MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTEN SAMT REGIONKOMMITTÉN

EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 12.3.2012 COM(2012) 94 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTEN SAMT REGIONKOMMITTÉN Redovisning av markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) i unionens klimatåtaganden

1. KLIMATFÖRÄNDRINGEN BEHÖVER ÅTGÄRDAS NU I slutet av 2010, inom ramen för FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC), stod det klart att den globala uppvärmningen inte får överskrida temperaturerna före den industriella revolutionen med mer än 2 C 1. Detta är avgörande om de negativa konsekvenserna av människans påverkan på klimatsystemet ska kunna begränsas. Detta långsiktiga mål kräver att utsläppen av växthusgaser globalt minskas med minst 50 % under 1990 års nivåer senast 2050 2. Industriländerna som grupp bör minska sina utsläpp med 80 95 % fram till 2050 jämfört med nivåerna 1990 3. På medellång sikt har EU åtagit sig att minska sina växthusgasutsläpp med 20 % jämfört med 1990 års nivåer till 2020, och med 30 % om rätt förutsättningar råder. Detta åtagande utgör en del av ett av EU:s fem överordnade mål i Europa 2020-strategin 4. Dessutom har Europeiska rådet och Europaparlamentet enats om att alla ekonomiska sektorer bör bidra till att minska utsläppen 5. Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) har en positiv och betydande inverkan på EU:s utsläpp av växthusgaser. Sektorn avlägsnar motsvarande 9 % av de växthusgaser som släpps ut i andra delar av ekonomin 6. Även om utsläpp och upptag från LULUCF rapporteras enligt UNFCCC och delvis redovisas under Kyotoprotokollet, lämnades sektorn utanför EU:s klimatåtaganden enligt klimat- och energipaketet 7 på grund av att man upptäckte allvarliga brister i de internationella redovisningsreglerna av utsläppen från denna sektor. Det förväntades även vid tidpunkten för fastställande av EU:s utsläppsminskningsmål att klimattoppmötet i Köpenhamn 2009 skulle leda till en internationell överenskommelse om klimatförändringar, däribland ändrade redovisningsregler för LULUCF, som sedan skulle kunna antas av EU. Så skedde inte, och trots de framsteg som gjorts genom Köpenhamnsöverenskommelsen och Cancunöverenskommelserna nåddes ett internationellt avtal om reviderade redovisningsregler för LULUCF från och med en andra åtagandeperiod enligt Kyotoprotokollet först vid den 17:e konferensen mellan parterna till UNFCCC-mötet i Durban i december 2011. I detta meddelande beskrivs hur LULUCF-sektorn i allt högre grad skulle kunna integreras i EU:s klimatpolitik med hjälp av en strategi i flera steg. Som ett första steg föreslås kraftfulla regler om gemensam redovisning, övervakning och rapportering. Mot bakgrund av sektorns specifika utsläppsprofil föreslår kommissionen en särskild rättslig ram, snarare än att integrera 1 2 3 4 5 6 7 Beslut 1/CP.16 konferensen mellan parterna i FN:s ramkonvention om klimatförändringar (Cancúnöverenskommelserna). På grundval av den fjärde utvärderingsrapporten från FN:s forskningspanel i klimatfrågor (IPCC). Slutsatser från Europeiska rådets möte den 29 30 oktober 2009 och Europaparlamentets resolution av den 4 februari 2009 (2008/2105 (INI)). KOM(2010) 2020 slutlig. Direktiv 2003/87/EG och beslut nr 406/2009/EG. Nationell totalsumma exkl. LULUCF-sektorn. Till skillnad från andra växthusgaser än koldioxid från jordbruksverksamhet, t.ex. metan och dikväveoxid från idisslare och gödselmedel. SV 2 SV

den i EU:s system för handel med utsläppsrätter 8 eller som en del av reglerna som skapats genom beslutet om fördelning av insatserna 9. Att fastställa redovisningsregler för utsläpp och upptag i EU som beaktar LULUCF-sektorns specifika profil skulle medföra många fördelar. Framför allt skulle det komplettera redovisningen av antropogena utsläpp av växthusgaser från all ekonomisk verksamhet inom EU 10 genom att ta upp viktiga flöden som för närvarande inte beaktas. Som en del i detta skulle det öka synligheten för utsläppsbegränsande åtgärder i jordbruk, skogsbruk och närstående industrier (t.ex. pappersmassa och papper, träförädling) och ge en grund för utarbetande av lämpliga politiska stimulansåtgärder, t.ex. i den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) och med beaktande av färdplanen för ett resurseffektivt Europa 11. Gemensamma redovisningsregler för EU skulle också skapa lika konkurrensvillkor för olika medlemsstater. Det skulle särskilt fånga upp förändringar i kollager till följd av användningen av inhemskt producerad biomassa, och på så sätt komplettera redovisningen av bioenergi på ekonominivå, såsom föreskrivs av den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) 12 som ett villkor för att bioenergi ska betraktas som koldioxidneutral inom energisektorn. Detta skulle stärka den miljömässiga integriteten inom EU:s klimatpolitik. Slutligen skulle det vara ett viktigt och nödvändigt steg mot kostnadseffektiva insatser för ambitiösare klimatmål. Det andra steget skulle vara att formellt ta med markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i EU:s mål för minskade växthusgasutsläpp. Man föreslår att detta steg ska tas när medlemsstaterna har genomfört redovisningsreglerna och de har visat sig vara verkningsfulla. Eftersom LULUCF-sektorns positiva inverkan på EU:s utsläpp minskar över tiden finns det ett akut behov av enhetliga insatser. Därför föreslår kommissionen som en del av det första steget att medlemsstaterna utarbetar LULUCF-handlingsplaner med en långsiktig strategi för sektorn på olika politikområden. 2. MARKANVÄNDNINGENS OCH SKOGSBRUKETS BETYDELSE FÖR KLIMATFÖRÄNDRINGEN I LULUCF-sektorn avlägsnas kol från atmosfären och lagras i växande träd och andra växter, i marken och i träprodukter. Kol släpps ut som ett resultat av avskogning och skogsförstörelse (på grund av t.ex. utbyggnad av infrastruktur, expansion av jordbruket, omställning till betesmarker och bränder) eller jordbruksverksamhet (t.ex. plöjning). Olika LULUCF-faktorer har olika egenskaper i fråga om kollager och potentiella utsläpp och upptag. Markens kolhalt (0 30 cm) inom skogsbruket är relativt hög jämfört med jordbruksmark. I EU uppskattas den till ca 90 ton C/hektar, medan markens kolhalt i odlingsmark och gräsmark är cirka 65 respektive 90 ton C/hektar (figur 1). Det finns ändå betydande skillnader både mellan och inom medlemsstaterna. I Europas organogena jordarter/torvmarker kan kolhalten vara upp till 1 000 ton C/hektar. Olika markanvändning 8 9 10 11 12 Direktiv 2009/29/EG. Beslut nr 406/2009/EG. Förutom utsläpp från internationell luftfart och sjöfart. KOM(2011) 571 slutlig. IPCC:s riktlinjer från 2006. SV 3 SV

och förvaltning inom jordbruket och skogsbruket och användning av produkter från avverkad skog kan påverka kollager och utsläpp till och upptag från atmosfären. SV 4 SV

Figur 1: Genomsnittliga kollager (ton C/ha) vid olika markanvändning i EU 200 180 160 140 T C /ha 120 100 80 60 40 20 levandebiomassa dött organisk material jord 0 Skog Odlingsmark Gräsmark Anmärkning: För torvmark kan skattningen vara så hög som 1 000 ton C/ha med variationer beroende på torvtyp. Källa: Beräkningar utförda av gemensamma forskningscentrumet vid Europeiska kommissionen baserat på olika källor 13. De globala lagren av biomassa och kol är enorma (jämfört med årsutsläppen av växthusgaser). LULUCF står dock för ungefär 15 % av de globala växthusgasutsläppen 14 till följd av en väsentlig avskogning. Detta är mer än utsläppen från hela transportsektorn endast energisektorn släpper ut mer. Det är därför viktigt att bevara och stärka kollagren och minska LULUCF-utsläppen från dem. EU:s mål är att stoppa den globala avskogningen senast 2030 15. Minskade utsläpp från avskogning och skogsförstörelse i utvecklingsländerna (Redd) är en mekanism som utarbetats inom FN för att motverka denna tendens. I industrialiserade länder står LULUCF-sektorn i de flesta fall för en nettosänka (dvs. att upptagen är högre än utsläppen). Sänkans kapacitet minskar emellertid exempelvis på grund av en ökad efterfrågan på biomassa, åldrande skogar i vissa länder och en allt intensivare 13 14 15 Källorna är bland andra Forest Europe, Unece och FAO (2011): State of Europe s Forests 2011; Status and Trends in Sustainable Forest Management in Europe; FAO, Global Forest Resources Assessment FRA 2010, http://www.fao.org/forestry/fra/fra2010/en/; Nationella inventeringsuppgifter om väthusgaser som lämnats till UNFCCC (2011) http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/ite ms/5888.php; IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (2006), Volume 4, Agriculture, Forestry and Other Land Use; Pan et al. (2011) A large and persistent carbon sink in the world s forests. Science DOI: 10.1126/science.1201609; Hiederer et al. (2011) Evaluation of BioSoil Demonstration Project; http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15905/1/lbna24729enc.pdf; FAO/IIASA/ISRIC/ISS-CAS/JRC, 2009. Harmonized World Soil Database (version 1.1). FAO, Rom, Italien och IIASA, Laxenburg, Österrike; Schulze et al. (2009) Integrated assessment of the European and North Atlantic Carbon Balance (results of CarboEurope-IP), DOI 10.2777/31254; Smith et al. (2005) Projected changes in mineral soil carbon of European croplands and grasslands, 1990 2080. Global Change Biology DOI: 10.1111/j.1365-2486.2005.001075.x. Mellanstatliga panelen för klimatförändringar rapport IV (2008). Europeiska rådets slutsatser av den 4 december 2008. SV 5 SV

skogsanvändning. I EU kommer växthusgasutsläppen främst från energiproduktion, transporter och byggnader (se figur 2). Figur 2: Utsläpp och upptag per sektor i EU-27 som en andel av totalsumman med undantag av LULUCF (2009) Energiproduktion Transport Hushåll och tjänster Tillverkning och byggindustri Jordbruk Industriprocesser Avfall Lösningsmedel och andra produkter LULUCF -20.0% -10.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% Anmärkning: 1) Negativa siffror innebär nettoupptag och positiva siffror nettoutsläpp. 2) Utsläpp från jordbruk innefattar även metan (t.ex. från animalieproduktion) och dikväveoxid (t.ex. från gödselmedel). Utsläpp och upptag av koldioxid i samband med markanvändning för jordbruksändamål ingår i LULUCF-sektorn. Källa: Europeiska miljöbyrån (2011). Sänkan i LULUCF-sektorn beräknas minska i EU 2020 enligt ett scenario med oförändrade förhållanden 16. För LULUCF-sektorn som helhet väntas 2020 en nedgång med cirka 10 % i förhållande till perioden 2005 2009, vilket motsvarar utsläpp på ytterligare 33 miljoner ton koldioxid per år. Detta motsvarar ungefär alla växthusgasutsläpp i Lettland och Litauen sammantagna, eller två gånger Estlands utsläpp under 2009. En närmare titt på denna prognos visar att det finns stora skillnader mellan de enskilda verksamheterna i sektorn. Minskningen förväntas bli mycket markant inom skogsförvaltningen, där nettoupptagen förväntas sjunka med omkring 60 miljoner ton koldioxid, vilket ungefär motsvarar de totala växthusgasutsläppen för Bulgarien, Danmark, Irland eller Sverige 2009. Detta kompenseras delvis av skogsplantering (beskogning). Utsläppen och upptagen från jordbruksverksamhet såsom förvaltning av odlingsmark och betesmark väntas förbli relativt stabila eller förbättras. Trycket på markanvändningen, såsom omvandlingen av permanent gräsmark till odlingsmark på grund av ett ökat behov av biomassa (t.ex. för produktion av biogas framställd av majs), och en fortsatt odling av organogena jordarter kan emellertid minska markens kolinnehåll och bidra till utsläppen. 16 I detta sammanhang innebär oförändrade förhållanden att medlemsstaterna når sina minskningsmål på 20 %, inbegripet målen för förnybar energi. SV 6 SV

Enligt beräkningarna väntas denna negativa trend fortsätta på lång sikt, vilket framgår av färdplanen för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 17. Sektorns verkliga resultat kommer dock i hög grad att bero på vilka incitament som ges inom olika politikområden. Figur 3: Prognostiserade utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn som helhet och i skogar före 1990 (2000 2020) 100000 Utsläpp (Gg CO2 per år) 0 2000 2005 2010 2015 2020-100000 -200000-300000 -400000-500000 Teckenförklaring: LULUCF (alla verksamheter sammantagna) Avskogning + + + Förvaltning av odlingsmark Förvaltning av betesmark Beskogning Skogsförvaltning. Fristående tecken visar rapporterade/historiska uppgifter. Anmärkning: Ett negativt tal visar att upptagen är större än utsläppen för verksamheten i fråga. Källa: Böttcher et al. (2011) och JRC (2011b). 3. JORDBRUK, SKOGSBRUK OCH EN EFFEKTIV ANVÄNDNING AV MARKRESURSER ÄR AVGÖRANDE FÖR ATT ÅTGÄRDA KLIMATFÖRÄNDRINGEN Jordbruk, skogsbruk och närstående industrier kan bidra till minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn på flera sätt. Åtgärder inom jordbruket bör inriktas på att minska omvandlingen av gräsmark till åkermark och kolförlusterna från odlade organogena jordarter. Det skulle exempelvis kunna röra sig förbättrad jordbrukspraxis, såsom att använda olika arter av grödor (t.ex. baljväxter), utökat växelbruk, och att undvika eller minska obrukad trädad mark (t.ex. genom täckgrödor eller ekologiska markuttag). Metoder för trädjordbruk som ökar markens kollager genom djurhållning eller odling av livsmedelsgrödor på mark där även träd odlas för virkesproduktion, energi eller andra trävaror skulle också bidra till att minska utsläppen. Att återföra eller lämna tillräckliga mängder organiskt material (t.ex. stallgödsel, halm, avverkningsrester) på marken kan förbättra odlingsmarkers och gräsmarkers produktivitet. Att återställa, göra uttag av eller undvika att dränera organiska jordar, inbegripet torvmark, och återställa förstörd mark kan samtidigt ha betydande positiva effekter för den biologiska 17 KOM(2011) 112. SV 7 SV

mångfalden och för att begränsa klimatförändringen. Att ta med förvaltning av odlingsmark och betesmark i redovisningen skulle vara ett nödvändigt steg mot ett fullständigt erkännande av dessa verksamheters insats för att komma tillrätta med klimatförändringen. Skogsbruket har också en stor potential att begränsa klimatförändringen. Detta innefattar metoder såsom att omvandla icke-skogsmark till skog (dvs. beskogning) 18, undvika omvandling av skogsmark till andra typer av mark (dvs. avskogning), lagra kol i befintliga skogar genom längre rotationsperioder för träd, undvika kalhuggning (t.ex. skogsförvaltningsbeslut om gallring eller selektivt skogsbruk), ställa om till orörd skog och öka användningen av förebyggande åtgärder för att begränsa effekterna av störningar såsom bränder, skadedjur och stormar. Det är lika viktigt att öka skogarnas produktion, till exempel genom att anpassa rotationerna till produktionsmaximum, öka produktionen från lågproducerande skog och bättra ta tillvara virkesspill och risved (förutsatt att den biologiska mångfalden, bördigheten och de organiska ämnena bibehålls). Förändrade artsammansättningar och tillväxthastigheter kan också göra skillnad. Utöver de möjligheter som är direkt kopplade till skogsbruket och jordbruket finns potentiella begränsningsfördelar inom närstående industrier (t.ex. pappersmassa och papper, träförädling) och sektorn för förnybar energi om jordbruksmark och skogar förvaltas för produktion av virke och energi. Kol lagras i träd, i andra växter och i jordar, men det kan även lagras i tiotals år i produkter såsom konstruktionsvirke. En industri- och konsumentinriktad politik kan bidra till en väsentlig ökning av den långsiktiga användningen och återvinningen av trä och/eller produktionen av pappersmassa, papper och träprodukter som ersättning för mer utsläppsintensiva motsvarigheter (t.ex. betong, stål, fossilbaserad plast). Den biobaserade industrin kan använda sig av grödor som odlas för materialersättning (t.ex. hampa och gräs för isolering i stället för glasfiber, halm för möbeltillverkning, bildörrspaneler av lin eller sisalagave, bioplaster) eller energi (t.ex. biomassa i stället för fossila bränslen). Studier visar att varje ton koldioxid i träprodukter som ersätts med icke- träprodukter medför en genomsnittlig förväntad minskning av växthusgasutsläppen med cirka två ton kol 19. Att utöka den obligatoriska redovisning till att omfatta skogsförvaltning och förvaltning av odlingsmark och gräsmark skulle på ett bättre sätt synliggöra åtgärder som vidtagits av jordbrukare, skogsbrukare och skogsbruksbaserade industrier och ge en grund för att utarbeta politiska incitament för att öka begränsningsåtgärderna. Om sådana insatser redovisas, återges deras totala effekter för växthusgaserna på ett mer korrekt sätt, och det blir kostnadseffektivare att nå målen om minskade utsläpp. Med tanke på att användningen av jordbruksmark, skogsbruk och närstående industrier är mycket annorlunda i fråga om begränsningspotentialen inom EU-27 kommer en gemensam policy inte att passa alla. En skräddarsydd metod krävs för att hantera de olika formerna av markanvändnings- och skogsbruksmetoder. I Sverige och Finland är exempelvis nettoupptaget i LULUCF-sektorn mer än hälften av de totala utsläppen i andra sektorer, och i Lettland är nettoupptagen nästan dubbelt så stora (figur 4), medan sektorns betydelse är marginell i andra medlemsstater såsom Malta. Detta betonar vikten av att ta hänsyn till 18 19 Dessutom finns det en kompromiss: omvandling bör inte skapa "koldioxidläckage", dvs. att inhemskt producerade livsmedel ersätts med importerade livsmedel som ger ett mer negativt klimatavtryck. Se t.ex. Sathre R. och O'Connor J. (2010), A synthesis of research on wood products and greenhouse gas impacts, andra utgåvan, Vancouver, B. C. FP Innovations, 117 s. (Technical Report nr TR-19R). SV 8 SV

nationella omständigheter när man utformar sektorns politik för att klara av de åtaganden som rör klimatförändringar. Figur 4: LULUCF-sektorns relativa betydelse i medlemsstaterna: utsläpp och upptag i förhållande till de totala växthusgasutsläppen i andra sektorer (2009). 50% Österrike Belgien Bulgarien Cypern Tjeckien Danmark Estland Finland Frankrike Tyskland Grekland Ungern Irland Italien Lettland Litauen Luxemburg Malta Nederländerna Polen Portugal Rumänien Slovakien Slovenien Spanien Sverige UK 0% -50% -100% -150% -200% -250% Anmärkning: Ett negativt tal visar att upptagen är större än utsläppen i LULUCF-sektorn för medlemsstaten i fråga. På grund av variationer i utsläpp och upptag varierar andelen mellan olika år. Källa: Europeiska miljöbyrån (2011) Den grundläggande förutsättningen för att skydda och förbättra kollagren och graden av upptag är att åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor mellan olika typer av åtgärder (t.ex. förvaltning av betesmark eller bioenergiproduktion), sektorer (t.ex. skogsbruk eller skogsbaserad industri) och medlemsstater genom att säkerställa att utsläpp och upptag från olika markförvaltningsmetoder och resursanvändningar återspeglas korrekt i redovisningen. Detta kommer också att förbättra den miljömässiga integriteten i EU:s klimatförändringsåtaganden. 4. DEN NUVARANDE POLITIKEN RÄCKER INTE 4.1. Stabila och harmoniserade redovisningsregler Även om LULUCF-sektorn ännu inte räknas in i unionens utsläppsminskningsmål för 2020, räknas den i EU:s åtaganden enligt Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar för perioden 2008 2012 20. De befintliga redovisningsreglerna, som är en blandning av frivilliga och obligatoriska metoder, har emellertid betydande nackdelar. Under de internationella förhandlingar som förts under de senaste åren rådde det enighet om att det behövdes förbättringar. 20 Rådets beslut 2002/358/EG. SV 9 SV

Enligt gällande redovisningsbestämmelser är redovisningen frivillig för de flesta LULUCFverksamheter, däribland skogsförvaltning (som utgör ca 70 % av sektorn) och förvaltning av odlingsmark och betesmark (17 %). Den är obligatorisk endast för viss förändrad markanvändning (beskogning, återbeskogning och avskogning). Följaktligen är redovisningen i medlemsstaterna för närvarande mycket varierande (figur 5). Mindre än två tredjedelar av medlemsstaterna redovisar skogsförvaltning, endast tre redovisar förvaltning av odlingsmark och/eller betesmark och en redovisar förnyelse av vegetationen. En annan nackdel är bristen på incitament för att begränsa klimatförändringarna inom skogsbruket. De nuvarande reglerna för skogsförvaltning garanterar länderna en kreditmängd, oavsett vilka åtgärder som vidtas. Incitamenten för att förbättra metoderna begränsas av ett tak för utsläpp och upptag, där mer långtgående åtgärder inte räknas. Detta skapar snedvridningar mellan olika sektorer och markanvändningar, och förbättringar behövs för att skapa lika villkor inom medlemsstaternas skogsbruks-, jordbruks- och energisektorer för att ge en rättvis fördelning av insatserna och en enhetlig behandling av jordbruk, skogsbruk och närstående industrier på EU:s inre marknad. Figur 5: Andel av medlemsstaterna som har valt att frivilligt redovisa olika verksamheter Andel av MS som redovisar frivillig verksamhet 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Skogsförvaltning Förvaltning av odlingsmark Förvaltning av betesmark Förnyelse av vegetation 4.2. Förbättrad övervakning och rapportering En stabil och harmoniserad beräkning av utsläppen och upptagen inom jordbruk och skogsbruk kräver investeringar i övervaknings- och rapporteringsresurser. Medlemsstaterna är skyldiga att årligen rapportera till FN:s ramkonvention om klimatförändringar, och det finns ytterligare rapporteringskrav enligt Kyotoprotokollet. Det har skett förbättringar när det gäller övervakningen och rapporteringen under de senaste åren, och denna trend kommer sannolikt att fortsätta. Definitioner, villkor och bestämmelser som rör LULUCF för den andra åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet sågs över och förbättrades vid den 17:e konferensen mellan parterna till UNFCCC som ägde rum i Durban i december 2011 21. I synnerhet kommer redovisning av skogsbruksåtgärder, bl.a. produkter från avverkad skog, att bli obligatorisk och 21 Beslut -/cmp.7 av partskonferensen i dess egenskap av möte mellan parterna till Kyotoprotokollet. SV 10 SV

en definition av naturliga störningar respektive dränering och återställning av våtmarker har fastställts. Det finns dock fortfarande stora luckor, och mer måste göras för att förbättra de rapporterade uppgifternas exakthet och fullständighet, särskilt när det gäller uppgifterna om jordbruksmark. Den nuvarande osäkerhetsnivån är relativt hög (cirka 35 %, vilket innebär att 1 ton koldioxid i själva verket kan variera mellan 1,35 och 0,65 ton). Förbättringarna kommer inte bara att förbättra redovisningen utan även medföra en stabil, tydlig och synlig indikator för framstegen inom jordbruks- och skogsbrukssektorn 22. 4.3. Främja synergieffekter med mer övergripande politiska mål Det finns incitament för att främja användningen av bioenergi 23, men det finns för närvarande ingen konsekvent strategi för att begränsa klimatförändringarna inom LULUCF-sektorn med hjälp av åtgärder inom jordbruk, skogsbruk och närstående industrier. En begränsning av klimatförändringarna skulle kunna bli allt viktigare i den gemensamma jordbrukspolitiken. Inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken betecknades den s.k. hälsokontrollen 24 från 2008 samt begränsning av och anpassning till klimatförändringarna som nya utmaningar. För att förbereda den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014 2020 har kommissionen angett huvuddragen för hur jordbrukspolitikens miljö- och klimatprestanda kan förbättras genom obligatoriska grönare komponenter 25 som motverkar klimatförändringar och bidrar till uppnåendet av miljömål 26. Dessutom skulle begränsningen av klimatförändringarna kunna lösas inom ramen för EU:s landsbygdsutvecklingspolitik efter 2013 genom att erbjuda bättre incitament för koldioxidbindning inom jordbruk och skogsbruk. Vissa av dem skulle samtidigt förbättra och skydda kollager och generera positiva bieffekter för biologisk mångfald och anpassningarna genom att öka den vattenbindande förmågan och minska erosionen. Obligatorisk redovisning av de därmed förknippade koldioxidflödena skulle göra den positiva inverkan av dessa åtgärder mer synliga och säkerställa att de fullt ut bidrar till en lösning av problemen med klimatförändringarna. Redovisning av LULUCF skulle också klargöra fördelarna med hållbar bioenergi genom att bättre återspegla de därmed förknippade utsläppen, särskilt de som härstammar från förbränning av biomassa, som för närvarande inte alls redovisas. Detta skulle stärka de incitament som fås genom hållbarhetskriterierna inom ramen för målen för förnybar energi. 22 23 24 25 26 Endast metan- och dikväveoxidutsläpp redovisas för närvarande i jordbruksverksamhet, medan så inte är fallet för koldioxidutsläpp och -upptag i samband med markanvändning för jordbruksändamål (koldioxidutsläpp till och koldioxidupptag från jorden). Obligatorisk redovisning av dessa åtgärder genom förslag till bestämmelser skulle komplettera bedömningen av utsläpp och upptag inom ramen för jordbruksverksamhet. Direktiv 2009/28/EG. Rådets förordning (EG) nr 72/2009, rådets förordning (EG) nr 73/2009 och rådets förordning (EG) nr 74/2009 med avseende på hälsokontrollen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Stöd för jordbruksmetoder som är bra för klimat och miljö. KOM(2010) 672. SV 11 SV

4.4. Sektorns utmärkande drag LULUCF är emellertid inte som andra sektorer. Upptag och utsläpp av växthusgaser i denna sektor är resultatet av relativt långsamma naturliga processer. Det kan ta årtionden innan åtgärder såsom beskogning får en betydande verkan. Därför bör åtgärder för att öka upptagen och minska utsläppen inom skogsbruket och jordbruket ses i ett långsiktigt perspektiv. Utsläppen och upptagen är dessutom reversibla. Bakslag kan orsakas av extrema händelser som bränder, stormar, torka och skadedjur som har en inverkan på skog- och marktäcket eller är ett resultat av förvaltningsbesluten (t.ex. att avverka eller plantera träd). Dessutom har skogarna höga årliga fluktuationer i utsläpp och upptag. De kan stå för så mycket som 35 % av de totala årsutsläppen i vissa medlemsstater till följd av naturliga störningar och avverkning. Detta skulle göra det svårt för medlemsstaterna att efterleva årliga mål. 5. VÄGEN FRAMÅT: GRADVIS INFASNING Som en förberedelse för att kunna dra nytta av LULUCF:s begränsningspotential genom att sektorn formellt införlivas i EU:s klimatåtaganden är det viktigt att på lämpligt sätt åtgärda bristerna i det nuvarande redovisningssystemet och vissa särskilda inslag i LULUCF samt att ta hänsyn till särskilda förhållanden i medlemsstaterna. Därför krävs en gradvis infasning. För det första behövs det stabila ramar för redovisning och övervakning. Tillsammans med detta meddelande lägger kommissionen fram ett förslag till rättsakt om stabila redovisningsregler. I förslaget ingår redovisning av utsläpp och upptag från både skogs- och jordbruksverksamhet, och begränsningsåtgärderna värderas i samma utsträckning vare sig det rör sig om skogsbruk, jordbruk, närstående industrier eller sektorn för förnybar energi. Övervakningen och rapporteringen om kolbalansen i LULUCF-sektorn måste förbättras ytterligare för att kunna användas som underlag för redovisningsramarna och stödja EU:s indikatorer för att mäta framstegen inom jordbruk och skogsbruk. Kommissionen föreslår förbättrad övervakning och rapportering genom en översyn av beslutet om en övervakningsmekanism 27 och genom vidareutveckling av befintliga system för övervakning av markanvändningen som t.ex. undersökningarna om markanvändning och växttäcke (Lucas). Stora variationer i utsläpp och upptag i skogarna och en låg insamlingsfrekvens vad gäller de grundläggande uppgifter som behövs för inventeringarna innebär att det är olämpligt att kräva av sektorn att den uppfyller de årliga utsläppsminskningsmålen, vilket gäller för andra sektorer. Den långa tid det tar för begräsningsåtgärderna att få genomslag skiljer också LULUCF-sektorn från de flesta andra sektorer. Kommissionen föreslår därför att det fastställs särskilda regler som beaktar LULUCF:s särskilda omständigheter. När en harmoniserad och stabil ram för redovisningssystemet väl har etablerats i EU kan man för det andra börja överväga att formellt införa sektorn i EU:s klimatåtganden. 27 Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen, COM(2011) 789 slutlig 2011/0372 (COD). SV 12 SV

Detta får dock inte innebära att begränsningsåtgärderna i LULUCF-sektorn bör läggas på is. Med tanke på utvecklingen inom sektorn och för att de nödvändiga begränsningsinsatserna ska komma igång, innebär kommissionens förslag att medlemsstaterna blir skyldiga att utarbeta LULUCF-handlingplaner. Detta ger ett strategiskt perspektiv för LULUCF och innebär ett steg i riktning mot ett fullständigt införlivande av sektorn i klimatmålen och dess integrering i EU:s klimatpolitik. Sammantaget finns det goda skäl för att gradvis integrera LULUCF-sektorn i EU:s klimatpolitik. Kommissionens lagstiftningsförslag för en strategi i flera steg skulle utforma stabila regler för redovisning av utsläpp och upptag inom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, och genom en separat rättsakt, förbättra övervakning och rapportering, förbättra synligheten för och ligga till grund för utformningen av politiska incitament för ett antal begränsningsåtgärder inom jordbruk, skogsbruk och produktion och hållbar användning av produkter från avverkad skog, stärka den miljömässiga integriteten hos de åtaganden som gjorts genom att se till att utsläpp och upptag avspeglas på ett riktigt sätt, främja synergieffekter med befintlig politik på området förnybar energi och inom träindustrin genom att främja hållbar och klimatvänlig produktion i EU, generera betydande positiva bieffekter för biologisk mångfald, markskydd och anpassning till klimatförändringen (t.ex. Natura 2000) genom att förbättra och skydda kollagren, öka den ekonomiska effektiviteten i strävan efter mer ambitiösa mål genom att låta alla sektorer att bidra. SV 13 SV