud. Ombudet intervjuar förvaltningarna, ger tips, och fångar upp vilka miljöinsatser som sker. Resultatet sammanställs i ett kommungemensamt miljöbokslut. Vi kan konstatera att nämnden har ambitioner inom området. Nämnden är en länk i kommunens miljöarbete. Högst väsentligt för utvecklingen inom området är vilka ambitioner och system som fastställs på central nivå i kommunen. Kommunen som helhet saknar ett ledningssystem för miljöområdet. Liksom för kvalitetsarbetet är det viktigt att beakta nämndernas olika förutsättningar att arbeta med miljöledningsfrågor. 8
Säkerhet och beredskap Det finns utsedda vid förvaltningarna som har ett övergripande säkerhetsansvar. Det fanns vid granskningstillfället brandskyddsansvarig och brandskyddsombud vid räddningstjänsten dock ej vid bygg och miljökontoret. Förvaltningarna genomför inga systematiska och årliga säkerhetsanalyser. Således finns ingen som avger en årlig rapport över utfört säkerhetsarbete. Det finns delvis betryggande tillträdesskydd till lokaler och information. Inom området har det under senare tid genomförts stora förändringar i lagstiftningen. Vi bedömer att nämnden kan utveckla sitt arbete inom området. Nämnden är dock i hög grad beroende av kommunens samlade arbete. Efter analys av enkätsvar och intervjuer med samtliga styrelser och nämnder är det vår uppfattning att det finns otydligheter i styrningen av säkerhetsarbetet. Vi anser att en tydligare styrning inom området är önskvärd. Kommunens revisorer har beslutat att genomföra en djupgranskning av säkerhetsområdet. Prestationer/jämförelsetal Inom räddningstjänsten finns det nyckeltal som ger strategisk viktig information avseende måluppfyllelse och verksamhetsutveckling. Jämförelsetalen ingår som en del av verksamhetens utvärdering. Jämförelser görs delvis systematiskt över tiden i syfte att följa nämndens egen utveckling inom olika områden. Jämförelser görs även med andra i syfte att lära av goda exempel. Inom bygg- och miljökontoret finns inga nyckeltal som ger strategisk viktig information avseende måluppfyllelse och verksamhetsutveckling. Jämförelsetal från Kommunförbundet och SCB ingår delvis som en del av verksamhetens utvärdering. Jämförelser görs delvis systematiskt över tiden i syfte att följa nämndens egen utveckling inom olika områden. Jämförelser genomförs delvis med andra i syfte att lära av goda exempel. Räddningstjänsten synes ha ett utvecklat system inom området. Bygg- och miljökontoret rekommenderas att anta utmaningen att utveckla en modell för systematiska jämförelser/ nyckeltal. Ett konstruktivt förslag är att nämnden och förvaltningarna analyserar vilka nyckeltal och vilken benchmarking som nämnden/förvaltningarna behöver för att styra, kontrollera, utvärdera och utveckla verksamheten samt hur och på vilka sätt informationen skall presenteras. 9
8. Effekter och måluppfyllelse 8.1 Bakgrund Styrmodellen - Effekten uppnås hos kunden, medborgaren eller brukaren. I produktionen presenteras det som utförs i den särskilda verksamheten (produktivitet). Effektrutan beskriver vad som "sker i kundens huvud" och vilka mål som nås (effektivitet/måluppfyllelse). Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbete med uppföljning av effekter och måluppfyllelse av olika slag. Med detta avses redovisning av måluppfyllelse samt brukartillfredsställelse, informationspolicy och samverkan med andra aktörer. Måluppfyllelse och brukartillfredsställelse Nämnden har årliga avstämningar av måluppfyllelse. I förvaltningsberättelsen redovisas graden av måluppfyllelse. Brister i måluppfyllelse åtgärdas delvis. De av fullmäktige lämnade uppdragen genomförs och redovisas. Mätning av brukartillfredsställelse görs vid bygg- och miljökontoret. Vid räddningstjänsten är det sällsynt med mätning av brukartillfredsställelse. Nämnden har delvis har regler för information och kommunikation med medborgarna. Nämnden har delvis fastställt arbetsformer för samverkan med andra parter (t ex andra nämnder, landsting, f-kassa, arbetsförmedling, polis, kommunala bolag, ideella organisationer m m). Det är positivt att nämnden anser sig hantera avstämningar och beskrivning av måluppfyllelse på ett tillfredsställande sätt. Om nämnden utvecklar sin målstyrningsprocess enligt intentionerna i kapitel fem kommer arbetet inom området att utvecklas ytterligare. Mätning av brukartillfredsställelse kan utvecklas. I ett utvecklat kvalitetssystem ingår olika former av undersökningar av brukartillfredsställelse som en naturlig del av verksamheten. Vi har tidigare berört vikten av en god information/kommunikation med medborgarna. Regler för ändamålet kan förslagsvis inarbetas i en strategi eller en informations- och kommunikationspolicy. 10
9. Styrning och kontroll 9.1 Bakgrund Begreppen styrning och kontroll är egentligen två sidor av samma sak och därmed oskiljbara begrepp. Vi har tagit upp begreppen i tre grupper: ansvar och befogenheter (inkl. delegation), styrning/styrmedel och intern kontroll. Vi ser som en ideal form att styrning utövas på ett tydligt sätt med ändamålsenliga styrmedel och att styrningen kontrolleras med en självbedömning (lika med egenvärdering eller self assessment). Därigenom får även styrningen en kvalitetskontroll. Inom detta område har revisionen granskat nämndens styrning och kontroll d v s om det finns tydliga ansvarsområden, klara spelregler och fungerande verktyg (system, rutiner m.m.) för styrning och uppföljning samt intern kontroll. Ansvar och befogenheter Vid förvaltningarna finns en organisatorisk struktur med markerade ansvarsområden och en fastställd besluts-/delegationsordning som enligt uppgift tydligt reglerar ansvar och befogenheter. Det finns kunskap om den kommunala delegationsformen och delegaterna inom bygg- och miljökontoret återrapporterar systematiskt sina beslutsområden. Inom räddningstjänsten återrapporterar inte delegaterna sina beslutsområden systematiskt till nämnden. Ansvar och befogenheter synes i stort vara tillräckligt tydliga. Vikten av en god hantering av delegationsformen och återrapportering till politikerna om verksamheternas fortskridande kan förslagsvis vara ett tema på ett kommande personalmöte inom räddningstjänsten. Det är väsentligt att återrapportering fungerar enligt gällande lagstiftning och antagna delegationer. Styrning/styrmedel och intern kontroll Förvaltningarna har en stor del av väsentliga styrmedel som reglementen, policies, riktlinjer, bestämmelser och instruktioner samlade i styrpärmar. Styrmedlen utvärderas kontinuerligt inom bygg- och miljö och delvis inom räddningstjänsten. Påståendet att nämndens protokoll utformas informativt och i enlighet med gällande lagstiftning besvarades med delvis. Nämnden upprättar inte en årlig plan för den interna kontrollen och således återrapporteras inte årligen arbetet med intern kontroll till kommunstyrelsen. 11
Vi anser det ändamålsenligt att samtliga styrmedel samlas i styrpärmar och att en utveckling möjliggör att de blir utlagda i kommunens intranet. För att uppnå en kontinuerlig utvärdering bör ansvariga för ajourhållning utses för samtliga styrmedel. Från och med år 2000 har nämnderna enligt kommunallagen fått ett utökat ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har i sin tur fått ett utökat ansvar att granska om nämnderna sköter sin intern kontroll. Nämnden har en mycket viktig uppgift att fylla för att kommunen som helhet skall uppnå ett ändamålsenligt regelverk för intern kontroll. Vi är medvetna om att det finns stora brister i kommunens övergripande system för intern kontroll. Förhållandet på central nivå i kommunen måste åtgärdas och nämndens situation är långt från tillfredsställande. Nämndens och förvaltningarnas arbete med intern kontroll måste intensifieras. Beträffande nämndens protokoll hänvisar kommunrevisionen till skrivelse som, under november månad, har ställts till samtliga nämnder. KPMG, dag som ovan Magnus Larsson Kundansvarig 12