RAPPORT SKOLUTREDNING Vingåkers kommun RAPPORT 2009-04-07
Innehållsförteckning RAPPORT...1 Innehållsförteckning...2 Bakgrund och uppdrag...3 Utredningens genomförande...3 1. Informationsinhämtning....3 2. Möte med Kommunstyrelsens arbetsutskott...3 3. Intervjuer...4 4. Mottagna handlingar och samtal...4 5. Analysarbete...4 Resultat...5 Perspektiv...5 Ekonomiska realiteter...6 Helhetssyn...6 Levande landsbygd...6 Krav på skolan att utvecklas...6 Barn i behov av stöd...7 Bärkraft...7 Friskola...7 Valmöjligheter...7 Rekommendationer och slutsatser...8 Bilagor...9 Bilaga 1: Brev från Ing-Mari Frössevi...9 Sidan 2 av 9
Bakgrund och uppdrag Mercuri Urval har blivit ombedda att genomföra en utredning och granskning av det arbete som genomförts i Vingåkers kommun under sista halvåret med att ta fram underlag och förslag till beslut inom utbildningsområdet. Minskade elevunderlag och höga kostnader för skolornas verksamhet föranleder att förvaltningen har fått i uppdrag att se över kostnaderna för skolverksamheten. Mercuri Urvals begränsade uppdrag är att granska det redan framtagna materialet och de underlag som finns på olika sätt. Uppdraget sträcker sig också till att dra slutsatser av framtaget material och föreslå åtgärder. Från de olika partierna framkommer också frågor att belysa kring områdena friskolor/byskolor, levande landsbygd, pegagogiska aspekter, skolskjutsar och möljligheten att göra annorlunda lösningar. Vi tolkar uppdraget i ett brett perspektiv och väljer att addera ytterligare dimensioner som vi anser är av vikt att ta med i beslutsunderlaget. Utredningens genomförande 1. Informationsinhämtning. Information och underlag till denna rapport har varit följande dokument och arbeten: Revisorernas brev till BoU-nämnden (daterat 2009-03-16) Revisionsrapport från Öhrlings (daterat 2008-10-27) Beslutsunderlag till tjänsteskrivelse Dnr 2009/19 (daterat 20090203) OH-underlag från förvaltningschef Lena Furén (feb-mars 2009) Power-point-presentation från SKL Skriften Vi driver byskolor (2006) Samlade synpunkter från skoldialogen Utbildningsförvaltningens underlag över elevantal och prognoser (2009-02-12) Noteringar från dialogmöten (okt-nov 2008) Nämndprocess BoU, Dnr 2008/223 Tjänsteutlåtande Dnr BU 2009/19 (daterat 2009-02-03) Kompletteringar till handlingarna alternativ A-B (daterat 2009-02-13) Vingåkers kommuns kvalitetsredovisning 2007 Skolverkets rapport för Vingåker (2008) 2. Möte med Kommunstyrelsens arbetsutskott Konsulterna Mikael Hultberg och Matts Lidhagen från Mercuri Urval träffade den 16 mars KS-AU i Vingåker. Under mötet framfördes synpunkter och direkta aspekter som önskades belysta från KS- AU. Förutom det redan utmålade uppdraget att granska genomfört arbete framkom några specifika frågeställningar som redovisats allmänt ovan under bakgrund och uppdrag. Sidan 3 av 9
3. Intervjuer Intervjuer har genomförts med kommunchef Helena Wiklund samt med förvaltningschef Lena Furén och utredare Agneta Lundström. 4. Mottagna handlingar och samtal Under arbetets gång har VtL via Olov Olsmark kompletterat sina synpunkter från mötet på KS-AU med att skicka sitt Förslag om förändring av Barn- och ungdomsförvaltningens lokalutnyttjande (daterat 2009-03-02). Vidare har Ing-Marie Frössevi ringt och uttryckt sina åsikter i telefonsamtal med Mikael Hultberg. Hon har också senare (måndag 24/3) kompletterat med tre dokument. Överklagan till länsrätten (daterat 2009-03-03), Brev till Mercuri Urval (daterat 2009-03-23) samt Skrivelse till barn-och utbildningsnämnden (daterat 2009-02-15). 5. Analysarbete Med hjälp av intervjusvaren och det lästa materialet presenterar Mercuri Urval en preliminär rapport som presenteras för KS-AU vid möte 30 januari samt i sin slutliga form för kommunstyrelsen vid ordinarie sammanträde 14 april 2009. Sidan 4 av 9
Resultat Vår analys av intervjuer och läst material väljer vi att redovisa i ett antal underrubriker som representerar de övergripande viktiga aspekterna att ta hänsyn till vid kommande beslut i skolfrågan i Vingåkers kommun. Perspektiv Mercuri Urval har i sin analys använt sig av en metod som bygger på ett utifrån och inperspektiv. Det innebär att vi har tittat på förändringar och realiteter i omvärlden först. Dessa förändringar innebär krav på vilka insatser som bör och kan göras. Med utgångspunkt från dess insatser kan en organisation formas. Denna organisation ställer krav på personerna i den. Analys ur ett utifrån och in-perspektiv Samhälle Insatser Organisation Personer Resultat www.mercuriurval.com Vi ser i detta perspektiv att befolkningen, och elevunderlaget, minskar. Det ger minskat statsbidrag och en försämrad ekonomi för skolverksamheten. Gamla beslut måste omvärderas med denna information och en ny strategi målas upp. I detta fall krävs en tydlig ledning och styrning från politiskt håll. De insatser som görs i skolorna och av dess tjänstemän bör följas upp i större utsträckning. Skolverkets inspektionsrapport pekar på brister i uppföljningen som vi vill stryka under på. Skolans verksamhet består av ett stort antal ämnen som alla fordrar insatser och uppföljning. Den risk för en tre-ämnesfokusering (svenska engelska matematik ) som påpekas i skolverkets rapport bedömer vi delvis kan förklaras av brister i organisation och personalens kompetens. Sidan 5 av 9
Förändringar i skolstrukturen, baserat på omvärldens förändringar, resulterar i en översyn av de insatser man bör göra. Detta får konsekvenser på vilken organisation man väljer och hur personalen i den bör arbeta och utvecklas. Ekonomiska realiteter Mercuri Urval konstaterar att det finns väl underbyggda underlag och analyser gjorda som visar på behovet av effektiviseringar ur ekonomisk aspekt. Kostnaderna är höga och behöver minskas. Kostnadsnivån för skolverksamheten i Vingåkers kommun är hög jämfört med likvärdiga kommuner. Det är dessutom en påfrestning på nämndens totala ekonomi, då lokalkostnadernas andel av den totala kostnaden per elev räknat tenderar att öka på bekostnad av den andel som är personalkostnader. Vi ställer oss frågande till rimligheten att få lokalerna sålda, vilket gör att man överskattar effekten av nedläggningen. Helhetssyn Förvaltningens uppdrag är att titta på lokalkostnaderna. Enligt vår mening är det inte tillräckligt. Ett helhetsgrepp behöver tas på ekonomin för skolområdet. Vi delar revisorernas anmärkning om att ekonomiska incitament saknas för utbildningsförvaltningens del då kostnaden ligger på tekniska kontoret. Detta är ett bekymmer menar vi och större helhetssyn bör beaktas. En förändring i elevunderlag och nedläggning av skolor föranleder att man ser över ledningsstrukturen. Indelningen i områden bör ses över och antalet rektorer som styr verksamheten bör anpassas till nya förutsättningar. Resursfördelningssystemet är styrande och bör anpassas då man beslutar om att förändra skolstrukturen. Levande landsbygd Levande landsbygd är en angelägen fråga och organisationen av förskolor och skolor bör spegla kommunens struktur. En förskola och skola måste dock ha förutsättningar att ge barn/elever den utveckling/utbildning de har rätt till. Att bevara landsbygden kan inte ske på bekostnad av barn/elevers rätt till förutsättningar att uppleva social utveckling och nå kunskapsmålen. Verksamheter måste därför bedrivas där behovet, barn/elevantalet, är av sådan storlek att det är pedagogiskt rimligt, kvalitetsmässigt hållbart och ekonomiskt försvarbart. En minskning av enheterna skulle för barn/elever generera att resurserna kommer barnen/eleverna bättre tillgodo snarare än att tillgodose byggnadernas existens. Krav på skolan att utvecklas Flera statliga reformer som berör grundskolan kommer att införas. Dels införs nationella prov i årskurs 3 samt en ny betygsskala, dels kommer troligen betyg att sättas i fler årskurser än idag. En ny skollag och lärarutbildning förbereds I skolan kommer krav som innebär att elevernas kunskapsutveckling ska redovisas i alla ämnen i alla åldrar, vilket gör att enheterna måste ha en volym som innebär att det finns kompetens inom olika ämnen. Enheternas möjlighet att möta förändringar elevmässigt ökar om de spänner över fler verksamheter/årskurser. Att ha en servicenivå inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som innebär att hålla öppet från 6 till 18 är också svårt att klara av. Det krävs därför att enheterna har en viss storlek och att verksamheter samarbetar med varandra. För att kunna möta mängden av de krav som ställs på skolan bör enheterna vara större där ansvaret kan fördelas över fler personer. Den samlade kompetensen blir också bredare i en större enhet. Möjligheten att möta skolverkets krav inom fler ämnen blir också bättre tillgodosedda Sidan 6 av 9
Barn i behov av stöd Att möta elever i behov av stöd är ett krav på skolan och dess huvudmän. I små enheter finns en fungerande social kontroll och få, eller inga, barn slinker igenom nätet utan att ses. Närheten och kunskapen om varje barn är en trygghet som förebygger och hjälper till vid behov av stöd. Vid mer komplicerat behov av stöd behöver en skola ha möjlighet att organisera sig mer flexibelt och använda en större mängd resurs och specialistkompetens än vad som rimligen kan finnas i en liten personalstyrka. I dessa fall fungerar en större skola bättre då det finns tillgång till utbildad personal och mer samlad resurs. Övriga barn blir inte i samma grad begränsade i sin utveckling av att mycket resurs måste läggas på något enskilt barn. Bärkraft kostnaden att hålla en skola eller att ge den ett innehåll? En läroplansstyrd pedagogisk verksamhet kräver en bärkraft för att vara väl fungerande. Detta innebär att den har en volym som ger utrymme för samarbete, stöd, utveckling och professionalitet. Det är angeläget att sträva efter att ha enheter som är tillräckligt stora så att resurserna till den dagliga driften står i rimlig proportion till vad som står till buds för den pedagogiska verksamheten. Uppdraget är ju lika omfattande när det gäller planering, dokumentation och genomförande som på en större enhet med fler som kan ta ansvar. Barn/elever har behov av social och utvecklingsmässig stimulans. Likväl som enheter kan vara för stora och innebära en risk för anonymitet och stordrift kan också en enhet vara för liten för att erbjuda alla barn/elever ett socialt och kunskapsmässigt utrymme. Det måste finnas möjlighet att skapa olika kontakter bland såväl barn/elever som vuxna, få tillgång till varierande stimulans i form av lek och läromedel samt att kunna delta i olika grupperingar. Den läroplansstyrda verksamheten kräver personal som kan finna ett stimulerade sätt att fungera för barnen/eleverna. På dem vilar ansvaret att möta alla barn/elevers behov och utifrån detta skapa en väl fungerande verksamhet. Det måste finnas utrymme för samarbete mellan personalen i arbetslaget liksom mellan arbetslagen så att all kompetens tas tillvara på bästa sätt. I framtiden är det också angeläget, för att kunna rekrytera personal, att ha arbetsplatser som till sin karaktär är attraktiva och erbjuder utvecklingsmöjligheter för de anställda. Friskola Mercuri Urval har fått en fråga kring möjligheten att organisera en friskola istället för någon av de kommunala enheterna på landsbygden. Vi kan inte förorda det ena eller andra utan bara konstatera att kommunens skyldighet och ansvar är att på bästa sätt organisera den verksamhet man har ansvar för på ett så effektivt sätt som möjligt. En friskola styrs av andra förutsättningar och bygger, i vart fall när det gäller små enheter, på ett engagemang från föräldrar och närsamhälle. Det finns positiva effekter av detta vilket kan göra friskolor i form av byskolor lyckosamma, men det är på inget sätt givet. De ekonomiska förutsättningarna och de övriga pedagogiska och kvalitativa invändningarna gäller ju även friskolor. Friskolor bygger också på valfrihet och den går åt båda håll. Några väljer alternativet men en stor andel väljer också bort alternativet. 45 elever i en kommunal landsortsskola garanterar på inget sätt 45 elever i en friskola av byskolekaraktär. Valmöjligheter I samband med att man har förslag på att förändra givna förutsättningar för elever och familjer när det gäller skolor och tillhörighet bör man beakta valfrihetsaspekten. Sidan 7 av 9
Att skjutsa elever från tätort ut till landsbygd finner vi orimligt. Det är inte i elevers bästa intresse. Vid nedläggning av skolor bör man ta hänsyn till familjers olika levnadsvillkor. Föräldrars resväg till arbeten kan gå åt ett helt annat håll än vad de nya tänkta flödena för elever blir. I detta avseende bör man låta valmöjligheter finnas för att undvika att elever lämnar kommunen. Elevernas placering och tänkta tillhörighet bör inte heller styras av nuvarande organisatoriska indelning i rektorsområden. Då menar vi att man har fel perspektiv. Man gör om verkligheten så att den passar organisationen istället för att organisera om utifrån verkliga förutsättningar. Rekommendationer och slutsatser Vi finner att det finns en mycket stor mängd väl underbyggt bakgrundsmaterial. Kommunens politiker har varit öppna i sitt sätt att möta invånarnas åsikter. Vi har fått ta del av underlag från möten och enskilda synpunkter, som vi kan bedöma har tagits emot och lyssnats på. Förvaltningen har en mycket noggrann bedömning av elevunderlag och olika flöden i olika alternativ. Konsekvensanalyser finns också på den nivå det går att göra dem i detta stadie. Vår slutsats är att vi ser det som rimligt, och nödvändigt, att fatta beslut om att lägga ner en eller flera landsortsskolor. En nedläggning bör ske av hela skolverksamheten i berörda skolor utifrån de resonemang som vi för ovan. Utifrån de resonemang vi för kan vi se att det skulle kunna vara principiellt rimligt att lägga ner samtliga fyra ytterskolor Österåker, Baggetorp, Marmorbyn och Högsjö. Detta är inte möjligt i dagsläget då skolorna i tätorten inte kan rymma dess elever. Vi har inte möjligheten att på denna korta tid bedöma vilken skola som skall läggas ner. För det krävs mer kunskap om varje enhet, dess förutsättningar personalmässigt, organisatoriskt och lokalmässigt. Vi kan se fördelar med att behålla Marmorbyn och erbjuda elever från Baggetorp och Österåker plats i skolan i den mån lokaler och organisation klarar av det. Detta kan göra att Marmorbyn får en storlek som ger den just egen bärkraft. Avslutningsvis vill vi påpeka det svåra i att fatta beslut om nedläggning, men det är nödvändigt att göra det för att skapa förutsättningar för den verksamhet som blir kvar. Vi önskar beslutsfattare på olika nivåer lycka till i det arbete som ligger framöver. Linköping 2009-04-07 Mikael Hultberg Mercuri Urval AB Matts Lidhagen Sidan 8 av 9
Bilagor Bilaga 1: Brev från Ing-Mari Frössevi 2009-03-23 Mikael Hultberg Mercuri Urval Översänder härmed handlingar gällande verksamhets- och lokaleffektivisering i Vingåker (barn- och utbildningsnämnden). Den ena handlingen är en skrivelse från Aktionsgruppen för skolan i Österåker till barn- och utbildningsnämnden. Den andra handlingen är min laglighetsprövning till länsrätten av barn- och utbildningsnämndens beslut. Skälet till laglighetsprövningen är att beslutsunderlaget är undermåligt - det saknas konsekvensbeskrivningar ex. angående skolornas organisation och kostnader för de föreslagna förändringarna, samt riskbedömningar beträffande arbetsmiljön för elever och personal. Ärendet är därför, enligt min uppfattning, inte berett inför kommunfullmäktiges behandling på det sätt som lagen föreskriver (av barn- och utbildningsnämnden). Några exempel på frågeställningar och synpunkter som framförts vid aktionsgruppens möten med de olika partierna: Helhetsbedömning och systemtänkande saknas för denna viktiga fråga; visioner och mål för hela Vingåkers kommun och för varje del. Hänsyn har inte tagits till Österåker som månghundraårig kulturbygd. Att landsbygdens värde som attraktiv miljö för boende har ökat enligt Landsbygdsprogrammet 2007-2013 har inte berörts. Ska beslut om nedläggningar av skolor enbart bygga på kostnader för drift och underhåll för lokaler samt födelsetal? Varför finns inte beräkningar på flera alternativ som framkommit under processen? Siffermaterialet är otydligt och bristfälligt. I beslut som skapar oro bland medborgarna är det viktigt att ha faktanivån hög. Tjänsteunderlaget innehåller påståenden som saknar faktaunderlag ex att responsen från föräldrar som skulle kunna bli berörda har varit negativ i Läppe till att skicka barnen till Österåkers skola. Vid ett möte med byalaget Kreativa Läppe kände inte mötesdeltagarna till att någon sådan undersökning genomförts (representant fanns med från förskolan samt föräldrar till förskolebarn). Förvaltningen har i underlaget inte fördjupat sig i hur byskolor kan fungera. Enligt aktionsgruppens mening och enligt de exempel som finns gällande byskolor från Hela Sverige ska leva så går det att utveckla en byskola i Österåker. Vilken grund har förvaltningen när man skriver att alternativ C uppfattas som lämpligt enligt barnperspektivet? Riskbedömningar har inte gjorts beträffande arbetsmiljön. Enligt forskning så är barn inte trafikmogna förrän i 10-årsåldern. Hur går det ihop med att åka reguljär busstrafik för en 6-åring? Vilken miljö finns i de stora skolbussarna? Har man haft samtal med föräldrar om detta? Min och aktionsgruppens syn är att man uppnår inte effektivisering om man gör som förut men på mindre lokalyta det krävs nytänkande och samverkan. Med vänlig hälsning, Ing-Mari Frössevi telnr 0151 30235 Sidan 9 av 9