PM om alternativ politisk organisation för Forshaga kommun I detta PM redogörs för ett antal aspekter av en möjlig organisationsutveckling i Forshaga kommun. Tanken är att lägga en grund för fortsatta diskussioner om Forshaga kommuns organisation och hur den ska svara upp både mot de krav som finns idag och de krav som kommer i framtiden. Som grund för detta PM har vi tagit del av ett antal skriftliga källor, främst från SKL. Vi har också gjort en mindre kartläggning i syfte att få reda på mer om organisationsstrukturen hos kommunerna i länet. I huvudsak koncentreras detta PM kring vad som i vardagligt tal kallas för KSorganisation. Detta är i korthet en organisation där kommunstyrelsen ersätter alla facknämnder utom de som måste finnas enligt lag. Kommunstyrelsen kompletteras av ett antal utskott, som ersätter facknämndernas tidigare roll. Undantaget är då en myndighetsnämnd, valnämnd samt överförmyndarnämnd som måste finnas enligt lag. För närvarande är Forshaga kommun organiserad enligt en mer traditionell modell med styrelse och facknämnder med tillhörande förvaltningar. I vissa delar har anpassningar gjorts så att styrelsen är nämnd till flera förvaltningar. Forshaga kommuns nuvarande organisation beskrivs utförligare längre fram i detta PM. Ett antal aspekter så som Forshaga kommuns förutsättningar, omvärldsspaning, lagstiftning och perspektiv på ledning och styrning liksom fördelar och nackdelar med KS-organisation redogörs för i korthet. 1. Bakgrund och utgångspunkter En ny förvaltningsorganisation genomfördes från 1/1 2010 efter beslut i december 2009. Under process med att ta fram den nya förvaltningsorganisationen fanns bland annat förslag på att genomföra en förändring från traditionell förvaltningsorganisation till organisation med enbart styrelsen som nämnd, s.k. KS-organisation (överförmyndar-, miljö- och bygg- samt valnämnd undantagna). Beslutet som fattades 2009 blev en något förändrad förvaltningsorganisation med ett samlat barnperspektiv där även de delar av socialtjänsten som rör barn samlades inom barn- och utbildningsförvaltningen. Övriga frågor inom socialtjänsten, arbetsmarknadsfrågor, vuxenutbildning och flyktingfrågor organiserades i en ny nämnd; Lärande och arbete. Beslutet innebar också bildande av en gemensam administrativ avdelning, d.v.s. centraliserade nämndoch förvaltningsadministrativa funktioner, samt att i detta inkludera planering, information och juridik. Vid kommunstyrelsen den 15 september 2015 beslutades om en utvärdering av den nya förvaltningsorganisationen i syfte att följa upp hur förslaget genomförts, om de effekter som var syftet har uppnåtts och vilken framtida förändring och utveckling av organisationen som kan vara önskvärd. I nuläget kan konstateras att flera ändringar gjorts, men att den centrala administrativa funktionen aldrig kommit till stånd. Kommunstyrelsen var tidigare också nämnd till tre förvaltningar; kommunledningsstaben, kommunteknik och service samt kultur, fritid och näringsliv. Sedan beslut i februari 2019 är kultur-
och fritid en enhet kopplad till kommunledningsstaben och är inte längre en egenförvaltning. Övriga nämnder har en förvaltning knuten till sig. Dagens organisation är närmast att betrakta som en blandning mellan en traditionell förvaltningsorganisation och en KS-organisation. I utvärderingen som genomfördes av PwC konstateras att den förra organisationsförändringen inte genomfördes i sin helhet. I utvärderingen framkommer också att det saknades konsekvensanalyser inför genomförandet. Ett av skälen till att göra organisationsförändringen var att skapa ett mer processorienterat arbetssätt samt en bättre helhetssyn över kommunens verksamheter. I utredningen kan konstateras att just det processorienterade arbetssättet och helhetssynen till viss del saknas idag. Det kan inte uteslutas att dessa brister beror på att organisationsförändringen inte genomfördes fullt ut. Utvärderingen lyfter också fram ett utvecklingsområde som gäller rollfördelningen mellan politik och tjänstemän i kommunen. Frågan behöver uppmärksammas för att skapa en samstämmighet om vilka frågor som är vad och hur, dvs vad som är politikernas ansvar respektive tjänstemännens ansvar. Utöver rollfördelningen vad gäller politisk ledning och tjänstemän så behöver kommunen också arbeta med ledarutveckling. Det finns möjligheter att göra detta genom samverkan med andra kommuner. Ett tydligt och utvecklat ledarskap kan också främja tilliten inom organisationen, liksom mellan politiker och tjänstemän. Även i Kommunkompassen lyfts områdena politisk styrning och kontroll samt ledarskap, ansvar och delegation fram som förbättringsområden. Väl genomarbetade underlag saknas till viss del och det upplevs som en brist idag, vilket framkommer både genom undersökningar gjorda i kommunstyrelsen samt i PwC:s utredning. Flera av de förslag som fanns genomfördes inte i den förra organisations-förändringen, bland annat det administrativa kontoret som skulle innehålla flera funktioner för ledningsstöd. Idag är dessa resurser utlokaliserade på nämnder och förvaltningar vilket gör att resurserna inte samordnas så som var tänkt. Det går inte att utesluta att även denna kvalitetsbrist beror på att organisations-förändringen inte genomfördes fullt ut. 2. Om KS-organisation I en traditionell förvaltningsorganisation är huvudregeln att det finns flera nämnder, d.v.s. styrelsen och facknämnderna, och att till varje nämnd knyts en förvaltning. I en KS-organisation ersätts alla nämnderna av en enda nämnd, dvs styrelsen, och till denna knyts ett antal utskott för att hantera olika frågor, t.ex. myndighetsutövning inom socialtjänsten. En del i den kommunala självstyrelsen är att det överlämnas till kommunerna själva av bestämma över sin organisation. Detta gäller t.ex. hur många nämnder som ska finnas och hur arbetsfördelningen mellan dessa ska se ut. Mot bakgrund av detta är det alltså möjligt att avskaffa flera nämnder utom de som är obligatoriska; styrelsen, valnämnden, revisionen och i förekommande fall överförmyndarnämnden. I en modell med KS-organisation kan alla verksamheter samlas under en nämnd, med undantag för obligatoriska nämnder och med undantag för att samma organisation inte kan både bedriva en verksamhet och hantera myndighetsutövning över densamma. Ett exempel på det är fastighetsförvaltning och bygglov. Att bedriva en verksamhet och samtidigt utöva lagstadgad tillsyn över den är alltså inte tillåtet. I övrigt har styrelsen, som också är en nämnd, totalansvaret för utskottens och därmed också kommunens verksamhet i sin helhet. För att kunna hantera mer tematiska och långsiktiga frågor är det möjligt att tillsätta permanenta eller tillfälliga beredningar kopplade till fullmäktige, så kallade fullmäktigeberedningar. En beredning får inte hantera eller ansvara för
en sådan verksamhet som ska skötas av en nämnd. En beredning kan tillsättas för att bereda ett ärende inför fullmäktige. Vanligen hanterar fullmäktigeberedningar ärenden av visionär, strategisk eller tematisk art som inte står i konflikt med förbudet att hantera nämndernas frågor eller myndighetsutövningen inom kommunen. När beredningen gjort sitt förberedande arbete kan det sedan gå genom den vanliga beredningsorganisationen. Behandling i en fullmäktigeberedning ersätter inte det lagstadgade beredningstvånget. Det som kan ses som den viktigaste funktionen för en fullmäktigeberedning är bred förankring tidigt i frågor av större vikt. Tjänstemannaorganisationen i en KS-organisation förändras något men fungerar i princip på samma sätt. Det vanligaste är att förvaltningarna inordnas under kommunstyrelsen där de blir olika verksamhetsområden under en och samma nämnd. Den som tidigare varit förvaltningschef blir således verksamhetschef. Vad områden kallas eller vilka titlar som ges olika chefer kan se olika ut, det vi använder som benämning i detta fall kan ses som ett exempel. Det verkar rimligt att utgå ifrån att organisationen ses över inför en sådan process för att se vilka verksamheter som bör samordnas. Ledningsstrukturen oavsett organisationsform utgår från att kommunchefen är chef över förvaltningscheferna. Det är kommunchefen som har chefsansvaret för förvaltningscheferna på samma sätt som en chef har det för en anställd som inte är i ledarposition. Denna roll kan ibland bli otydligt där det i en traditionell organisation finns en nämnd med en ordförande att svara inför En KS-organisation där ledningsstrukturen blir tydligare kommer troligtvis också att upplevas som tydligare sett till den politiska ledningen. Förhoppningsvis kan det också hjälpa till i tolkningen av de olika rollerna mellan politik och tjänstemän. Värt att notera är också att kommunchefens roll som den ledande tjänstemannen i kommunen också blev föremål för reglering i den nya kommunallag som trädde i kraft 2017. I den utredning som låg till grund för den nya kommunallagen återfinns tydliga önskemål från kommunchefer i Sverige att rollen behöver tydliggöras. Så som lagen sedan formulerades har kommunchefens ställning tydliggjorts på flera olika sätt, dels som angavs ovan, men också genom att kommunchefen också uttalat är chef för den ledande förvaltningen. Det tydliggör att chefsansvaret även omfattar chefer med stabsfunktioner inom kommunledningsförvaltning eller motsvarande. Forshaga kommun har också i enlighet med de nya lagkraven antagit en instruktion till kommunchefen som tydliggör uppdraget och ansvaret för styrning och ledning. 3. Omvärldsspaning Statistik över hur många kommuner som idag har avskaffat nämndorganisationen och gått över till en alternativ organisation saknas hos SKL. I en studie från 2009 konstateras att det fram till dess var till största delen kommuner som är mindre än genomsnittet (färre än 40 000 invånare) som valt en annan organisation än den traditionella förvaltningsorganisationen. Studien omfattar cirka 26 kommuner med helt eller delvis avskaffad nämndorganisation. Arvika är det enda exemplet från Värmland i studien men sedan 2009 har ytterligare sex kommuner i Värmland följt exemplet. Under 2009 gick flera kommuner, däribland Sunne, fram med förslag om en KS-organisation men fick backa med förslagen. Idag har diskussionerna väckts återigen och flera som tidigare varit långt gångna i sina processer men backat dem har nu infört KS-organisation. I Värmland har 7 av 16 kommuner en alternativ politisk organisation. I flera kommuner kan vi notera att det finns fler än ett eller två utskott kopplade till KS oberoende av om de har en traditionell förvaltningsorganisation eller inte. I Kristinehamn och Karlstad finns två utskott kopplade till KS och ingen av dem har en KS-organisation. Bland de mindre kommunerna med en traditionella förvaltningsorganisation med fler än ett utskott finns som exempel Kil och
Filipstad. Bland de 7 som har valt att ha en KS-organisation varierar antalet nämnder utöver styrelsen mellan 2-4 (revision ej inräknad). 4. Lagstiftning och formalia 4.1 Det kommunala självstyret Det kommunala självstyret är en princip som fastställs i kommunallagen. Principen gör det möjligt för kommunerna att inom ramen för lagstiftningen organisera sin verksamhet så som kommunen själv vill. Några inskränkningar i friheten att organisera sig finns dock En kommun måste ha revision, valnämnd, och i förekommande fall överförmyndarnämnd Kommunen får inte inom samma organisation hantera och utöva lagstadgat tillsyn över samma verksamhet, därmed kan en s k jävsnämnd/myndighetsnämnd behöver inrättas 4.2 Reglementen, arkiv, delegation Under ett införande av en alternativ politisk organisation behöver att antal formaliaprocedurer klaras av. Något som är engångsarbetsuppgifter men som ändå krävs: hantering av reglementen, start med nytt arkiv samt ny delegationsordning som anpassas efter den nya organisationen. I övrigt behöver endast ett reglemente tas fram och i förekommande fall revideras vad gäller alla de verksamheter som skulle införlivas under gemensam förvaltning i en KSorganisation. 4.3 Forshagas förutsättningar Forshaga kommun har redan idag en organisation där flera verksamheter som betraktas som förvaltningar ligger under en och samma nämnd. Detta är troligen en rest från att förslaget till omorganisation 2009 som från början handlade om att gå från traditionell nämndorganisation till KS-organisation. Forshaga kommun har idag flera gemensamma nämnder: IT-nämnd, överförmyndarnämnd och miljöoch byggnämnd. I och med att vi också har en gemensam miljö- och byggnadsnämnd tillsammans med Munkfors kommun så behöver kommunen inte tillsätta en så kallad jävsnämnd för att hantera frågor om tillsyn m.m. gällande kommunens egna verksamheter. Den gemensamma överförmyndarnämnden skulle inte heller beröras av en övergång till ny organisation, detsamma gäller för ITnämnden och drift- och servicenämnden. Karlstadsregionens räddningstjänst är ett samordningsförbund där kommunen ingår, denna typ av organisering skulle inte påverkas. Kommunen samarbetar med andra kommuner eller köper tjänster av andra kommuner gällande ett flertal olika verksamheter, det kan handla om allt från upphandling till socialjour. 5. Olika aspekter av KS-organisation En omorganisation från traditionell nämndorganisation ska inte hastas igenom. I Forshaga kommun har vissa steg som skulle förenkla en övergång redan tagits vid förra omorganisationen, Det är viktigt att tillhandahålla information och att se på organisationen förbehållslöst. I utvärderingen av omorganisationen i Forshaga 2009 kommer PwC fram till att kommunikationen är av största vikt. Att notera från tidigare arbete är dock behovet av en konsekvensanalys redan i ett tidigt skeende. I Arvika hölls material kring omorganisationen tillgängligt för alla medarbetare via intranät och även till alla förtroendevalda. När en del kommuner runt 2009 valde att gå över till alternativ politisk organisation så var många fler på väg eller var intresserade av att gå vidare med samma organisationstyp. Av olika skäl genomfördes inte förändringarna då, men flera av dessa kommuner har idag infört en KS-organisation. Bland dessa finns Sunne och Munkfors.
Ett återkommande motiv hos de kommuner som valt en annan organisation än den traditionella nämndorganisationen har varit att få en helhetssyn på kommunens verksamheter. Kommunstyrelsen får det samlade ansvaret för alla operativa verksamheter och kan ur ett helhetsperspektiv fatta de svåra prioriteringsbeslut som ibland krävs, inte minst i en situation med knappa ekonomiska resurser I mindre kommuner, som är vanligast bland de som väljer en alternativ organisation, ses det som rationellt och logiskt att inte ha en större beslutsorganisation än verksamheten kräver. I förslaget till ny kommunallag, som trädde i kraft 2017, så lades stort fokus på att få helhetssyn på verksamheten. I lagen läggs flera förslag som ska stärka styrelsens ställning (i förhållande till nämnderna). Förslaget ska ge kommunstyrelsen större möjligheter att uppfylla sin uppsiktsplikt m.m. som är lagstadgat redan idag. Organisatoriskt underlättar också en KS-organisation också möjligt att samla de stödjande resurser som finns inom de olika förvaltningarna för att stötta alla verksamheter. Det gäller exempelvis administration men kan också gälla utvecklings- och kvalitetsarbete, kommunikation m.m. De stödfunktioner som finns inom kommunledningsstaben skulle på ett tydligare sätt kunna kopplas till verksamheterna. På så vis kan ett bättre stöd ges till de olika verksamheterna och stödjande resurser till kan fördelas mer lika mellan verksamheterna. Den ger ett tydligare ledarskap både politisk nivå och på tjänstemannanivå. Det ger också en möjlighet att kunna stärka upp stödet kring de chefer som finns i kommunen idag. Det finns behov av ledarutveckling, som konstaterats genom exempelvis utvärderingen från PwC, men också att tillhandahålla tillräckligt med stöd för att cheferna ska kunna ägna sig åt det som behövs i sina roller i större utsträckning. En KS-organisation är lättare att förändra och anpassa till nya förhållanden eftersom organisatoriska förändringar kan genomföras utan att den politiska organisationen behöver förändras. I huvudsak har kritik mot en KS-organisation varit kopplat till avvecklingen av nämnderna. Det kan ses som att makten centraliseras till ett färre antal politiker. En kommunstyrelse som får många ärenden att hantera och en så stor bredd att det är svårt för de förtroendevalda att vara insatta i det frågor som behandlas. Det kan också finnas en risk att utskotten fortsätter agera som om de vore nämnder. 6. Avslutning Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns flera skäl att överväga att en alternativ organisation, KS-organisation. Det finns olika saker som talar för det bland annat: Möjlighet till helhetssyn över alla verksamheter Tydligare ledarskap Samordning av centrala resurser för lednings- och verksamhetsstöd Central administration i enlighet med tidigare beslut Lättare att skapa ett processorienterat arbetssätt Färre gränser mellan olika verksamheter och mer anpassningsbar organisation Det som möjligen skulle kunna ses som utmaningar är: Skapa delaktighet för så många som möjligt Utveckla fullmäktiges arbete exempelvis genom fullmäktigeberedningar
Arbeta ännu mer med att förbättra och tydliggöra rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän