www.pwc.se Revisionsrapport Caroline Liljebjörn Certifierad kommunal revisor Malin Kronmar Revisionskonsult Cecilia Fehling Revisionskonsult Granskning av intern kontroll till skydd för oegentligheter Mönsterås kommun September 2014
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga och kontrollmål... 1 1.3. Metod... 1 2. Iakttagelser... 3 2.1. Budgetering... 3 2.2. Uppföljning... 5 2.3. Hantering av leverantörsfakturor... 6 2.4. Kontantutbetalningar... 8 3. Revisionell bedömning... 9 3.1. Kontrollmål... 9 September 2014 Mönsterås kommun PwC
1. Inledning 1.1. Bakgrund Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media har bland annat medfört att uppmärksamheten riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Revisionen kan peka på risker och på behovet av väl fungerande intern kontroll. De förtroendevalda revisorerna i Mönsterås kommun har beslutat att granska den interna kontrollen till skydd för oegentligheter. Granskningen har utförts av Caroline Liljebjörn, Malin Kronmar och Cecilia Fehling vid PwC. 1.2. Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att den interna kontrollen till skydd för oegentligheter är tillräcklig? 1.2.1. Kontrollmål Följande kontrollmål ska besvaras i granskningen: Vilka system och rutiner finns för processer som budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning? Är processerna dokumenterade? Fungerar processerna som avsett? Har risker i processerna identifierats? Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Är dessa dokumenterade? Genomförs dem? Är kontrollerna effektiva? 1.3. Metod Intervjuer har genomförts med följande: Kommunledningskontoret: ekonomichef, controller. Barn- och utbildningsförvaltningen: förvaltningschef, förvaltningsekonom och två rektorer inom grundskolan. Socialförvaltningen: förvaltningschef och två enhetschefer inom äldreomsorgen respektive handikappsomsorgen. 1
Vi har tagit del av följande dokument: Mål och budget 2014, budgetrapport för år 2014, årsredovisning 2013, delårsbokslut 2013, anvisningar till upprättande av delårsbokslut augusti 2013, anvisningar till upprättande av delårsrapport april, reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner med anvisningar, anvisningar för upprättande av budget 2013 samt EFP 1 2014-2015 (20140508), nytt budgetsystem samt tidsplan för budget 2006 med EFP (20140508) och sammanträdesdagar för budgetberedningen. Rapporten har faktakontrollerats av berörda tjänstemän. 1 Efterföljande plan 2
2. Iakttagelser 2.1. Budgetering 2.1.1. Budgetprocessen Budgetprocessen finns beskriven i det årliga budgetdokumentet, Budget med efterföljande plan för två år. Nuvarande budgetprocess har kommunen arbetat enligt sedan år 2006. Processen finns även beskriven i dokumentet Nytt budgetsystem samt tidsplan för budget 2006 med EFP. Av budgetdokumentet framgår att föregående års budget används som underlag till nämndernas ramar. Därutöver upprättas en skatteunderlagsberäkning som bygger på SKLs beräkningar efter vårpropositionen. Skatteunderlaget styr till stora delar den ram som respektive nämnd tilldelas. Varje nämnds budgetram kommenteras i förhållande till föregående års budget i form av justeringar. I Budget 2014 finns justeringar av ramarna på grund av kompensationer, effektiviseringskrav eller ökade intäktskrav. Fullmäktige beslutar som nämndernas budgetramar i juni. I samband med det ger ekonomiavdelningen ut anvisningar till nämnderna för upprättande av internbudgetar. Anvisningarna innehåller en tidplan, beslutade ramar, struktur på texter, personalbudget samt driftbudget. Nämnderna ska upprätta sina internbudgetar i ett Excelark som ekonomisavdelningen utarbetat. Excelarket innehåller en mall med delvis låsta celler. Förvaltningarna ska fylla i sina respektive budgetar i en justeringskolumn. Budgeten görs med detaljeringsgraden tre positioner baskonto, ansvar och verksamhet. Inom socialförvaltningens område läggs internbudgeten utifrån hur behoven ser ut i verksamheterna vid upprättandet av budgeten samt hur verksamheternas behov beräknas förändras under året. Utgångspunkten i budgetarbetet är föregående års budget samt utfall under innevarande år. Barn- och utbildningsförvaltningens internbudget läggs utifrån ett resursfördelningssystem. Systemet bygger på en elevpeng som fördelas mellan de olika verksamheterna. Utgångspunkten i budgetarbetet är vilka behov de olika verksamheterna har. Föregående års siffror beaktas inte nämnvärt. Förvaltningen uppdaterar budgeten utifrån barn- respektive elevantal för barnomsorgen en gång per kvartal och för skolan två gånger per år. Utöver budgetdokumentet som fullmäktige beslutar om i juni upprättas även en budgetrapport. Budgetrapporten innehåller förändringar som skett under hösten. Med förändringar avses ökningar respektive minskningar av ramen eller förflyttningar av medel mellan förvaltningar. Budgetrapporten beslutas av kommunfullmäktige i november eller december. Underlaget till personalbudgeten kommer från personalsystemet och justeras efter förväntad budget. Tjänsterna fördelas via elevpeng inom skolans verksamhet. Inom 3
socialförvaltningen fördelas tjänster baserat på förväntad vårdtyngd och önskeschema. Övriga nämnder och förvaltningar äskar medel för utökad personaltäthet. Det går att följa personalbudgeten per tjänst. 2.1.2. Stickprovskontroll Vi har stämt av socialnämndens samt barn- och utbildningsnämndens rambudget med kommunens budgetrapport för år 2014 mot lista från ekonomisystemet. Avstämingen avseende barn- och utbildningsnämnden visar att justeringar i budgetrapporten inte har uppdaterats i ekonomisystemet. Socialnämndens budgetram enligt budgetrapporten stämmer med den registrerade budgeten i ekonomisystemet. 2.1.3. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Kommunen upprättar en budget med efterföljande plan för två år som fullmäktige beslutat om i juni och en budgetrapport som fullmäktige beslutar om i december. Budgetrapporten medför att eventuella ändrade förutsättningar för förvaltningarnas ekonomi och verksamheter beaktas i budgeten innan budgetåret startat. Ekonomiavdelningen kontrollerar att den Excelfil som förvaltningarna skickar tillbaka är korrekt ifylld, att budgeten är gjord med en relevant detaljeringsnivå samt att den totala ramen överensstämmer med den beslutade ramen. När budgeten färdigställts registrerar ekonomiavdelningen den ekonomiska informationen i ekonomisystemet. Avstämning sker av att nämndernas ramar stämmer mot beslutat budgetdokument. Det är enbart de centralt placerade ekonomerna som har behörighet att ändra budgeten i ekonomisystemet. Förvaltningsekonomen inom barn- och utbildningsförvaltningen stämmer av att den totala budgetramen stämmer i ekonomisystemet. Eventuella felbudgeteringar upptäcks i samband med att uppföljningar upprättas. Förvaltningsekonomen anser att det tar för långt tid att få påtalade ändringar i budgeten åtgärdade i ekonomisystemet under löpande budgetår. Det försvårar uppföljningarna. 2.1.4. Våra kommentarer I vår granskning har vi inte funnit något belägg för att nämnderna har identifierat några specifika risker i budgetprocessen. Vi bedömer att en risk föreligger om årets budget till stor del baseras på föregående års budget. På så sätt skulle i teorin en felbudgetering kunna leva vidare och utnyttjas till annat än det ursprungliga syftet. På ekonomiavdelningen ses risken för att detta ska inträffa som liten eftersom ekonomiavdelningen kontrollerar respektive förvaltnings internbudget. Vi bedömer även att en risk föreligger om det finns ofördelade budgetmedel ute i verksamheten. Granskningen av budgetdokumentet 2013 visar att det inte finns ofördelade budgetmedel. Vid intervjuer har det framkommit att det finns en ofördelad budgetpost i barn- och utbildningsnämndens internbudget till förskolans verk- 4
samhet. Förskolans verksamhet varierar under året på ett sätt som är svårt att förutse. Syftet med posten är att möjliggöra att resurser fördelas där de behövs. Posten stäms av löpande. Vi bedömer att det är en brist att det tar tid att åtgärda korrigeringar i budgeten under löpande budgetår. Vi anser att det kan leda till att respekten för budgeten undergrävs. 2.2. Uppföljning 2.2.1. Uppföljningsprocessen Uppföljningar totalt för kommunen upprättas tre gånger per år. Per april görs den första budgetuppföljningen. Delårsrapporten omfattar åtta månader och presenteras för fullmäktige i oktober. Årsredovisningen behandlas av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige i mars. Inom socialförvaltningen upprättas månadsvisa uppföljningar mot budgeten för personalkostnader. Uppföljningen redovisas skriftligt och muntligt för nämnden. Uppföljningen är uppdelad på verksamheter. För varje verksamhet framgår en tabell med budget per månad samt utfall. Uppföljningen är upprättad i Excel. Vi har tagit del av ett årshjul för ekonomi. Av årshjulet framgår vad som göras varje månad kopplat till ekonomin inom förvaltningen, exempelvis ekonomiska uppföljningar, bokslut, avstämning av balanskonton, budgetarbete, återsökning av moms etc. Inom barn- och utbildningsförvaltningen sker uppföljningar månadsvis inklusive de övergripande uppföljningarna för kommunen totalt. Uppföljningen redovisas skriftligt och muntligt för nämnden. Uppföljningen är uppdelad på verksamheter. För varje verksamhet redovisas intäkter, personalkostnader, övriga kostnader samt specifika kostnader för respektive verksamhet. Uppföljningen motsvarar en lista från systemet som har exporterats till Excel. 2.2.2. Stickprovskontroll Vi har stämt av uppföljningar avseende barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden per april mot utfall enligt listor direkt från ekonomisystemet. Uppföljningen för barn- och utbildningsnämnden är en lista som är direkt utskriven från ekonomisystemet med korta kommentarer. Utfallet som redovisas i uppföljningen för socialnämnden har inte kunnat stämmas av mot belopp i redovisningssystemet. 2.2.3. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Ekonomiavdelningen gör löpande stickprovskontroller på konton för att säkerställa att kostnader konteras rätt. Rutinen finns inte dokumenterad och är inte formaliserad. Kommunfullmäktige har fastställt ett reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner samt anvisningar till reglementet. Av anvisningarna framgår att nämnderna ansvarar för att utforma och konkretisera egna anvisningar för kontroll av ekonomiska transaktioner. Vi har vid intervjuer inte kommit i kontakt med den typen av anvisningar. 5
Månadsvisa uppföljningar redovisas för nämnden. Förvaltningsekonomerna inom både socialförvaltningen samt barn- och utbildningsförvaltningen upprättar uppföljningarna. Vid avvikelser tar ekonomen kontakt med den aktuella verksamhetschefen för att ta reda på vad avvikelsen beror på. De månadsvisa uppföljningarna skickas även till respektive verksamhetschef. Ekonomen fungerar som ett stöd för verksamhetscheferna vid analyser av avvikelser. 2.2.4. Våra kommentarer I vår granskning har vi inte funnit något belägg för att nämnderna har identifierat några specifika risker gällande uppföljning av ekonomi. Vi bedömer att risker vid uppföljning av ekonomi till exempel föreligger om informationen endast rapporteras i Excel, om uppföljning endast görs på övergripande nivå, om rapporteringen endast sker muntligen samt om uppföljningen inte sker tillräckligt ofta. Vi bedömer att uppföljning görs tillräckligt ofta, men vi saknar koppling mellan utfall i ekonomisystemet och utfallet i socialnämndens uppföljning. Vi anser att den bör tydliggöras. Genomförda intervjuer visar på att årshjulet för ekonomi inom socialförvaltningen följs. 2.3. Hantering av leverantörsfakturor 2.3.1. Processen för hantering av leverantörsfakturor Enligt kommunens reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner framgår att varje nämnd ska ange innebörden och omfattningen av attesternas ansvar. Till reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner finns anvisningar. Av anvisningarna framgår att reglementet omfattar samtliga ekonomiska transaktioner som påverkar kommunens redovisning. Enligt avsiningarna bör minst två personer delta i attestförandet för varje leverantörsfaktura. Anvisningarna innehåller även beskrivningar för vad varje attest innebär samt uppgifter om hur attestanter utses och vilket ansvar nämnd respektive förvaltningschefen har. Leverantörsfakturor skannas för samtliga förvaltningar utom barn- och utbildningsförvaltningen. Målet är att införa skannade leverantörsfakturor även för barn- och utbildningsförvaltningen. Fakturorna ankomstregistreras och skickas vidare för attest. Både socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden har antagit beslutsattestanter och ersättare via delegation. Uppgifterna om attestanter har registrerats i systemet. De manuella fakturorna som barn- och utbildningsförvaltningen hanterar ankomstregistreras av en assistent på förvaltningen. Assistenten skickar sedan vidare fakturan till attestant med internposten. Därefter skickas fakturan till ekonomiavdelningen som ser till att fakturan slutkonteras och betalas. Det är fyra personer i kommunen som har behörighet att skicka betalfilen till banken. Det är alltid två tjänstemän som handhar betalningar, en som skickar betalningen och en som granskar betalfilen och signerar manuellt på underlaget. 6
Tilldelning av behörigheter sköts helt av ekonomiavdelningen. Alla förändringar loggas i systemet. Det är tre tjänstemän på ekonomiavdelningen som har behörighet att uppdatera leverantörsregistret. 2.3.2. Stickprovskontroll Vi har tagit del av en uppdateringslogg av leverantörsregistret. Här framgår att tre användare har gjort uppdateringar i registret för kommunen vilket motsvarar de tjänstemän som enligt ekonomiavdelningen har behörighet att uppdatera registret. Vi har granskat gjorda utbetalningar mot faktura och kontering. I granskningen har vi kontrollerat att betalningen stämmer med uppgifter som framgår av fakturan samt att kostnaden har konterats på rätt kostnadskonto. Vi har baserat vårt stickprov på betalningsfiler daterade den 23 april och 30 april. En av fakturorna i stickprovet har enbart en attest. Fakturan avser en manuell faktura. Förklaringen vi har fått är att för manuella fakturor är kraven inte lika högt ställda för attest av två personer. Argumentet för det är att manuella fakturor hanteras av fyra olika tjänstemän. 1) ankomstregistrering, 2) attest, 3) definitivbokning och 4)betalning. I och med övergång till skannade fakturor kommer detta att successivt försvinna. I övrigt har vi vid två tillfällen noterat att syfte och deltagare vid aktiviteter saknas. 2.3.3. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Ekonomiavdelningen kontrollerar löpande konteringar på olika typer av konton. För konton som avser representation och fortbildning finns en automatisk kontokontroll. Den innebär att när leverantörsfakturan är färdigattesterad och klar för betalning hamnar den hos ekonomiavdelningen för kontroll av att uppgifter om vilka som deltagit och vad aktiviteten avser framgår. Kontrollen finns inte dokumenterad. Noterar assistenten som ankomstregistrerar fakturorna på barn- och utbildningsförvaltningen en faktura av okänd karaktär meddelas förvaltningschefen som i sin tur kontaktar verksamheten för utredning. Behörighet att ändra i ekonomisystemet har enbart tre tjänstemän på ekonomiavdelningen. Antalet användare i ekonomisystemet som har behörighet att göra ändringar är därmed få. I stället tilldelas behörighet att titta i systemet för uppföljning av utfall mot budget. Denna behörighet möjliggör enbart att den ekonomiska informationen kan visas och inte påverkas genom registrering av transaktioner. I våra intervjuer har det framkommit att denna funktion användas till viss del inom barnoch utbildningsförvaltningen och inte alls inom socialförvaltningen hos verksamhetschefer. Samtliga betalfiler som skickas till banken analyseras av ett extern företag. Analysen är helautomatisk och granskar samtliga leverantörsfakturor utifrån olika parameterar exempelvis om betalning går till blufföretag eller om samma faktura har betalats nyligen. 7
2.3.4. Våra kommentarer Ekonomiavdelningen har identifierat risk för felkonteringar av kostnader att information om syfte och deltagare vid representation och resor saknas. 2.4. Kontantutbetalningar 2.4.1. Rutinbeskrivning Det finns en rutin för hantering av kontantutbetalningar men det är ovanligt att den utnyttjas. Reglementet för kontroll av ekonomiska transaktioner med anvisningar omfattar samtliga ekonomiska transaktioner som påverkar kommunens externa och interna redovisning samt förvaltade medel. Utöver reglementet finns inga dokumenterade rutiner för hantering av kontanter ute i verksamheterna. Utbetalning av försörjningsstöd, klientfakturor, föreningsbidrag etcetera görs genom leverantörsreskontran. På ekonomiavdelningen använder man sig av manuella utbetalningar via internetbanken vid brådskande fakturor. Rutinen är ovanligt förekommande. Diverse utlägg hos personalen betalas ut i samband med lönen mot kvitto och utanordning som undertecknats av närmaste chef. Privata utläggs görs i undantagsfall. 2.4.2. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Av reglementet för kontroll av ekonomiska transaktioner framgår att utbetalningskontroll ska ske av samtliga utbetalningar. Det innebär en kontroll av attester skett i erforderlig utsträckning enligt reglementet och av godkänd beslutsattestant, att kontering skett och att likvida medel finns tillgängliga. Samtliga utbetalningar signeras av den som utför betalningen samt en annan oberoende person vars uppgift är att kontrollera utbetalningen. 2.4.3. Våra kommentarer Samtliga intervjuade har identifierat risken att hantera kontanter i kommunen verksamheter. 8
3. Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen till största delen säkerställer att den interna kontrollen till skydd för oegentligheter är tillräcklig. Det baserar vi på följande iakttagelser: Det finns rutiner för processerna budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning. Genomförda intervjuer och stickprov har visat att rutinerna i stort sett följs. Resursfördelning inom nämnderna baseras på dokumenterat behov vilket innebär att risken för felbudgeteringar från föregående år minskar. Granskningen har visat att uppföljning sker per april, augusti och december. Inom socialnämndens samt inom barn- och utbildningsnämndens ansvarsområden görs tätare uppföljningar av ekonomi och verksamhet på en detaljerad nivå. Inom ekonomiavdelningen är uppgifter med större bedömd risk som förändring av leverantörsregistret och betalning av leverantörsfakturor fördelade på flera personer. Det är endast viss personal på ekonomiavdelningen som kan utföra dessa arbetsuppgifter. Ekonomiavdelningen gör stickprovskontroller. Vi har identifierat följande förbättringsområden: Vi bedömer att stickprovskontrollerna bör utföras mer systematiskt. Resultatet av utförda kontroller bör dokumenteras. Vi bedömer att det är en brist att budgeten inte uppdateras i ekonomisystemet i rimlig tid efter beslut om omdisponering. Vi bedömer att reglementet med tillhörande anvisningar bör ses över och uppdateras samt att processerna för hantering av leverantörsfakturor och övriga utbetalningar bör dokumenteras. 3.1. Kontrollmål Vilka system och rutiner finns för processer som budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning? Vi bedömer att det finns system och rutiner för processerna budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning. Genomförda intervjuer och stickprov har visat att rutinerna i stort sett följs. 9
Är processerna dokumenterade? Vi bedömer att en övergripande beskrivning av processen för budgetering finns i budgetdokumentet. Ytterligare anvisningar tas fram av ekonomiavdelningen. Hanteringen av leverantörsfakturor och övriga utbetalningar finns inte dokumenterade. Ekonomiavdelningen tar fram anvisningar inför upprättande av delårsboksluteten samt årsbokslutet. Kommunfullmäktige har fastställt ett reglemente för ekonomiska transaktioner samt anvisningar till reglementet. Vi har inte kunnat fastställa när reglementet fastställdes. Vi rekommenderar att dokumenten ses över och aktualiseras. Fungerar processerna som avsett? Vi bedömer att processerna i stor utsträckning fungerar som avsett. Det baserar vi på de uppgifter som framkommit under intervjuerna, vid granskning av dokument samt stickprovskontrollerna. Har risker i processerna identifierats? Vi bedömer att risker i processerna identifierats främst när det gäller hantering av leverantörsfakturor och kontanthantering. Vi har identifierat risker inom processerna för budgetering och uppföljning, men granskningen har visat de system och rutiner som används med ett rimligt mått av säkerhet förebygger oegentligheter inom dessa områden. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Är dessa dokumenterade? Genomförs dem? Vi bedömer att det finns kontroller inom samtliga områden för att förhindra felaktigheter. I granskningsrapporten redogörs för dessa kontroller under särskild rubrik för varje process. Vi rekommenderar att dessa kontroller dokumenteras. Är kontrollerna effektiva? Vi bedömer att identifierade kontroller är effektiva. 10
2014-10-16 Caroline Liljebjörn Projektledare Jörn Wahlroth Uppdragsledare 11