Revisionsrapport Carl-Åke Elmersjö Mars 2013 Implementeringen av fullmäktiges måldokument och dess påverkan i styrningen Landstinget Gävleborg
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning 2 2.1 Bakgrund 2 2.2 Uppdrag 2 2.3 Metod och avgränsning 2 3 Granskningens resultat 3 3.1 Måldokumentets genomslag i överenskommelserna 3 3.2 Rutiner för återrapportering till styrelsen 3 3.3 Utvecklingen av indikatorer med tydlig koppling till målen 3 3.4 Integration av miljömålen i övrig styrning och uppföljning 4 3.5 Vår analys 4 4 Besvarande av den övergripande revisionsfrågan 5 5 Förbättringsområden 6
1 Sammanfattning Landstingets revisorer har uppdragit åt att genomföra en granskning av implementeringen av måldokument i styrningen av verksamheterna. Uppdraget syftar till att följa upp tidigare granskningar av hur landstingsfullmäktiges måldokument implementerats. Den övergripande revisionsfrågan är huruvida landstingsstyrelsen säkerställt att måldokumentet Goda utsikter för ett livskraftigt Gävleborg implementerats i styrningen av organisationen. Granskningen har genomförts med en kombination av dokumentstudier och djupintervjuer. Granskningen visar att det finns en tydlig politisk ambition att sträva mot en heltäckande styrkedja och att det skett förbättringar av styrsystemet under det gångna året. Denna utveckling har dock gått långsammare än vad som planerades i utgångsläget. Måldokumentet har tydligare kopplats till överenskommelserna genom en anpassad utformning av dessa. Indikatorer har tillkommit på delområden som var utan angivna indikatorer tidigare. Frågan huruvida landstingsstyrelsen har säkerställt att måldokumentet implementerats i styrningen av organisationen besvaras med ja. Samtidigt noteras dock att en snabb implementering fullt ut knappast är möjlig i en stor organisation av denna typ. Därför krävs en ständigt fortgående utvecklingsprocess för att kunna upprätthålla en rimlig tillämpning av styrsystemet. De förbättringsområden som noterats rör främst processen vid framtagande av överenskommelserna och återrapporteringen till styrelsen. 1 av 7
2 Inledning 2.1 Bakgrund Utvecklingen av systemet för styrning och ledning i Landstinget Gävleborg har de senaste åren varit inriktad på att förtydliga kopplingen mellan den politiska styrningen och förvaltningarnas ledning av verksamheten. I december 2008 tog landstingsfullmäktige ett beslut om att införa balanserad styrning inklusive balanserat styrkort i den politiska organisationen och verksamheterna i hela landstinget. Vid denna tidpunkt utgick den politiska styrningen från måldokumentet för perioden 2007-2010 Ett livskraftigt Gävleborg. För innevarande mandatperiod antog landstingsfullmäktige i november 2011 måldokumentet Goda utsikter för ett livskraftigt Gävleborg. I detta måldokument har ett antal indikatorer för uppföljning av de övergripande målen angetts. Här finns också en ambition att tydligare koppla Miljöpolicy 2009-2012 och Miljöprogram 2013-2016 till det nya övergripande måldokumentet och uppföljningen av det. Efter granskning av styrprocessen 2010 och vid granskningen av årsredovisningen 2011 har landstingets revisorer påtalat behov av förbättringar bland annat när det gäller mer heltäckande uppsättning indikatorer för att kunna följa upp målen och ett ökat genomslag av fullmäktiges måldokument i överenskommelserna med divisioner och förvaltningar. 2.2 Uppdrag Landstingets revisorer har uppdragit åt att genomföra en granskning av implementeringen av måldokument i styrningen av verksamheterna. Den övergripande revisionsfrågan är huruvida landstingsstyrelsen säkerställt att måldokumentet Goda utsikter för ett livskraftigt Gävleborg implementerats i styrningen av organisationen. Vid genomförandet av uppdraget ska följande frågor besvaras: Kontrollmål/granskningsmål Har måldokumentets innehåll fått genomslag i överenskommelserna? Finns rutiner för återrapportering till styrelsen? Har indikatorerna utvecklats så att de har en tydligare koppling till målen? Har avstämningen mot miljömålen integrerats i övrig styrning och uppföljning? 2.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts i form av en studie och analys av överenskommelserna 2012 och 2013, samt årsredovisningarna för åren 2011 och 2012. Intervjuer har genomförts med landstingsstyrelsens ordförande samt samordningsdirektören, rådgivare hälso- och sjukvård, och miljöchefen. Några förvaltnings- och divisionsledningar har tillfrågats om utvecklingen av styrningen via e-post och telefon. 2 av 7
3 Granskningens resultat 3.1 Måldokumentets genomslag i överenskommelserna Överenskommelserna för år 2012 hade ett innehåll i avsnittet Mål och aktiviteter som byggde på några av ledorden för de olika grupperna av övergripande mål i det måldokument som tidigare antogs för perioden 2007-2010. Från 2013 följer strukturen i överenskommelserna måldokumentet. Under Mål och aktiviteter anges nu målen enligt måldokumentet och därunder de aktiviteter som bedömts viktiga för den aktuella divisionens bidrag till måluppfyllelse. På de målområden där den aktuella divisionen/förvaltningen inte bedöms direkt kunna bidra till måluppfyllelse anges att man endast kan bidra indirekt. Överenskommelserna upprättas av landstingsdirektören enligt principerna för styrmodellen, utifrån helheten av krav och beslut (utöver måldokumentet även exempelvis budgetbeslutet). I överenskommelserna för 2013 har det förordats att indikatorerna för uppföljning av måldokumentet ska tas med i styrkorten. Ett problem här är dock att styrkorten ska möjliggöra styrning under löpande år, samtidigt som flera av indikatorerna endast kan mätas en gång per år. Detta på grund av att de är konstruerade så att de är beroende av nationell statistik. 3.2 Rutiner för återrapportering till styrelsen Återrapporteringen till styrelsen om måluppfyllelsen sker huvudsakligen och så gott som uteslutande, vid två tillfällen per år i samband med behandlingen av delårsrapporten och årsredovisningen. Landstinget har i stor utsträckning valt indikatorer som relaterar till nationella jämförelser. Många av indikatorerna går därför endast att följa upp en gång per år. Det kan förekomma att uppgifter från delar av uppföljningen efterfrågas av styrelsen vid andra tillfällen än de två nämnda. Detta är dock inte en del i en systematisk löpande uppföljning av måluppfyllelsen. Redovisningar av andra former av resultatmått från verksamheterna anslås dock fortlöpande för politiker och tjänstemän i Ledningskontoret. 3.3 Utvecklingen av indikatorer med tydlig koppling till målen Vid förra årets årsredovisningsgranskning var inte alla indikatorer på plats och en del hade ännu inte målsatts och/eller försetts med mätvärden. Den första indikatorlistan som var en bilaga till måldokumentet har nu kompletterats. Målbeskrivningen har därmed förtydligats och uppföljningen blivit mer heltäckande. Det är planerat att göra en översyn av indikatorerna nu när årsredovisningen för 2012 är behandlad. I april månad kommer förslag till kompletteringar upp till politisk behandling. Den politiska ledningen har dock signalerat att uppföljningen 3 av 7
av befintliga indikatorer nu är viktigare att prioritera än att komplettera med nya eller förändrade indikatorer. Det var tidigare tänkt att delårsuppföljningen 2012 skulle ha legat till grund för att precisera styrningen och sätta målvärden. Det blev inte så, främst på grund av att det har tagit tid att förändra synen på hur denna del av styrsystemet bör vara utformad. Ambitionen att gå tillväga på detta sätt finns dock för 2013. Den utökning av indikatorer som skett under senaste året berör områdena FoU, kollektivtrafik, folkhälsa och TRU:s arbete. 3.4 Integration av miljömålen i övrig styrning och uppföljning För år 2011 gjordes en avstämning av miljöpolicyn i ett separat miljöbokslut. Därefter kommer det nya miljöprogrammet att stämmas av integrerat med fullmäktiges måldokument i delårsrapport och årsredovisning. Miljöprogrammet är fortfarande en separat handling med miljömålen är inlagda i fullmäktiges måldokument. Det pågår en infasning av hanteringen av miljöprogrammet i övrig styrning och uppföljning. Landstingets miljöcertifiering har krävt etablering av ett miljöledningssystem, vilket i viss mån medför parallella system för styrning och uppföljning. När det gäller miljöcertifieringen så har idag varje verksamhetsdel sitt eget certifikat (per division samt ett certifikat för vissa mindre förvaltningar och enheter). Det pågår ett arbete med att sammanföra dessa till ett miljöcertifikat för hela Landstinget Gävleborg. I detta arbete har också målen i miljöprogrammet lyfts fram och kommunicerats med verksamhetsansvariga. Det pågår även ett arbete med att samordna indikatorer och mått i uppföljningen av måldokumentet med måtten som används i miljöledningssystemet. 3.5 Vår analys Det finns en tydlig politisk ambition att sträva mot en heltäckande styrkedja där den politiska målstyrningen är tydligt kopplad till ledningen av verksamheterna. Samtidigt finns en respekt för svårigheterna att åstadkomma en heltäckande styrkedja i de stora och komplexa verksamheter som landstinget ansvarar för. Det finns också en insikt om att de politiska ambitionerna och målen inte är mätbara fullt ut. Det har skett förbättringar av styrsystemet under det gångna året. Dessa har dock gått långsammare än vad som från början planerades. Måldokumentet har tydligare kopplats till överenskommelserna genom en anpassad utformning av dessa. Indikatorer har tillkommit på delområden som var utan angivna indikatorer tidigare. I uppföljningen finns en stark koppling till hanteringen av Öppna jämförelser. Målvärdena är nu framtagna på det sätt som avsågs vid introduktionen av systemet. Teknik för att räkna ut målvärdena är etablerad. Tillämpningen är fortfarande något trevande på TRU:s verksamhetsområde och i viss mån även inom FoU. 4 av 7
4 Besvarande av den övergripande revisionsfrågan Frågan huruvida landstingsstyrelsen har säkerställt att måldokumentet implementerats i styrningen av organisationen besvaras med ja. Detta måste dock ses som en fortgående utvecklingsprocess. Landstingets stora organisation med ett mycket stort antal medarbetare medför att arbetet med att upprätthålla en rimlig tillämpning av styrsystemet aldrig kan anses helt slutfört. Förändringar i de allmänna förutsättningarna och personalomsättning är exempel på faktorer som gör att detta är ett arbete som ständigt måste fortgå. Det som uppenbart har uppnåtts under det senaste året är att det politiska måldokumentet har fått ett påtagligt ökat genomslag i nästa steg i styrkedjan, alltså i överenskommelserna. Det har inte inom ramen för denna granskning varit möjligt att mer detaljerat studera genomslaget via styrkort till enheter och medarbetare i verksamheterna. Vi har dock sett indikationer på att ett visst genomslag vidare ut i organisationen har skett. Ett exempel är att det nu hålls styrnings- och ledningsseminarier för att underlätta att nå ut med styrrelationen ända till arbetsplatsträffarna, med ett kvalitetssäkrat innehåll i styrningen. Ett annat exempel finns när det gäller miljömålen. Här görs det nu mer tydligt att ansvaret ligger i linjen, hos förvaltningar och divisioner. I utgångsläget finns det en förväntan att miljöenheten inom LOV ska ta på sig större delen av detta ansvar utan någon särskild beställning från linjeansvariga chefer. 5 av 7
5 Förbättringsområden Det finns ett behov av att ytterligare sprida helhetsbilden av styrprocessen, inklusive uppföljningen till flera i organisationen. Detta skulle t ex kunna göras genom att uppföljningen av måldokumentens påverkan och uppföljningen av styrkorten görs mer synlig för flera. Överenskommelserna bör också på ett mer tydligt sätt delges den politiska nivån för att ge en tydligare bild av utgångspunkterna för den uppföljning som senare redovisas. På så sätt ges en av bättre överblick av hur målstyrningen tillämpas. Detta förfarande är även motiverat utifrån den betydelse överenskommelserna har i styrkedjan mellan politik och förvaltning, och av att uppgiften att upprätta överenskommelserna är en form av delegation som bör delges styrelsen. Det strategiska kompetensstödet på miljöområdet kan behöva nyttjas mer aktivt i arbetet med överenskommelserna för att bidra till att etablera ansvarstagandet i linjeorganisationen fullt ut. Även processägaren för uppföljningen av indikatorerna kan behöva en insyn i arbetet med upprättande av överenskommelserna. Detta skulle kunna skapa mer helhetsperspektiv i utvecklingen av styrsystemet. Återrapportering till styrelsen av måluppfyllelsen bör göras vid ytterligare något tillfälle per år. Detta skulle ge möjlighet för styrelsen att välja ut delområden att titta närmare på, som en systematisk del i uppföljningen av måluppfyllelse. 6 av 7
2013-03-28 Carl-Åke Elmersjö Projektledare Lars-Åke Ullström Uppdragsledare 7 av 7