Strategi för Transportstyrelsens marknadstillsyn över järnvägssektorn 2009-12-18 Jan-Eric Nilsson Stefan Pettersson Roger Pyddoke Avdelningen för Transportekonomi VTI Box 55 685 102 15 Stockholm och Centrum för Transportstudier KTH 103 33 Stockholm Författarna tillgängliga på e-postadress Förnamn.efternamn@vti.se UTKAST Detta är ett första utkast till vår avrapportering till Transportstyrelsen. I sin nuvarande form innehåller texten fortfarande ett antal observationer där man tydligare behöver lyfta fram tillsynsuppgifterna. Dessa förändringar tillsammans med de synpunkter från uppdragsgivaren ska ligga till grund för vår slutrapport.
2 Strategi för Transportstyrelsens marknadstillsyn över järnvägssektorn... 1 0. Sammanfattning... 3 1. Bakgrund... 4 2. Principiella regleringsfrågor... 5 2.1 Regleringarnas skilda historiska bakgrund men likartade grundfrågor... 5 2.2 Finns det motiv för ingripande?... 6 2.3 Ingripandestrategier... 7 2.4 Behovet av en oberoende reglering... 7 3. Reglering av andra marknader... 10 3.1 Elmarknaden... 10 3.2 Telemarknaden... 11 4. Tillsyn över en avreglerad järnvägsmarknad... 14 4.1 Den svenska järnvägsmarknaden... 14 4.2 Upphandlad järnvägstrafik och Transportstyrelsens roll... 16 4.3 Office of Rail Regulation... 17 5. Regelverk och tillämpningsfrågor... 20 5.1 Lag och förordningar... 20 5.2 Järnvägslagen... 21 5.3 Transportstyrelsens instruktion... 23 5.4 Säkerhetstillstånd och säkerhetstillsyn... 24 5.5 Kapacitetstilldelningsprocessen... 25 5.6 Incitamentsavtal... 27 5.7 Verkstadsföretag och andra tillhandahållare av tjänster... 28 5.8 Banavgifter... 30 5.9 Reglerarens konsumentpolitiska funktioner... 30 6. Regleringsfrågor för järnvägsmarknaden... 32 6.1 Gränsdragningen mellan politiska överväganden och regleringsuppgiften... 32 6.2 Reglerarens perspektiv... 34 6.3 Övriga myndigheter med regleringsfunktioner... 36 7. Förslag till uppläggning av Transportstyrelsens arbete... 38 7.1 Övergripande principer... 38 7.2 Det löpande arbetet... 39 Behovet av information om trafik och priser... 42 Existerande trafikinformation... 42 Transportstyrelsens behov av information... 42
3 0. Sammanfattning Vårt förslag är att Transportstyrelsens verksamhet vad gäller marknadstillsyn över järnvägssektorn baseras på två dokument: En tillsynspolicy som ska gälla under en femårsperiod och utgöra ett stöd vid prioriteringar mellan olika angelägna frågor och för val av inriktning i tillsynsarbetet. En treårig tillsynsplan med en fastlagd tidplan för vilka arbetsuppgifter som ska prioriteras det kommande året och en utblick över arbetet nästföljande år. I sin tillsynspolicy bör Transportstyrelsen slå fast vilken syn på tillsynsbegreppet man har och man bör klargöra på vilket sätt man har för avsikt att arbeta. På grundval av denna policy ska Transportstyrelsen kontrollera efterlevnaden av det existerande regelverket samt utforma nya föreskrifter inom ramen för de befogenheter man ges av Järnvägslagen om det behövs. I detta arbete ingår också att följa och analysera utvecklingen på marknaden och vid behov föreslå regeringen förändringar av lagstiftningen för att bidra till att marknadens funktion förbättras. Också en bevakning av motsvarande utveckling i andra länder ingår i denna arbetsuppgift. Marknadsövervakningen baseras på information som Transportstyrelsen löpande samlar in. Observationer från övervakningen i kombination med eventuella överklaganden utgör grunden för att identifiera frågor som ska ges särskild uppmärksamhet. Tillsynen ska i huvudsak vara planlagd. Den ska dessutom vara förutsägbar och präglas av öppenhet dvs. kommunikationen med marknadens parter liksom resultatet av övervakning och analyser ska vara offentligt tillgänglig. Valet av inriktning ska styras av följande överväganden: 1. Insatser som ökar graden av självreglering ska prioriteras för att minimera behovet av kontroll i efterhand. 2. Generellt styrande regler för att uppnå ett önskat slutresultat ska prioriteras före en detaljreglering av vilka specifika arbetsuppgifter som utförs. 3. Väsentliga frågeställningar för samhället där det finns risk för effektivitetsbrister ska ges hög prioritet. Tillsynen fokuserar de verksamhetsområden där företag anses ha en dominerande ställning. Detta avser i första hand infrastrukturhållaren och de två statliga trafikbolagen. Också den bristfälliga tillgången till rullande materiel kan kräva aktiva regleringsingripanden. Tillsynsmyndigheten måste också bevaka utvecklingen för att löpande bedöma om storlek och roller på marknaden förändras. Transportstyrelsens arbete måste baseras på hög kompetens vad avser såväl de specifika aktiviteter som granskas som marknadens övergripande funktion liksom de legala förutsättningarna för verksamheten. Marknadstillsynen ska därför präglas av samma systemsyn som idag kännetecknar tillsynen i trafiksäkerhetsfrågor. Detta ställer höga krav också på kompetensen hos trafikföretag och infrastrukturhållare vad avser sakfrågor liksom en förståelse för hur avreglerade marknader fungerar.
4 1. Bakgrund Enligt första paragrafen i sin instruktion är Transportstyrelsens huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Man ska göra detta på ett sätt som verkar för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem (Förordning 2008:1300 med instruktion för Transportstyrelsen). Enligt 8 ska man med stöd av Järnvägslagen (2004:519) övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Syftet med denna promemoria är att ge synpunkter på hur detta uppdrag till Transportstyrelsen kan tolkas. Med detta som utgångspunkt ges ett förslag till hur myndighetens arbete kan läggas upp för att man ska kunna genomföra det uppdrag man har. Järnvägssektorn har många egenskaper som skiljer järnvägsmarknaden från många andra marknader. Det är också lätt att i en analys av tillsynsmyndighetens uppdrag fångas av enskildheterna i dessa specifika företeelser. Avsikten är emellertid att i promemorian försöka se bortom dessa sakfrågor för att i stället fokusera på myndighetens roll och agerande. Promemorian inleds med att i avsnitt två diskutera vilka frågor av generell natur som brukar hanteras inom ramen för reglering av, och tillsyn över marknader. Avsnitt tre beskriver i korthet hur tillsynen hanteras på två svenska marknader som har vissa egenskaper gemensamt med järnvägen, telemarknaden och energimarknaden. Avsnitt fyra ger en inledande beskrivning av vad som kännetecknar järnvägsmarknaden medan avsnitt fem karaktäriserar det regelverk som styr Transportstyrelsen. Avsnitt sex innehåller en diskussion av tillsynsfrågorna medan avsnitt sju ger ett förslag till hur regleraruppdraget i järnvägssektorn kan utformas.
5 2. Principiella regleringsfrågor Infrastruktur kostar mycket att bygga i förhållande till kostnaderna för utnyttjande. Det är därför ofta kostnadseffektivt att låta ett enda företag bedriva verksamheten på sådana marknader. Man brukar prata om en marknad med ett naturligt monopol. Problemet är att denna typ av företag kan utnyttja sin ensamställning på ett otillbörligt sätt, och i avsnitt 2.1 diskuteras behovet av att reglera sådana marknader. Avsnitt 2.2 tar diskussionen ett steg längre och redovisar den fråga som hela tiden måste hållas levande, dvs. frågan om marknaden utvecklas så att det vid något tillfälle inte längre kan sägas existera ett naturligt monopol. Avsnitt 2.3 identifierar två alternativa strategier i tillsynen medan avsnitt 2.4 behandlar behovet av en oberoende reglerare. 2.1 Regleringarnas skilda historiska bakgrund men likartade grundfrågor Europa och USA har traditionellt haft olika förhållningssätt till marknader med naturliga monopol. Medan Europa sedan lång tid hanterat effektivitetsproblemen med offentligt ägande har amerikanerna i större utsträckning valt en kombination av privat ägande och reglering. Oavsett vilken av dessa modeller man väljer ställs man inför samma grundläggande frågor hur man styr monopolet på ett sätt som både genererar incitament att utveckla verksamheten och ger effektivitet i användningen av infrastrukturen. Dessa återkommande frågor handlar om hur varor och tjänster ska prissättas, vilken avkastning de aktiva företagen ska ha, vilka delar av marknaden som man vill ska vara öppna för tillträde samt vilken information som ska samlas. Dessa grundläggande frågor behöver besvaras både i den europeiska och nordamerikanska modellen. Modellerna utgår från marknader där det finns en dominerande producent. Ofta illustreras detta med en monopolist, men analysen kan också användas för att belysa vad som händer på en marknad om det bara finns några få företag. Monopolisten kan ta ut vilket pris denne vill utan att behöva bry sig om hotet från andra producenter att erbjuda produkterna till ett lägre pris. Det betyder att företaget kan göra goda vinster och att priset är väsentligt högre än vad som skulle vara fallet om det fanns flera producenter eller att varans kvalitet är lägre än om det fanns konkurrens. Det högre priset innebär att konsumtionen av varan i fråga minskar. Det kan då finnas skäl att ingripa på marknaden för att förändra styrkeförhållandet mellan producent och konsument eftersom samhällsnyttan skulle öka om man kan få konsumtionen inom den aktuella branschen att öka. En regleringsmyndighet kan ges i uppdrag att genomföra en sådan politik. Man har i princip följande typer av styrmedel att tillgå: Priskontroll: Det enklaste är att tänka sig att en regel införs om att det starka företaget inte får ta ut ett högre pris än vad som regleraren fastställer eller att priset inte får stiga för snabbt. Ett företag som tillhandahåller en hel korg av nyttigheter kan i stället regleras med ett högstapris på nyttigheterna i korgen, eller genom att kräva att priserna i korgen inte får öka med mer än ett visst procenttal. En vanlig form för sådana regler går i den anglosaxiska världen under beteckningen RPI-X och innebär att priserna på varorna i korgen maximalt får öka i samma takt som priserna i samhället i övrigt (dvs. med konsumentprisindex, Retail Price Index) med avdrag för ett krav på produktivitetsförbättringar (X). I Sverige brukar detta kallas pristaksreglering.
6 Reglering av avkastningen: Ett alternativt tillvägagångssätt är att stipulera att det dominerande företaget inte får ta ut en allt för stor vinst. Man fastställer då ett tak för avkastningen på det kapital som satts in i verksamheten (jfr. det anglosaxiska begreppet rate of return regulation). För att inte överstiga denna avkastning måste företaget hålla nere sina priser. Kontroll av in- och utträde: Ju fler företag som finns på en marknad, desto svårare är det att ta ut höga priser. En reglerare har därför anledning att underlätta för nya företag att etablera sig. Regler för att underlätta etablering av ny verksamhet kan därför vara ett indirekt tillvägagångssätt för att minska risken för marknadsdominans. Detta ligger också bakom de krav som stundtals ställs på att ta ut ett lägsta pris på en produkt. I Sverige har exempelvis SJ bötfällts för att man lagt ett så lågt anbud i en trafikupphandling att man inte kunde täcka sina egna kostnader för att bedriva trafik. Det låga anbudet syftade till att försvåra för konkurrenter från att etablera sig på marknaden. Information: Monopolistens möjlighet att ta ut höga priser begränsas om konsumenterna är medvetna om vilka priser som tas ut. Sådan information är särskilt viktigt då företagen använder komplexa pristariffer. Likaså kommer information om alternativa sätt att köpa en tjänst eller alternativa leverantörer att begränsa utrymmet för höga priser. Lagstiftningen om löpande mätning av faktisk energiförbrukning och att det ska vara möjligt att byta energileverantör är exempel på att regelverket gör det lättare att sprida denna information. 2.2 Finns det motiv för ingripande? De europeiska lagstiftnings- och liberaliseringsreformerna har utgått från en situation med omfattande offentligt ägande som efter hand har avreglerats. Uppgiften är då att klargöra hur en tillräcklig men minimal reglering av marknader med en kombination av offentligt ägande och privat utnyttjande, eller ett privat ägande också av infrastrukturen kan åstadkommas. Diskussionen utgår inte sällan från visionen att liberalisering på sikt kommer att göra all särskild lagstiftning och styrning utöver den konventionella konkurrenslagstiftningen överflödig. Denna vision bygger på bedömningen att den infrastruktur som är nödvändig, t.ex. på telemarknaden, kommer att sjunka så mycket i pris att det är realistiskt att förvänta sig att nya företag relativt snart ska kunna bygga upp en egen konkurrerande infrastruktur. På vissa delmarknader har också flaskhalsproblem kunnat lösas genom nyinvesteringar, medan det i andra fall inte visat sig gå riktigt så snabbt. Detta har fått som resultat att man skjutit upp den tidpunkt då marknaden antas ha fungerande konkurrens även i infrastruktur. Så har exempelvis varit fallet för vissa av marknaderna för elektronisk kommunikation. Då har man istället bedömt att det finns anledning att reglera tillgången till flaskhalsarna. Ju längre ledtiden är mellan investeringsbeslut och färdigställande av nya anläggningar, desto större är behovet av sådan reglering. Istället för att gå direkt till en reglering för infrastrukturkonkurrens har man därför försökt konstruera en regleringsmodell som skarvfritt kan tona över i konventionell konkurrenslagstiftning. Grundfrågan är då att klargöra om det överhuvudtaget finns skäl att ingripa på marknaden. Denna fråga behöver regelbundet prövas genom analyser av i vilken utsträckning det förekommer potentiellt skadlig marknadsmakt i form av en dominerande ställning på de relevanta marknaderna. Dessa regelbundna beslut ska således fastslå förekomst av dominerande ställning. Dessa läggs sedan till grund för beslut om olika skyldigheter för de berörda företagen.
7 2.3 Ingripandestrategier Nästa grundfråga är vidden av det mandat som ges en regleringsmyndighet. Frågan är hur man kan precisera de generellt utformade principer som fastställs i lagtexten så att dessa kan användas på ett operationellt sätt när en dominerande ställning konstaterats. Det är därvid också viktigt att klargöra om det finns delar av en marknad som myndigheten inte har befogenhet eller behov att reglera eller utöva tillsyn över. I Sverige utgår en uppenbar avgränsning av tillsynsmyndighetens mandat från att myndigheten är underställd regeringen och därmed inte har till uppdrag att övervaka de direktiv som utfärdas av regeringen. En annan avgränsning avser regleringsmyndighetens rätt att förelägga ett monopol att genomföra en separation av olika verksamheter. Olika EU-länder har valt olika långt gående lagstiftning på denna punkt. Den grundläggande synen på regleringsmyndighetens mandat kan framgå av den instruktion som regeringen utfärdar. Om inte, måste myndigheten själv välja synsätt. Ett förhållningssätt innebär att myndigheten på förhand utfärdar detaljerade regler för vilka priser som får tas ut eller regler som med stor precision på andra sätt anger vad företaget eller företagen får och inte får göra. Man kan säga att stora delar av de regelverk som styr säkerheten i olika branscher har sådana kännetecken. Den alternativa strategin innebär att man utformar övergripande principer för hur företaget/-en får agera och efteråt följer upp hur dessa regler fungerar i praktiken. En risk med ambitionen att utforma detaljerade föreskrifter är att tillsynsmyndigheten själv blir en del av den marknad man är satt att reglera. Myndigheten riskerar därutöver att förlora sitt intresse av att förhålla sig kritiskt när dess egna förslag inte fungerar så väl och så framgångsrikt som man skulle kunna önska. Därmed uppstår en sorts jäv. På ett motsvarande sätt medför styrning med principer att man på förhand inte kan, och därför inte måste, genomskåda alla tänkbara situationer som kan komma att uppstå. Ansvaret och initiativet för att utforma de detaljerade föreskrifterna blir infrastrukturförvaltarens. Detta förhållningssätt kan därför resultera i för lite reglering och att marknaden utvecklas i en oönskad riktning. 2.4 Behovet av en oberoende reglering Erfarenheterna pekar på att reglerade marknader blir en arena för starka intressen. Dessa intressen tenderar att vilja påverka regleringen och reglerarna i olika riktningar som inte nödvändigtvis ökar den totala samhälleliga välfärden. Påtryckningar kan närmare bestämt medföra olika typer av effektivitetsproblem: Regleraren beslutar om priser som ligger under den nivå som är långsiktigt hållbar för att täcka kostnader i verksamheten; alternativt lägger regleraren för mycket fokus på att åstadkomma effektiva förutsättningar för producenter, eller ger konsumentperspektivet för lite uppmärksamhet. Det kan också inträffa att regleringen blir allt för omfattande och krånglig.
8 Frågan är därför hur regleringen bör organiseras med detta i åtanke. En första aspekt handlar om i vilken grad regleringsmyndigheten ska vara oberoende av verksamheter och politik. På svenska marknader har tillsynsfunktionen utvecklats successivt. Så var fallet på elmarknaden, där det senaste steget innebar att en självständig Energimarknadsinspektion urskiljdes från Energimyndigheten. Också etableringen av en självständig Järnvägsstyrelse i stället för Järnvägsinspektionen som en administrativt integrerad del av Banverket illustrerar hur man i successivt ökande omfattning värnar om tillsynsmyndighetens självständighet. De europeiska länderna har haft olika syn på denna fråga som också varit omdiskuterad i Sverige. Regelutredningen (SOU 2005:4) bedömde att synen på reglerarrollen var så central att man valde att särskilt belysa regleringsmyndigheternas roll och de risker som finns för att regleringsmyndigheterna erövras av olika särintressen (något utredaren kallar regleringsövertagande, från engelskans regulatory capture). Man gjorde bedömningen att regleringarna i Sverige överlag var svaga. Samtidigt framhöll utredaren att starka, självständiga och oberoende regleringsmyndigheter ofta är en förutsättning för en framgångsrik reglering (sid 34). Utredaren diskuterade också behovet för regleraren att vara självständig från politiken. Det potentiella problem som föreligger är att regeringen i många branscher sitter på två stolar i det att man både äger en kommersiell verksamhet och är satt att utforma regelverket för den marknad där företaget i fråga agerar. En risk med detta kan vara att regeringen eller dess underordnade myndigheter frestas att underprissätta infrastrukturen för att underlätta för den kommersiella verksamheten. Detta kan också ske av exempelvis regionalpolitiska skäl. I kommersiell verksamhet är risken omvänt större för överprissättning. Därför är det förenat med risker för oönskat maktinflytande om den som tillämpar regler för infrastrukturmonopol inte är frikopplad från politikens vardagsbeslut. Detta är för övrigt också ett av skälen till att domare i rättsstater är isolerade från politiken. På samma sätt är det svenska förbudet mot ministerstyre dvs. att en minister inte får ingripa i myndighetens tillämpning av regelverket riktat mot enskild person ett sätt att försöka renodla rollerna. Utredningen om översyn av Lagen om Elektronisk Kommunikation (LEK-utredningen SOU 2006:88) saknade belägg för att regleringsmyndigheter inte skulle vara oberoende från regeringen och bedömde argumentationen som teoretisk (sid 210). Man diskuterade emellertid flera förhållningssätt att skapa ett oberoende: - Myndigheten måste ha tydliga mål och rollen måste klargöras. - Regleraren måste vara oberoende av politisk intervention i rättstillämpningen. - Det ska finnas en reell möjlighet för berörda parter att delta i beslutsprocesser - Det måste finnas förutsättningar för att kunna utkräva ansvar av myndigheten, dvs. myndighetens beslut måste kunna överklagas. - Tillsynen måste kännetecknas av transparens och förutsägbarhet. Utredningen diskuterade vidare valet mellan anslags- respektive avgiftsfinansiering av den reglerande myndigheten. En fördel med en avgiftsfinansierad tillsyn är att detta skapar ett relativt oberoende från regeringen. Å andra sidan innebär avgiftsfinansieringen att myndigheten i sig blir ett monopol. Det finns exempel på att de förslag till avgifter som regleringsmyndigheten tar ut inte prövas på ett allsidigt sätt. Detta innebär i sig en risk för att myndigheten bestämmer omfattningen på den egna verksamheten vilket kan skapa en tendens för (reglerings-)myndigheten att söka nya arbetsuppgifter. Ett sätt att motverka detta är att utsätta myndigheterna för systematiska och återkommande utvärderingar.
9 Det finns också möjlighet att utforma särskilda regler för att stärka reglerarens oberoende. Exempelvis kan chefen för en regleringsmyndighet utses för längre tjänsteperioder än andra myndighetschefer för att ge utrymme för självständighet i tjänsteutövningen. En annan mekanism som kan användas är att låta personalens löner vara högre än i andra delar av branschen. Detta kan vara ett sätt att garantera att man kan rekrytera personal med en tillräcklig kompetens. Det kan också finnas behov av att utforma andra regler för personalen. I synnerhet förs en diskussion om reglerna för övergång från regleringsmyndigheten till de reglerade företagen. Sådana regler finns exempelvis vid Post- och telestyrelsen. Också andra delar av umgänget mellan myndigheten och de reglerade subjekten kan behöva omgärdas med regler för att garantera oväld i det sätt på vilket arbetet utförs. En separat fråga som också kan påverka hur snabbt en ny reglering får genomslag är organisationen och regleringen av överklagandeprocessen. Lagstiftaren kan t.ex. välja att begränsa antalet överklagandeinstanser. Det går också att strama åt handläggningstiderna med exempelvis snävare tidsfrister. Sådana förslag lämnades av LEK-utredningen för att påskynda handläggningen av de överklaganden som LEK gav upphov till. Möjligheten att genomföra en oberoende marknadsövervakning kan också stärkas genom att låta myndighetens arbete präglas av hög transparens. Genom att dokumentera all kommunikation med parterna på marknaden, och genom att göra alla sådana dokument allmänt tillgängliga ökar förutsättningarna för att skapa tilltro till de överväganden som görs.
10 3. Reglering av andra marknader 1 Avsikten är att i det här avsnittet i korthet återge hur regleringen fungerar på två marknader som i likheten med järnvägen kännetecknas av en kombination av infrastruktur och trafik, om än i former som skiljer sig åt. Avsnitt 3.1 behandlar energi- eller ursprungligen elmarknaden medan avsnitt 3.2 beskriver situationen på marknaden för elektronisk kommunikation. 3.1 Elmarknaden Regelutredningen (referens, s 23) pekade på att elmarknadsreformen innebar att de vertikalt integrerade leden elproduktion, elhandel och nätöverföring till viss del separerades. Elproduktionen och elhandeln konkurrensutsattes medan nätverksamheten förblev monopol. Nätverksamheten finns lokalt, regionalt och nationellt. De lokala och regionala näten såldes i stor utsträckning ägs idag ofta av bolag, medan det nationella nätet i stor utsträckning ägs av Svenska Kraftnät som ägs av staten. På marknaden för produktion och elförsäljning minskade företagskoncentrationen genom att de lokala/regionala monopolen togs bort och den nordiska marknaden öppnades. Efter liberaliseringen har ägarstrukturen dock blivit allt mer koncentrerad, främst genom att de större koncernerna har köpt upp små och medelstora företag på marknaden. Denna utveckling pågick redan före reformen och är inte en direkt följd av liberaliseringen. Det finns för- och nackdelar med nuvarande utformning av elmarknaden. Fördelarna är att marknaden öppnats för konkurrens och att tillsynen över monopolen har stärkts, vilket är väsentliga förutsättningar för att marknaden ska kunna generera priser som fördelar produktionsresurser och elanvändning så effektivt som möjligt. Nackdelarna är att separeringen av verksamhetsleden har ökat transaktionskostnaderna för såväl kunder som producenter. En annan grundläggande iakttagelse är att priserna stigit sedan reformen. Olika bedömare (även Regelutredningen, sid 24) pekar på att den ökande handeln med EU driver upp priserna oavsett den svenska regelreformen. En väl fungerande konkurrens kan dock leda till ökad effektivitet vilket främst kommer att komma till uttryck i större effektivitetsräntor på elmarknaden. Det kan dock också leda till lägre kostnader för svenska förbrukare om konkurrensen leder till sänkta nätkostnader. Regelutredningen föreslog därför en skärpt reglering: Ett första steg mot en stärkt konkurrens är att skärpa regleringen av nätföretagen och övervakningen av framför allt regionnäten. Om detta inte är en tillräcklig åtgärd bör nätföretagen separeras fullt ut från den konkurrensutsatta verksamheterna. (sid 24) Regelutredningen ansåg att nätmyndigheten i mycket liten utsträckning (om alls) hade utövat tillsyn över region- och stamnätstarifferna. Man ansåg därför att det var viktigt att tillsyn utövades över alla nät. Utredningen föreslog även att Nätmyndigheten borde få ett stärkt oberoende och ombildas till en egen myndighet (sid 24). Efter Regelutredningen har Ellagen (1997:857) ändrats. I juni 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el. Det övergripande målet med det nya s.k. elmarknadsdirektivet är att skapa en fungerande inre 1 Detta avsnitt är preliminärt och kommer att uppdateras med stöd av en underlagsrapport från Mats Bergman.
11 marknad för el där konkurrens råder på lika villkor. Direktivet innehåller ett omfattande och detaljerat regelverk som syftar till att bidra till att detta mål uppnås. När det gäller nättariffer anges bl.a. att det är tillsynsmyndigheten som ska ansvara för att i förväg fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, vilket inkluderar överförings- och anslutningstariffer. Sverige har också ökat regleringsmyndighetens självständighet genom att den 1 januari 2008 inrätta en separat myndighet, Energimarknadsinspektionen. Inspektionen var tidigare en självständig del av Statens energimyndighet. I juni 2008 väckte EU-kommissionen talan mot Sverige och hävdade att kraven i rådets direktiv 2003/54/EG artikel 23.2a inte uppfyllts. Kommissionen hävdade att Sverige inte infört de regler som innebär att en tillsynsmyndighet i förväg ska godkänna villkoren för anslutning till nät och de tariffer, eller de metoder som används för att beräkna dessa. Sverige har därefter genom prop. 2008/09:141 infört ett krav på förhandsprövning av elnätstariffer i enlighet med direktivet. Detta kan sägas utgöra en sådan skärpning av reglering som kan motiveras med att nätägarna har en sådan dominerande ställning som diskuteras i avsnitt 2.2 det leder också till den högre grad av ingripandegrad som förhandsreglering innebär som diskuteras i 2.3. Därmed har EU-regleringen och den svenska regleringen av elmarknaden i denna del följt den modell för förhandsreglering av monopolverksamhet som redan tidigare tillämpas inom områdena för elektronisk kommunikation. Lagstiftningen preciserades också genom att en regelbunden rapportering till de europeiska gemenskapernas kommission om utvecklingen på marknaden vad gäller företag med dominerande ställning och även att ingripa enligt konkurrenslagen (prop. 2004/05:62 sid 64). Utpekad som ansvarig för denna rapportering är Konkurrensverket. I utredningen redogörs också för hur den nuvarande instansordningen för att överklaga förhandsprövningsbesluten ser ut. Ett beslut från Energimarknadsinspektionen kan som mest överklagas till tre domstolsinstanser. Detta medför att det kan ta många år innan ett beslut från inspektionen vunnit laga kraft. Utredningen konstaterar dock att den inte fått i uppdrag att se över instansordningen vad gäller överklagande av nätföretagens intäkter. Trots detta föreslår man att reglerna om överklagande av ett beslut från Energimarknadsinspektionen ändras så att domstolsprocessen effektiviseras och att handläggningstiden förkortas samt att en utredning tillsätts för att se över dessa frågor. 3.2 Telemarknaden Regelutredningen sammanfattade effekterna av regelreformeringen av telemarkanden så här: Reformerna innebar att det ställdes hårdare krav på dominerande aktörer vilket har lett till att marknaden gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till tillträde till andras telenät. Detta har också lett till att små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Man drog dock följande slutsats: En tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd än i andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av t.ex. avtals-, bolags- och konkurrensrätt som utgör den generella grunden
12 för handel och konkurrens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden skydd mot monopolprissättning och regler för samtrafik. (SOU 2005:4 sid 32.) Efter Regelutredningen implementerades EU-rättens direktiv (Ramdirektivet 2002/21/EG m.fl.) för elektronisk kommunikation som lagen om elektronisk kommunikation (LEK 2003:389) i juli 2005. Den nya lagen innebar att om en nationell regleringsmyndighet (Postoch Telestyrelsen) avgör att det inte råder effektiv konkurrens på en relevant marknad skall den identifiera företag som bedöms ha betydande inflytande på den marknaden och ålägga dessa lämpliga sektorsspecifika skyldigheter. Detta innebär således betydande möjligheter att på förhand reglera ett företags betydande inflytande. Denna process ledde till en stor mängd överklaganden av Post- och Telestyrelsens (PTS) skyldighetsbeslut. Besluten hade i augusti 2006 överklagats på flertalet marknader av en eller flera operatörer. Redan i maj 2006 gav därför regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur beslutsprocessen enligt LEK skulle kunna effektiviseras. Utredningen (SOU 2006:88) jämförde med utfallet av den parallella implementeringen av den brittiska regleringen och konstaterade att den brittiska regleringsprocessen i liten utsträckning hade försenats av överklaganden (sid 200). Man identifierade några tänkbara förklaringar till skillnaden mellan Sverige och Storbritannien: Den brittiska regleringsmyndigheten Ofcom genomförde tidigt en omfattande strategisk analys av förutsättningarna för att genomföra regleringen. Ofcom drog slutsatsen att förutsättningarna för genomföra lagens krav om tillgång till flaskhalsar på konkurrensneutrala villkor skulle underlättas av en vertikal separation av den tidigare nationella monopolisten British Telecom. Detta ledde till att BT frivilligt underkastade sig en överenskommelse som tillmötesgick lagens och Ofcoms krav. Man framhöll också att Ofcom hade hög kompetens och att regleringsvillkoren var så precisa att de direkt kunde läggas till grund för affärsöverenskommelser. Ofcom kommunicerar en övergripande strategi som bidrar till att öka förståelsen för myndighetens agerande. Utredningens förslag var att tydliggöra den långsiktiga regleringsstrategin i Sverige och koppla de kortsiktiga besluten om skyldigheter för operatörer till denna strategi. Tanken var att PTS skulle öka förutsägbarheten av regleringens utveckling genom att ge en bild av tänkbara händelseförlopp t.ex. beträffande möjligheter till replikering av infrastruktur och hur myndigheten kan tänkas agera vid dessa (sid 249). PTS skulle således utforma skyldighetsbesluten så tydligt att de omedelbart kunde tillämpas av parterna. Man föreslog också åtgärder som kortar tiden från PTS beslut till dess besluten vunnit laga kraft. Vidare föreslogs att PTS årligen skulle redovisar den genomsnittliga tidsåtgången från beslut till tillämpning för samtliga meddelade skyldighetsbeslut. Dessa förslag innebar således ett steg i riktning mot högre detaljeringsgrad. Förslagen om högre konkretion accepterades dock inte av regeringen. Däremot gick regeringen på utredningens linje beträffande förkortade handläggningstider och för att effektivisera processen i förvaltningsdomstolarna (prop. 2006/07:119). Regeringen föreslog också ett skadeståndsansvar för operatörer med betydande inflytande på en marknad om ett skyldighetsbeslut inte följdes. Det innebär att en operatör kan kräva skadestånd för försummelser att vidta åtgärder som är nödvändiga för att följa skyldighetsbeslut.
13 I propositionen En effektivare lag om elektronisk kommunikation Prop. 2006/07:119 föreslog regeringen också lagförändringar för att förkorta handläggningstiden och för att effektivisera processen i förvaltningsdomstolarna. Man införde också ett skadeståndsansvar för operatörer med betydande inflytande på en marknad om ett skyldighetsbeslut inte följdes. Det innebär att en operatör kan kräva skadestånd för försummelser att vidta åtgärder som är nödvändiga för att följa skyldighetsbeslut. Regeringen gick också på utredarens linje och föreslog att antalet överklagandeinstanser skulle minskas så att kammarrätten blev sista instans. Detta för att förkorta processen fram till att regleringsbesluten vinner laga kraft. Vidare förslog regeringen vissa begränsningar för att åberopa nya omständigheter i kammarrätten. Sammanfattningsvis om reglerarrollen En allmän iakttagelse i Regelutredningen är att lagstiftarna i Sverige har underskattat behovet av reglering och tillsyn av företag som äger nät (infrastrukturmonopolen). För telemarknaden konstaterades att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat institutionellt stöd än i andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. Kort efter Regelutredningen uppgraderades lagstiftningen genom att EU rättens direktiv för marknaderna för elektronisk kommunikation implementerades. Dessa innebar att en systematisk metod för förhandsreglering av skyldigheter för dominerande aktörer (som äger stora delar av en marknads infrastruktur) infördes. Därefter har lagstiftningen skärpts för att stora nätägare inte ska kunna förhala ikraftträdandet av regleringsskyldigheter.
14 4. Tillsyn över en avreglerad järnvägsmarknad Från att i avsnitt 2 och 3 ha diskuterat regleringsfrågor i generella termer är avsikten att här påbörja diskussionen av hur dessa frågor kan hanteras på järnvägsmarknaden. Vi inleder därför med att ge vår bild av hur marknaden i Sverige kommer att se ut från och med oktober 2010 (avsnitt 4.1). Avsnitt 4.2 behandlar i korthet den icke kommersiella järnvägstrafikens roll medan ytterligare ett led i bakgrundsbeskrivningen ges i avsnitt 4.3 som innehåller en kort karaktäristik av hur järnvägens regleringsfrågor hanteras i England. 4.1 Den svenska järnvägsmarknaden Järnvägstrafik har under lång tid och i flertalet länder tillhandahållits genom att ett enda företag har ansvar för såväl infrastruktur som gods- och persontrafik. Som redan noterats ska detta ses mot bakgrund av att järnvägen utgör ett naturligt monopol, i så måtto att kostnaderna för att bygga ny infrastruktur är allt för höga för att det ska vara ekonomiskt motiverat för mer än ett enda företag att genomföra sådana investeringar. Vissa forskare anser också att det finns en risk för att nätverksfördelar går förlorade om produktionen av trafik görs av flera producenter i konkurrens 2. Dessa förhållanden är i så fall giltiga såväl från ett enskilt företags perspektiv som med utgångspunkt från ett samhällsekonomiskt förhållningssätt. Det faktum att det är så kostsamt att bedriva järnvägstrafik gör att den enda trafikutövaren inte löper risken att utmanas av konkurrenter. Det har under årens lopp utvecklats två olika tillvägagångssätt för att hantera denna typ av marknad för att begränsa risken för monopolbeteende. Det amerikanska sättet, som också tillämpas i ett antal andra länder, innebär att ett kommersiellt företag får behålla sin monopolposition. Företaget regleras för att begränsa risken för monopolbeteende. 3 En betydande del av teoribildningen kring lämpliga sätt att reglera (naturliga) monopol härrör i själva verket från erfarenheterna från den amerikanska järnvägsmarknaden i slutet av 1800-talet. Det alternativa tillvägagångssättet har varit att låta staten ta över ansvaret för järnvägen som helhet. Tanken är att den statliga monopolisten ska bedriva verksamheten på ett annat sätt än om verksamheten bedrivs av ett privat monopolföretag. I synnerhet ska de priser som tas ut vara lägre än på en privat monopolmarknad. Detta tillvägagångssätt kom att bli vanligt förekommande i Europa under 1900-talet. Den svenska delningen 1988 av monopolisten i en myndighet som är ansvarig för infrastruktur och ett företag som ursprungligen hade ensamrätt att bedriva trafik var den första i sitt slag i världen. Sedan dess har ytterligare förändringar inträffat, och från och med oktober 2010 kommer den svenska järnvägsmarknaden att ha följande aktörer och kännetecken: Infrastruktur: Banverket kommer att med ensamrätt tillhandahålla järnvägsinfrastruktur. 45 Man beslutar om tidtabeller som utgör det slutliga beslutet om hur olika önskemål om trafik prioriteras. Alla järnvägsföretag kan inte få tillgång till banan på det sätt som man helst skulle 2 Se t.ex. beskrivningen av Office of Rail Regulations uppdrag nedan. 3 Det har funnits ett betydande antal järnvägsföretag i USA, men dessa har endast i begränsad utsträckning konkurrerat med varandra, dvs. de har i stor utsträckning verkat på olika geografiska delmarknader. 4 Här förs resonemanget som om den förestående sammanslagningen till ett Trafikverk inte inträffar. Sammanslagningen torde inte få några konsekvenser för den typ av frågor som diskuteras här. 5 Det finns också ett antal andra infrastrukturhållare, men dessa är små i förhållande till Banverket och de tillhandahåller kompletterande, inte konkurrerande infrastruktur.
15 önska. Infrastrukturen utgör därmed en flaskhals för möjligheten att utveckla järnvägen i enlighet med kundernas önskemål. Operatörerna betalar avgifter för att få bedriva trafik. Det är i dagsläget oklart hur sambandet mellan banavgifter och Banverkets anslag ser ut, dvs. om höjda eller sänkta avgiftsnivåer i motsvarande grad minskar eller ökar anslagstilldelningen. En annan del av politiken i sektorn är att avgifterna täcker endast en bråkdel av Banverkets sammanlagda kostnader. Infrastrukturen är därför väsentligen skattefinansierad. Avgiftsnivån har konsekvenser för lönsamheten i den trafik som bedrivs. Därmed har också såväl nivån på, som utformningen av avgiftsuttaget en direkt koppling till efterfrågan på tåglägen i tidtabellen. Avgifterna blir på så sätt en del i hanteringen av överskottsefterfrågan på infrastruktur. Infrastrukturhållning omfattar två huvuduppgifter. Den ena är att ansvara för prioriteringen av önskemål i samband med tidtabelläggningen och vid förseningar i genomförande av trafiken enligt tidtabell; den andra är att bygga nya banor och underhålla existerande infrastruktur. Den del av myndigheten som lägger tidtabeller måste balansera önskemål från den egna organisationen om att stänga av banan för att genomföra underhållsåtgärder mot önskemål från järnvägsföretagen om att bedriva trafik. I denna balansgång är inte önskemålen från den egna organisationen principiellt annorlunda än önskemålen från järnvägsföretagen. Godstrafik: Det finns redan idag ett antal järnvägsföretag som bedriver godstrafik i det svenska järnvägsnätet. Green Cargo är i särklass störst, men trafiken på Malmbanan är stor i termer av ton. Övriga järnvägsföretag bedriver relativt begränsad trafik men det finns hela tiden ett latent hot mot Green Cargo som innebär att man kan förlora trafikuppdrag om priset blir för högt eller om kvalitén i verksamheten är otillräcklig. Denna konkurrens kommer också från vägtrafiken och sjöfarten. Kommersiell persontrafik: Fram till oktober 2010 har SJ AB i huvudsak monopol för att bedriva trafik på kommersiell grund. Det är i nuläget svårt att avgöra hur omfattande nyetableringar som kan komma till stånd i den tidtabell som börjar gälla i december 2011. Samhällsbetald persontrafik: Idag bedrivs samhällsbetald järnvägstrafik på kontrakt i ett 20- tal fall där avtalen tecknas mellan å ena sidan en trafikhuvudman eller Rikstrafiken och å andra sidan ett järnvägsföretag. SJ AB dominerar marknaden också för denna trafik, men det finns åtminstone fem konkurrerande företag som vunnit ett eller flera kontrakt. Dessa företag har således fotfäste på den svenska järnvägsmarknaden och har därför bättre förutsättningar för att etablera trafik på kommersiell grund än om man inte skulle bedriva verksamhet alls. Rullande materiel: Transitio är ett av trafikhuvudmännen samägt företag som äger rullande materiel som inte är tillgänglig för kommersiell uthyrning. Dessutom äger Affärsverket SJ äldre rullande materiel, framför allt i form av loktåg, som hyrs ut för såväl samhällsbetald trafik (nattåg till Norrland) som för kommersiell trafik. SJ äger själv eller leasar den rullande materiel man använder. Däremot har inga företag som på kommersiell grund tillhandahåller rullande materiel på leasingavtal etablerats i Sverige. För att kunna bedriva konkurrerande tågtrafik krävs därför att det nya företaget på ett eller annat sätt skaffar fram rullande materiel. Denna del av marknaden kan därmed betecknas som en trångsektor på järnvägsmarknaden.
16 Underhållsresurser: Det finns i dagsläget ett antal företag som tar hand om underhåll av rullande material. Vissa sådana företag är också infrastrukturägare (kontrollerar de spår som behövs för att komma till en underhållsdepå) medan andra hyr in sig på spår som ägs av andra. Fastigheter: Jernhusen äger den del av statens mark i anslutning till järnvägssystemet som kan användas för kommersiell utveckling. Man äger också viss mark som kan användas för uppställning av tåg liksom en hel del infrastruktur i anslutning till underhållsdepåer. Stationer ingår i Banverkets ansvar. Den biljettförsäljning och de andra faciliteter som trafikhuvudmännen vill utnyttja måste emellertid betalas direkt av dessa. Rangering: På uppdrag av Banverket hanterar Green Cargo huvuddelen av all rangering i Sverige. Detta kan på sikt vara ett hinder för lika behandling av olika järnvägsföretag. Tillsyn och reglering: Transportstyrelsen är satt att övervaka järnvägssektorn. Syftet med denna promemoria är att diskutera Transportstyrelsens roll som tillsynsmyndighet. 4.2 Upphandlad järnvägstrafik och Transportstyrelsens roll Samtidigt som SJ AB förlorar sin ensamrätt att bedriva järnvägstrafik på kommersiell grund pågår en diskussion om framtiden för den regionala järnvägstrafik som trafikhuvudmännen i dag ansvarar för. Olika förslag har presenterats till vilket förfarande som ska tillämpas för denna trafik. Förslagen har skiljts sig åt på ett flertal punkter, bland annat vad avser den roll Transportstyrelsen ska ges efter en eventuell avreglering också av denna del av marknaden. Inför den förestående marknadsöppningen utgör osäkerheten om styrningen av den regionala trafiken en ytterligare komplikation. Den övergripande osäkerheten avser exempelvis tillvägagångssättet för att hantera och därmed också övervaka kapacitetstilldelningsprocessen. Den kommersiella trafiken kommer att ha att hantera en osäkerhet i det att tåglägen endast tilldelas för ett år i taget. Den upphandlade trafiken ingår inte sällan i ett större nätverk med planering av personal och fordonsomlopp kontrakteras för flera år men har heller inga garantier vad gäller enskilda tåglägen. Om tillämpningen av nettoavtal ökar kommer också en del av affärsrisken att flyttas från beställaren till järnvägsföretagen. Detta innebär att Transportstyrelsen kommer att behöva ta ställning till prioriteringen av samhällsbetald i förhållande till kommersiell trafik. Regeringskansliet arbetar för närvarande med att bereda en framtida kollektivtrafiklagstiftning. Det är i dag oklart när en proposition kommer att lämnas till Riksdagen. En återkommande fråga i samband med prioritering av önskemål om tillgång till banan avser behandlingen av de önskemål som lämnas av olika trafikhuvudmän. I vissa regioner har således huvudmannen historiskt varit med och bekostat vissa infrastrukturinvesteringar. Frågan är om detta bör innebära att huvudmännens tåg ska ges fördelar i prioriteringshänseende. Ett motargument är att några sådana överväganden aldrig gjordes då de ursprungliga samfinansieringsavtalen tecknades, och att det därför kan vara svårt att i efterhand särbehandla vissa önskemål på bekostnad av andra. Detta är sannolikt en fråga som kommer att kräva ytterligare analys.
17 4.3 Office of Rail Regulation 6 I början av 1990-talet delades också den engelska järnvägsmarknaden vertikalt. Till skillnad från i Sverige var infrastrukturhållaren ett privat, vinstdrivande företag. Infrastrukturen skulle till fullo finansieras av de banavgifter en rörlig del plus en fast årlig avgift som betalas av operatörerna av trafiken. Man definierade ett antal kontrakt (franchises) som privata företag lämnade anbud på att få köra. Varje sådant avtal avser ensamrätten till att bedriva trafik inom en del av järnvägsnätet. På somliga ställen, framför allt vid infarten till de större städerna, bedrivs trafiken på gemensam infrastruktur men huvudtanken är att en operatör har ensamrätt till trafiken inom sitt trafikområde. Operatören har också frihet att bestämma biljettpriser, men det finns begränsningar på hur stora de årliga prisökningarna får vara (jfr. den tidigare diskussionen om pristaksreglering). Det finns också bestämmelser som innebär att operatörer åläggs att samarbeta om prissättningen för resenärer som vill genomföra längre resor och som därvid behöver utnyttja flera operatörer. En föregångare till den myndighet som idag går under beteckningen Office of Rail Regulation (ORR) bildades i och med 1993 års järnvägslag och gavs följande uppdrag: Att reglera infrastrukturhållarens sätt att handha järnvägsnätet. Att godkänna de avtal som tecknas mellan infrastrukturhållaren och operatörerna vad gäller spår, stationer och underhållsanläggningar, inklusive de delar som avser banavgifternas struktur och nivå. Att skydda resenärernas intresse, särskilt vad gäller bibehållandet av ett integrerat nätverk för resenärerna. Att tillsammans med konkurrensmyndigheten utreda frågor med koppling till konkurrenslagstiftningen. Chefen för regleringsmyndigheten utses av transportministern på femårsförordnanden; ingen reglerare har hittills fått sitt förordnande förlängt. Regleraren är därefter helt självständig från departementet inom ramen för de förutsättningar som ges av lagstiftningen. ORR har inga arbetsuppgifter vad gäller de avtal som ingås mellan operatörerna och de företag som tillhandahåller rullande materiel och underhåll. Detta baseras på uppfattningen att denna delmarknad är fullt konkurrensutsatt. 7 På basis av motsvarande argument har man inte heller till uppgift att reglera prissättningen på den slutliga marknaden. ORR har därför framför allt tillsynsuppgifter vad gäller det enda återstående naturliga monopolet i järnvägssektorn, dvs. infrastrukturhållaren. Lagtexten ger ORR långtgående möjligheter att kräva att operatörer och infrastrukturförvaltare lämnar den information som krävs för att genomföra tillsynen. Exempelvis har man tillgång till en heltäckande information om biljettförsäljning, vilket innebär att man får en god bild av efterfrågans storlek och operatörernas intäkter per kontrakt och på olika delsträckor. Mycket av detta publiceras löpande av ORR (se till exempel http://www.railreg.gov.uk/server/show/nav.1240) men information som anses kommersiellt känslig kan i vissa fall utelämnas från den offentliga redovisningen. 6 Detta avsnitt sammanfattar en genomlysning av den engelska reglerarens uppdrag och roller som utförts av Chris Nash; se vidare bilaga X. 7 Något som dock motsägs av Department for Transports engagemang i köp av ny rullande materiel.
18 ORR:s mandat vad gäller övervakningen baseras på att infrastrukturhållaren måste ha en av regleraren utfärdad licens. Från 1997 hade exempelvis infrastrukturhållaren en licens som krävde att man skulle uppfylla kundernas dvs. franchisetagarnas rimliga krav på de tjänster som levereras. Detta har inneburit att ORR har ställt krav på att infrastrukturinvesteringar ska genomföras liksom att banhållaren måste vidta åtgärder för att uppnå de kvalitetsmål som ställts upp, exempelvis vad gäller förseningar. Alla avtal mellan infrastrukturhållaren och en kontraktsinnehavare måste godkännas av regleraren och man har lagt ner mycket tid på att standardisera dessa avtal och att klargöra den process som leder fram till att en tidtabell fastställs. Både tidtabelläggning och principerna för beräkning av banavgifter baseras på principer om icke diskriminering. I bedömningen av avgiftsuttag var den ursprungliga utgångspunkten att banhållaren till fullo skulle kunna bekosta sin verksamhet med de intäkter som avgifterna ger. Statliga subventioner till järnvägstrafiken kanaliserades i stället till de företag som bedriver trafik. Utgångspunkten för denna princip var att man vill subventionera verksamhet som ger upphov till resande och att det inte finns något egenvärde i att lämna bidrag till infrastrukturen. Detta har förändrats och man har nu infört ett direkt stöd från regeringen till infrastrukturhållaren. Regleraren har emellertid också en roll i den process som leder fram till att storleken på det statliga stödet fastställs. Startpunkten i denna diskussion ges av att regeringen lägger fram två dokument: En beskrivning av vad regeringen vill att infrastrukturhållaren ska åstadkomma i termer av kapacitet, säkerhet och förseningsfrekvens (the high level output statement). En bedömning av vilka medel man har för avsikt att avsätta för att uppnå dessa mål (statement of funds available). ORR har till uppgift att bedöma om medlen är tillräckliga för att infrastrukturhållaren ska kunna uppnå de mål som ställs upp. Om inte, ska man lämna förslag till hur prestationskraven ska sänkas för att på så sätt se till att tilldelade resurser är tillräckliga. Sammanfattningsvis kan man konstatera att regleraren har hävdat sitt oberoende genom att på flera punkter lämna förslag som inte uppskattats av regeringen. I synnerhet hade man invändningar vad gäller målnivåer och anslagstilldelning år 2002. Genom åren har man kommit att utforma ett arbetssätt som baseras på öppenhet och möjligheter att lämna synpunkter på grundval av ett offentligt beslutsunderlag. Till följd av att den tidigare privata infrastrukturhållaren kom att bli ett icke vinstdrivande företag fördes en diskussion om regleraren verkligen behövdes. Tanken var att man i stället skulle kunna utforma ett flerårigt avtal mellan departement och banhållare som regleraren möjligen skulle kunna lämna övergripande synpunkter på. Samtliga privata operatörer, inklusive de företag som bedriver godstrafik, motsatte sig emellertid en sådan förändring. Man uppfattar att ORR bidrog till att ge stöd i kommunikationen mellan operatör och infrastrukturhållare och också att ORR innebar en begränsning av regeringens möjligheter att ensidigt förändra förutsättningarna för ingångna avtal.