Tillit till offentliga e-tjänster. Organisering, kompetenser och praktiker

Tillit till offentliga e-tjänster. Organisering, kompetenser och praktiker Slutrapport av forskningsprojektet SAFe: Safe public e- services an issue of trust and organization, juni 2011. Elin Wihlborg (projektledare), Statsvetenskap Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling, Linköpings universitet (LiU). 1

Sammanfattning Här slutredovisas forskningsprojektet Säkra offentliga e-tjänster. E-tjänster är en växande del även av den offentliga förvaltningen och nyttjas både inom förvaltningen och i dess relationer med medborgare och andra aktörer. E-tjänster är sådana tjänster där informations och kommunikationsteknik används, som exempelvis på internet, kontakter med SMS eller interna elektroniska ärendehanteringssystem. Projektets syfte var att analysera hur och varför säkra offentliga e-tjänster konstrueras (både genom sociala och tekniska aktiviteter) i olika praktiker. Forskningsprojektet har varit tvärvetenskapligt och integrerat perspektiv, teorier och förhållningssätt från ämnena statsvetenskap och informatik. Projektet har kretsat kring fyra centrala frågor om: aktörer och organisationer, kunskap och kompetenser, värderingar och normer samt teoretiska implikationer. Projektet har baserats i fallstudier som genomförts på statlig, landstingskommunal och kommunal nivå och uppmärksammat. Fallstudierna har uppmärksammat både mer avgränsade enskilda tjänster och mer generella normer och policyer kring offentliga e-tjänster. Studierna visar sammantaget att offentliga värden måste genomsyra offentliga e- tjänster. Det finns tydliga skillnader mellan faktisk och upplevd säkerhet som måste beaktas. Offentliga värden grundas i demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De som deltar i formandet och implementeringen av offentliga e-tjänster har olika kunskaper och kompetenser som måste få komma fram för att garantera och utveckla den gemensamma upplevda säkerheten. E-tjänster utvecklas kontinuerligt när de används och det måste finnas utrymme för ständiga förbättringar för att de skall fortsätta att upplevas som säkra. Den vetenskapliga rapporteringen samt andra former av rapportering till praktiker redovisas sist i rapporten 2

Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 4 Offentliga e-tjänster ett växande (problem)område Bakgrund... 4 Forskningsprojektets syfte och frågeställningar... 8 Medverkande forskare... 9 Projektets genomförande tvärvetenskap i praktik och analys... 10 2. Fallstudierna... 13 Anonyma tentamina på ett universitet en nationell fallstudie... 13 Elektroniska Patientjournaler ett landstings fall av e-tjänster... 16 Lokala värden och e-tjänster kommunala fallstudier... 19 3. Övergripande slutsatser som vuxit fram från fallstudierna... 22 Tillit och säkerhet både det faktiska och upplevda... 22 Skillnader mellan privat och offentligt... 24 E-tjänster i ett utvecklings- och användningssammanhang... 25 4. Slutsatser och svar på forskningsfrågorna... 28 Aktörer och organisationer... 28 Kunskap och kompetenser... 29 Värderingar kring säkra offentliga e-tjänster... 30 Teoretiska implikationer kring teknik-samhälle forskning... 30 5. Slutsatser, implikationer och fortsatt forskning... 31 Fallstudier som lärande... 31 Att värna det offentligas särdrag... 32 Medborgarskapets utmaningar... 32 Att utveckla verksameter och e-... 33 Fortsatt forskning... 33 Publikationer & återkopplingar... 35 3

1. Inledning Forskningsprojektet SAFe: Safe public e-services an issue of trust and organization slutredovisas härmed efter tre års verksamhet. Denna slutrapport fokuserar fallstudiernas resultat, övergripande slutsatser samt implikationer som vi identifierat utifrån projektet för utvecklingen av offentliga e-tjänster. Vi redovisar slutligen även vetenskapliga publikationer och återkopplingar till olika aktörer inom forskning och praktik kring säkra offentliga e-tjänster. Denna text kan läsas som en slags sammanfattning av all vår forskning inom detta projekt. Därför är det de egna publikationerna som vi hänvisar till. Mer utvecklade resonemang, våra källor samt översikter av forskningsfältet återfinns således i våra publikationer. Offentliga e-tjänster ett växande (problem)område Bakgrund Offentliga organisationer använder allt mer informationsteknik (IT) liksom privata företag, organisationer och hushåll. Offentliga e-tjänster, det vill säga tjänster där IT används är ett växande område där hög säkerhet krävs. Detta är komplexa förändringar där e-tjänster och IT-användning hänger samman med många andra förändringar i offentliga verksamheter. Offentliga e-tjänster grundas i de demokratiska värdena kring demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Men genom användningen sätt de i större sociala sammanhang och mer generella sociala värden som exempelvis tillväxt, öppenhet och hållbar utveckling. Vi väljer här att rättframt beskriva bakgrunden och ge en enkel exemplifierande inledning till fältet. För en mera forskningsförankrad bakgrund se t.ex. Andréasson (2011) och Jansson (2011). I detta avsnitt diskuteras ett par teman som kommit att lägga en gemensam grundförståelse för våra forskningsfrågor och de sammanhang som vi studerat. Offentliga e-tjänster växer fram både i statliga och kommunala verksamheter idag. Att hämta information om telefonnummer och öppettider på nätet är för de flesta en helt normal aktivitet. Lika vardagligt har det blivit för många att bekräfta sin inkomstdeklaration med ett kort SMS eller att hitta blanketter för olika ärenden till offentliga myndigheter på nätet. Många kommuner ger också mycket omfattande information om sina verksamheter på nätet, allt ifrån öppettider och telefonnummer till att kunna söka litteratur i det kommunala bibliotekets kataloger eller till och med ladda ner e-böcker till sin läsplatta eller möjligheter att delta i dialoger om kommunalpolitik. Även de som arbetar inom offentliga verksamheter använder många olika former av informationsteknik eller e-tjänstesystem i sin vardag som exempelvis 4

handläggningssystem, elektroniska patientjournaler, ansökningssystem eller webbkonferenssystem för möten, vägledning eller liknande. Relationen mellan medborgaren och det offentliga ändras från personliga möten och pappersblanketter till en alltmera elektroniskt medierad kontaktyta. e- i offentliga e-tjänster står för att tjänsten är elektronisk och att informations- och kommunikationsteknik används genomgående. E-tjänster en del av det offentliga Användningen av informations- och kommunikationsteknik förändrar relationer såväl som organiseringen av samhället i allmänhet och därmed även det offentliga. De tre centrala grupperna av aktörer kring det offentliga är: politiker, tjänstemän och medborgare. De demokratiska representanterna politikerna är valda av medborgarna och styr den offentliga förvaltningen bestående av tjänstemän. Tjänstemän utformar och tillhandhåller offentliga tjänster till medborgare. I detta vida tjänstemannabegrepp inkluderas även professionella som lärare och läkare. Mellan dessa tre grupper av aktörer skapas tre relationer, vilka alla kan utvecklas med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, vilket vi fångar i bilden nedan. Bild 1: Relationer i offentliga sammanhang De tre centrala relationerna där IT används blir då: e-demokrati mellan medborgare och politiker, e-förvaltning mellan politiker och tjänstemän inom förvaltningen och slutligen e-tjänster som är informations- och kommunikationsteknik i tjänster från förvaltningen till medborgare och det omgivande samhället. Det är de offentliga e- tjänsterna som står i fokus här men de relaterar samtidigt till e-demokrati och kanske främst e-förvaltningen. Därför har vår forskning även kommit att relateras främst till e-förvaltningsverksamheter och i vissa sammanhang även e-demokrati. Denna modell är ett sätt att akademiskt förtydliga och skapa gränser. Men i vardagligt tal, 5

inte minst inom offentlig förvaltning, används begreppet e-förvaltning för både det som kallas e-förvaltning ovan och e-tjänster. E-tjänster och andra kanaler för kommunikation Användningen av informations- och kommunikationsteknik öppnar för flera olika kanaler att ha kontakter igenom. Det gör att även äldre kanaler för kommunikation inordnas i flera sammanhang och på flera sätt. Därmed ses även personliga möten som en kanal för offentliga tjänster. En annan traditionell kanal är telefon, som även kompletterats med allt mer tekniska lösningar som att knappa sig fram mellan olika val. Detta är en ny kanal där den vanliga tekniken telefonen kompletterats med datorer, vilket på så sätt kan inkluderas i e-tjänster även om det inte primärt är vad som vi ser som e-tjänster. Kanaler med datorer som gränssnitt mellan medborgare och offentlig förvaltning är den kanal som primärt ses som e-tjänster. Diskussionen om kanalval, vad som anses vara en kanal, vilka kanaler som prioriteras samt hur e- tjänster fogas in i bland dessa har återkommit i våra studier och lägger en viktig grund för fortsatt analys av säkra offentliga e-tjänster. Därför har det varit viktigt att särskilja olika kanaler. De kanaler som används för interaktion mellan offentlig förvaltning och medborgare kan samlas i kategorierna: Personliga möten Telefonkontakt med personer/tjänstemän eller andra professionella E tjänster med telefon som gränssnitt E tjänster med dator/smartphone som gränssnitt Tabell 1: Kanalval Mycket förenklat kan offentliga e-tjänster sägas vara de tjänster som offentliga organisationer tillhandahåller till medborgare, företag och andra organisationer i samhället. E-tjänster kan vara allt från information till avancerade självbetjäningstjänster. I dessa olika kanaler skapas en mångfald av nya sätt att bedriva offentlig verksamhet (exempelvis att lämna in inkomstdeklarationen på nätet eller med telefonen) och en del helt nya verksamheter (som anonyma klamydiatest). Dessa förändringar ställer många nya frågor om hur det offentliga fungerar och vad som krävs för att det skall upplevas som säkert och skapa tillitsfulla relationer. Upplevd och faktisk säkerhet Avgörande för att vi skall vilja använda, faktiskt använda och ha tillit till sådana nya tjänster och sätt att tillhandahålla tjänster baseras på att informationsteknik är samt upplevs och omtalas som säker. Med säker avses då både att den är tekniskt säker och att det finns organisatoriska strukturer som gör att den uppfattas, beskrivs och omtalas som säker. Samspelet mellan sådan teknisk och socialt organiserad säkerhet har varit en central utgångspunkt i vår forskning. 6

Tekniskt säkert innebär exempelvis att inloggningar fungerar väl som identifiering och att bara rätt personer får tag i information i systemen, men det kan även vara att systemen fungerar vid kriser som strömavbrott och andra kritiska situationer. Men om systemen är tekniskt säkra, så krävs det att de fungerar säkert i de organisatoriska sammanhang där de används. Den tekniska och social säkerheten måste hänga samman. Om det, exempelvis, inte finns en organisation och ett regelverk eller normer kring vem som får tillträde till information så spelar det ingen roll om systemet anses verkligt säkert rent tekniskt. Därför är det mycket viktigt att förstå hur informationstekniska system, som offentliga e-tjänster, organiseras och används och att sätta detta i ljuset av tillit och säkerhet. Vi behöver kunna lita på system, människor och organisationer! Tillit och tillgång Tilliten till det offentliga baseras på att det är just offentligt. När det gäller offentliga e-tjänster är det offentliga viktigt för att bevara både tilliten till och legitimiteten för såväl tjänsterna som det offentliga i sig. Tillit och tillgång skiljer sig mellan privata och offentliga e-tjänster. e-tjänster i privata företag, som exempelvis för att köpa musik och litteratur eller att boka resor, kan bytas och väljas fritt på marknaden. Men vem som helst rätt till offentliga tjänster, även om de verkar allmänt tillgängliga på nätet. Tillskillnad från marknadstjänster på nätet, som är tillgängliga för alla som vill och kan betala, så är det medborgarskapet som ger rättigheter men även skyldigheter att använda offentliga e-tjänster. Idag då många offentliga tjänster erbjuds på olika sätt ges en bild av att det offentliga blir allt mer likt marknadens valsituationer. Men sådan valfrihet är inte tillgänglig för vem som helst även om han eller hon har pengar. Medborgarskapet, eller andra kriterier (t.ex. förvärvsinkomst för att få sjukförsäkring) ger rättigheter till dessa tjänster. Därför är de medborgerliga rättigheterna och skyldigheterna viktiga grunder för hur offentliga e-tjänster utformas. Därtill har staten det offentliga i vissa verksamheter rätt att tvinga medborgare genom myndighetsutövning som att lämna in inkomstdeklaration (även om det finns olika kanaler att välja på så kan vi inte välja om vi vill lämna inkomstdeklarationen eller inte). Det är inte något som kan väljas eller väljas bort. Effektivitet och legitimitet IT anses i de allra flesta fall kunna effektivsera verksamheter så att de går snabbare, enklare och använder mindre resurser. Även i offentliga organisationer är effektivitet viktigt. Men offentliga organisationer måste använda och utveckla tekniken för att upprätthålla offentliga värden som demokrati, jämlikhet och rättvisa och rättssäkerhet. Offentlig verksamhet som upprätthåller och vilar på dessa värden anses legitim. Om det offentliga använder sina resurser effektivt så kommer de också att upplevas som mer legitima. Legitimitet bygger, sammanfattningsvis, på att det som det offentliga gör både är lagligt och människor har tillit till det. 7

Dessa resonemang om tillit, tillgång och legitimitet är kärnan i skillnaden mellan privata och offentliga e-tjänster. Detta projekt har mot den bakgrunden främst fokuserat hur e-tjänster organiseras. Därför är organiseringen av offentliga e-tjänster avgörande för om de skall uppfattas som säkra och om människor ska ha tillit till dem och till det offentliga i allmänhet. Ur ett myndighetsperspektiv kan heller inte jämfört med ett företag vissa kanaler väljas bort på bekostnad av andra. Myndigheten måste upprätthålla även för den interna organisationen mindre fördelaktiga kontaktkanaler för att kommunicera med medborgare på olika sätt. Myndigheter måste givet detta vara mera öppna än företag och i någon mening ha en större uppsättning av kontaktkanaler och ytor parallellt vilket i sig är en utmaning. Mot denna bakgrund har vi genomfört ett antal fallstudier för att på olika sätt belysa hur säkra offentliga e-tjänster organiseras. Forskningsprojektets syfte och frågeställningar När det gäller teknik i betydelsen e- i offentliga verksamheter så kommer även legitimiteten att grundas på att tekniken och användningen av den är säker. Samspelet mellan den tekniska och sociala säkerheten utvecklas därför kontinuerligt i relation till förväntningar och praktiker. Syfte Det övergripande syftet med detta forskningsprojekt var att analysera hur och varför säkra offentliga e-tjänster konstrueras (både genom sociala och tekniska aktiviteter) i olika praktiker. Forskningsprojektet har baserats på tvärvetenskapliga ansatser där vi aktivt integrerat perspektiv, teorier och förhållningssätt från ämnena statsvetenskap och informatik. De tvärvetenskapliga ansatserna är både teoretiska och praktiska för att öppna för analyser av tillit, betydelser som utvecklas i spåren av olika professionella kompetenser och kunskaper hos både individer och organisationer. Detta syfte har hanterats genom ett antal olika fallstudier och dess innehåll har brutits upp i och konkretiserats genom fyra övergripande frågeställningar. 1. Vilka aktörer och organisationer involveras i utvecklingen av säkra offentliga e-tjänster och hur tolkar de informationssäkerhet, tillit och organisering? 2. Vilka typer av kunskap och kompetenser används och utvecklas genom de socio-tekniska utvecklingsprocesserna? 3. Vilka värderingar, normer, idéer och strategier återfinns i dessa processer och hur kan dessa förklara olikheter i utfallet av processerna? 4. Hur kan informationssäkerhet och tillit byggas i teorier kring sociotekniska system? Vi återkommer till dessa övergripande frågeställningar i slutet (kapitel fyra). Fortsättningen av detta inledningskapitel kommer att fokusera på hur 8

forskningsprojektet har genomförts och den forskargrupp som vi genom projektet har byggt upp och kommer att jobba vidare i. I nästa kapitel kommer vi att presentera de fallstudier som varit vägledande genom vårt projekt och på så sätt kommit att utgöra den dagliga forskningsbasen. Därefter, i kapitel tre, kommer några generella erfarenheter från fallstudierna att diskuteras på ett övergripande plan. Där reflekterar vi även kring våra erfarenheter av att basera ett större forskningsprojekt på ett antal i hög grad separerade fallstudier och vad vi anser oss ha vunnit på denna ansats metodologiskt och analytiskt. Medverkande forskare Detta forskningsprojekt har genomförts av en kärntrupp av forskare alla verksamma vid Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling (IEI) vid Linköpings universitet, men även ett antal andra personer har deltagit och bidragit till projektets verksamheter. Docent Elin Wihlborg, statvetenskap, har agerat som projektledare och även ansvarat för fallstudierna i kommuner. Karin Axelsson som under projektperioden blivit professor i informatik har lett fallstudien kring e-tjänster för anonyma tentamina. Docent Ulf Melin, även han informatik, har lett den longitudinella fallstudien om införandet och användningen av elektroniska patientjournaler. Wihlborg, Melin och Axelsson har fungerat som ledningsgrupp och var även de som designade och ansökte om medel för projektet. I ansökan deltog även fil dr Maria Alm, statsvetenskap, som skulle arbetat heltid i projektet, men hon lämnade Linköpings universitet för en tjänst vid Energimyndigheten tidigt under projekttiden. Under Wihlborgs längre sjukskrivningar har Axelsson och Melin fungerat som projektledare. Då Alm lämnade projektet rekryterades under senhösten 2008 två doktorander, Ester Andreasson och Gabriella Jansson, i Statsvetenskap då vi även erhöll fakultetsmedel som motfinansiering för dessa. De har deltagit i och i hög grad drivit de landstingskommunala respektive kommunala fallstudierna. Doktorand Ida Lindgren, som hade en licentiatsexamen i arbetsvetenskap rekryterades till projektet och som doktorand i informatik och kommer att disputera 2012. Våren 2010 rekryterades Mattias Örnerheim som doktorand i statsvetenskap för att ytterligare arbeta med e-tjänster i landstingskommunala fallstudier. Således har projektets flervetenskapliga karaktär stärkts givet dessa personalförändringar. På så sätt har vi kunnat vidga projektet, men det har även fått en större tyngd av doktorandarbeten, vilket krävt mer handledning och organisering av projektet, än planerat. Sammanfattningsvis har tre seniora och fyra doktorander alla anställda vid IEI varit verksamma i projektet under de gångna tre åren. Därtill har ett par personer knutna till KTH, Högskolan Väst och Mittuniversitetet i mindre omfattning medverkat i forskningsprojektet på uppdragsbasis när vi har haft 9

behov av kompletterande resurser och kompetenser. När vi funnit kopplingar till kollegors verksamheter har vi även i vissa fall skrivit konferenspapper och/eller artiklar tillsammans med dem och på så sätt har även företagsekonomer, geografer, sociologer och media- och kommunikationsvetare integrerats i projektet. Detta har ytterligare stärkt projektets profil. Projektets genomförande tvärvetenskap i praktik och analys Detta forskningsprojekt har utgått från ett antal självständiga fallstudier som beskrivs närmare i nästa avsnitt. Men det finns vissa gemensamma metodologiska ansatser som vuxit fram genom vår tvärvetenskapliga ansats. Ämnena statsvetenskap och informatik har delvis olika motiv och metoder för empiriska studier. I statsvetenskapliga studier av politik och förvaltning är alltid gränsen mellan att studera politik och göra (påverka, forma) avgörande för god forskning. Det finns således en strävan efter att skapa distans och med hjälp av teorier analysera, generalisera och utveckla teori. Informatikämnet har mer erfarenheter av att arbeta nära praktiker och ge kontinuerliga återkopplingar och reflektioner kring vad som görs och hur det görs. Inom informatikämnet finns en grundläggande ansats att vetenskapliga studier kan och kanske till med bör bidra till och utveckla de verksamheter som studeras. Under projektet har dessa olikheter skapat grund för viktiga och givande metoddiskussioner, som utvecklat både hur vi har forskat och hur vi har tolkat och förstått våra metoder och vår forskning. Särskilt viktigt har detta varit för doktoranderna, som fått insyn i olika förhållningssätt och metoder. Kvalitativa, longitudinella, och verksamhetsnära fallstudier All vår forskning har en kvalitativ ansats, där tolkning och förståelse för de studerade processerna står i fokus. Centralt i kvalitativ forskning är grunden i samhällsvetenskaplig teori och hur olika teoretiska ingångar öppnar för olika slags tolkningar. De fall som studerats har valts ut för att kunna generalisera även från enstaka fallstudier. Det innebär att vi valt olika teoretiska ingångar i de olika fallstudierna och därmed har även delvis olika metoder och tillvägagångssätt använts. Fallstudien om kommuners policyer och värderingar kring e-tjänster (Janssons licentiatavhandling) fokuserade den tredje forskningsfrågan kring normer och värderingar. Därför valdes två kommuner med olika förhållningssätt till medborgare, politik och organisering valdes för att kunna relatera tolkningar till teorier om normer och värden. Andréassons studie å andra sidan fokuserade tolkningar av aktörers kunskap, kompetenser och relationer i implementeringen av e-tjänster, den andra forskningsfrågan. Dessa relationer studerades i ett fall och tolkningen relaterades till teorier om implementering och makt. På så sätt har fallstudiernas kvalitativa tolkningar grundats i teorier och designats något olika. 10

De tre huvudsakliga fallstudierna har alla haft en longitudinell verksamhetsnära ansats. De mindre fallstudierna har dock haft en mer begränsade utsträckning i tid. Dessa metoder har gett oss möjligheten att på nära håll följa, studera och stödja aktörer, policyer och strategier för teknik, säkerhet och organisation i offentliga sammanhang. Vi har kommit nära våra respondenter och tagit del av deras uttalanden, handlingar och arbete med de komplexa processer som formas kring införandet av offentliga e-tjänster. De främsta metoderna har varit textanalyser av dokument, intervjuer och observationer liksom studier av system och tjänster. Textanalyserna har på olika sätt problematiserat och tolkat dokument som nationella policydokument (förarbeten, propositioner och beslut) planer, kommunala och landstingskommunala policydokument, medias rapportering och debatter i media samt organisatoriska- och projektbundna dokument. Denna mångfald av material har gett en sammantagen bild för att besvara forskningsprojektets syfte. Tolkningarna av fallstudierna har haft intentioner att integrera våra discipliner på olika sätt. Ibland har vi därför satt tekniken och tjänsterna i förgrund vid analys och förståelse för hur t.ex. säkerhet konstrueras teknisk och socialt. I andra tolkningar har policyskapandet och de politiska processerna placerats förgrunden av tolkningen och den andra aspekten tekniken i bakgrunden. En blandning mellan seende i bakgrund och i förgrund med andra ord. Integrationen har tydligt funnits där och kommer också till uttryck i såväl papers som avhandlingar som har genererats i projektet. Sammantaget har mångfalden av metoder och tillvägagångssätt i sig varit en samlande arena för det tvärvetenskapliga. På så sätt vill vi visa att även metoderna och ansatserna kan ses som ett resultat av projektet. Dessa erfarenheter bör utvecklas än mer i kommande forskning men även diskuteras i generella termer för tvärvetenskaplig forskning. Formandet av en Forskargrupp Under projektperioden har vi genom kompletterande finansiering och samverkan utvecklat projektet på flera sätt och flera personer arbetar idag med dessa frågor i vår närhet. Forskningsprojektet SAFe utgör på så sätt basen i en framväxande forskningsmiljö kring säkerhet, tillit och demokrati i det framväxande informationssamhället med fokus på offentliga e-tjänster. Vi har finansiellt stöd även från Forskningsrådet för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS), Vinnova och internt från filosofiska fakulteten vid Linköpings universitet. Den främsta forskningen av detta projekt vad gäller forskningsfrågor och personellt kommer att ske i det av MSB finansierade projektet FUSe Framtidens säkra elektroniska identifiering framväxt och användning av e-legitimationer (dnr 2010-2657). Detta projekt kommer prof Karin Axelsson att leda. Medverkar gör även Andreasson, Melin och Wihlborg. Genom detta projekt har vi konsoliderat och format en mångvetenskaplig forskargrupp bland annat genom genomförandet av fallstudierna enligt ovan men också genom återkommande seminarier och vetenskapliga workshops. Detta är en positiv bieffekt av det nu avslutade forskningsprojektet, som kommer att göra att 11

kompetenserna som vuxit fram vårdas och utvecklas. Vi har härmed lagt en stabil grund för fortsatt utvecklande av kunskap inom dem domän som projektet representerar. Den framväxande forskningsmiljön samlar vi i begreppet PostIT-gruppen, som kan utläsas: Public Organisations in Sustainable Transition through/by Information Technology. Vi vill härigenom peka på ett par centrala teser som generats ur vår forskning: - Public Organisations är mer än offentlig förvaltning. Idag implementeras alltmer offentlig politik i gränssnitt av och samverkan mellan många olika slags organisationer som offentliga, kooperativa, ideella, privata etc. Dessa organisationer bör dock genom sitt agerande och de aktuella uppgifterna betraktas som offentliga. - Sustainable Transition påvisar vår normativa ansats att förändringarna bör vara hållbara ekonomiskt, ekologiskt och socialt/demokratiskt. Hållbarhet kan både handla om att etablerade organisationer är så stabila att de kan hantera en hållbar förändring eller att de nya organisationer och strukturer som skapas skall sträva efter att vara/bli mer hållbara än de tidigare. Det innebär att förändringsprocesser i sig inte bara är förändring, utan även bärare av värden. - through/by är en indikation av att IT både finns i ett sammanhang av det som kallas informationssamhället och samtidigt är IT ett verktyg för dessa förändringar. De samhällsförändringar som studeras ses således inte som lyfta ur sina sammanhang. - Information Technology är i detta mångvetenskapliga sammanhang både tekniska system och artefakter. Dessa både strukturerar och påverkar samhället och har implikationer på de mest skilda områden. På så sätt inkluderas allt ifrån mobiltelefoner och enklare tjänster som kan genomföras med dem till de grundläggande förändringar av informationstillgång som tekniken ger. Offentliga e-tjänster kan således handla om såväl intern administrativ användning av datorer som om att skapa nya möjligheter för kontakter mellan förvaltning och det omgivande samhällets organisationer och medborgare. Dessa centrala och gemensamma synsätt har vuxit fram genom SAFe-projektet och används nu som grund för att utveckla och formulera kommande forskning, vilket vi återkommer till sist i denna rapport där vi pekar på några kommande forskningsfrågor. 12

2. Fallstudierna Forskningsprojektets bas har utgjorts av tre huvudfallstudier och ett antal relaterade mindre fallstudier. De tre huvudfallen har valts för att representera e-tjänster inom stat, landsting och kommun de tre främsta offentliga nivåerna i svensk förvaltning. Dessa fallstudier har genomförts och följts under hela projektperioden. På varje nivå har specifika utvecklings- och förändringsarbeten följts för att besvara forskningsfrågorna. Dessa har valts för att de varit aktuella, tillgängliga men också berört olika grupper och olika perspektiv på offentliga e-tjänster. De tre huvudsakliga fallstudierna var: E-tjänster för anonyma tentamina på ett universitet. E-tjänster för patientjournalhantering i ett landsting hälso- och sjukvård Kommunala e-tjänster nära medborgaren Tabell 2: Fallstudier Dessa tre fallstudier och vissa relaterade mindre fallstudier kommer att presenteras och diskuteras i detta avsnitt. De mindre fallstudierna kommer dels att fogas in som komplement till den administrativa nivå av det offentliga där de ägt rum och dels att diskuteras avslutningsvis. I nästa avsnitt kommer mer övergripande slutsatser att diskuteras. Anonyma tentamina på ett universitet en nationell fallstudie För att illustrera en nationell offentlig organisations utveckling av en ny offentlig e- tjänst valde vi att följa ett projekt som kopplar nära till en specifik grupp studenter. Men som det visade sig så var många olika aktörsgrupper involverade i denna förändringsprocess. Denna fallstudie valdes för att vi gavs möjligheter att följa hela processen från de första beslutens till ett helt implementerat och färdigt system. Projektet anonyma tentamina grundas tydligt i offentliga värden som rättsäkerhet, lika behandling och tillgänglighet. Den grundläggande idén var att studenternas integritet och rätt till lika behandlings skulle stärkas. Studentkåren, som organiserad företrädare för en intressegrupp, hade länge uttryckt önskemål att examinationen skulle vara anonym för att garantera likabehandling. Anonyma var därför inte primärt en e-tjänst. E -tjänsten tillkom för att kunna implementera idén om anonymitet vid examinationen. En viktig lärdom av denna fallstudie är att införandet av en e-tjänst tvingar fram klargörande av verksamhetsprocesserna inom organisationen och i relation till andra aktörer och organisationer. Det framträdde tydligt här, och har senare bekräftats i 13

våra andra fallstudier, att samspelet mellan organisationsförändring och e- tjänsteutveckling måste gå hand i hand. I detta fall var det så att många lärare hade egna system för tilläggsuppgifter och andra lösningar av examination. Men de kunde inte integreras i systemet för anonymitet. Därför fick de ändras för att passas in i tjänsterna kring anonyma tentamina, men egentligen var det så att det var en anpassning till regler som redan funnits. E-tjänsten synliggjorde otydligheter och även det som verkligen var genvägar och lokala lösningar inom organisationen. Det visade sig att e-tjänsten sträckte sig in i administrationen och förändrade den. Därför gavs organisatoriska avtryck, som måste samordnas och hanteras för att e-tjänsten och alla de relaterade förändringarna skulle ses som legitima. Organisationens förbättrade kännedom om sina egna informationsflöden, ansvar och rollfördelningar var en oväntad och (för de flesta) positiv effekt av förändringen. Detta ökade säkerheten både i e-tjänsten och i andra centrala processer inom organisationen. Därtill visade det sig att införandet av e-tjänsten öppnande upp tidigare givna roller och relationer inom organisationen. Osynliga hierarkier och maktrelationer synliggjordes och omförhandlades i vissa fall, exempelvis tentavakterna fick högre status och mer makt att agera. De roller som olika aktörsgrupper hade i förändringsprocessen pekade på att olika intressen framkom och artikulerades i processen. Intressenter, eller intressegrupper, kallas i internationell forskning för stakeholder. Stakeholderbegreppet innehåller en förståelse av att någon håller ett ställningstagande och driver det, vilket är något mer än att ha intresse av eller i en förändringsprocess. Men intressenterna framträder just som aktiva och som drivande i processer mot ökad säkerhet i offentliga e-tjänster. I det aktuella fallet med anonyma tentamina så framträdde många fler aktörsgrupper som intressenter i förändringen än vad som normalt identifieras inom forskning om e-förvaltning och e-tjänster i offentlig sektor. Därför ger denna fallstudie många viktiga erfarenheter för tolkningen av just vilka som har intressen av och som påverkar en organisationsförändring. Ofta söks intressenter utanför organisationen, men här var det anmärkningsvärt nog så att De glömda/osedda aktörerna fanns framförallt internt på myndigheten. De doldes av att de inte sågs som de uppenbara intressenterna "myndigheten" eller "medborgaren". Det tyder på att aktörskategorier ofta är trubbiga och kan brytas upp i mer konstruktiva och användbara kategorier. Mer konkret var det så fallstudien av anonyma tentamina att flera grupper påverkades av införandet av e-tjänsten (administratörer, tentavakter) trots att de inte har med själva tjänsten (att studenterna är anonyma) att göra. Anonymiteten kan ju ses som en deal mellan universitetet (som företräds av läraren) och studenten. Men den oväntade stakeholdergruppen: tentavakterna, var de som påverkades mest av införandet av anonyma tentamina. Denna administrativa grupp syns sällan i forskningen, även om deras agerande är avgörande och just i denna fallstudie fick de en framträdande roll). 14

Då utformningen av denna e-tjänst inkluderade en tydlig kartläggning av processen kring examination synliggjorde mer olikheter och mångfalden av aktörer inom de olika aktörsgrupperna. Flera av dessa aktörer hade inte en direkt koppling till e- tjänsten, utan en mer indirekt koppling genom informationstekniken och de nya arbetsformerna som e-tjänsten medför. Vi har även funnit stöd för snarlika resonemang i internationell forskning och kan därför slå fast att det är avgörande att ett bredare synsätt på aktörer såväl som informationstekniken i sig måste finnas i e- tjänsteutformningen. Informationstekniken och användningen av den utgör i sig ett sammanhang där man kan identifiera stakeholders i e-förvaltning. En ny myndighet nya e-tjänster som kitt? Denna mycket mindre fallstudien uppmärksammade processen kring sammanslagning av ett par myndigheter till en ny myndighet. Den nya gemensamma myndigheten utvecklade interna e-förvaltningssystem för alla de tidigare myndigheterna. Detta blev en stor omställning för de professionella som vant sig vid sina myndighetssystem. Det första systemet som krävdes för att fungera som en myndighet var ett gemensamt diarium. Diariet har dels en symbolisk funktion som garant av offentlighet och tillgänglighet. Diariet blir även dels en gemensam ingång och ger intryck av en myndighet trots att den som i detta fall är geografiskt spridd. Därtill utvecklades gemensamma e-tjänster riktade till medborgare och andra aktörer i samhället. E-tjänsterna blev då en symbol för den nya myndigheten och tilliten till e-tjänsten kom även att skapa tillit till den nya myndigheten. Denna fallstudie bekräftade flera av erfarenheterna från anonyma tentamina. Här agerade (självklart?) företrädare för de gamla myndigheterna som intressenter för sina rutiner och sin organisering. Det fanns en trögrörlighet i organisationen och tröskeln att ändra rutiner och lära nytt ansågs så hög att många hade motiv för att engagera sig mot den nya myndigheten. Tekniken och val av system fick här samma symboliska funktion. Det blev uppenbart att när tekniska system diskuterades, valdes och implementerades så måste organisationen anpassas och relateras till dessa. Därför kom organiseringen att stramas upp och strävan efter mer likartade arbetssätt var stark, men sällan enkel. Det är möjligt att här se e-tjänster och e-förvaltningen som motorer i sammanfogningen av den nya myndigheten. Sammanfattande intryck av nationella fallstudier Av de nationella fallstudierna kunde vi dra tre huvudsakliga slutsatser, vilka ytterligare diskuteras senare i denna rapport. Dessa tre slutsatser var att organisationsförändring måste samordnas och länkas till med teknik förändring, att olika intressenter måste få komma till tals och att tekniken i sig bidrar till artikulera intressen och driva förändring. För det första att det är avgörande att se e-tjänste- och e-förvaltningsutveckling som en del av organisationsförändring. Organisationen och de nya måste utvecklas i samspel. Förändringar och införandet av e-tjänster klargör och konkretiserar ofta vad som görs i organisationen och hur det sker. Det är viktigt inte minst då offentliga e- 15

tjänster sällan genomförs som en helt ny tjänst utan utvecklas och införs som komplement till och stöd i organisationen. Därför är det viktigt för organisationen att uppmärksamma och hantera förändringar både tekniskt och socialt i samordnade processer. Organisationsförändringar drivs av att många olika grupper har intressen av och i förändringen. Därför måste alla sådan här processer ha breda ansatser och inkludera och bjuda in aktörer som kanske inte primärt ses som intressenter. Oavsett kunskaper och kompetenser har många mycket att bidra med för att förändringar ska lyckas. Även internt i organisationer i allmänhet och kanske i myndigheter i synnerhet finns dolda aktörsgrupper. För att förändringarna skall leda till långsiktig legitimitet krävs att dessa kommer till tals och deras åsikter och ställningstaganden beaktas. Tekniken var viktig för att artikulera olika intressen och förhållningssätt till förändringarna. Kring informationstekniken framkom många kritiska ställningstaganden och olikheter i organisationens agerande blev uppenbara. Därför har informationstekniken en viktig roll i förändringsarbetet och den kan ibland bli ett viktigt sammanhang att tala kring. Om inte annat kan man just i förändringsprocessen får en gemensam fiende som sedan hanteras och integreras i organisationen när det satt sig. Dessa slutsatser framträdde även, om än i delvis en annan skepnad, i den landstingskommunala fallstudien. Elektroniska Patientjournaler ett landstings fall av e-tjänster Den andra större fallstudien var elektroniska patientjournaler i ett landsting. Hälsooch sjukvården är högt specialiserade och hierarkiska offentliga organisationer, i vilka krav på tillit och styrning framträder särskilt väl. Landstinget är offentligt och politiskt styrd. Huvudsakligen är det tjänster som tillhandahålls till medborgarna (patienter) som står i fokus. Hälso- och sjukvårds administration är ett stort område inom offentlig sektor, som vi valt att studera. Men här finns även tjänster som är vårdgivande. Landsting är sekundärkommuner och därför lyder de under kommunallagen och har självstyre. Självstyret är viktigt för att förstå att den offentliga organisationen har möjlighet att utforma vilken, hur och varför e-tjänster väljs och integreras i organisationen. I det studerade landstinget hade elektroniska system för hantering av patientjournaler och annan sjukvårdsadministration vuxit fram på olika sätt och används idag i princip i hela landstinget. Redan 2005 togs beslut om att ett gemensamt system skulle köpas in och implementeras, istället för de tidigare olika systemen. Efter en gemensam upphandling valdes ett system från en privat leverantör. Detta system beskrivs som ett komplett systemkoncept med patienten i fokus innehållande funktioner för patientadministration, kliniskt vårdstöd och hantering av statistik. Patientadministration inkluderar hantering av patientjournaler, remisser och 16

läkemedel. Det finns även särskilda funktioner som stödjer mödravård, operation, akutvård, psykiatri samt relationen mellan landstinget och kommunal äldreomsorg. Systemet har en helhetsorienterad ansats och följer patienten genom vårdkedjan. Vår fallstudie har fokuserat policyformering, implementering och praktik, för att följa hur idéerna kring e-tjänsten växte fram, implementerades och kom att leda till nya praktiker. Den övergripande forskningsfrågan om kunskaper och kompetenser och dess betydelser för förändringsprocessen blev därigenom centralt i denna fallstudie. Denna fråga har belysts genom att analysera policyformandet, implementeringsprocessen och de praktiker som utvecklades. Samspelet mellan medicinska, administrativa och politiska kunskaper och kompetenser och styrmodeller kom att stå i fokus i alla tre faserna: policy, implementering och praktiker. Verksamhetsutvecklingsdimensionen och förväntningar på denna punkt är tydliga i målen för hela projektet. Det handlar om nya arbetssätt, gemensamma utgångspunkter (sammanhållen bild av patientens hälsostillstånd och vård) och att systemet ska användas på snarlika sätt inom hela landstinget oberoende av plats. På sätt fanns en ambition att driva projektet som ett verksamhetsutvecklingsprojekt, där IT och e-tjänster inte skulle stå i fokus. Processerna kring de elektroniska patientjournalerna var komplexa. Det var många aktörer som hade intressen i processen, även de utanför landstinget som privata vårdgivare, medicinsk forskning och privata företag som tillhandahåller informationstekniska lösningar för vårdprocesser och vårdadministration. Även här är kompetenser och olika tolkningar av e-tjänsten (främst patientjournaler) avgörande. Organisering i den stora och tröga förändringsprocessen blev viktiga för tilliten till förändringsprocessen och e-tjänsterna. De många aktörerna i processen tvingades även synliggöra sitt ansvar för olika delar av processen. Att landstinget tog ansvar och stod för sitt beslut att genomföra denna stora förändring skapade efter en tid en bred tillit till att det var säkert. Detta trots att en mängd dagliga mindre praktiska problem kan ses som faktiska säkerhetsrisker. Återigen var det uppenbart att införandet av en e-tjänst fick grundläggande implikationer på hela verksamheten. Offentliga e-tjänster används i offentliga organisationer, men utvecklas ofta av privata företag. Det innebär att de normer och principer som de privata företagen har kring e-tjänster präglar även de offentliga organisationernas e-tjänster. Detta är en företeelse som är förknippade med många demokratiska legitimitetsproblem, försvårad implementering och en clash mellan olika synsätt på rättsäkerhet. Då landstinget började köpa vissa moduler av ett system, blev de fast hos den specifika leverantören. Det är inget ovanligt. Genom att synliggöra olika aktörer och intressenters intressen, motiv och relationer framträder komplexa mönster av makt och offentlig styrning i nätverk. Teknisk kompetens gav företaget ett övertag i relation till landstinget när det gällde utformningen av systemet. Men i andra avseenden kan den offentliga organisationen ha ett maktövertag, som stor inköpare, kravställare och dominant kund. 17

De offentliga organisationerna, som kommuner och landsting hamnar lätt i händerna på de privata organisationernas tolkningar. Därför är upphandlingar och beställningar mycket viktiga dokument som ska uttrycka krav på offentlighet, jämliket, rättsäkerhet etc. Det innebär att hela kedjan policyformering implementering praktik präglas av dessa ojämna maktrelationer. Genomgående är det klart att en ny slags vårdpraktik och tolkning av organisationen växer fram med det elektroniska patientjournalsystemet. Landstingskommunala e-tjänster för och kvalitets i vårdval En annan e-tjänst, som vi studerat inom landstinget, är information från kvalitetssystem. Dessa system är än så länge främst internt administrativa. Men information om vårdkvalitet börjar även användas för patienternas val av vårdgivare. Inom hälso- och sjukvården kan två kvalitetsspår skönjas. Dels finns en medicinsk kvalitetsutveckling styrd av den medicinska professionen och dels finns ett kvalitetsspår i form av systemkunskap eller managementkunskap som utvecklats i landstingens och regionernas ledningar. Kvalitetsregister innehåller viktig information i form av primärdata som kan användas för att förbättra kvaliteten i hälso- och sjukvården, men även risker och problem. Säkerheten kring informationen är inte alltid enkel att organisera. Tre problem karaktäriserar dessa processer. För det första i vilken utsträckning den medicinska professionen ska ha egen kontroll över informationen i kvalitetsregister, för det andra vilken typ av information som ska levereras till myndigheterna samt i vilken omfattning information ska göras tillgänglig för allmänheten. Dessa tre aspekter är centrala för den offentliga förvaltningens principer demokrati, rättsäkerhet och effektivitet. Sammanfattande intryck av landstingskommunala fallstudier Av de landstingskommunala fallstudierna synliggjordes fyra huvudsakliga slutsatser, vilka ytterligare diskuteras senare i denna rapport. För det första att utvecklingen av e-tjänster sågs som verksamhetsutveckling, förändringar av kompetens och arbete, tilliten till säkra system och slutligen skillnader mellan det privata och offentliga. Genom hela processen med sammanhållen elektronisk patientjournal hantering framhölls verksamhetsutvecklingen framför de tekniska aspekterna. De sociala och organisatoriska aspekterna prioriterades för att skapa tillit till förändringen och säkerhet i systemet genom god organisering. Dessa processer gynnade lärande och kompetensutveckling. Trots att inga större förändringar av arbetsuppgifter skett så finns idag en tydligare process med stöd i systemet. Säkerheten till patientdata både ökade och minskade. Informationen blev mer tillgänglig, men samtidigt mer välorganiserade processer där ytterligare säkerhetsproblem synliggjorts och kommer att hanteras av landstinget. På samma sätt diskutera säkerhet i medicinska kvalitetsregister. Det studerade systemet hade utvecklats i ett privat företag och landstingets möjligheter att påverka det var inte alltid tydlig och offentliga värden och principer kom därför inte alltid fram. 18

Lokala värden och e-tjänster kommunala fallstudier I kommuner och andra offentliga organisationer används idag allt mer informationsteknik som kontaktyta mot det omgivande samhället och medborgarna. Det kommunala självstyret gör att kommunerna själva avgör vilka tjänster de vill utveckla och/eller köpa av privata leverantörer. Kommunala verksamheter är komplexa och därför har en övergripande studie gjorts av kommunala värden och normer samt ett par mindre kompletterande fallstudier. Offentliga e-tjänster ses generellt som en avgörande del i arbetet med att modernisera och effektivisera kommunal förvaltning. Utvecklingen av offentliga e- tjänster i svenska kommuner har uppvisat stora variationer både vad gäller innehåll, utvecklingstakt och tillvägagångssätt. Denna fallstudie fokuserade den tredje forskningsfrågan om värderingar och normer. Lokala värden artikuleras genom det kommunala självstyret även i motiv och drivkrafter bakom implementeringen av e- tjänster i svenska kommuner, samt vilka effekter dessa processer kan ha på den kommunala organisationen och relationen till medborgaren. Utgångspunkten är här att svenska kommuner ofta fungerar inom vitt skilda lokala kontext och traditioner. Samtidigt finns det i kommunerna en stark tilltro till de positiva effekterna av e-tjänster och ett implicit antagande att dessa effekter kommer att se likadana ut oavsett kontext och förutsättningar i kommunerna. Två medelstora kommuner med olika grundläggande socio-ekonomiska strukturer och grundläggande värden valdes för studien. I den första kommunen utvecklades flera e-tjänster i syfte att öka tillit och legitimitet för kommunen och andra offentliga aktörer bland medborgarna. Här framträdde särskilt e-tjänsternas betydelse för att hanterade utanförskap, språkbrister och skapa öppenhet mot medborgarna. Kommunen tog även ansvar för att skapa möjligheter att nå annan offentlig förvaltning som arbetsförmedling och försäkringskassan. IT blev ett verktyg för integration och tillgänglighet. Den andra kommunen präglades av mer homogen struktur och resursstarka hushåll. Här hade valfrihetsreformerna en central roll och medborgarnas självbestämmande och kompetenser framhölls. E-tjänsterna utvecklades även för att synliggöra och öppna för samverkan med andra leverantörer inom vård-skola-omsorg tjänster. Dessa värden om individens självbestämmande och valfrihet hade funnits innan e- tjänsterna utvecklades men förstärktes när dessa möjligheter tillkom. De olika grundläggande värdena för e-tjänster i de två studerade kommunerna visar att tekniken inte i sig är bärare av värderingar och normer. Det är de normer och tolkningar av säkerhet som finns i organisationen som förmedlas genom tekniken. När de värden och strukturer som formas i kommunala e-tjänster överensstämmer med de allmänna kommunala värden så skapas en tydlig legitim grund för e- tjänsterna som därmed också kommer att upplevas som säkra. 19

Denna fallstudie visar även att de tekniska standardlösningar som används för e- tjänster i svenska kommuner, som generellt är baserade på en självserviceprincip, inte alltid är förenliga med lokalt etablerade värden och aktiviteter inom tillhandahållandet av offentlig service och information. Här kan e-tjänster vara en bidragande faktor till förändringsprocesser där synen på kommunernas och medborgarnas roll och ansvar omvärderas bland lokala politiker och tjänstemän. Kommuner finns nära medborgarna och tillhandahåller många tjänster som är viktiga för att vardagen skall fungera. Därför har lokala värden en viktig roll för att poltik och offentliga förvaltning skall upplevas som legitim. Kommunerna spelar därför en viktig roll i att översätta den globala IT-utvecklingen till lokala normer, värden och behov. Kompletterande mer flexibla servicekanaler är viktiga, men det finns även behov av att integrera översättningen i tekniska lösningar för att effektivt realisera tanken om e-tjänster som ett nytt verktyg för ökat medborgarfokus och lokal förankring. Kommunerna kan på så sätt sägas ha en roll som väktare av lokala behov och offentliga värden i denna annars ofta marknadsorienterade utveckling. Gymnasievalet en kommunal e-tjänst i samverkan Ungdomar är ofta mer vana och tillitsfulla användare av IT i allmänhet. Valet av gymnasieskola är för många ungdomar ett mycket stort och viktigt steg. Vi har därför även studerat e-tjänster för att välja gymnasieskola. Dessa tjänster har i flera sammanhang haft en viktig symbolisk funktion, då den visar yngre medborgare att kommuner är moderna och använder IT. Men det har ofta också en regionaliserande funktion, då ungdomarna har ett större utbud av gymnasieutbildningar än i den egna kommunen. E-tjänsterna kring gymnasievalet innehöll både allmän information, möjligheter att få personlig vägledning av en studievägledare samt funktioner för själva valet. Studievägledarna hade även till uppgift att visa hur systemet fungerade. På så sätt vidgades deras roll och ett oväntat resultat var att de annars ganska ensamma kommunala studievägledarna fick kollegor att samarbeta med när e-tjänsten introducerades. Ungdomarna upplevde e-tjänsten som säker och de hade stor tilltro till kommunen som avsändare och att det fanns personlig hjälp att få i detta viktiga framtidsval. Därtill skapade den regionala e-tjänsten en bild av ett gemensamt engagemang från kommunerna och en framtida regional arbetsmarknad. Detta visar således på att det som kan verka vara en enkel tjänst kan ge fler effekter både för dem som arbetar med och de medborgare som nyttjar tjänsten. Sammanfattande intryck av kommunala fallstudier Av de kommunala fallstudierna synliggjordes tre huvudsakliga slutsatser, vilka ytterligare diskuteras senare i denna rapport. För det första betydelsen av och möjligheten att bygga på de kommunala värden som finns i varje kommun och för det andra kommunens roll som väktare av offentliga värden och slutligen som översättare av tekniken. 20