Svenska Naturskyddsföreningen Ert dnr M2005/2419/E Vårt dnr 94/2005 Miljödepartementet Stockholm

Transkript

1 Svenska Naturskyddsföreningen Swedish Society for Nature Conservation Box 4625, SE Stockholm, Sweden Telefon: Telefax: Hemsida: Ert dnr M2005/2419/E Vårt dnr 94/2005 Miljödepartementet Stockholm Svenska Naturskyddsföreningens yttrande över Naturvårdsverkets och Energimyndighetens rapport Handel med utsläppsrätter erfarenheter för införande av EU:s handelssystem samt Energimyndighetens rapport Riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter i energisektorn Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) lämnar följande yttrande över ovanstående rapporter. Sammanfattning allmänt Rapporterna behandlar i första hand administrativa aspekter på utsläppshandeln. Det avgörande från miljösynpunkt är dock inte hur utsläppsrätter fördelas eller administreras utan dels hur stor den totala tilldelningen av utsläppsrätter blir, dels att givna utsläppstak respekteras. Utsläppsrätter bör så långt möjligt fördelas genom auktion. Ju högre andel som delas ut gratis, desto större är risken för orättvisor, miljömässig ineffektivitet och onödig byråkrati. Det offentligas huvuduppgift borde vara att motverka fiffel så att systemets trovärdighet och effektivitet upprätthålls. Regeringen bör snarast klargöra att Sverige för perioden avser att maximalt utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter via en statlig auktion, dvs att fördela 10 procent på detta sätt. Hur ett auktionssystem bör utformas måste klargöras så fort som möjligt. Nuvarande koldioxidbeskattning är det enda incitament som finns för deltagare i utsläppshandeln att vid gratistilldelningen inte överskatta behovet av utsläppsrätter. Utsläppshandelns effektivitet och trovärdighet är därmed beroende av att koldioxidbeskattningen behålls. Tillsynsmyndigheten måste ges effektiva instrument att kontrollera att regelverk följs, att aktörer som bryter mot reglerna löper hög risk att upptäckas och att brotten på ett kraftfullt sätt beivras. Sammanfattning riktvärden inom energisektorn Nuvarande ramverk omöjliggör en rationell fördelning av utsläppsrätter. I avvaktan på en förnuftig helhetslösning kan riktmärken/nyckeltal accepteras som metod för den nationella fördelningen av utsläppsrätter inom värme- och elsektorn. Om riktmärken/nyckeltal utnyttjas för handelsperioden bör dessa, enligt SNFs uppfattning, utformas enligt följande: - SNF stödjer förslaget om en bränsleneutral tilldelning. Förbränning av hushållsavfall bör dock inte vara grund för tilldelning. - Principerna för tilldelning bör vara desamma för befintliga och nya anläggningar och enbart baseras på trovärdiga, godkända bedömningar av förväntad el- resp värmeproduktion vid respektive anläggning. Ingen hänsyn bör tas till äldre anläggningars strandade kostnader. Sedan sektorns andel av den totala tilldelningen av utsläppsrätter fastställts kan, liksom tidigare, slutgiltig fördelning mellan deltagarna fastslås med en multiplikator där respektive anläggning tilldelas utsläppsrätter i förhållande till beräknad produktion. En andel av rätterna inom taket bör reserveras för tillkommande anläggningar. Fler aktörer måste få möjlighet att överklaga tilldelnings- och tillståndsbeslut. - För att från klimatsynpunkt optimera produktion och användning av värme och el bör anläggningars elproduktion tilldelas fler utsläppsrätter per levererad energimängd än värmeproduktionen. Kondensproduktion bör i detta sammanhang inte särbehandlas. Plusgiro Bankgiro Organisationsnummer Nr

2 Bakgrund - allmänt Naturvårdsverkets och Energimyndighetens redovisning av erfarenheterna av den första tilldelningsprocessen visar att tilldelningen ägde rum under ett omfattande kaos. Endast tack vare exceptionella kraftansträngningar och förmåga till improvisation inom och mellan myndigheterna blev det överhuvudtaget möjligt att fördela utsläppsrätterna. Den verkliga tillämpningen av utsläppshandeln skiljer sig mycket från den ideala föreställning som legat till grund för den offentliga debatten och de politiska besluten: - Fördelningen inom EU bygger nästan helt på politisk kohandel. - Handelsdirektivet förhindrar medlemsländerna att mer än på marginalen fördela utsläppsrätterna på marknadsmässiga grunder. (Under innevarande handelsperiod måste, enligt direktivet, minst 95 procent av utsläppsrätterna fördelas gratis, under minst 90 procent.) - Konstruktionen gynnar systematiskt etablerade aktörer och försvårar för nya deltagare. - Gratisutdelningen via administrativa beslut ger starka incitament för deltagarna att överdriva sina behov av utsläppsrätter. Motmekanismerna är mycket svaga. - Att energisektorn i Sverige tilldelades 80 procent av ansökta utsläppsrätter medan övriga handlande verksamheter fick 100 procent av sökta rätter har minskat effektiviteten i systemet. Några citat ur rapporten blottlägger fundamentala brister: /Det är/inte reglerat vilken skyldighet en verksamhetsutövare har att överlämna utsläppsrätter i fall då en anläggnings årsutsläpp inte blir verifierade. Denna situation kan uppkomma antingen genom att en årlig utsläppsrapport inte inlämnas eller att den ackrediterade kontrollören inte anser sig kunna verifiera anläggningens årsutsläpp. Med nuvarande lagstiftning innebär en sådan situation dels att verksamhetsutövaren inte behöver lämna tillbaka några utsläppsrätter, dels att föreskrivna böter inte kan utdömas eftersom utsläppen inte är kända. Avsnitt Det har inte varit möjligt att ännu i detalj följa upp om länsstyrelserna lagt ribban olika högt men det finns inget som tyder på att det skulle vara några skillnader mellan länen. Om så skulle varit fallet borde berörda företag ha hört av sig och antalet överklaganden varit betydligt högre. Avsnitt I de nuvarande tilldelningsreglerna har man i princip skilt mellan två olika typer av anläggningar nämligen befintliga anläggningar och nya deltagare. För de senare, definierade i utsläppslagen, fanns ursprungligen utpekat en begränsad reservpott för gratis tilldelning på 2,4 mt för perioden medan det för den förra typen av anläggningar endast gavs principer för tilldelning. / / Genom ändringar i handelslagen har det sedermera blivit möjligt att använda reservpotten också för tilldelning till befintliga anläggningar. Sammantaget innebär detta att det inte finns något egentligt tak för tilldelningen, vare sig totalt eller branschvis. Avsnitt Rapporten redovisar förslag till nya eller ändrade administrativa rutiner för att förbättra tekniken för tilldelning av gratis utsläppsrätter inför den andra handelsperioden. En nyckelfråga som pekas ut är behovet av absoluta tak både för den totala fördelningen av utsläppsrätter och, i den mån sådan förekommer, för den branschvisa fördelningen. Bakgrund - riktmärken Under den första handelsperioden fördelades de svenska utsläppsrätterna gratis på basis av de ansökande anläggningarnas redovisade utsläpp av fossil koldioxid under perioden För nya anläggningar angavs i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter nyckeltal (el: 265 tco 2 /GWh, värme: 83 tco 2 /GWh), med enbart den förväntade fossila bränsleanvändningen som grund. I det slutgiltiga beslutet tilldelades energianläggningar 80 procent av sökta rätter, övriga aktörer 100 procent. Inför den kommande handelsperioden krävs en ny bas för fördelningen. En av många nackdelar med att fortsätta att utnyttja de historiska utsläppen som fördelningsgrund är att det skulle skapa negativa incitament, dvs de deltagande anläggningarna skulle långsiktigt komma att

3 vinna på att låta bli att sänka sina utsläpp. I prop 2004/05:18 Handel med utsläppsrätter II avvisas därtill uttryckligen tanken att utnyttja faktiska utsläpp som bas. Mot denna bakgrund och på uppdrag av regeringen föreslår Energimyndigheten i rapporten Riktmärken som bas för tilldelningen av utsläppsrätter i energisektorn, nya principer för fördelningen av utsläppsrätter under nästa handelsperiod I korta drag innebär förslaget: - Riktmärkena/nyckeltalen ska gälla hela den förbränningsbaserade delen av energisektorn och vara oberoende av bränsle, dvs även biobränsleeldade anläggningar ska tilldelas utsläppsrätter, däremot inte sopförbränningsanläggningar. - Beträffande befintliga anläggningar föreslås fördelningen baseras på genomsnittliga utsläpp per producerad mängd el/värme inom branschen under perioden Tilldelningen ska bestämmas av anläggningens produktion under senast tillgängliga aktivitetsår. - Beträffande nya anläggningar eller utvidgningar av befintliga anläggningar föreslås att fördelningen ska baseras på kapacitet. - Fördelningen av utsläppsrätter inom el- och värmesektorn bedöms kunna ske redan innan den totala tilldelningen för sektorn är klar och helt enkelt bygga på den verkliga el- och värmeproduktionen Den definitiva tilldelningen av utsläppsrätter till de enskilda anläggningarna (utryckt i ton CO 2 per år och baserad på antalet producerade GWh värme eller el ) beror på hur många utsläppsrätter som kommer att tilldelas energisektorn vid fördelningen av det totala antal utsläppsrätter Sverige kommer att tilldelas inom EU. - Riktmärkena/nyckeltalen föreslås vara olika för el och värme. Enligt muntlig information från Energimyndigheten är den preliminära bedömningen att elproduktion bör tilldelas 2,5 gånger fler utsläppsrätter per producerad energimängd än värmeproduktion. - Energimyndigheten vill ytterligare analysera hur industripannor (som ingår i handlande anläggningar som inte har el eller värme som huvudprodukt) samt kondensproduktion bör hanteras. SNFs synpunkter Från miljösynpunkt spelar det ingen roll om utsläppen av växthusgaser begränsas via lagstiftning, skatter, utsläppshandel eller på något annan sätt det viktiga är att det finns fungerande regelverk som verkligen leder till minskade utsläpp. Så som utsläppshandeln hittills har fungerat har konsekvensen sannolikt blivit att möjligheterna att begränsa koldioxidutsläppen från svenska energiintensiva anläggningar snarast har försvagats. Detta illustrerar samtidigt vikten av att fortsatt slå vakt om och inte avveckla de sedan tidigare etablerade styrmedlen, främst miljöprövningar och energibeskattning. Ur ett annat perspektiv kan man konstatera att gratisutdelning av utsläppsrätter innebär mycket stora överföringar av förmögenheter, dessutom på ett sätt som strider mot polluter pays principle. Marknadsvärdet på en utsläppsrätt är f n strax under 18 euro. Inför den andra handelsperioden är två frågor avgörande från miljösynpunkt, och därmed för SNFs uppfattning om systemet: 1. Taken för de samlade utsläppen måste sättas på en sådan nivå att utsläppen i realiteten minskar. 2. Tilldelningen av utsläppsrätter under detta tak och övervakningen av systemet måste ske på ett sådant sätt att de fastslagna nivåerna verkligen klaras taket får inte läcka. Det grundläggande problemet med nuvarande handelssystem som i teorin syftar till att utnyttja marknadsmässiga mekanismer för att dämpa utsläppen är att det bygger på metoder som snarast liknar planhushållning. Varje form för gratis, administrativ tilldelning av utsläppsrätter kommer att ha betydande, inneboende brister som bäddar för orättvisor (bl a genom att förorenaren får betalt för en förorening som skapar samhällskostnader), ineffektivitet och en omfattande byråkrati. EUs handelsdirektiv ger tyvärr mycket litet utrymme för att via en mera renodlad marknadsmekanism fördela utsläppsrätterna. Under den kommande handelsperioden

4 måste således, enligt handelsdirektivet, minst 90 procent av utsläppsrätterna fördelas gratis. För att utsläppshandeln ska kunna fungera och ha trovärdighet i allmänhetens och aktörernas ögon, är det mot denna bakgrund mycket angeläget att den andel utsläppsrätter som fördelas via auktion så snart som möjligt ökas, helst till 100 procent. Som ett steg i denna riktning bör regeringen snarast deklarera att Sverige kommer att utnyttja det nuvarande direktivets möjligheter maximalt, dvs att 10 procent av de svenska utsläppsrätterna kommer att auktioneras ut av staten. För att detta ska fungera krävs att en administrativ apparat och ett regelverk för auktionen börjar byggas upp snarast. Naturvårdsverkets och Energimyndighetens erfarenheter av den första processen ger tyvärr skäl att anta att risken för inte oväsentliga orättvisor och skevheter i den nuvarande tilldelningsmodellen är stor. Bakom den orimligt frikostiga tilldelningen av utsläppsrätter under den första handelsperioden anar man därför inte bara att industripolitik givits större tyngd än miljöpolitiken, utan också insikten att det tillämpande administrativa fördelningssystemet hade så stora brister att man, för att inte översköljas av överklaganden från de medverkande anläggningarna, valde extremt generösa fördelningsgrunder. Alla sökande fick det de önskade. Priset för denna frikostighet betalas av de icke-handlande sektorer som tvingas till större utsläppsminskningar (och därmed kostnader) än vad som är motiverat utifrån de fastlagda politiska målen. Inför den andra handelsperioden består tyvärr systemets grundläggande, mycket allvarliga brister. Ramverket omöjliggör fortsatt en rationell fördelning av utsläppsrätter. Alla förslag till lösningar måste värderas mot denna bakgrund. Absoluta tak Ett av de fundamentala problem som påpekas i Naturvårdsverkets/Energimyndighetens utvärdering är frånvaron av ett absolut tak för antalet utsläppsrätter under den första perioden. Handelssystemets funktion i stort, liksom Energimyndighetens förslag till användning av riktmärken/nyckeltal, är ytterst beroende av att det finns tydligt angivna och absoluta tak för hur många utsläppsrätter som kan delas ut både totalt sett och branschvis. Ingen tilldelning utöver taket ska vara möjlig. Riktmärken/nyckeltal Det engelska begreppet benchmark borde, enligt föreningens uppfattning, hellre översättas med nyckeltal, som bättre än riktmärken beskriver syftet. För nya deltagare inom el- och värmesektorn tillämpades, som nämnts, riktmärken/nyckeltal redan under den första tilldelningsperioden. Det Energimyndigheten nu diskuterar, är att låta riktmärkena omfatta även befintliga anläggningar. Med de förutsättningar som finns i bl a EUs handelsdirektiv stödjer SNF denna grundtanke. Fördelningsprinciper Myndigheten föreslår att tilldelningen ska vara bränsleneutral, dvs att fördelningen ska baseras på värme- och elproduktion, inte utsläpp av fossil koldioxid. Principiellt och långsiktigt är denna lösning inte eftersträvansvärd i ett handelssystem bör utsläppsrätterna vara kopplade till utsläppen. Under de förutsättningar som gäller stödjer dock SNF den föreslagna lösningen eftersom den ytterligare stärker motiven för anläggningarna att minimera sin användning av fossila bränslen. Vi konstaterar samtidigt att denna lösning kommer att innebära stora förmögenhetsomflyttningar. Energimyndigheten föreslår att tilldelningen för befintliga anläggningar baseras på dels de genomsnittliga nationella koldioxidutsläppen per producerad mängd el/värme under perioden , dels anläggningens el- och/eller värmeproduktion under senaste aktivitetsår. För tillkommande anläggningar och kapacitet vill man basera tilldelningen på den tillkommande kapaciteten. SNF anser att en sådan lösning inte ger tillräckliga incitament för teknisk förnyelse. Befintliga och nya anläggningar bör hanteras enligt samma regelverk, och tilldelningen enbart baseras på trovärdiga, godkända bedömningar av förväntad el- resp värmeproduktion vid respektive anläggning. Beslut om förväntad produktion under tilldelningsperioden bör tas av

5 Energimyndigheten efter hörande av nuvarande Rådet för utsläppsrätter (Energimyndigheten, Vinnova och Naturvårdsverket). En väsentlig utgångspunkt för en sådan bedömning blir självfallet produktionen under senaste aktivitetsår men också bedömningar av marknadsutveckling m m. Energimyndighetens beslut måste kunna överklagas av såväl sökande som vissa myndigheter och organisationer. Energimyndigheten vill att man vid tilldelningen ska ta särskild hänsyn till äldre anläggningars strandade kostnader, dvs skydda äldre anläggningar från nya förutsättningar. Denna utgångspunkt är, enligt SNFs uppfattning, helt orimlig. Alla områden i samhället, från enskilda villaägare och bilister till stora industriföretag tvingas ständigt anpassa sig till att verkligheten förändras på grund av bl a politiska beslut. Varför man skulle ta särskild hänsyn till just äldre aktörer inom energisektorn är svårt att förstå. I nuvarande system finns inget incitament för sökande att vara återhållsamma i sina ansökningar. Motiven för att överdriva sina behov är samtidigt starka. Genom att överdriva kan man lättare öka sin produktion utan att riskera straffavgifter. Det ger också möjligheter att spekulera i stegrade marknadspriser på utsläppsrätter. Dessa starka incitament måste balanseras. Nuvarande koldioxidbeskattning är för närvarande det enda incitament som finns för deltagare i utsläppshandeln att vid gratistilldelningen inte överskatta behovet av utsläppsrätter. Utsläppshandelns effektivitet och trovärdighet är därmed beroende av att koldioxidbeskattningen behålls. El och värme är olika produkter med olika egenskaper och värde. Om tilldelningen av utsläppsrätter enbart baseras på antalet producerade kilowattimmar, oavsett energibärare, kan det leda till att lågvärdig värmeenergi gynnas framför högvärdig el. En sådan likabehandling kan leda till högre koldioxidutsläpp än om man differentierar tilldelningen. Det kan också finnas strategiska skäl att gynna samproduktion av värme och el. Energimyndigheten föreslår att olika riktmärken/nyckeltal ska tillämpas för el och värme. SNF stödjer denna slutsats, men vill samtidigt markera att helt avgörande för bedömningen av ett differentierat system är att differentieringen är korrekt dimensionerad. Energimyndigheten lämnar inget underlag för hur en fördelning bör ske. Vi utgår från att ett sådant förslag senare kommer att presenteras och remitteras. Föreningen ser inga skäl att särbehandla kondensproduktion av el. Administrativ hantering I ett rationellt fördelningssystem, baserat på auktionering av utsläppsrätterna, blir övervakningen av systemet den mest väsentliga uppgiften för de inblandade myndigheterna. För att skapa trovärdighet krävs effektiva och träffsäkra utvärderingar och kontroller så att systemet blir rättvist och effektivt. Om rättigheterna istället delas ut gratis via administrativa beslut, blir kraven på övervakning om möjligt ännu större. Naturvårdsverkets och Energimyndighetens redovisning antyder att man hittills inte haft resurser att lägga ned särskild mycket kraft alls på övervakningen. Slutsatsen att Arbetet med att införa ett system för verifiering av utsläppsrapporter, och för tillsyn, är inte avslutat (sid 72) är naturligtvis utomordentligt oroande. Ska handelssystemet ge ett positivt bidrag till klimatpolitiken krävs att man effektivt kan bekämpa fiffel. Regeringen måste i det vidare arbetet försäkra sig om att de tillsynsansvariga, i första hand Naturvårdsverket, ges förutsättningar att säkra systemets funktion. För Svenska Naturskyddsföreningen Mikael Karlsson ordförande Magnus Nilsson trafikexpert