1 (5) 2013-02-21 Dnr SU 524-3263-12 Regeringskansliet (Miljödepartementet) 103 33 Stockholm Remiss: Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag om styrmedel för rening i kommunala reningsverk (Naturvårdsverkets rapport 6521) Naturvårdsverketes rapport utreder olika styrmedel för ökad rening och minskade utsläpp av kväve och fosfor vid kommunala reningsverk längs kusten, från Norrtälje kommun till Kattegatt. Syftet med styrmedlen är att bidra till att genomföra Sveriges internationella åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan (BSAP) samt att genomföra miljökvalitetsnormer (MKN) med avseende på kväve och fosfor. Fakultetsnämnden välkomnar rapporten som, trots att den avser en begränsad kategori av verksamheter, innehåller en mycket intressantast analys och jämförelse av olika styrmedel på miljöområdet. Genom att fokusera på en verksamhetskategori, har utredarna också kunnat fördjupa jämförelsen och analysen mellan olika rättsliga och ekonomiska styrmedel. Likväl är förslagen i rapporten generellt utformade, utan något konkret lagstiftningsförslag, vilket medför att även remissvaret blir generellt till sin karaktär. Det bakomliggande problemet beskrivs i rapporten som att de traditionella styrmedlen i praktiken inte klarar att genomföra de kraftiga reduceringar av utsläpp från reningsverken som krävs för att uppfylla åtaganden i BSAP och förpliktelser till följd av MKN. Detta har till stor del ekonomiska och administrativa förklaringar; det är för resurskrävande att ändra tillstånd och det är svårt att styra verksamhetsutövarna till så stora reduceringar som behövs med befintliga regelverk. Rapporten förslår istället ett certifikatsystem som benämns CEASAR, för handel med utsläppsbegränsningar. I detta system handlar alltså kommunala reningsverk med certifikat. Certifikat är motsatsen till utsläppsrätter; åtgärder för minskade utsläpp genererar ett certifikat per minskat kilogram, och certifikaten kan säljas till andra verksamhetsutövare. Det föreslagna handelssystemet CEASAR är tänkt att tillföra ekonomiska incitament som gör det gynnsamt för verksamhetsutövarna att planera och genomföra förändringar som successivt ökar reningsgraden. Flexibiliteten i handeln med certifikat ska bidra till ökad kostnadseffektivitet. Fakultetsnämnden kan inte bedöma de ekonomiska argumentens validitet, men ser behoven och tycker att det är ett intressant grepp att undersöka om ekonomiska incitament Stockholms universitet Besöksadress: 106 91 Stockholm Universitetsvägen 10 E
2 (5) och ökad flexibilitet kan medföra en större och mer kostnadseffektiv minskning av utsläppen från kommunala reningsverk än dagens system. Samordning av certifikathandeln med andra styrmedel Fakultetsnämnden anser att utredningens argument för att gå vidare i utredningen med ett handelssystem för de kommunala reningsverken är övertygande, men det bör ske i kombination med andra styrmedel. Fakultetsnämnden instämmer i beskrivningen av problemen och svårigheterna, att med de befintliga administrativa och rättsliga styrmedlen kunna ställa tillräckligt höga krav på utsläppsreduceringar tillräckligt snart (beskrivs i 4.3 och bilaga 2). Det handlar främst om tillståndsprövning och generella föreskrifter. Som framgår av rapporten är omprövning av tillstånd mycket resurskrävande och den belastar i första hand de regionala myndigheterna. I praktiken medför detta att omprövning av ett större antal verksamheter inte kommer att kunna genomföras trots att myndigheterna är förpliktigade att tillse att sådan omprövning sker. Generella föreskrifter är, som utredningen anger, trubbiga verktyg då de ställer likadana krav på alla verksamheter. Utredningen anför att alltför stränga föreskrifter inte kan meddelas, då detta kan innebära krav som är orimliga för vissa reningsverk. Det kan tilläggas att generella föreskrifter även innebär problem genom att det inte ställer tillräckligt stränga krav för verksamheter som bedrivs där den belastade miljöns karaktär och status fordrar strängare krav av miljömässiga skäl. Men fakultetsnämnden menar att det är viktigt att inte glömma bort att de olika administrativa och rättsliga styrmedlen är delar av ett regleringssystem, där generella föreskrifter kan ställa ett lägsta krav, som rimligen måste gälla för alla berörda verksamheter, och där tillståndsvillkoren ställer längre gående krav i det enskilda fallet där detta är motiverat och skäligt. Dessutom ska inte verksamhet som medför att miljökvalitetsnormer överskrids tillåtas. I de fall där frågan inte regleras i tillstånd sker kontrollen genom tillsyn. Även om utredningen anger att olika styrmedel skall samverka, består den huvudsakligen av en jämförelse mellan olika styrmedel, som för att hitta en kardinallösning, och diskuterar bara i ganska liten utsträckning kombinationer av styrmedel. En beskrivning av de rättsliga och administrativa styrmedlen blir emellertid inte riktigt rättvisande om man inte tittar på helheten. Allmänhetens deltagande i beslutsprocessen En viktig funktion med tillståndsprövningen, som omnämns i bilagan, men som inte tycks prägla den sammanfattande motiveringen i kap 4.3. är att tillståndsprövningen är en öppen process där olika intressenter, inklusive miljöorganisationer, berörda myndigheter, enskilda berörda och en vidare allmänhet, har möjlighet och ofta en rättighet att få delta som part eller på annat sätt. I det föreslagna systemet för fördelning och handel med certifikat tycks förfarandet skötas helt internt mellan Naturvårdsverket och de kommunala verksamhetsutövarna. Utredningen innehåller ingen undersökning eller några ställningstaganden om konsekvenserna av ett minskat deltagande i beslutsprocesserna av andra intressenter än de kommunala reningsverken. Utredningen diskuterar således inte heller hur ett handelssystem påverkar de krav på allmänhetens tillgång till information, deltagande i beslutsprocesser eller tillgång till rättslig prövning som föreskrivs i Århuskonventionen och i EU:s lagstiftning på samma tema. Involverandet av alla berörda intressenter är en grundtanke i ekosystemförvaltning.
3 (5) Internationell och EU-rätt Fakultetsnämnden anser att utredningen även i övrigt i större utsträckning borde ha beaktat de rättsliga möjligheter, skyldigheter och begränsningar som följer av Sveriges bundenhet till internationella miljöavtal (främst Östersjökonventionen) och till EU:s lagstiftning, t.ex. krav på tillståndsprövning, omprövning, miljökonsekvensbedömningar, beaktande av gränsöverskridande effekter och krav på bästa möjliga teknik (BAT) och bästa miljöpraxis (BEP). En sådan grundläggande undersökning om förenligheten med internationell och EU-rätt är en förutsättning för att kunna gå vidare med förslaget. Geografisk fördelning och ekosystemperspektiv Fakultetsnämnden delar utredningens uppfattning att samtliga ca 230 tillståndspliktiga avloppsreningsverk bör ingå i ett certifikatsystem. Till skillnad från utredningen anser fakultetsnämnden att den geografiska fördelningen av minskningarna bör ske utifrån ett ekosystemperspektiv, som beaktar bassängindelningen av Östersjön. BSAP anger Sveriges minskningar fördelade på de tre aktuella havsbassängerna (Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt). Likväl anser utredningen, främst med hänsyn till ekonomiska argument, att det inte behövs ett system per bassäng. Fakultetsnämnden förordar en fördelning mellan de tre aktuella bassängerna, vilket är mer förenligt med ett ekosystemperspektiv. Syftet med minskningarna är inte bara att uppfylla de formella åtagandena i BSAP, utan främst att (bidra till att) uppnå önskvärd vattenkvalitet för samtliga delar av Östersjön. CEASAR och MNK Handelssystemet CEASAR är tänkt att inkludera en mekanism för en total successiv minskning i form av en årlig golvhöjning i utsläppsgränserna, dvs en kontinuerlig höjning av mängden totala utsläppsminskningar som reningsverken tillsammans måste åstadkomma för att slutligen uppnå de beting till år 2021 som följer av Sveriges internationella åtaganden. Detta system, som man i utredningen funnit kommer att leda till begränsningar av utsläpp av kväve, anses även vara lämpligt för MKN för kväve. Detta följer av att MKN för kväve endast ska uppmätas i kustområdena och det är därför i huvudsak den totala reduktionen i ett avrinningsområde som är väsentlig för att klara nivåerna för MKN. Eftersom det är den totala reducering som får effekt skulle dock sannolikt alla metoder för reducering av kväveutsläpp ha denna följd också för MKN. Det framgår dock att reduceringsbetinget för kväve i vissa bassänger enligt MKN innebär större reducering än det allmänna betinget, vilket kräver att certifikatsystemet justeras för dessa områden. För fosfor uppges att det dock är något mer oklart vilken effekt ett sådant system skulle få. MKN för fosfor ställer krav på vattenkvaliteten och mängden fosfor både i inlandsoch kustvattenområden. Som framgår i rapporten medför det att utsläppsbegränsningarna måste kunna styras mer lokalt eller regionalt i relation till de MKN som finns för vissa vattenflöden. Enligt rapporten visar en studie för reduktion av fosfor att ett liknande system kallat CEASAR-E med fokus på fosfor-reduktion möter kraven för MKN bättre än mer generella lösningar såsom föreskrifter med dispensmöjligheter. Effekten av ett sådant styrmedel när det gäller fosfor beror dock på avrinningsområdenas utformning och flöden
4 (5) samt på antalet reningsverk i ett visst område. Därför behövs ytterligare studier knutna till olika avrinningsområden innan några tydliga slutsatser kan dras. Det är också viktigt att ta ställning till vad ytterligare ett administrativt organ skulle kunna få för konsekvenser för en flexibel och effektiv tillämpning av MKN. Det kan finnas flera skäl till att låta Naturvårdsverket ansvara för ett tänkt certifikatsystem för utsläppsreduceringar, men det kan också göra det svårare att vidta nödvändiga och effektiva åtgärder i de fall MKN överskrids. Det finns redan uttalade problem för nuvarande tillsynsmyndigheter att åstadkomma adekvata förändringar när MKN överskrids. Att involvera ytterligare en styrande och administrerande myndighet med begränsad tillgänglighet kan komma att utgöra ytterligare ett hinder. Handelssystemet för andra verksamheter Fakultetsnämnden anser i likhet med utredningen att jordbrukssektorn, och även skogssektorn, behöver styras i betydligt större utsträckning än hittills för att begränsa utsläppen av näringsämnen i Östersjön. Därför vore det värdefullt att undersöka om ett effektivare styrsystem baserat på certifikat kan tillämpas också på dessa sektorer. I utredningen anges att ett certifikatsystem liknande CEASAR skulle kunna vara lämpligt även för jordbrukssektorn. Fakultetsnämnden anser dock inte att utredningen i tillräcklig utsträckning belyser hur det skall gå till, och kan därför inte på basis av Naturvårdsverkets rapport bedöma om det är möjligt att tillämpa ett certifikatsystem på jordbrukssektorn. Investeringsstöd Enligt rapporten resulterade den politik som bedrevs på 1970-talet och som innefattade stora investeringsstöd den största reduktionen av fosfor i VA-sektorns historia. I den genomförda enkätundersökningen bland verksamhetsutövare framkom också att subvention/investeringsstöd var det styrmedel som rangordnades högst. Likväl avfärdas investeringsstödkort med att det generellt inte [är] det mest samhällsekonomiskt effektiva och det är inte heller förenligt med principen om kostnadstäckning och förorenaren betalar (s. 137). Fakultetsnämnden anser att det är anmärkningsvärt att styrning genom investeringsstöd inte utreds mer, utan avfärdas så enkelt trots påståendet om vilka effekter de haft tidigare och trots svaren från de kommunala reningsverksföreträdarna. Dessutom är det alltför enkelt att avfärda investeringsstöd för kommunala reningsverk med att det skulle strida mot principen att förorenaren betalar. Kommunala reningsverk är, till skillnad från många andra miljöfarliga verksamheter, etablerade för att lösa miljöproblem orsakade av åtskilliga förorenare; de egentliga föroreningskällorna är avloppen från varje hushåll och anläggning som är knuten till reningsverket. Investeringsstöd för kommunala reningsverk borde ha utretts och analyserats betydligt bättre, så att även detta alternativ kunde jämföras med de styrmedel som belyses i rapporten. Övrigt Fördelen med ett handelsbaserat system är att en bestämd mängd reduktioner utsläpp kan uppnås. Incitamentet för att åstadkomma dessa minskningar måste dock fungera för att garantera effektiv efterlevnad. Ett minskat pris kan försämra handeln av utsläppsrätter och certifikat. Detta kan motverka ett av de centrala syftena med ett handelssystem, dvs. att möjliggöra reduktioner till lägsta kostnad. Ett lågt pris stimulerar ingen handel och därmed inte heller den flexibilitet som systemet eftersträvar. Systemet måste således kunna hantera de fall då prisnivån inte får de önskade effekterna på handeln.
Förutom att handeln med certifikaten undermineras om priset blir för lågt kan även sanktionssystemet påverka efterlevnaden. Rapporten innehåller två förslag till sanktioner. Det ena utgör en straffavgift medan det andra är en procentsats på över hundra procent av medelkostnaden för certifikaten under föregående år. Vid det senare alternativet kan sanktionerna bli alltför låga om priset för certifikaten blir lågt. Ett prisgolv för certifikaten är därför också viktigt för att garantera att sanktionerna uppgår till belopp som stimulerar berörda aktörer att följa de regler som de underställs. 5 (5)