2000-06-06 Budgetprognos 2000:2 Analys
BP 2000:2, Analys Budgetprognoser Budgetprognospublikationen består av två separata delar. Budgetprognos Analys innehåller övergripande och fördjupad analys samt detaljkommentarer kring enskilda utgiftsområden och inkomsttitlar. Budgetprognos Tabeller innehåller detaljerade budgetårstabeller, månadstabeller m.m. ESV:s budgetprognoser tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Budgetprognos Analys, Tabeller och pressmeddelande finns på ESV:s hemsida på internet, www.esv.se. Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av prognosenheten (ISE/P). I redaktionen för denna budgetprognos ingår Jörgen Bromé (4468), Sofia Granqvist (4521), Martin Palm (4351) och Maria Rydbeck (4362). Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Chef för prognosenheten Carl J Nordén (4386) Utgifter: Utgiftsområde 13, 14, 20, 23 Catarina Frank-Lundkvist (4247) Utgiftsområde 5, 6, 7, 24 Sofia Granqvist (4521) Utgiftsområde 3, 4, 9, 10, 11, 12, 25 Birgitta Hallstener (4249) Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman (4215) Utgiftsområde 18, 19, 21, 22 Margareta Nöjd (4245) Utgiftsområde 15, 16, 27 Maria Rydbeck (4362) Utgiftsområde 1, 8, 17 Anders Wirhed (4302) Inkomster: Fysiska personers inkomstskatt Martin Palm (4351) Juridiska personers inkomstskatt, Fastighetsskatt Hwan Willén (4433) Socialavgifter och allmänna egenavgifter Jörgen Hansson (4212) Mervärdesskatt och punktskatter Martin Palm (4351) Övriga inkomsttitlar Jörgen Hansson (4212) och Hwan Willén (4433) Prenumerationsärenden: Maj-Britt Medjaoui (4237) Andra publikationer som belyser statsbudgeten Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren 2000 Statsbudgetens utfall 1999 Statens Finanser 1999 Adresser Postadress: Besöksadress: Telefon ESV:s växel: ESV/ISE/P Drottninggatan 89 08-690 43 00 Box 45316 104 30 Stockholm Telefax: E-mailadress: 08-690 41 15 fornamn.efternamn@esv.se
BP 2000:2, Analys Innehållsförteckning Sammanfattning... 5 Övergripande analys Inledning... 9 Förutsättningar m.m.... 11 Antaganden till denna prognos... 11 Övriga beräkningsförutsättningar... 11 Begränsningar i anslagssparande... 12 Aviserade beslut... 12 Förändringsanalys... 13 Underliggande saldo... 17 Uppföljning av utgiftstaket... 22 Känslighetskalkyler... 24 Budgetprognosernas avvikelse 1997 1999... 25 Medelfristiga prognoser 2001 2003... 28 Fördjupning Justering för ändrade redovisningsprinciper... 35 Avgifter till och bidrag från EU... 38 Realekonomisk fördelning... 42 Publicerade temaavsnitt... 45 Detaljkommentarer Detaljkommentarer utgifter år 2000... 47 Förändring av anslagsbehållningar... 72 Kassamässig korrigering... 74 Riksgäldskontorets nettoutlåning... 75 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten... 79 Medelfristiga prognoser 2001 2003, utgifter... 80 Detaljkommentarer inkomster år 2000... 89 Medelfristiga prognoser 2001 2003, inkomster... 104 Tabellförteckning Tabell 1. Prognos för år 2000 i sammandrag... 5 Tabell 2. Prognos för perioden för utgiftstaket i sammandrag... 7 Tabell 3. Sammanfattning av prognos avseende år 2000... 9 Tabell 4. Makroekonomiska antaganden, Budgetprognos 2000:2... 11 Tabell 5. Förändringar från statsbudgeten 2000... 14 Tabell 6. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgetens saldo... 18 Tabell 7. Statsbudgetens underliggande utgifter, inkomster och saldo... 19 Tabell 8. Jämförelse med utgiftstak år 2000... 22 Tabell 9. Inkomstprognos Budgetprognos nr 2 avseende 1997 1999, avvikelse mellan prognos och utfall... 26 Tabell 10. Utgiftsprognos Budgetprognos nr 2 avseende 1997 1999, avvikelse mellan prognos och utfall... 27 Tabell 11. Sammanfattning av prognos avseende perioden för utgiftstaket... 28 Tabell 12. Förutsättningar för medelfristiga prognoser... 29 Tabell 13. Sammanfattning av prognos avseende perioden för utgiftstaket... 31 Tabell 14. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgetens saldo... 32 Tabell 15. Justeringar av kalenderåren 1995 1998 för jämförbarhet med 1999 och år 2000... 35 Tabell 16. Avgifter till och bidrag från EU... 40 Tabell 17. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade... 43 Tabell 18. Statsbudgetens utgifter 1999 och 2000... 47 Tabell 19. Antal ersatta sjukdagar, ersättning per dag... 54 Tabell 20. Utgifter för statsskuldsräntor på statsbudgeten... 67
BP 2000:2, Analys Tabell 21. Räntor och valutakurser 1997 2000, årsgenomsnitt... 68 Tabell 22. Kostnader för statsskuldsräntor... 69 Tabell 23. Kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets nettoutlåning... 77 Tabell 24. Sammanfattning av prognosen för statsbudgetens utgifter avseende perioden för utgiftstaket... 80 Tabell 25. Statsbudgetens utgifter för statsskuldsräntor 1999 2003... 86 Tabell 26. Statsbudgetens inkomster 1999 och 2000... 89 Tabell 27. Periodiserade inkomstskatter, hushåll... 90 Tabell 28. Utbetald lönesumma, förändring från föregående år löpande priser.. 91 Tabell 29. Uppräkningsfaktorer... 92 Tabell 30. Periodiserade inkomstskatter, företag... 93 Tabell 31. Arbetsgivaravgifter, avgiftssatser... 94 Tabell 32. Hushållens konsumtionsutgifter, löpande priser, förändring från föregående år... 96 Tabell 33. Hushållens konsumtionsuppgifter, fasta priser, förändring från föregående år... 97 Tabell 34. Aktieutdelning 1999 2000... 100 Tabell 35. Inkomster från försäljning av aktier i Telia AB, olika alternativ... 101 Tabell 36. Sammanfattning av prognos för statsbudgetens inkomster avseende perioden för utgiftstaket... 104 Tabell 37. Periodiserade inkomstskatter, hushåll... 104 Tabell 38. Periodiserade inkomstskatter, företag... 106 Tabell 39. Periodiserad fastighetsskatt... 108 Figurförteckning Figur 1. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten, mkr... 10 Figur 2. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos, mkr... 10 Figur 3. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2000... 17 Figur 4. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2000 i procent av BNP... 19 Figur 5. Underliggande inkomster och utgifter 1995 2000 i procent av BNP... 21 Figur 6. Prognosavvikelser Inkomster... 25 Figur 7. Prognosavvikelser Utgiftsområden... 26 Figur 8. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo åren 1990 2003... 32 Figur 9. Marginal till utgiftstaket... 33 Figur 10.Avgifter till och bidrag från EU kalenderåren 1995 2000, mkr... 38 Figur 11.Realisationsvinster, mdkr... 91 Förteckning över faktarutor Förändringsanalysens kategorier... 13 Statsbudgetens saldo = Statens lånebehov... 21 Utgiftstakets konstruktion... 23 Effekter av justeringar för ändrade redovisningsprinciper... 37 Realekonomisk redovisning i staten... 44 Vuxenstudiestöd m.m.... 58 Kostnadsmässig redovisning... 69 Faktorer som påverkar ränteutgifterna... 70 Tilldelade medel, anslagsbehållningar etc.... 72 Kassamässig korrigering... 74 Riksgäldskontorets nettoutlåning... 75 Juridiska personers inkomstskatt... 93 Socialavgifter och allmän pensionsavgift... 95 Mervärdesskatt... 97
BP 2000:2, Analys Sammanfattning Statsbudgeten kommer enligt Ekonomistyrningsverkets (ESV) prognos att uppvisa ett överskott på 45,2 mdkr för innevarande år. I beloppet ingår inkomster på 45,6 mdkr avseende försäljning av aktier i Telia AB. Utgiftstaket överskrids enligt prognosen med 3,3 mdkr. I denna budgetprognos presenteras även en medelfristig prognos som omfattar perioden 2001 2003. Tabell 1. Prognos för år 2000 i sammandrag mdkr Stats- Förändr. Förändr. budget VÅP Prognos fr. SB fr. BP 00:1 Utgifter 699,8 714,1 714,0 14,1 2,0 Utgiftsområden, exkl. räntor 1) 623,5 624,2 628,2 4,7 1,6 Statsskuldsräntor m.m. 81,8 93,4 91,1 9,3 1,0 Myndigheters m.fl. in- och utlåning i RGK 2) -5,5-3,5-5,3 0,2-0,6 Inkomster 782,3 809,6 759,2-23,1 47,4 Budgetsaldo 82,5 95,5 45,2-37,3 45,4 SB = Statsbudget, VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:1 = Budgetprognos 2000:1 (ESV:s föregående prognos 2000-03-30) 1) Utgiftsområden som omfattas av det statliga utgiftstaket. 2) RGK:s nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost. I denna ingår en överföring på 45 mdkr från AP-fonden. Saldo år 2000 Statsbudgeten kommer enligt beräkningarna att uppvisa ett överskott på 45,2 mdkr för innevarande år. Även under detta år påverkas statsbudgeten av olika tillfälliga eller engångsvisa händelser. Rensat för sådana framgår att det s.k. underliggande saldot visar ett underskott på 35,6 mdkr, vilket är en kraftig försämring i förhållande till 1999 då det blev ett underliggande överskott på 9,9 mdkr. Försämringen beror främst (28 mdkr) på avgiftsväxlingen till följd av pensionsreformen. Utgifter år 2000 I föregående prognos (2000-03-30) beräknades ett överskridande av utgiftstaket med 1,9 mdkr. Enligt de nya beräkningarna kommer de utgifter på statsbudgeten som omfattas av utgiftstaket att bli högre både jämfört med föregående prognos och med statsbudgeten. Därtill beräknas utgifterna för ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten, men under taket, bli något högre än budgeterat. Dessa ökningar täcks inte av budgeteringsmarginalen. Därmed beräknas utgiftstaket överskridas med 3,3 mdkr. Jämfört med statsbudgeten beräknas de totala utgifterna bli 14,1 mdkr högre. Bland utgifterna som omfattas av utgiftstaket är det främst anslaget Sjukpenning och rehabilitering som reviderats upp och förväntas nu bli 4,9 mdkr högre än statsbudgeten bl.a. till följd av den fortsatta uppgången i antalet sjukdagar. Utgifterna för läkemedelsförmånen beräknas bli 3,2 mdkr högre på grund av förlustdelning avseende 1999 års läkemedelskostnader samt uppsnabbning av utbetalningarna till landstingen. 5
BP 2000:2, Analys För internationellt bistånd förväntas en del av de ingående reservationerna utnyttjas och dessa utgifter beräknas därför öka med 1,8 mdkr. Utgifterna för studiestöd och bostäder väntas däremot bli 1,1 mdkr respektive 2,5 mdkr lägre. En sjunkande efterfrågan på vuxenstudiestöd, ett lägre antal hushåll med bostadsbidrag samt minskade utgifter för BKN:s garantiverksamhet förklarar dessa nedjusteringar av prognosen. Av utgifterna utanför utgiftstaket är det Statsskuldsräntor m.m. som stiger mest, bl.a. beroende på höjd räntenivå. Jämfört med föregående prognos bedöms utgifterna bli 2,0 mdkr högre. Utgifterna läkemedelsförmåner står för den största förändringen, 2,2 mdkr. Ökningen av utgifterna utanför utgiftstaket utgörs främst, som ovan, av stigande utgifter för statsskuldsräntor. Statsbudgetens utgifter kan också fördelas på realekonomiska kategorier efter typ av utgift. Jämfört med föregående år är det framför allt utgifterna för den statliga konsumtionen som bidrar till den relativt måttliga uppgången i utgifterna, men även överföringarna till utlandet (bistånd och bidrag till EU) och till ålderspensionssystemet ökar. Transfereringarna till hushållen är oförändrade i nominella termer, vilket motsvarar en real minskning, medan överföringar till företag och kommuner minskar något. Inkomster år 2000 Jämfört med statsbudgeten bedöms inkomsterna bli 23,1 mdkr lägre. Därav beror 48,9 mdkr på att det i denna prognos endast ingår beslutade försäljningar av statlig egendom. I prognosen ingår 45,6 mdkr avseende försäljning av aktier i Telia, medan aviserade försäljningar i statsbudgeten uppgår till 95 mdkr. Rensat för sådana inkomster är ESV:s prognos 25,8 mdkr högre än i statsbudgeten. Inkomsterna av socialavgifter väntas bli 4,4 mdkr högre, främst till följd av högre utvecklingstakt för lönesumman. Denna påverkar även fysiska personers inkomstskatt vilken beräknas bli 11,9 mdkr högre. Den största förklaringen till denna differens är dock att realisationsvinsterna väntas bli högre. Inkomsterna av mervärdesskatt förväntas bli 6,8 mdkr högre bl.a. till följd av snabbare uppgång i hushållens konsumtionsutgifter än tidigare förväntat. Jämfört med föregående prognos beräknas inkomsterna bli 47,4 mdkr högre. Detta förklaras huvudsakligen av att ESV i denna prognos tagit hänsyn till den beslutade försäljningen av aktier i Telia AB. Inkomsterna från denna beräknas uppgå till 45,6 mdkr, baserat på en försäljning av 20 procent av aktierna till en kurs på 80 kr. En annan förändring från föregående prognos är att inkomsterna av fysiska personers inkomstskatt beräknas bli 3,2 mdkr högre eftersom den beräknade månadsfördelningen av dessa inkomster förändrats och eftersom en större andel av slutskatten avseende år 2000 beräknas betalas in som preliminär skatt i år. Eftersom de makroekonomiska prognoser som ligger till grund för ESV:s prognoser inte förändrats sedan föregående beräkningstillfälle har övriga inkomster förändrats endast marginellt. 6
BP 2000:2, Analys Medelfristiga prognoser 2001 2003 Tabell 2. Prognos för perioden för utgiftstaket i sammandrag mdkr 2001 2002 2003 Förändr. Förändr. Förändr. VÅP Prognos fr. VÅP VÅP Prognos fr. VÅP VÅP Prognos fr. VÅP Totala utgifter 703,7 715,7 12,1 714,5 731,2 16,7 732,3 757,9 25,6 Utgiftsområden, exkl. räntor 1) 645,0 651,0 6,0 659,4 669,6 10,2 668,5 684,6 16,1 Statsskuldsräntor m.m. 69,3 73,6 4,3 65,7 70,4 4,7 58,6 66,3 7,7 Myndigh. m.fl. in- och utlån. i RGK 2) -10,6-8,8 1,8-10,6-8,8 1,8 5,2 7,0 1,8 Totala inkomster 720,6 712,3-8,3 754,2 751,8-2,4 784,0 784,4 0,4 Budgetsaldo före beräkn.tekn. överföring 3) 16,9-3,4-20,3 39,6 20,6-19,0 51,8 26,5-25,3 VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition 1) Utgiftsområden som omfattas av det statliga utgiftstaket. 2) RGK:s nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost. 3) Beräkningsteknisk överföring till hushållen i vårpropositionen: 27,3 mdkr år 2001, 35,9 mdkr år 2002, 58,9 mdkr år 2003. Statsbudgeten kommer enligt ESV:s beräkningar att uppvisa ett underskott för 2001 men ett överskott för 2002 och 2003. Om hänsyn tas till engångseffekter m.m. framgår att det s.k. underliggande saldot beräknas till ett underskott för 2001 med 25,7 mdkr och för 2002 med 1,1 mdkr men ett överskott 2003 med 20,6 mdkr. De högre utgifterna jämfört med vårpropositionen förklaras främst av ökade utgifter avseende internationellt bistånd, läkemedelsförmånen samt sjukpenning. Läkemedelsförmånen och sjukpenningen är dessutom de utgifter som beräknas öka mest under perioden. Utgifterna för arbetslöshetsersättningen beräknas bli lägre än i vårpropositionen och minskar fram till 2002 till följd av sjunkande arbetslöshet. Utgifterna avseende statsskuldräntor sjunker främst till följd av den minskande statsskulden men är högre än i vårpropositionen beroende på högre ränteförutsättningar. Enligt denna prognos kommer utgiftstaken att överskridas både 2001och 2002 men 2003 kommer det att finnas en marginal kvar till taket. Den är dock väsentligt mindre än beräknat i vårpropositionen. Orsaken är främst de ovan nämnda högre utgifterna för läkemedelsförmånen och sjukpenningen. Inkomsterna beräknas understiga regeringens bedömning i vårpropositionen både 2001 och 2002. Det är främst inkomster av försåld egendom som förklarar skillnaden eftersom ESV har som princip att inte beakta utförsäljningar förrän beslut föreligger. Rensat från sådana inkomster är prognosen över inkomsterna dock högre än beräknat i vårpropositionen. Detta förklaras framför allt av att ESV:s prognos utgår från en mer optimistisk makroekonomisk utveckling. Skillnaden mellan de makroekonomiska prognoserna får störst betydelse på lång sikt, eftersom relativt små årliga skillnader då ackumuleras. Tydliga exempel är mervärdesskatt samt socialavgifter och allmän pensionsavgift. Skillnaden mellan vårpropositionens och ESV:s beräkningar av dessa inkomster är relativt små för år 2000 men de blir större för varje år t.o.m. 2003. Beräkningarna avslutades den 22 maj år 2000. 7
8 BP 2000:2, Analys
BP 2000:2, Övergripande analys Inledning Statsbudgeten kommer, enligt ESV:s beräkningar, att uppvisa ett överskott på 45 249 mkr för år 2000. Inkomsterna beräknas bli 23 102 mkr lägre än i statsbudgeten. Därav beror 48 916 mkr på att det i ESV:s prognos endast ingår försäljningsinkomster på 46 084 mkr jämfört med 95 000 mkr i statsbudgeten. ESV har som princip att inte ta med försäljningsinkomster förrän konkreta beslut om försäljning av statlig egendom föreligger. I prognosen ingår 45 600 mkr avseende försäljning av aktier i Telia AB. Jämfört med statsbudgeten beräknas utgifterna totalt öka med 14 149 mkr varav 4 699 mkr avser utgifter som omfattas av utgiftstaket. Detta innebär att budgeteringsmarginalen på 1 473 mkr inte kommer att räcka. Utgiftstaket beräknas överskridas med 3 301 mkr. Jfört med föregående prognos ökar utgifterna med 1 973 mkr varav de utgifter som omfattas av taket ökar mest. Inkomsterna ökar med 47 385 mkr vilket till stor del förklaras av att försäljningen av aktier i Telia AB nu tagits med i prognosen. Tabell 3. Sammanfattning av prognos avseende år 2000 Stats- Förändr. Förändr. budget VÅP Prognos fr. SB fr. BP 00:1 Totala utgifter 699 813 714 084 713 962 14 149 1 973 Summa utgiftsområden exklusive räntor 1) 623 493 2) 624 214 628 192 4 699 1 574 Statsskuldsräntor m.m. 81 810 93 370 91 070 9 260 1 000 Kassamässig korrigering -45 000-45 000-45 700-700 0 varav överföring från AP-fonden -45 000-45 000-45 000 0 0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 39 510 41 500 40 400 890-600 Totala inkomster 782 313 809 600 759 211-23 102 47 358 Budgetsaldo 82 500 95 516 45 249-37 251 45 385 Ålderspensionssystemet (ÅP) vid sidan av statsbudgeten 140 034 139 904 140 109 75-4 Takbegränsade utgifter inklusive ÅP 763 527 764 118 768 301 4 774 1 570 Utgiftstak 765 000 765 000 Budgeteringsmarginal / prognosmarginal 3) 1 473 882-3 301-4 774-1 434 Totala engångseffekter 80 803 Underliggande saldo -35 554 SB = Statsbudget, VÅP= Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:1 = Budgetprognos 2000:1 (ESV:s föregående prognos). Anm: Beloppen i tabellen är avrundade och summerar inte alltid till totalen. 1) Omfattas av det statliga utgiftstaket. 2) Inklusive beräknad minskning av anslagsbehållningar, 6 000 mkr. 3) Budgeteringsmarginalen är det kvarstående utrymmet till taket som beräknats i statsbudgeten. Prognosmarginalen avser skillnaden mellan den prognostiserade utgiftsnivån och det fastställda utgiftstaket. mkr Statsfinanserna beräknas också under år 2000 påverkas av tillfälliga eller engångsvisa händelser. Om hänsyn tas till engångseffekter m.m. framgår att det s.k. underliggande saldot beräknas till ett underskott. Engångseffekterna är främst hänförliga till ålderspensionsreformen, utdelningsinkomster från Stattum avseende försäljningen av aktier i Pharmacia & Upjohn samt försäljningen av aktier i Telia AB. Nedanstående figurer visar de största förändringarna av utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten och föregående prognos. I denna budgetprognos presenteras, i ett särskilt övergripande avsnitt och i särskilda detaljkommentarer, även en prognos för perioden 2001 2003. 9
BP 2000:2, Övergripande analys Figur 1. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten, mkr U T G I F T E R I N K O M S T E R Räntor på statsskulden Sjukpenning och rehabilitering m.m. Bidrag för läkemedelsförmånen Biståndsverksamhet Fysiska personers inkomstskatt Mervärdesskatt, netto Socialavgifter och allmän pensionsavgift Betalningsdifferenser, skattekonto Statens bostadskreditnämnd: Garantiverksamhet Bostadsbidrag Inkomster av statens aktier -48 917 Övriga inkomster av försåld egendom -15 000-12 000-9 000-6 000-3 000 0 3 000 6 000 9 000 12 000 15 000 Figur 2. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos, mkr U T G I F T E R Bidrag för läkemedelsförmånen Räntor på statsskulden Arbetsmarknadspolitiska åtgärder Intervention och exportbidrag för jordbruksproduker Bostadsbidrag Statens bostadskreditnämnd: Garantiverksamheten I N K O M S T E R Övriga inkomster av försåld egendom Fysiska personers inkomstskatt Stämpelskatt Juridiska personers inkomstskatt Betalningsdifferenser, skattekonto 45 600 Inkomster av statens aktier -15 000-12 000-9 000-6 000-3 000 0 3 000 6 000 9 000 12 000 15 000 10
BP 2000:2, Övergripande analys Förutsättningar m.m. Antaganden till denna prognos Den samhällsekonomiska utvecklingen är av stor betydelse för statsbudgetens inkomster och utgifter. Budgetprognoserna baseras i detta hänseende på Konjunkturinstitutets (KI) makroekonomiska prognoser. Till grund för beräkningarna i denna budgetprognos ligger bl.a. nedanstående prognoser från KI, som publicerades den 29 mars 2000. De är desamma som ESV:s föregående prognos baserades på. Från och med Budgetprognos 1999:4 baseras beräkningarna för räntor på statsskulden på KI:s prognoser på räntor och valutakurser. Tidigare baserades prognoserna på vid beräkningstillfället gällande räntor (stoppräntor) och valutakurser. Tabell 4. Makroekonomiska antaganden, Budgetprognos 2000:2 1999 2000 2001 Prognos SB VÅP Prognos VÅP Prognos Procentuell förändring: BNP (fp) 3,8 3,0 3,8 3,9 2,9 3,3 Lönesumma (lp) 6,0 4,6 5,2 5,9 4,4 5,7 Hushållens konsumtionsutgifter (lp) 4,9 4,0 4,8 5,1 4,1 4,6 Hushållens konsumtionsutgifter (fp) 4,1 3,0 4,0 4,1 2,7 3,3 KPI 0,3 1,2 1,4 1,3 2,3 1,7 Nivåer: Öppen arbetslöshet, procent 5,6 4,5 4,6 4,7 3,9 4,0 3-mån ränta, procent 3,1 3,6 1) 4,4 1) 4,2 4,7 1) 4,7 5-års ränta, procent 4,5 4,8 5,6 5,8 5,5 5,9 Prisbasbelopp, tkr 36,4 36,6 36,6 36,6 36,9 36,9 fp = fasta priser, lp = löpande priser, VÅP=Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition 1) 6-månaders ränta Övriga beräkningsförutsättningar I prognoserna tas hänsyn till riksdags- och regeringsbeslut, framlagda propositioner och utskottsbetänkanden samt i vissa fall lagrådsremisser. I ITpropositionen (1999/2000:86) föreslår regeringen att Telia AB skall börsintroduceras. En utförsäljning av Telia genererar stora försäljningsinkomster och ESV har valt att beakta denna utförsäljning trots att uppgifterna i IT-propositionen inte är tillräckligt detaljerade. Förutom IT-propositionen har ESV använt uppgifter från det prospekt som presenterades vid den presskonferens som Näringsdepartementet höll 2000-05-22 (se vidare Detaljkommentarer, inkomster). Budgetprognosen är utifrån dessa förutsättningar en konsekvensberäkning av statsbudgetens inkomster och utgifter. För år 2000 är månadsbeloppen t.o.m. april utfall. ESV:s beräkningar till denna prognos har slutförts den 22 maj 2000. 11
BP 2000:2, Övergripande analys Begränsningar i anslagssparande Enligt förordningen (SFS 1999:112) om ändring i anslagsförordningen (1996:1189) får myndigheter disponera ett ramanslag med högst summan av tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande upp till tre procent av anslaget. Efter beslut av regeringen kan dock myndigheten även få disponera hela eller en del av anslagssparandet som överstiger tre procent. Regeringen har hittills under våren fattat beslut för en stor del av anslagen om hur anslagssparande över tre procent skall disponeras. I de fall regeringsbeslut kommit ESV till handa före beräkningsstopp har hänsyn tagits till dessa. På vissa anslag har regeringen redan i regleringsbrevet beslutat om att anslagssparande överstigande tre procent får disponeras. På bl.a. anslagen för EU:s socialfond, EU:s regionalfond, räntebidrag och bidrag till vissa åtgärder inom energiområdet har i prognosen antagits att anslagssparande överstigande tre procent kommer att få disponeras. På vissa anslag har anvisade belopp i statsbudgeten beräknats med avsikt att utnyttja anslagsbehållningar från föregående budgetår. Myndigheterna har även fattat beslut, med stöd av totalt tilldelade medel, om utbetalning av bidrag. Aviserade beslut Utgångspunkten för prognoserna är riksdags- och regeringsbeslut samt framlagda propositioner och utskottsbetänkanden. Följande aviserade beslut har inte tagits hänsyn till i prognosen. Försäljning av egendom ESV har som princip att inte göra prognoser på aviserad men icke beslutad utförsäljning av egendom. Först när regeringen fattat beslut om försäljning av ett objekt tas försäljningsinkomsterna med i prognosen. Dessutom måste inkomsterna från försäljningen av objektet kunna beräknas. I statsbudgeten ingår utförsäljningsinkomster på 95 000 mkr. I denna prognos ingår utförsäljningsinkomster på 46 083 mkr. Därav avser 45 600 mkr den nämnda utförsäljningen av aktier i Telia AB samt 483 mkr den redan genomförda försäljningen av aktier i Celsius AB. 12
BP 2000:2, Övergripande analys Förändringsanalys Beräkningarna avseende statsbudgetens utgifter och inkomster baseras på Konjunkturinstitutets marsprognos för den makroekonomiska utvecklingen medan statsbudgeten baseras på regeringens motsvarande prognos i september 1999. Vidare bygger prognosen på vid beräkningstillfället gällande riksdags- och regeringsbeslut. Hänsyn tas också till framlagda propositioner. Med dessa förutsättningar görs prognoser på de olika posterna på statsbudgeten, bl.a. med hjälp av uppgifter från ett 50-tal myndigheter, egna modeller främst vad gäller skatteinkomsterna samt det månadsvisa utfallet från statsredovisningen. I detta avsnitt görs en samlad analys av orsakerna till förändringarna för år 2000 mellan statsbudgeten och denna prognos. Syftet är att urskilja två kategorier av förändringar, nämligen de som beror på skilda makroekonomiska förutsättningar (Antaganden) och de som beror på nya beslut (Propositioner, Regerings- och EU-beslut). Resterande del av förändringarna beror på ett antal olika faktorer och redovisas under Övrigt. I Budgetprognosens tabelldel redovisas utgiftsförändringar i förhållande till statsbudgeten och föregående prognos efter de olika kategoriernas bruttoeffekter. Propositionseffekter specificeras per proposition. Förändringsanalysens kategorier Antaganden inrymmer de förändringar som följer av skillnaden mellan den makroekonomiska utvecklingen som statsbudgeten baseras på och motsvarande förutsättningar i denna prognos. Till Beslut hänförs förändringar som beror på propositioner, regeringsbeslut och beslut från EU-kommissionen. Propositioner omfattar förändrade beräkningar till följd av regeringsförslag till riksdagen. Effekterna av varje proposition kan särskiljas. Även eventuella förändringar vid riksdagsbehandlingen eller till följd av nya beräkningar av tidigare framlagda propositioner hänförs hit. Till Övrigt hänförs förändringar som inte beror på någon av ovanstående orsaker, myndighetsbeslut, domstolsutslag etc. Ändrade prognoser till följd av nytt utfall hänförs hit om de inte kan hänföras till någon av ovanstående kategorier. Förändringar av statsskuldsräntorna till följd av ändrade valutakursförutsättningar hänförs också hit. I statsbudgeten beräknas ett överskott på 82 500 mkr medan det i denna prognos beräknas till 45 249 mkr. Av skillnaden förklaras 48 917 mkr av att inkomster av försåld egendom (främst avseende Telia AB) i statsbudgeten beräknades bli högre än i ESV:s prognos. Rensat för dessa inkomster är ESV:s prognos på budgetsaldot 11 666 mkr högre än statsbudgeten, vilket främst förklaras av att inkomsterna beräknas bli högre till följd 13
BP 2000:2, Övergripande analys av att ESV utgår från en mer optimistisk prognos för den makroekonomiska utvecklingen. (Se tabell nedan.) I förhållande till föregående prognos har budgetsaldot förbättrats med 45 384 mkr, vilket till övervägande del kan förklaras av utförsäljningen av aktier i Telia AB, en förändring som nedan hänförts till kategorin beslut. Tabell 5. Förändringar från statsbudgeten 2000 Beslut Propo- Regerings- EU- Totalt Antaganden Totalt sitioner beslut beslut Övrigt Utgifter 14 149 3 780 1 249 637 1 549-937 9 119 Utgiftsområden, exkl. räntor 1 ) 4 699 1 280 1 249 637 1 549-937 2 169 Statsskuldsräntor m.m. 9 260 2 500 0 0 0 0 6 760 Myndigheters m.fl. in- och utlåning i RGK 2 ) 190 0 0 0 0 0 190 Inkomster -23 102 11 012 46 912-471 47 383 0-81 026 Budgetsaldo -37 251 7 232 45 663-1 108 45 834 937-90 145 1) Utgiftsområden som omfattas av det statliga utgiftstaket. 2) RGK:s nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost. mkr Antaganden De olika bedömningarna om den makroekonomiska utvecklingen förklarar en skillnad i budgetsaldot om 7 232 mkr. Utgifterna beräknas bli 3 780 mkr högre till följd av olika antaganden om den ekonomiska utvecklingen. De utgifter som omfattas av utgiftstaket beräknas öka med 1 280 mkr till följd av olika makroförutsättningar. Härav förklaras 1 000 mkr av högre arbetslöshet jämfört med beräkningen i statsbudgeten för anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning. (Andra faktorer som påverkar utgifterna för arbetslöshetsersättning klassificeras under Övrigt.) Vidare ökar utgifterna för räntebidrag med ca 300 mkr till följd av högre subventionsränta. De utgifter som inte omfattas av taket beräknas öka med 2 500 mkr. Beloppet avser i sin helhet statsskuldsräntorna och beror på en högre nivå på den långa räntan jämfört med statsbudgeten. Prognosen baseras på en genomsnittlig femårsränta på 5,8 procent, vilket är en procentenhet högre än statsbudgeten. Härutöver påverkas statsskuldsräntorna av andra faktorer (bl.a. valutakurseffekter), vilka klassificeras under Övrigt. Den något starkare konjunkturbilden i denna prognos beräknas ge 11 012 mkr högre inkomster än i statsbudgeten. Av detta beror knappt hälften på den snabbare ökningen av lönesumman (socialavgifter 2 300 mkr, fysiska personers inkomstskatt 3 000 mkr) och hälften av högre konsumtionsutgifter som ger 5 000 mkr högre mervärdesskatteinkomster. 14
BP 2000:2, Övergripande analys Beslut Förändringar till följd av beslut förbättrar budgetsaldot med 45 663 mkr. De utgifter som omfattas av taket beräknas till följd av beslut öka med 1 249 mkr i förhållande till statsbudgeten. EU-avgiften väntas bli närmare 800 mkr lägre än den beräknades i statsbudgeten år 2000 till följd av att en retroaktiv utfallskorrigering, avseende BNI-avgiften för 1995 1998, beslutades betalas redan under 1999, i stället för som beräknat under år 2000. Vidare minskar avgiften med knappt 200 mkr till följd av att EU-kommissionens beslutade budget för år 2000 är något lägre än det preliminära budgetförslaget vilket statsbudgeten baseras på. Regeringen har beslutat (2000-02-10) om en höjd anslagskredit med ca 900 mkr för anslaget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilket är beaktat i prognosen. Av andra orsaker är prognosen dock sänkt i förhållande till statsbudgeten med ca 1 100 mkr. Dessa ingår under kategorin Övrigt. Anslaget Bidrag för läkemedelsförmånen beräknas till följd av regeringsbeslut öka med ca 1 200 mkr. Andra orsaker som ingår under kategorin Övrigt beräknas öka utgifterna för anslaget med ytterligare ca 2 000 mkr. Det har gjorts en nedjustering av anslagsbehovet vad gäller statliga avtalsförsäkringar. Till följd av detta har regeringen beslutat om indragning av anslagsmedel med sammanlagt drygt 500 mkr i regleringsbreven för år 2000. De prognostiserade utgifterna har justerats ned med samma belopp. I vårpropositionen har på tilläggsbudget föreslagits en ökning med 3 127 mkr (varav 80 mkr utgörs av ytterligare justeringar vad gäller avtalsförsäkringarna). De prognostiserade utgifterna förväntas öka med anledning av detta med endast 207 mkr, vilket är en nettoeffekt av förändringar åt båda hållen. Stora delar av tilläggsbudgeten hänför sig till områden där bl.a. höga utfall hittills under året har medfört höjningar av denna och tidigare prognos, vilket har klassificerats under kategorin Övrigt. Regeringen har tidigare lagt fram en proposition om ersättning i samband med stängning av Barsebäcksverken m.m. (prop.1999/2000:63). Utgifterna för år 2000 ökar till följd av sådana ersättningar med 430 mkr. Propositionen påverkar även inkomsterna (se nedan). Till följd av beslut beräknas inkomsterna öka med 46 912 mkr. Höjningen förklaras främst av den beslutade försäljningen av aktier i Telia AB som i ESV:s prognos beräknas tillföra statsbudgeten 45 600 mkr år 2000. Höjningen förklaras även av att regeringen i december 1999 fastställde att en större andel av ålderspensionsavgifterna skall föras till statsbudgeten under år 2000. Andelen har höjts från 7,0 till 9,0 procent, vilket beräknas öka inkomsterna med ca 1 600 mkr. Vidare ökar inkomsterna med 483 mkr till följd av försäljningen av aktierna i Celsius AB (prop. 1999/2000:29). 15
BP 2000:2, Övergripande analys Ytterligare förändringar i kategorin Beslut är att Vattenfall AB ersätts genom nedsättning av kraven på aktieutdelning till staten med 660 mkr med anledning av stängning av Barsebäcksverken (prop. 1999/2000: 63). Vidare sker ett bortfall av särskild skatt på kärnkraft beräknat till 112 mkr. Övrigt Förändringarna inom kategorin Övrigt försämrar budgetsaldot med 90 145 mkr. Den främsta förklaringen till detta är att ESV endast tar hänsyn till aviserade utförsäljningar av statlig egendom när konkreta beslut föreligger i det enskilda fallet. Förändringen i förhållande till statsbudgeten klassificeras i avsaknad av beslut under kategorin Övrigt. I takt med att beslut fattas kategoriseras dessa under Beslut samtidigt som förändringen under Övrigt kvarstår. Den reella förändringen i förhållande till statsbudgeten kan avläsas som nettot mellan Övrigt och Beslut avseende ovan nämnda utförsäljningar. De i statsbudgeten aviserade utförsäljningarna avseende bl.a. aktier i Telia AB motsvarande ca 95 000 mkr räknades till största delen inte med i ESV:s föregående prognos. Den härav uppkomna förändringen klassificerades under Övrigt. Den nyligen beslutade försäljningen av aktier i Telia AB klassificeras under Beslut. De takbegränsade utgifterna under Övrigt ökar med ca 4 500 mkr för anslaget Sjukpenning och rehabilitering. Fysiska personers inkomstskatt beräknas öka med ca 5 000 mkr till följd av högre realisationsvinster. För ytterligare information om dessa och övriga förändringar hänvisas till detaljkommentarerna. 16
BP 2000:2, Övergripande analys Underliggande saldo Statsfinanserna påverkas av tillfälliga eller engångsvisa händelser, dvs. transaktioner av extraordinär karaktär. I detta avsnitt identifieras större poster av denna typ för åren 1995 2000 och deras effekter på den statsfinansiella utvecklingen åskådliggörs. Perioden 1990 1994 analyserades i ett särskilt temaavsnitt i Budgetprognos 1999:3. Resultatet ingår i nedanstående figur som visar faktiskt och underliggande saldo (dvs. faktiskt saldo exklusive engångseffekter m.m.) för perioden 1990 2000. Dessa saldon i procent av BNP framgår av figur längre fram i detta avsnitt. Figur 3. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2000 100 mdkr 50 0-50 -100-150 -200 Underliggande saldo Faktiskt saldo -250-300 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Prognos Engångseffekter m.m. Engångseffekterna m.m. är positiva, dvs. bidrar till att det faktiska saldot är bättre än det underliggande, för alla år fr.o.m. 1994. De är särskilt omfattande 1996 och förklarar en stor del av det minskade faktiska underskottet mellan 1995 och 1996. Det faktiska saldot övergick 1998 till ett överskott vilket ökade kraftigt 1999, till 82 mdkr, bl.a. beroende på stora engångseffekter även detta år. Det underliggande saldot var dock också positivt 1999, för första gången under denna period. År 2000 beräknas återigen ett underskott i det underliggande saldot medan det faktiska beräknas uppvisa ett stort överskott också detta år. Överskottet förklaras främst av utförsäljningen av aktier i Telia AB, en post på nära 46 mdkr som tillkommit i prognosen sedan föregående gång. Engångseffekterna m.m. 1999 uppgick till 72 mdkr och består framför allt av några stora poster som förklaras av ålderspensionsreformen som till stor del genomfördes fr.o.m. 1999 (se tabell). Inbetalningen till RGK av premiepensionsmedel ökade till drygt 26 mdkr medan den första utbetalningen av sådana medel till Premiepensionsmyndigheten (PPM), vilken var planerad att göras med ca 37 mdkr under 1999, försenades ett år. Vidare överfördes 45 mdkr från AP-fonden till staten under 1999. 17
BP 2000:2, Övergripande analys Engångseffekterna m.m. år 2000 beräknas netto uppgå till närmare 81 mdkr, dvs. något större än året innan. Denna prognos har reviderats upp med ca 47 mdkr jämfört med föregående prognos vilket förklaras av Telia-utförsäljningen. I övrigt dominerar poster med anknytning till pensionsreformen. Det försenade första fondvalet kommer att ske i höst, vilket innebär en utbetalning från RGK till PPM på 55 mdkr avseende inbetalda premiepensionsmedel för åren 1995 1998. Inbetalningen av premiepensionsmedel under året beräknas till ca 24 mdkr. Vidare skall 45 mdkr överföras från AP-fonden till staten även i år. Dessutom beräknas Stattum göra en förhöjd aktieutdelning med 10 mdkr, från inkomster vid tidigare avyttring av aktier i Pharmacia & Upjohn. Därtill betalas realisationsvinstskatt på 2,8 mdkr. Tabell 6. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgetens saldo mkr 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Poster Utfall Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos Anslag: Bidrag till kapitalet i Europeiska investbanken -1 842-1 681-876 OM Gruppen AB, aktieköp -450 Förskjutning av arealersättning 3 720 Inkomsttitlar: Momseffekt på grund av EU-inträdet -8 200 Infasningsrabatt EU 4 531 3 622 657 275 Ändrade redovisningsperioder moms 12 900 Pensionsskatt f.d. affärsverk 3 921 Nordbanken, aktieförsäljning 6 716 7 953 Nordbanken, extra utdelning 2 000 Nordbanken, inlösen av aktier 5 000 Fastighetsförsäljning Akademiska hus 1 786 Stadshypotek, aktieförsäljning 7 560 Securum, utdelning och aktieförsäljning 6 300 3 857 Statens fastighetsverk, inleverans av överskott 1 101 Statens fastighetsverk, försäljning av fastigheter 492 Enator, utdelning och aktieförsäljning 1 240 SAQ Kontroll AB, aktieförsäljning 273 Delpensionsfonden m.m. 8 102 Statlig ink.skatt till kommuner ("200-lappen") -1 300 Stattum, förhöjd aktieutdelning samt reavinstskatt 12 800 Celsius AB, aktieförsäljning (delbelopp) 483 Telia AB, aktieförsäljning 45 600 Summa 3 205 25 548 22 695 13 024-535 62 603 Kassamässig korrigering: Bostadslån 1) 26 902 Överföring från AP-fonden 45 000 45 000 RGK:s nettoutlåning: Kärnavfallsfondens behållning 17 999 Försäljning av Retriva 4 100 Summa 22 099 Rena engångsposter totalt 30 107 47 647 22 695 13 024 44 465 107 603 Speciella in- och utlåningsposter RGK: Premiepensionsmedel, inbetalning 9 110 10 462 12 089 13 689 26 051 24 100 Premiepensionsmedel, utbetalning -55 000 Avgifter till Kärnavfallsfonden, netto 1 066 1 253 209 1 881 800 Avgifter till bankinsättningsgarantin, netto 998 2 097 2 127 2 284 2 300 Återbetalning av Securumlån 1 000 Venantius lån 1) -20 042 14 032 6 010 Övrigt, netto (främst övriga bolag/affärsverk) 6 626 14 004 9 151 562-2 661 1 000 Speciella poster RGK totalt -4 306 40 562 30 600 17 587 27 555-26 800 Totala engångseffekter m.m. 25 801 88 209 53 295 30 611 72 020 80 803 1) Se Budgetprognos 1997:3 avsnitt Fördjupning, Tema Omläggningen av den statliga bostadslånefinansieringen 18
BP 2000:2, Övergripande analys Figur 4. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2000 i procent av BNP 10 Procent av BNP 10 5 0 Faktiskt saldo 5 0-5 Underliggande saldo -5-10 -10-15 -15-20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000-20 Underliggande utgifter, inkomster och saldo I nedanstående tabell redovisas den underliggande statsfinansiella utvecklingen åren 1995 2000, dvs. statsbudgetens utgifter, inkomster och saldo exklusive de engångsposter m.m. som tidigare presenterats. Utgifterna är grupperade i två poster, under respektive utanför det statliga utgiftstaket. För att skapa jämförbarhet över tiden har justering för ändrade redovisningsprinciper gjorts. (Se avsnitt Fördjupning, Justering för ändrade redovisningsprinciper.) Underliggande inkomster och utgifter i relation till BNP framgår av följande figur. Tabell 7. Statsbudgetens underliggande utgifter, inkomster och saldo mdkr 1995 1996 1997 1998 1999 2 000 Utfall Förändr. Utfall Förändr. Utfall Förändr. Utfall Förändr. Utfall Förändr. Prognos Underliggande utgifter: under taket 612,4-18,5 593,9-18,4 575,5 16,4 591,9 23,4 615,3 1) 16,6 631,9 utanför taket 99,0 11,3 110,2 6,3 116,6 12,0 128,6-28,2 100,4 3,6 104,0 Summa 711,4-7,2 704,1-12,1 692,0 28,4 720,4-4,7 715,7 1) 20,2 735,9 Underliggande inkomster 546,0 48,6 594,6 38,3 633,0 67,5 700,5 25,1 725,6-25,3 700,3 2) Underliggande saldo -165,4 55,9-109,5 50,4-59,1 39,1-20,0 29,9 9,9 1) -45,5-35,6 2) 1) Inkl. effekter av det reformerade ålderspensionssystemet. Höjd utgiftsnivå med ca 14,1 mdkr. Se vidare text nedan. 2) Inkl. effekter av det reformerade ålderspensionssystemet. Sänkt inkomstnivå med ca 28,2 mdkr. Se vidare text nedan. Det underliggande saldot förbättrades åren 1996 och 1997 med drygt 50 mdkr per år. Förbättringarna förklaras främst av ökade inkomster. År 1998 medförde utgiftsutvecklingen att saldoförbättringen avtog till 39 mdkr, trots att inkomsterna ökade mer än tidigare. Efter att ha uppvisat minskningar under två år ökade i stället utgifterna 1998. I relation till BNP minskade dock utgifterna något även 1998. 19
BP 2000:2, Övergripande analys Under 1999 förbättrades det underliggande saldot med 30 mdkr och övergick till ett överskott på nästan 10 mdkr. Utgifterna minskade med 5 mdkr medan inkomsterna ökade med 25 mdkr. I relation till BNP ökade dock inte inkomsterna. Utgiftsnivån höjdes med 14,1 mdkr detta år till följd av ålderspensionsreformen. Exkluderas denna nivåökning skulle det underliggande saldot ha förbättrats med ca 44 mdkr, dvs. en bättre utveckling än året innan. År 2000 beräknas, efter en sexårig period av förbättringar i det underliggande saldot, en försämring på drygt 45 mdkr ske i förhållande till året innan. Försämringen beror på ökade utgifter (+20,2 mdkr) och minskade inkomster (-25,3 mdkr). Utgifterna stiger dock inte i samma takt som BNP. Inkomstnivån beräknas emellertid minska med 28,2 mdkr detta år som en följd av ålderspensionsreformen och ändrade socialavgifter mellan år 1999 och 2000. Ålderspensionsavgiften vilken främst tillförs AP-fonden har höjts, medan den allmänna löneavgiften vilken tillförs statsbudgeten har sänkts. Exklusive denna nivåförändring skulle det underliggande saldot således försämras med ca 17 mdkr. Jämfört med föregående prognos har utgiftsutvecklingen reviderats upp med 2,5 mdkr medan inkomstminskningen reducerats med 1,2 mdkr. Underliggande takbegränsade utgifter Den underliggande utgiftsutvecklingen kan analyseras närmare genom att skilja ut de utgifter som omfattas av det statliga utgiftstaket. Utgifterna under utgiftstaket minskade med drygt 18 mdkr såväl 1996 som 1997. Under 1998 har de däremot ökat med nästan lika mycket (16,4 mdkr). Ökningen under 1999 uppgick till 23,4 mdkr, men därav berodde 14,1 mdkr på pensionsreformen. Rensat för effekterna av reformen ökade således utgifterna under utgiftstaket med 9,3 mdkr under 1999, dvs. en lägre ökningstakt än under 1998. De underliggande utgifterna under taket beräknas år 2000 öka med 16,6 mdkr, dvs. i något högre takt än 1999, rensat för effekterna av pensionsreformen. Jämfört med föregående prognos har ökningstakten reviderats upp med 1,6 mdkr. Den underliggande utgiftsutvecklingen under perioden i relation till BNP uppvisar en något annan bild än den nominella utvecklingen. Såväl de underliggande utgifterna under utgiftstaket som de underliggande utgifterna totalt har minskat varje år i relation till BNP. De underliggande utgifterna under taket uppgick till 35,7 procent av BNP 1995 och beräknas år 2000 minska till 30,3 procent. Detta innebär en minskning med drygt fem procentenheter på fem år. Detta är dels en reflexion av den starka BNP-tillväxten, dels ett uttryck för en återhållsam utveckling av utgiftsnivån. 20
BP 2000:2, Övergripande analys 45 Procent av BNP Figur 5. Underliggande inkomster och utgifter 1995 2000 i procent av BNP 45 40 40 35 35 30 25 Underliggande utgifter totalt Underliggande inkomster totalt Underliggande utgifter inom taket 1995 1996 1997 1998 1999 2000 30 25 Underliggande övriga utgifter Under år 1999 minskade statsskuldsräntorna kraftigt vilket förklarar minskningen av de utgifter som ej omfattas av utgiftstaket. De i statsbudgeten redovisade utgiftsmässiga statsskuldsräntorna kan variera kraftigt mellan olika år som en följd av RGK:s val av upplåningsinstrument och påverkan av olika faktorer av teknisk art. Utvecklingen av statsskuldsräntorna beskrivs därför bättre med en kostnadsmässig redovisning. (Se avsnitt Detaljkommentarer, utgifter.) Vidare omfattas inte heller de båda speciella utgiftsposterna Kassamässig korrigering och RGK:s nettoutlåning av utgiftstaket. En stor del av posterna inom RGK:s nettoutlåning ingår emellertid inte i de underliggande utgifterna eftersom de är av engångskaraktär. Statsbudgetens saldo = Statens lånebehov Statsbudgeten omfattar enligt budgetlagen, som gäller fr.o.m. 1997, alla inkomster, utgifter och betalningar som påverkar statens lånebehov. Detta innebär att saldobegreppet är detsamma som statens lånebehov. Som en följd därav redovisas en kassamässig korrigeringspost och Riksgäldskontorets nettoutlåning på statsbudgeten. Posterna ingår på utgiftssidan efter de traditionella utgifterna som är grupperade i 27 utgiftsområden. Detta saldobegrepp (statens lånebehov) används i detta avsnitt även för tidigare år. 21
BP 2000:2, Övergripande analys Uppföljning av utgiftstaket Tabell 8. Jämförelse med utgiftstak år 2000 mkr Statsbudget Prognos Jämförelse Statsbudgetens (SB) totala utgifter 699 813 713 962 14 149 Utgifter på SB som inte omfattas av utgiftstaket 76 320 85 770 9 450 Statsskuldsräntor m.m. 81 810 91 070 9 260 Myndigheters m.fl. in- och utlåning i RGK, netto 1) -5 490-5 300 190 Utgifter på SB som omfattas av utgiftstaket 623 493 2) 628 192 4 699 Ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten 140 034 140 109 75 Budgeteringsmarginal 1 473 Utgiftstak för staten jämfört med prognos 765 000 768 301 3 301 1) RGK:s nettoutlåning och kassamässig korrigering (inkl. överföring från AP-fonden, 45 000 mkr). 2) Inkl. beräknad minskning av anslagsbehållningar, 6 000 mkr. I prognosen för år 2000 beräknas utgiftstaket överskridas. De utgifter som omfattas av utgiftstaket, statsbudgetutgifter under taket samt ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten, väntas överskrida de budgeterade beloppen. Eftersom dessa överskridanden inte ryms inom budgeteringsmarginalen beräknas utgiftstaket för år 2000 att överskridas med 3 301 mkr. Jämfört med föregående budgetprognos har de utgifter i statsbudgeten som omfattas av utgiftstaket reviderats upp med 1 574 mkr. Det är främst utgifterna för läkemedelsförmånen samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder som har reviderats upp. Samtidigt har utgifterna för Bostadskreditnämndens garantiverksamhet samt bostadsbidrag reviderats ned. Fördelningen på utgiftsområden framgår av tabellen som inleder avsnittet Detaljkommentarer utgifter. Samtliga utgiftsområden kommenteras därefter. Utgifterna för ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten, vilka ESV gör prognos på med underlag från Riksförsäkringsverket, beräknas bli något lägre jämfört med föregående prognos. Under 1999 vidtogs ett antal åtgärder för att undvika ett överskridande av utgiftstaket det året. Dessa åtgärder berörde främst det internationella biståndet, energiforskningen, kommunikationer samt bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Åtgärderna rörde i vissa fall förskjutningar av utgifter över budgetårsgränsen vilket beräknas leda till en motsvarande ökning av utgifterna år 2000. I årets vårproposition redovisar regeringen begränsningsbelopp för år 2000 inom sammanlagt sex utgiftsområden. Begränsningsbeloppen avser i vissa fall ett anslag, i andra fall ett verksamhetsområde eller hela utgiftsområdet. Syftet med dessa begränsningsbelopp är att säkerställa att anslagsförbrukningen inte överstiger en viss nivå, med tanke på att utgiftstaket kan komma att överskridas. De beräknas emellertid inte ha haft någon effekt på denna prognos, dvs. prognoserna var sedan tidigare lägre än begränsningsbeloppen. I vårpropositionen föreslår regeringen även att vissa inkomster som tidigare redovisats mot inkomsttitel skall få disponeras som inkomster under anslag. 22
BP 2000:2, Övergripande analys Detta rör inkomster inom fem utgiftsområden, t.ex. vissa av Tullverkets avgifter och CSN:s avgifter för uppläggning av lån. Förslagen innebär att anslagen får ett tillskott av resurser utan att utgiftstaket påverkas. Dessa inkomster beräknas förstärka utgifterna med ca 373 mkr under år 2000. Utgiftstakets konstruktion En ny budgetprocess har införts fr.o.m. 1997. Den innebär att ett tak sätts för de offentliga utgifterna, dvs. för statsbudgeten, ålderspensionssystemet och kommunerna. Riksdagen fattar beslut om utgiftstaket för statsbudgeten och ålderspensionssystemet. Vad gäller kommunerna har taket givits en annan innebörd än det statliga utgiftstaket eftersom staten endast indirekt kan styra den kommunala sektorns utgifter. Riksdagen godkänner i stället en beräkning av den förväntade utgiftsnivån. Det statliga taket omfattar alla 27 utgiftsområden utom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Räntorna är undantagna eftersom de på kort sikt inte kan påverkas. Till utgiftsområde 26 hänförs också anslaget Oförutsedda utgifter och fr.o.m. 1998 även RGK:s provisionskostnader i samband med upplåning på de internationella kapitalmarknaderna vilket innebär att dessa utgifter inte heller omfattas av taket. Det fastställda utgiftstaket beräknas som summan av anvisade medel på de 26 ingående utgiftsområdena samt beräknad förändring av anslagsbehållningar (se Detaljkommentarer utgifter). Dessutom ingår ålderspensionssystemet och en s.k. budgeteringsmarginal. Denna marginal är inte avsedd att skapa utrymme för ofinansierade utgiftsökningar, utan skall ge flexibilitet och därmed minska risken för revidering av utgiftstaket. Flexibiliteten behövs vid icke förutsedda utgiftsökningar. Dessa kan vara en följd av en förändrad makroekonomisk utveckling jämfört med vad som antagits eller av andra ekonomiska konsekvenser än beräknat av redan fattade beslut. För varje utgiftsområde har en utgiftsram fastställts. Utgiftsökningar skall i första hand finansieras via en motsvarande sänkning av andra utgifter inom ramen. Detta för att undvika en total utgiftsökning och ianspråktagande av budgeteringsmarginalen. Ett överskridande kan även finansieras genom utnyttjande av en anslagskredit som är kopplad till varje ramanslag, dvs. genom lån från kommande budgetår, eller via regeländringar på statsbudgetens inkomstsida. I dessa fall tas budgeteringsmarginalen i anspråk. Socialförsäkringarna utanför statsbudgeten omfattar fr.o.m. 1999 endast ålderspensionerna enligt det reformerade ålderspensionssystemet varför begreppet ändrats till Ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten. Delpensionen och arbetsskadeförsäkringen, vilka t.o.m. 1998 redovisades utanför statsbudgeten, bruttoredovisas därefter på statsbudgeten. (Se fördjupningsavsnittet Justering för ändrade redovisningsprinciper.) För att kunna jämföras med utgiftstaket kompletteras ESV:s prognoser på statsbudgeten med en prognos på utgifterna för ålderspensionssystemet, vilken baseras på uppgifter från Riksförsäkringsverket. 23