BESLUT 1(12) Kontaktperson Samhällsbyggnadsavdelningen Enheten för samhällsplanering Anna Jansson Thulin 010-2241397 anna.jansson.thulin@lansstyrelsen.se Kristianstads kommun kommun@kristianstad.se Prövning av beslut att anta ändring av detaljplan för södra delen av Nyehusen samt norra delen av Furubodaområdet i Yngsjö, Kristianstads kommun Länsstyrelsens beslut Länsstyrelsen upphäver i enlighet med 12 kap 3 plan- och bygglagen (PBL 1987:10) kommunens beslut, den 16 januari 2018 6, att anta ändring av detaljplan för södra delen av Nyehusen samt norra delen av Furubodaområdet i Yngsjö, Kristianstads kommun. Redogörelse för ärendet Syftet med ändringen är att möjliggöra genomförandet av Program för kustens utveckling från Åhus till Juleboda. Ändringen gäller exploatering av tomtplats, byggnads placering, byggnadsutformning, byggteknik, skärmning och administrativa bestämmelser om ändrad lovplikt. Planområdet omfattas av riksintresse för kustzon och det rörliga friluftslivet enligt 4 kap 2 MB samt riksintresse för friluftsliv enligt 3 kap 6 MB. Planområdet omfattas av landskapsbildskydd. Detaljplaneprocessen har varit lång. Planuppdrag beslutades av kommunfullmäktige 2009-02-10. Samråd januari och februari 2010 Länsstyrelsens samrådsyttrande 2010-02-12 ingen erinran Antagande 30 mars 2010 Länsstyrelsen beslutar att inte pröva detaljplanen Detaljplanen överklagas i april 2010 Länsstyrelsen avslår överklagandena i juni 2010 Länsstyrelsens beslut överklagas Regeringen (miljödepartementet) upphäver detaljplanen 25 augusti 2011 på formaliafel kopplat till genomförandetid Postadress Besöksadress Telefon Telefax Plusgiro/Bankgiro E-post www 205 15 Malmö Södergatan 5 010-2241100 vx 010-2241110 6 88 11-9 skane@lansstyrelsen.se www.lansstyrelsen.se/skane 291 86 Kristianstad Ö Boulevarden 62 A 010-2241100 vx 010-2241102 5050-3739
BESLUT 2(12) Genomförandetiden för detaljplan 1290K-P99 gick ut 2016 Byte från enkelt till normalt planförfarande mars 2017 Utställning juni 2017 Länsstyrelsens utställningsyttrande 2017-06-26 ingen erinran Antagande 16 januari 2018 Länsstyrelsens inkallelse 2018-02-21 avseende risk för översvämning Detaljplaner För området gäller en av länsstyrelsen 1983-09-21 fastställd detaljplan med antagen ändring/-tillägg av byggnadsnämnden 1998-09-29. I gällande plan är marken utlagd som allmän platsmark för väg och park respektive kvartersmark för bostäder, samlingslokal och idrott. Gällande plans genomförandetid gick ut 2016-02-15. Länsstyrelsen har varit otydlig avseende översvämningsproblematiken på platsen under planprocessen. Emellertid så har planeringsförutsättningar ändrats under hösten 2017 varför länsstyrelsens hantering fortsatt kommer att vara kontinuerlig. Det som framkommit under hösten 2017 och i början av 2018 som länsstyrelsen ser som förändrade planeringsförutsättningar är dels; det arbete som kommunen i samarbete med länsstyrelsen påbörjat genom ändring av översiktsplan avseende havs och kustområdet upphävandet av detaljplan för Yngsjö 3:36 längs samma kuststräcka för två bostadshus Betänkande av klimatanpassningsutredningen SOU 2017:42 Vem har ansvaret? Kritik mot länsstyrelsen att länsstyrelsen måste ta sitt ansvar genom att utöva sin tillsyn avseende lokalisering på mark som kan översvämmas Rapport Klimatologi nr 48 2017 från SMHI, framtida havsnivåer i Sverige Rapport 2018:8 från Boverket, tillsynsvägledning avseende översvämningsrisker Rapport 2018:04 från Länsstyrelsen Skåne, Verktyg för sandvolymer och erosionskänslighet Rapport från DHI, Erosionsutredning Kristianstad
BESLUT 3(12) Skäl för beslutet Lagrum Enligt 2 kap. 3 ÄPBL (SFS 1987:10) ska bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risk för översvämning. Enligt 5 kap. 12 ÄPBL (SFS 1987:10) ska bestämmelserna i 5 kap. 1 4 och 6 10 tillämpas även när en detaljplan ändras eller upphävs. Enligt 12 kap. 1 ÄPBL (SFS 1987:10) ska Länsstyrelsen pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att 1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, 2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, 3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, eller 4. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2007:1303). Denna lydelse var gällande mellan 2008-01-01 och 2009-07-01 (enligt SFS 2007:1303). Inkallelsegrunden översvämning började alltså gälla den 1 januari 2008 och fanns alltså vid planuppdraget 2009-02-10. Stigande havsnivåer/landhöjning Stigande havsnivåer kommer att påverka Skåne mer än övriga landet eftersom Skåne inte har någon landhöjning. Landhöjning orsakas av att landet höjer sig efter att ha varit tungt belastat av den kilometertjocka isen under senaste istiden. Exempelvis Stockholm och norrlandskusten har en landhöjning om mellan 4-8 mm/år 1). Detta är en avgörande skillnad som gör att översvämningsproblematiken är större och allvarligare i Skåne än övriga landet. Föreslagen ändring av planläggning medger en ökad byggrätt för huvudbyggnad från dagens 70 m 2 till 140 m 2. Denna ändring av detaljplan medför ökade konsekvenser av en översvämning och innebär att större risker byggs in i ett område som är utsatt för översvämning, risker som med stor sannolikhet riskerar att bli än större i ett förändrat klimat. Det finns i dagsläget ingen övergripande plan för att skydda området från en stigande havsnivå och det är också mycket svårt för enskilda fastighetsägare och
BESLUT 4(12) boende att själva genomföra åtgärder för att skydda sin egendom mot översvämning i området då detta ofta kräver åtgärder på andra fastigheter i ett större sammanhang. Översvämning Planområdet är belägen ca 150 meter från dagens strandlinje. Enligt planbeskrivningen ligger större delen av planområdet över +3 meter men Länsstyrelsen gör en annan bedömning baserat på Figur 1 och anser att stora delar ligger relativ lågt i förhållande till havet på mellan +2 och +3 m.ö.h. Figur 1 visar planområdets läge i förhållande till havet samt var nivån för +3 meter över havet finns i form av blå markering och Figur 2 visar nivån +2 meter över havet. Figur 1: Illustration som visar +3 meter över havet. Planområdet är ungefärligt markerat med rött
BESLUT 5(12) Figur 2: Illustration som visar +2 meter över havet. Planområdet är ungefärligt markerat med rött Planhandlingarna redovisar en planbestämmelse som reglerar huvudbyggnads nedersta bjälklag till en lägsta höjd av + 3,3 m.ö.h. Det är viktigt att notera att den rekommenderade lägsta bebyggelsehöjden på +3 meter inte automatiskt eliminerar risken för översvämningar från höjda havsnivåer i ett framtida klimat. Rekommendationen baseras på den beräkning som SMHI 2) genomfört för klimatscenario RCP 8.5 vilken visar på en framtida havsnivåhöjning på ca 1 meter. På detta läggs sedan den idag högsta väderrelaterade uppmätta havsnivåhöjningen på ca 2 meter. Området ligger i närheten av Gropahålet vilket är Helge Å:s utlopp. När havet av någon anledning stiger kommer vattnet att gå in genom Gropahålet och tränga in i planområdet norrifrån. I ett större sammanhang kommer vattnet även redan vid +2 meter, ett scenario som kan inträffa redan i nuläget, i stort sett omringa kuststräckan där planområdet ligger och även översvämma ett antal större vägar vilket gör området mycket svårtillgängligt och sårbart då till exempel räddningstjänsten kan ha svårt att nå planområdet. Planområdets utsatthet i ett större perspektiv kan ses i Figur 3.
BESLUT 6(12) Figur 3: Områdets utsatthet i ett större perspektiv vid havsnivåer +2 (lila) och +3 (blå). Planområdet ligger vid röd markering. Frågan om vägsystemets sårbarhet kopplad till översvämning och stigande grundvattennivåer är en fråga som berör alla fastigheter både inom planområdet och i närområdet och kan inte lösas i denna enskilda detaljplan. Länsstyrelsen bedömer att områdets närhet till havet, kustområdets utsatthet för havsnivåhöjningar och markens beskaffenhet sammantaget gör platsen olämplig för ytterligare bostadsbebyggelse eller större byggrätter, vilka på ett annat sätt tillåter permanentboende, p.g.a. översvämningsrisk. Länsstyrelsens bedömning är att kommunen inte har visat att marken är lämplig för bebyggelse gällande översvämning så som detaljplanen är utformad då den inte säkerställer en god hantering av översvämningsrisker enligt 2 kap 3 ÄPBL. Konsekvenser av kombinationseffekter av översvämning och erosion Planhandlingarna behandlar inte konsekvenserna av de samlade effekterna av till exempel höjda havsnivåer och extrem nederbörd. I ett längre tidsperspektiv kan effekter av erosion förstärka varaktigheten av översvämningar men också leda till att arealen mark som översvämmas ökar i låglänta delar av planområdet. När sådana områden blir vattenmättade kan erosionsförloppet gå snabbt och mycket material kan spolas bort.
BESLUT 7(12) Dagvatten- och extremnederbördshantering Planområdet föreslås inte ligga inom verksamhetsområde för dagvatten vilket betyder att det är varje fastighetsägares ansvar att ta hand om det dagvatten som genereras på fastigheten. Detta måste då göras lokalt på den egna fastigheten eller på annat sätt leda dagvattnet till en yta som inte riskerar att ta skada. Den gällande detaljplanen reglerar att dagvatten ska tas omhand genom infiltration, något som den föreslagna ändringen inte förändrar. En förändring av byggnadsarean från 70 till 140 m 2 leder till att den hårdgjorda ytan ökar vilket även ökar dagvattenflödet. Dessutom tillkommer de bygglovbefriade åtgärderna som lagstadgats sedan tiden för samråd som innebär ytterligare 55 m 2. Den största delen av planområdet består enligt jordartskartan 3) av flygsand vilken har en väldigt liten kornstorlek. Detta gör att infiltrationsmöjligheterna bedöms som mycket begränsade. I ett framtida klimat bedöms grundvattennivån inom området ligga på ca +2 meter. Detta betyder att grundvattnet i delar av planområdet kommer att tränga upp och ligga precis i ytan eller till och med i vissa delar skapa en permanent vattenspegel. Detta försvårar ytterligare hanteringen av det extra dagvatten som genereras genom ändringen och sannolikheten bedöms som hög att många av de lågt liggande fastigheterna redan med dagens avrinning kan få svårt att hantera sitt dagvatten. Gällande extremnederbörd blir detta än mer tydligt då en ökad hårdgjord yta även ökar dessa flöden. Flöden från extremnederbörd är mycket svåra att hantera inom en enskild fastighet. Höjs dessutom marken för att komma upp i de +3,3 m som planbestämmelserna reglerar riskerar detta att ytterligare förvärra flödenas effekt på omkringliggande fastigheter. En problematik som planhandlingarna inte adresserar. Vid extremnederbörd kan en översvämningssituation likt den från höga havsnivåer uppstå då stora mängder vatten ansamlas i lågpunkterna och kan då förutom att direkt påverka byggnaderna både inom och utom planområdet även skära av infrastruktur etc. Länsstyrelsens bedömning är att kommunen inte har visat att marken är lämplig för utökad bebyggelse gällande översvämning så som ändringen av detaljplanen är utformad då den inte säkerställer en god hantering av extremnederbörd och dagvattenhantering enligt 2 kap 3 ÄPBL.
BESLUT 8(12) Hälsa och säkerhet Planen reglerar att ovansidan på huvudbyggnadens nedersta bjälklag ska ligga på minst +3,3 meter. Även om detta ger ett visst skydd gällande översvämning för själva byggnaden översvämmas stora delar av omgivande mark inklusive vägar inom området vilket kan göra det mycket svårt för räddningspersonal att nå området vid extrema väderhändelser i dagens klimat. Denna risk förstärks ytterligare i ett framtida klimat med permanent förhöjda havsnivåer. Varaktigheten för den direkta översvämningen från havet är i snitt 2-4 h men då havet drar sig tillbaka kommer många ytor i detta kuperade område att kvarhålla vatten och fortsätta att vara översvämmade i upp till flera dygn. I och med att grundvattenytan beräknas stiga och närma sig markytan i stora delar av planområdet kan detta betyda att en stor risk för olägenheter och risker för människors hälsa och miljö. Med en höjd grundvattenyta finns det risk för sättningar som påverkar spillvattensystem, vilket kan leda till okontrollerbar spridning av spillvatten med sanitära olägenheter som följd. En ökad risk för såväl tillfälliga översvämningar och en permanent höjning av grundvattenytan med fuktigare markförhållanden ökar risken för fuktskador i byggnadskonstruktioner som kan ge upphov till hälsorisker. Permanent våt mark och stillastående instängt vatten tillsammans med organiskt material ger en stor potential för både besvärande lukter vid anaerob nedbrytning samt bakterietillväxt i form av till exempel cyanobakterier. Sammantagen riskbedömning I Kristianstad kommuns pågående arbete med att ta fram en ändring av översiktsplanen för kusten 4) redovisar kommunen stranden och havet som ett område där naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv ska prioriteras. I översiktsplanehandlingen finns också en zonering för bebyggelse inom risk för översvämning. Enligt zoneringen är planområdet beläget inom ett område med hög risk, vilket innebär område med direkt risk för framtida översvämning eller där infrastrukturen brister vid ett framtida översvämningsscenario (se Figur 4). Vidare anges i översiktsplaneförslaget att inom riskområden som kan komma att påverkas av höjd grundvattennivå, översvämning och erosion ska ny bebyggelse och infrastruktur undvikas eller anpassas till gällande risknivåer.
BESLUT 9(12) Figur 4: Planområdet markeras med röd rektangel och ligger inom ett högriskområde för översvämning från havet enligt kommunens egen bedömning. Källa: Kristianstads kommuns utställningshandling till ändring av Översiktsplan 2013, sidan 33.
BESLUT 10(12) Översiktsplanen redovisar inte någon möjlig lösning för att skydda bebyggelsen i området. Enligt ändringen av översiktsplanen 2013 gällande kusten och havet står det följande: Generellt räknas befintlig rekommendation för bebyggelse längs kusten upp med 0,2-0,3 m för att anpassas till siffror från SMHI. För att undvika problem med fuktskadade byggnader bör inom områden under + 3,2 möh särskild hänsyn tas till risken för höjd grundvattennivå. Detta gäller både inom lågt liggande flacka områden och när svackor förekommer inom högre terräng. I områden längs Helge å, Yngsjö by och Nyehusen, räknas rekommendationen upp till +3,6 möh Planbestämmelser i ändring av detaljplan går alltså här emot det som framkommer i ändring av översiktsplan. Enligt länsstyrelsens bedömning kommer det vid en stigande havsnivå vara svårt att skydda området. Kumulativa effekter Ett beslut som medger en ökad bebyggelse på denna plats kan kanske ses som ett obetydligt beslut om man bara ser till påverkan på enskilda fastigheter i förhållande till alla annan hotad befintlig bebyggelse längs med kuststräckan. En möjlighet att bygga in nya problem inom ett definierat riskområde för översvämning innebär däremot stora samlade konsekvenser eftersom det handlar om ett stort antal fastigheter som bidrar till ett större problem och där varken markens lämplighet eller den förändrade byggnadsareans konsekvenser är utredda. Negativa konsekvenser riskerar då att drabba både nuvarande och framtida fastighetsägare.
BESLUT 11(12) Länsstyrelsens bedömning Länsstyrelsen anser att en stor del av de berörda fastigheterna redan med tidigare fastställd tillåten byggrätt inom området ligger så pass lågt att de utsätts för en betydande översvämningsrisk både idag och i ett framtida förändrat klimat. Vidare anser länsstyrelsen att det finns en betydande risk för hela området redan vid en tillfällig havsnivå på +2 meter. Området kan då drabbas indirekt genom att skäras av vilket bland annat omöjliggör räddningsinsatser och därmed ökar risken både för materiella skador och för människors hälsa och säkerhet. Länsstyrelsen bedömer därför att ändringsplanens väsentligt utökade byggrätt sammantaget är olämplig med hänsyn till risken för översvämning för hela planområdet. Länsstyrelsen finner därför att kommunens beslut att anta ändring av detaljplan för södra delen av Nyehusen samt norra delen av Furubodaområdet i Yngsjö i Kristianstads kommun ska upphävas. Beslutande Detta beslut har fattats av länsöverdirektör Ola Melin. Vid den slutliga handläggningen har även enhetschef Kajsa Palo, klimatsamordnare Henrik Djerv och vattenstrateg Pär Persson deltagit. Planhandläggare Anna Jansson Thulin har varit föredragande. Detta beslut har bekräftats digitalt och har därför ingen namnunderskrift. Ola Melin Anna Jansson Thulin
BESLUT 12(12) Källor 1) Lantmäteriet, https://www.lantmateriet.se/sv/kartor-och-geografisk-information/gpsoch-geodetisk-matning/referenssystem/landhojning/ 2) Persson Gunn et al., 2011, Klimatanalys för Skåne Län Rapport Nr 2011-52 3) Jordartskartan, https://apps.sgu.se/kartvisare/ 4) Kristianstad kommuns översiktsplan 2013, Attraktiv kust, livskraftigt hav, Ändring av översiktsplan 2013 avseende kusten och havet, utställningshandling 2017-08-29 Hur man överklagar Om ni vill överklaga Länsstyrelsens beslut ska ni skriva till Regeringen (Näringsdepartementet). Överklagandet ska dock skickas till Länsstyrelsen i Skåne län, Enheten för samhällsplanering, 205 15 Malmö. Av överklagandet ska framgå vilket beslut ni överklagar (ange diarienummer) och hur ni vill att beslutet ska ändras. Ni bör också tala om varför ni anser att beslutet ska ändras. Skrivelsen ska undertecknas. Uppge även namn och telefonnummer. Om ni har handlingar eller annat som ni anser stöder er uppfattning bör ni skicka med detta. Länsstyrelsen måste ha fått ert överklagande inom tre veckor från den dag ni fick del av beslutet. Annars kan överklagandet inte tas upp till prövning. Behöver ni veta mer om hur ni ska göra kan ni kontakta Länsstyrelsen, tel 010-2241100 (växel).