EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 14.2.2008 SEK(2008) 193 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT om ändring av rådets direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar)(diklormetan) (Ändring av rådets direktiv 76/769/EEG) Sammanfattning av konsekvensanalys {KOM(2008) 80 slutlig} {SEK(2008) 192} Ansvarigt GD: Näringsliv Andra berörda avdelningar: AGRI, ENV, SANCO, JRC, EMPL, ECFIN, TRADE, JLS, MARKT, RTD, SJ, TREN, SG Dagordning eller hänvisning till arbetsprogram: 2007/ENTR/016 SV SV
1. BAKGRUND Denna sammanfattning av konsekvensanalysen 1 åtföljer förslaget till beslut om ändring av direktiv 76/769/EEG med avseende på begränsning av användning och utsläppande på marknaden av diklormetan (DCM) i färgborttagningsmedel. DCM står inte med på prioriteringslistan enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen. I flera undersökningar om riskerna med DCM i färgborttagningsmedel 2 har man dock kommit fram till att riskreducerande åtgärder behövs i hela EU. I konsekvensanalysen granskas och bedöms de olika åtgärderna med avseende på effektivitet, genomförbarhet, ekonomiska konsekvenser och övervakning för att minska riskerna under industriell, yrkesmässig och privat användning av DCM-baserade färgborttagningsmedel. 2. FÖRFARANDE OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER De eventuella begränsningarna av användningen av DCM i färgborttagningsmedel diskuterades vid flera möten i arbetsgruppen för genomförande av direktiv 76/769/EEG där företrädare för kommissionen, medlemsstaterna och Europeiska kemiindustrirådet (CEFIC) närvarade. Man samrådde även med Europeiska byrån för konsumentorganisationer (BEUC), Europeiska federationen för gruv-, kemi- och energiarbetare (EMCEF) och Europeiska fackliga samorganisationen (EFS). Under dessa möten framgick det att medlemsstaterna kunde indelas i två olika läger med starkt divergerande åsikter: Det ena bestod av Förenade kungariket, Irland, Italien, Grekland och Polen som visserligen ansåg att det behövs fler inspektioner på arbetsplatserna men inte såg någon anledning att anta förbud mot vare sig yrkesmässig eller privat användning. Dessa medlemsstater anser att omfattande begränsningar inte skulle stå i rimlig proportion till konstaterade risker och att andra åtgärder är tillräckliga för att minska riskerna. Det andra lägret, bestående av Tyskland, Frankrike, Sverige och Danmark ifrågasatte detta resonemang och ansåg att de narkotiska verkningarna av DCM är särskilt farliga, och att de olyckor och dödsfall som konstaterats visat att de åtgärder som gäller idag (t.ex. fördröjare för att minska avdunstningen) inte räcker till. Dessa medlemsstater förespråkar därför stränga åtgärder för industriell användning och ett totalförbud mot yrkesmässig och privat användning. Annan lagstiftning, t.ex. det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och arbetsmiljölagstiftningen undersöktes för att undvika överlappande eller motstridig lagstiftning. 1 2 Den fullständiga versionen finns tillgänglig på engelska på webbplatsen http://ec.europa.eu/enterprise/chemicals/studies_en.htm TNO-STB-undersökning slutförd i november 1999. ETVAREAD-expertgruppens rapport, april 2004. RPA-undersökning slutförd i april 2007. Dessa undersökningar finns tillgängliga på webbplatsen http://ec.europa.eu/enterprise/chemicals/studies_en.htm SV 2 SV
3. PROBLEMDEFINITION OCH MÅLET MED INITIATIVET Enligt bilaga I till direktiv 67/548/EEG klassificeras DCM som cancerframkallande (kategori 3). Risken med DCM ligger främst i dess narkotiska verkningar med åtföljande utslagningseffekter på centrala nervsystemet (CNS) i höga koncentrationer. Även om akuta toxiska effekter på CNS är reversibla har dödsfall rapporterats vid ett flertal tillfällen 3. Mellan 1989 och 2007 har 18 dödsfall rapporterats i EU (9 vid industriell användning, 8 vid yrkesmässig användning, 1 vid privat användning), och dessutom 56 fall av skador som inte ledde till döden (6 vid industriell användning, 26 vid yrkesmässig användning, 10 vid både industriell och yrkesmässig användning och 14 vid privat användning). De viktigaste orsakerna bakom dödsolyckor i samband med användning av DCM-baserade färgborttagningsmedel är otillräcklig ventilation, otillräcklig personlig skyddsutrustning, användning av olämpliga rengöringsbad (strippbad), användning av ämnet i situationer där det inte borde ha använts, olyckor i samband med upphettning, (eventuellt) alkoholmissbruk, exponering under lång tid, okänd orsak. Med utgångspunkt i dessa orsaker har konsekvensanalysen inriktats på olika möjliga övervakningsåtgärder för att minska antalet olyckor och risken för dödsfall. Syftet med förslaget är att minska eller eliminera konstaterade risker för att uppnå en hög nivå av hälsoskydd för alla som använder DCM-baserade färgborttagningsmedel (industriella, yrkesmässiga och privata användare) och fastställa harmoniserade regler i hela EU för att undvika hinder för handeln inom gemenskapen med DCM-baserade färgborttagningsmedel. 4. KOMMISSIONENS RÄTT ATT AGERA Syftet med rådets direktiv 76/769/EEG är att skapa harmoniserade regler för att uppnå en hög nivå av skydd för människors hälsa och miljön i hela gemenskapen och undvika avvikelser i nationell lagstiftning som kan skapa hinder för handeln inom gemenskapen. Mot bakgrund av medlemsstaternas divergerande åsikter om behovet av att agera och de olika åtgärder som har vidtagits av en del av dem (Österrike, Danmark, Sverige) men inte av alla, 3 Yttrande antaget av vetenskapliga kommittén i mars 2005. http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scher/scher_opinions_en.htm SV 3 SV
kan dessa risker inte kontrolleras genom att ansvaret för att agera läggs enbart på medlemsstaterna. En insats på gemenskapsnivå är det mest effektiva och proportionella sättet at eliminera eller minska de konstaterade riskerna och samtidigt upprätthålla den inre marknaden. Relevant rättslig grund är artikel 95 i EG-fördraget. 5. JÄMFÖRELSE AV DE OLIKA POLITISKA ALTERNATIVEN FÖR ATT NÅ MÅLEN De alternativa handlingslinjerna för att uppnå det eftersträvade målet, nämligen minska riskerna vid användning av DCM-baserade färgborttagningsmedel, utvecklades på grundval av den information och de slutsatser som erhållits genom de undersökningar som utförts åt kommissionen. Kompletterande information från medlemsstaterna, branschen och andra berörda parter har också beaktats. I nedanstående tabell är resultaten av alla utlåtanden sammanfattade. ALTERNATIV EFFEKTIVITET ÄNDAMÅLSENLIGHE T Ingen åtgärd Mycket låg: Detta alternativ förebygger inte olyckor (med eller utan dödlig utgång), utan de kommer fortfarande att ske i samband med alla olika användningar. Medlemsstaterna skulle kunna fortsätta att lagstifta nationellt med olika begränsande åtgärder och därav följande hinder för den inre marknaden. Låg: Inga extra kostnader för industrin, men målen för riskminskning för de tre användningarna nås inte. Frivilliga åtgärder av industrin Mycket låg: Svårt att utarbeta ett avtal som kan få bred uppslutning hos industrin, eftersom åsikterna där går starkt isär. Svårt för medlemsstaterna att kontrollera att industrin uppfyller de frivilliga åtagandena. Skyddet för konsumenternas hälsa skulle inte garanteras. Mycket låg: Betydande administrativa kostnader för industrin för att avtala, utarbeta, genomföra och övervaka ett frivilligt åtagande som skulle behöva omfatta flera små och medelstora företag. SV 4 SV
Tekniska skyddsåtgärder: Ventilation och rengöringsbad Hög till medelgod för industriell användning: Riskerna vid industriell användning minskar, men det behövs mer personlig skyddsutrustning för att skydda arbetstagarna. Medelgod till låg för yrkesmässig användning: Svårt i praktiken för yrkesmässiga användare som inte arbetar vid industrianläggningar att kontrollera exponeringsnivåerna för DCM och garantera tillräcklig ventilation. Åtgärder som gäller baden kan endast tillämpas på vissa yrkesmässiga användningar och inte på andra. Mycket låg för privata konsumenter: Svårt att garantera god ventilation när konsumenterna använder färgborttagningsmedel inomhus eller vid olämpliga väderleksförhållanden. De åtgärder som gäller baden kan inte tillämpas. Hög till medelgod för industriell användning: Installation av mekanisk ventilation kan kräva förändringar i befintlig utrustning vilket medför kostnader särskilt för små och medelstora företag. Förändringar som gäller baden kan vara ändamålsenligt när det gäller små föremål, men mindre ändamålsenligt för stora föremål på grund av de högre kapitalkostnaderna. Medelgod till låg för yrkesmässig användning: Kostnaderna för den nödvändiga utrustningen är höga och kopplade till den enskilda typen av yrkesmässig användning. Dyr extrautrustning kan bli nödvändig i vissa fall och kan kräva expertkunskap för korrekt användning. Mycket låg för privata konsumenter: Den utrustning som behövs för att alltid garantera god ventilation skulle vara orimligt dyr. Hanteringsåtgärder: 1. Personlig skyddsutrustning Hög för industriell användning: Skydd mot hudexponering skulle säkerställas genom användning av handskar av lämpligt material. Skydd mot inandningsrisker skulle säkerställas genom lämpliga masker eller andningsskydd. Medelgod för yrkesmässig användning: Svårt att bedöma användningen av lämpligt handskmaterial (som beror på faktorer som exponeringsnivåer samt arbetets mekaniska intensitet och varaktighet) för alla olika Medelgod för yrkesmässig användning: Extra kostnader för företagen för effektiv personlig skyddsutrustning, som skulle behöva väljas beroende på de aktuella arbetsmiljöerna och de tekniska skyddsåtgärder som vidtagits med avseende på ventilation och rengöringsbad. Medelgod till låg för yrkesmässig användning: Extra kostnader för företagen för att välja och köpa lämplig utrustning som garanterar ett SV 5 SV
2. Storleksgränser och utformningskrav för behållare 3. Krav på produktsammansättningen arbetsmiljöer, särskilt för egna företagare och arbete som inte sker i industrianläggningar. Mycket osannolikt att andningsskydd skulle användas när detta krävs. Låg för privata konsumenter: Inga garantier för att konsumenterna skulle använda personlig skyddsutrustning korrekt eller ersätta den på lämpligt sätt. Skyddet för konsumenternas hälsa skulle inte garanteras. Låg för industriell, yrkesmässig och privat användning: Krav på mindre behållare med smalare öppningar skulle vara en effektiv åtgärd för att minska exponeringen för medel som oavsiktligt spills ut, men ändrar inte sättet att använda produkten och minskar inte riskerna i samband med detta. Behållare med smal öppning skulle göra det omöjligt att doppa en pensel i medlet vilket skulle leda till att det hälldes över i bredare kärl och utsatte användaren för avdunstning av DCM. tillräckligt skydd under föränderliga arbetsförhållanden. Låg för privata konsumenter: Kostnaderna för den nödvändiga personliga skyddsutrustningen skulle vara orimliga särskilt när det gäller små gör-det-själv jobb. Låg för industriell, yrkesmässig och privat användning: Det behövs betydande mängder färgborttagningsmedel vid tillämpningar med rengöringsbad vid industriell och yrkesmässig användning. Extra kostnader för tidsåtgången vid användning av flera olika behållare och mängden förpackningsavfall skulle göra detta alternativ mindre ändamålsenligt. Låg för industriell, yrkesmässig och privat användning: En minskning av DCM-halten skulle kräva ökad användning av andra beståndsdelar, vilket i sin tur skulle kunna medföra andra risker (t.ex. brandfarliga beståndsdelar). Tillsats av luktmedel skulle kunna leda till användning av enkla masker som inte ger det skydd som behövs mot DCM. Fördröjare har redan använts i flera år men håller inte exponeringen för DCM på tillräckligt låg nivå. Låg för industriell, yrkesmässig och privat användning: Lägre DCM-halt kan påverka produktens effektivitet så att man inte får samma resultat vid färgborttagning. Detta ger längre behandlingstider och högre kostnader. Obligatorisk utbildning och krav Medelgod till låg för industriell Medelgod för industriell SV 6 SV
på tillstånd för användarna användning: Enligt arbetsmiljölagstiftningen måste arbetsgivaren redan nu tillhandahålla adekvat skydd för att hantera riskerna med användning av medel innehållande DCM. Medlemsstaterna kanske saknar vilja eller förmåga att ta sig an utbildnings- och tillståndssystem. Hög för yrkesmässig användning: Utbildning och tillståndskrav leder till större medvetenhet om riskerna och de skyddsåtgärder som behöver vidtas, särskilt när det gäller små och medelstora företag och egenföretagare som inte omfattas av arbetsmiljölagstiftningen. Detta skulle vara särskilt effektivt för arbete som inte utförs i industrianläggningar. Medlemsstaterna kanske saknar vilja eller förmåga att ta sig an utbildnings- och tillståndssystem. Inte tillämpligt på användning av privata konsumenter. användning: Extra kostnader för de företag som väljer att tillhandahålla eller använda DCM-baserade färgborttagningsmedel för utbildning, informationsspridning, prov och tillståndsgivning för personer som ska arbeta med färgborttagning med medel som innehåller DCM. Mer ansvar och större administrativ börda för medlemsstaterna för kontroll av utbildnings- och tillståndssystem. Medelgod för yrkesmässig användning: Extra kostnader för de företag som väljer att tillhandahålla eller använda DCM-baserade färgborttagningsmedel för utbildning, informationsspridning, prov och tillståndsgivning för personer som ska arbeta med färgborttagning med medel som innehåller DCM. Mer ansvar och större administrativ börda för medlemsstaterna för kontroll av utbildnings- och tillståndssystem. Totalförbud Låg för industriell användning: Med ett totalförbud mot DCM-baserade färgborttagningsmedel elimineras riskerna, men fördelarna av riskminskningen vid ett totalförbud skulle ändå bli små eftersom det finns andra lika effektiva metoder för riskminskning. Medelgod för yrkesmässig Inte tillämpligt på användning av privata konsumenter. Medelgod för industriell och yrkesmässig användning: Betydande förluster för tillverkare av DCM, men vinster för tillverkare av alternativa metoder. Relativt neutral för tillverkare av färgborttagningsmedel, varav många redan producerar alternativa sammansättningar. SV 7 SV
användning: Med tanke på antalet registrerade dödsfall skulle detta alternativ vara mycket effektivt för att skydda yrkesmässiga användare. Men om de yrkesmässiga användarna får tillräcklig utbildning och lämplig personlig skyddsutrustning under användningen blir effektivitetsvinsten mindre. Hög för privat användning: Eftersom privata konsumenter inte har tillgång till samma utrustning som yrkesmän och industriella användare (särskilt gäller detta tekniska skyddsåtgärder och personlig skyddsutrustning) och inte heller till utbildning, och arbetsmiljön i hemmet kan vara mycket sämre än vid yrkesmässig användning, skulle detta vara den bästa åtgärden för att skydda dem mot exponering för DCM. Ett totalförbud skulle göra det lättare för de behöriga myndigheterna att övervaka efterlevnaden, eftersom inga andra åtgärder skulle vara aktuella för privata konsumenter. Ett förbud påverkar användarnas företag särskilt när det gäller a) ökade kostnader för alternativ, b) kapitalkostnaden för att anpassa befintliga installationer för användning av alternativ och c) förluster i produktiviteten då alternativen kräver längre behandlingstider och upprepat anbringande. Betydande kostnader för små och medelstora företag med små vinstmarginaler. Medelgod till hög för privat användning: Måttliga förluster för tillverkare av DCM, men vinster för tillverkare av alternativ. Neutral för tillverkare av färgborttagningsmedel, eftersom de företag som tillverkar färgborttagningsmedel ofta redan erbjuder såväl DCMbaserade som DCM-fria alternativ. Totalt sett kan effekten därför antas bli neutral. Minskade totalkostnader för konsumenterna då man räknar med utgifterna både för färgborttagningsmedlet och för den personliga skyddsutrustning som behövs när man använder DCMbaserade medel. 6. SLUTSATS Följande kombination av alternativ framstår som den mest välavvägda och proportionella lösningen: DCM-baserade färgborttagningsmedel för industriell användning: SV 8 SV
Följande obligatoriska krav bör gälla vid industriell användning: Lämpliga skyddshandskar. Effektiv ventilation av lokalerna eller andningsapparater. Tillräckliga tekniska skyddsåtgärder för rengöringsbaden. Ett totalförbud mot all industriell användning skulle vara oproportionellt med hänsyn till de höga kostnaderna för industrin och den ofullständiga informationen om alternativen. Andra alternativ som begränsningar av behållarnas storlek och krav på produktsammansättningen är inte effektiva när det gäller att förhindra exponering för DCM eller att minska riskerna. DCM-baserade färgborttagningsmedel för industriell användning: Användning av yrkesmän på andra platser än industrianläggningar bör allmänt förbjudas, men medlemsstaterna skulle kunna välja att tillåta fortsatt användning på sitt territorium om användaren är en specialutbildad yrkesman med särskilt tillstånd. Berörda företag i medlemsstaten skulle då ha ansvaret för att skapa de nödvändiga systemen för utbildning och tillståndsgivning medan medlemsstaten skulle ansvara för övervakningen av systemen. Denna åtgärd påför medlemsstaterna och berörda företag det fulla ansvaret och den administrativa bördan för att inrätta och övervaka ett utbildnings- och tillståndssystem med lämpliga kontrollåtgärder. Andra alternativ som tekniska skyddsåtgärder, begränsningar av behållarnas storlek och krav på produktsammansättningen är inte effektiva när det gäller att förhindra exponering för DCM eller minska riskerna i många av de situationer där yrkesmässig användning förekommer. DCM-baserade färgborttagningsmedel för privat användning: Ett förbud mot utsläppande på marknaden färgborttagningsmedel innehållande DCM för användning av privata konsumenter är den enda effektiva åtgärden för att eliminera riskerna för konsumenterna, eftersom det skulle vara omöjligt att fullständigt övervaka konsumenternas handlingar och beteende vid gör-det-själv användningar, eller att säkerställa tillräcklig utbildning och användning av nödvändig skyddsutrustning. Med hänsyn till de totala kostnaderna och vinsterna är denna åtgärd proportionell. Ingen av åtgärderna påverkar gemenskapens budget. 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Medlemsstaterna har väletablerade mekanismer och har utsett myndigheter för att övervaka efterlevnaden av begränsningarna i direktiv 76/769/EEG. Samma strukturer kan användas för förordning (EG) nr 1907/2006. Dessutom kommer ett forum för informationsutbyte om genomförandet att förvaltas av den europeiska kemikaliemyndigheten. Genom detta forum kommer även ett nätverk av myndigheter i medlemsstaterna med ansvar för genomförande av förordningen att samordnas. SV 9 SV