Förstudierapport om framtidens elektroniska arkiv

Dnr 2003/67 1 Förstudierapport om framtidens elektroniska arkiv Rapporten har utarbetats av en arbetgrupp på Statskontoret bestående av Susanne Ekroth, Gustaf Johnssén, Göran Ribbegård och (uppdragsansvarig) under perioden mars - maj 2003. Medverkande e-forum-myndigheters representanter har beretts möjlighet att kommentera rapportens innehåll och Riksarkivet har bidragit med ett antal förbättringar och förtydliganden.

Dnr 2003/67 2 INNEHÅLL 1 SAMMANFATTNING... 4 2 UPPDRAGET... 5 2.1 Mål... 5 2.2 Avgränsningar... 5 2.3 Bakgrund... 5 2.4 Metod... 6 3 KARTLÄGGNING AKTÖRER OCH AKTIVITETER... 7 3.1 Workshop med e-forum-myndigheter... 7 3.2 Riksarkivet... 10 3.3 Andra myndigheter... 12 3.4 Övriga Statskontorsprojekt... 12 3.5 Elektroniska arkiv inom näringslivet... 14 3.6 Internationella länkar... 14 3.7 USA, Kanada, Australien,... 14 3.8 EU... 15 3.9 IDA... 15 3.10 DLM... 16 3.11 Forskning... 16 3.12 IT-branschen... 17 3.13 Standardisering... 18 3.14 Öppna dokumentformat... 19 4 REGELVERK FÖR E-ARKIV... 20 4.1 Inledning... 20 4.2 Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen... 20 4.3 Arkivlagen och arkivförordningen... 21 4.4 Riksarkivets föreskrifter... 21 4.5 Särskilda registerlagar... 22 4.6 Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag... 22 4.7 Kommande normer för elektronisk kommunikation... 23 5 PROBLEMINVENTERING... 24 5.1 Förändrade förutsättningar... 24 5.2 Handlingsbegreppet... 26 5.3 Original och kopia... 26 5.4 Ursprungligt skick... 27 5.5 Beständighet... 27 5.6 Migrering, konvertering, emulering... 28 5.7 Gallring, partiell gallring... 29 5.8 Fysisk lagring... 29 5.9 Logiska e-dokumentformat... 29 5.10 Registrering och diarieföring... 30 5.11 Arkivorganisation och arkivförteckning... 30 5.12 Ämnesdossiéer och ärendeakter... 31 5.13 Informationssökning och navigering... 31 5.14 Spårbarhet... 31

Dnr 2003/67 3 6 ARKIVERING AV HANDLINGAR MED ELEKTRONISK SIGNATUR... 32 6.1 Elektroniska signaturer eller underskrifter... 32 6.2 Problem med elektroniska signaturer i arkiv... 33 6.3 Sanningens minut... 33 6.4 Lösningar... 34 7 IT-SYSTEM OCH E-ARKIVERING ÖVERSIKT... 35 7.1 Förgrundssystem... 35 7.2 Webb-gränssnitt... 35 7.3 e-blanketter... 35 7.4 Kontorsstödsystem... 36 7.5 e-post... 36 7.6 Sökverktyg och sökmöjligheter... 37 7.7 Bakgrundssystem... 37 7.8 Systemarvet... 37 7.9 Skräddarsydda ärendehanteringssystem... 37 7.10 Traditionella diarie/ärendehanteringssystem... 38 7.11 Dokumenthanteringssystem... 38 8 FRAMTIDENS ELEKTRONISKA ARKIV PRIORITERADE INSATSOMRÅDEN... 40 8.1 Process- och systemutformning... 40 8.2 God offentlighetsstruktur... 41 8.3 Registrering och arkivstrukturering... 42 8.4 XML och metadata... 42 8.5 Standarder... 44 8.6 Öppna dokumentformat... 44 8.7 Migrering och konvertering... 44 8.8 Gallring... 45 8.9 e-arkivsystem (Records Management Systems)... 45 9 FÖRSLAG TILL FORTSATTA AKTIVITETER... 47 9.1 Teknisk normering och utveckling av regelverket... 47 9.2 Standardisering... 47 9.3 Riktlinjer, vägledningar och seminarier... 48 9.4 Samverkan och pilotprojekt... 48 9.5 Teknisk utvärdering... 48 9.6 Forskning och utveckling... 48 9.7 Erfarenhetsutbyte vid nätverk och konferenser... 49 10 REFERENSLITTERATUR... 49 11 WORKSHOP OM E-ARKIV... 50 12 OM MYNDIGHETERNAS ARKIVVÅRD... 52 12.1 Om arkivlagen och arkivförordningen... 52 12.2 Arkivreglerna är både teknikneutrala och mediespecifika... 52 12.3 Om gallring... 53 12.4 Från vilken tidpunkt gäller arkivreglerna... 54

Dnr 2003/67 4 1 Sammanfattning För de myndigheter som går i spetsen för utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten är det en akut uppgift att lösa arkivfrågorna och det är angeläget att finna gemensamma, praktiskt hållbara lösningar. Förstudiens mål var därför att kartlägga prioriterade problemområden kring e-arkivering samt att utarbeta ett planeringsunderlag för fortsatta aktiviteter som bidrar till att lösa nätverksförvaltningens och 24-timmarsmyndigheternas behov av att hantera och arkivera ärendedata i form av elektroniska handlingar. (De särskilda frågeställningar som avser införandet av elektroniska urkunder med elektroniska underskrifter har redan kartlagts i en fristående rapport) Efter den inledande workshopen med ett antal e-forum-myndigheter stod det klart att för många är problemkomplexet betydligt mer omfattande än att fastställa lämpliga standarder och tekniska dokumentformat. Arkivet måste organiseras så att det uppfyller kraven från såväl samtid som framtid. Kärnfrågan handlar om att de pappersdokument, som nu inkommer i pappersrutinen och som arkiveras fysiskt som bevis på hur ärendet har initierats och hanterats, inte med självklarhet har en likvärdig motsvarighet i den elektroniska ärenderutinen. Det är denna skillnad som måste kompenseras med väl genomtänkta elektroniska handläggnings- och arkiveringsrutiner och med lämpligt IT-stöd för dessa rutiner. Det handlar om att först tydliggöra kravbilden och ansvarsfördelningen och att kartlägga hur de elektroniska rutinerna påverkar verksamheten innan det är dags att gå in på tekniska frågor om arkivstruktur, IT-stöd och arkivformat. För att klara denna uppgift måste myndighetens verksamhetsansvariga, arkivansvariga och IT-ansvariga samverka. Statskontoret avser att intensifiera samverkan med Riksarkivet, andra myndigheter, forskningsinstitutioner, IT-branschen och berörda EU-projekt kring e-förvaltningens arkivfrågor. Föreslagna aktiviteter är bland annat att, tillsammans med Riksarkivet, utarbeta förslag till tekniska normer, att publicera vägledningar och att stödja praktiska pilotprojekt. Nedan listas sju områden där Statskontoret under de kommande två åren föreslås bidra med insatser för att främja utvecklingen och införandet av framtidens elektroniska arkiv: 1. Teknisk normering och utveckling av regelverket 2. Standardisering 3. Riktlinjer, vägledningar och seminarier 4. Samverkan och pilotprojekt 5. Teknisk utvärdering 6. Forskning och utveckling 7. Erfarenhetsutbyte vid nätverk och konferenser.

Dnr 2003/67 5 2 Uppdraget Förstudien skall klarlägga ansvarsfördelning och föreslå fortsatt projektinriktning för att etablera ett samlat projekt för att ta fram normer, vägledningar, skapa erfarenhetsutbyte och genomföra pilotprojekt inom området arkivering av elektroniska handlingar. 2.1 Mål Förstudiens mål är att kartlägga prioriterade problemområden och utrednings-/beslutsstatus hos berörda aktörer och intressenter samt att utarbeta ett förslag till fortsatt handlingsplan. 2.2 Avgränsningar Förstudien skall utgå från nätverksförvaltningens och 24-timmarsmyndigheternas behov av att kunna hantera och arkivera ärendedata i form av elektroniska handlingar, i första hand i form av textbaserade dokument. (Speciella frågor kring dynamiska databaser, komplexa format såsom ritningar, kartor, foton, ljud och film noteras men behandlas inte närmare). Förstudien skall primärt utgå från myndigheternas egna behov av att skapa och hantera de elektroniska närarkiv som de behöver för sin egen löpande verksamhet. Vid hanteringen av elektroniska original torde dessa behov i stor utsträckning sammanfalla med de krav som ställs på en säker långtidsarkivering för senare överlämning till arkivmyndighet. I första hand skall frågor om logiska arkivformat (t.ex. XML, metadata, elektroniska signaturer mm) behandlas och inte krav på fysiska lagringsenheter (som CD-skivor, magnetband mm). 2.3 Bakgrund I Statskontorets decemberrapport till regeringen om 24-timmarsuppdraget står bl. a. följande under rubriken Framtidens elektroniska arkiv: För de myndigheter som går i spetsen för utvecklingen är det nu en akut uppgift att lösa arkivfrågorna och det är angeläget att finna gemensamma, praktiskt hållbara tekniska lösningar. Arkivutredningen (SOU 2002:78) lyfter fram betydelsen av forskning och utveckling inom elektronisk långtidsarkivering som en förutsättning för att fullt ut satsa på en utbyggd e-förvaltning. Statskontoret avser därför att intensifiera samverkan med Riksarkivet, representativa myndigheter, forskningsinstitutioner, IT-branschen och berörda EU-projekt kring e-förvaltningens arkivfrågor. Planerade aktiviteter

Dnr 2003/67 6 är att tillsammans med Riksarkivet utarbeta förslag till tekniska normer, att publicera vägledningar och att stödja genomförandet av praktiska projekt hos utvalda pilotmyndigheter. De särskilda frågeställningar som avser införandet av elektroniska urkunder med elektroniska underskrifter har redan kartlagts i en fristående rapport (http://www.statskontoret.se/pdf/200313.pdf, se även kapitel sex nedan). Nästa steg i arbetet är den översiktliga kartläggning av området som har gjorts i denna förstudie och de slutsatser och förslag till fortsatta aktiviteter som presenteras i denna rapport. 2.4 Metod Följande metoder har använts och aktiviteter har genomförts inom ramen för förstudiearbetet: Genomförande av workshop med e-forum-myndigheterna. Kontakter med Riksarkivet angående deras arbete med föreskrifter etc. Kartläggning av pågående aktiviteter inom EU, IDA och inom internationell och svensk standardisering. Genomgång av eventuella beröringspunkter med interna projekt (SHS, infratjänsten, infoförsörjningsprodukter) Bedömning av eventuella konsekvenser av genomförda respektive föreslagna lagändringar (Tryckfrihetsförordningen, arkivlagen, sekretesslagen etc.) Informella kontakter med ett urval myndigheter och forskningsinstitutioner, IT-leverantörer, konsulter som kan tänkas medverka i fortsatta utvecklings- eller pilotprojekt. Kartläggningen har huvudsakligen skett genom den inledande workshopen, enskilda intervjuer, litteraturstudier och informationssökning på Internet.

Dnr 2003/67 7 3 Kartläggning aktörer och aktiviteter 3.1 Workshop med e-forum-myndigheter Vid e-forums möte den 9 januari 2003 noterades bland annat följande: "Ett gemensamt arbete inom området informationsförsörjning påbörjas under 2003. Statskontoret har i samarbete med myndigheterna identifierat angelägna projektinriktningar, där insatser kring Framtidens elektroniska arkiv - t.ex. genom vägledningar, normer, erfarenhetsutbyte och genomförande av pilotprojekt gavs hög prioritet." Statskontoret inbjöd därför till en workshop den 18:e mars för att ta del av behov och erfarenheter på området och samråda med e-forummyndigheterna om aktuella frågor kring e-arkiv. Syftet var att lyfta fram, föreslå och prioritera områden som behöver utvecklas samt att skissa på en fortsatt arbetsplan. Följande myndigheter var representerade på mötet: Riksarkivet, Tullverket, PRV, Länsstyrelsen i Skåne län, CSN, RPS och Statskontoret. För deltagarförteckning och agenda, se bilaga. Följande noterades: Regelverken för arkivering upprättades ursprungligen för pappersburen information. Användningen av medel och metoder för framställning av handlingar har reglerats i cirka hundra år. Från och med arkivlagens ikraftträdande 1991 utgår dock arkivreglerna inte längre från papperstänkande utan har anpassats så att de inte hindrar elektronisk handläggning. Genom införandet av 24-timmarsmyndigheter blir e-tjänster en realitet. En förutsättning för att ta om hand handlingar i elektronisk form är att berörda regelverk vid behov anpassas och att myndigheternas rutiner och metoder utvecklas. Utifrån 24-timmarsmyndighetens perspektiv är alla myndigheter berörda och det gäller att finna gemensamma och praktiskt hållbara lösningar. Elektroniska handlingar, eventuellt försedda med någon form av elektronisk underskrift, måste kunna hanteras och arkiveras vid myndigheterna. Myndigheternas arkiv måste kunna gallras eller överföras till långtidsarkiv. Planeringen av närarkiven på myndigheterna måste därför i allt högre grad även inbegripa den långsiktiga arkiveringen. 3.1.1 Aktuella aktiviteter på representerade e-forum-myndigheter På Riksskatteverket har ett projekt under hösten arbetat med arkivfrågor. Målbilden är att ta fram ett program för e-arkiv. RSV har tidigare hanterat arkivfrågorna ur ett retroaktivt perspektiv men nu handlar det inte längre om att bara ta om hand materialet. Att gå över till e-arkiv innebär både stora ekonomiska vinster, minskat lagringsutrymme och att kunna frigöra

Dnr 2003/67 8 personella resurser. Det är ett stort arbete som behöver göras på den egna myndigheten, men också i samverkan med andra. RSV ser gärna ett samarbete mellan myndigheter, men det viktigaste är att man kommer igång nu. Idag kontrolleras e-deklarationernas certifikat när de kommer in och det finns vissa möjligheter till återsökning. Det är dock svårt att få struktur och samsyn för arkiveringsfrågor och många frågor återstår att lösa lagring av sammansatta dokument, tidsstämpling vid e-signaturer mm. Tullverkets tulldatasystem för export- och importhandlingar är ett system som hanterar 60-70 % av ärendena elektroniskt. Inom kort hanteras över 80% av tullhandlingarna elektroniskt, varav en del direkt på nätet via tullens webb- och mobiltjänster (med e-identifiering via mobiltelefon). De flesta handlingarna skall gallras efter sex år. Hur handlingarna skall arkiveras elektroniskt är ett olöst problem och Tullverket ser behov av en elektronisk arkivarie. Fokus för Patent- och registreringsverkets patentavdelning (som var representerad på mötet) är den internationella arenan. Webbplatsen är idag en väl utvecklad hemsida för patentansökningar. Alla blanketter är tillgängliga som e-blanketter på webben och där finns en ingång till ett elektroniskt globalt arkiv för patent. Det finns idag inget kundtryck på e-ingivning (inkomna patentansökningar). Inkomna handlingar scannas. I ett pilotprojekt prövas ett elektroniskt ärendearkiv. PRVs bolagsavdelning har ett annat system som innebär att bolagsregistreringar tas emot elektroniskt men bevaras på papper. Länsstyrelserna har bedrivit ett gemensamt utvecklingsprojekt, ELDprojektet, för elektronisk dokumenthantering. Länsstyrelserna har ansvaret för många olika ärendetyper och har drivit flera olika testprojekt, som kommer att avrapporteras inom kort. Länsstyrelserna har också ett gemensamt blankettsystem, men varje länsstyrelse kan också lägga ut lokala blanketter. Länsstyrelserna var representerade av Länsstyrelsen i Skåne län. Centrala studiestödsnämnden har många stora e-system med stora arkiv och har scannat inkommande dokument de senaste tio åren. Man har tittat på XML och metadata och har verksamhetsdata med metadata i en katalog. Svarar dock troligtvis inte mot de behov som finns för ett elektronisk arkiv. Nu är e-ansökan och e-återbetalning aktuellt, vilket inbegriper frågor som har att göra med lagring, signaturer etc. Pappersflödet på CSN är redan rationaliserat. Bland diskuterade utvecklingsprojekten är årsbesked via webben mest kostnadseffektivt, medan e-ansökan ger mest att vinna avseende förbättrad service. Om handlingar ska bevaras i ursprungligt skick kan det innebära en del problem och nya frågeställningar uppgifter i filer från skolor och universitet används i handläggningen, studieförsäkran inhämtas via webb och lagras bara i tabellformat. Studieförsäkran kan också lämnas på telefon.

Dnr 2003/67 9 Rikspolisstyrelsen har ännu inget samlat grepp om utvecklingen till 24- timmarsmyndighet, bl a finns hinder i regelverket. Webben utvecklas kontinuerligt och enklare brott kan anmälas på några polismyndigheters webbsidor eller till call centers. Det finns en förstudie om gemensamt dokument- och ärendehanteringssystem och XML-baserade lösningar studeras. Ett stort problem är t.ex. bevismaterial och förhörsdokument som finns på digitala ljud-, bild- och videosystem och som måste arkiveras. 3.1.2 Skiss till fortsatt arbetsplan Ett försök att dela upp arkiveringsfrågorna i frågor som kan hänföras till myndighetens förgrunds- respektive bakgrundsfunktioner skisserades. Att fokusera på indataflödet och att styra indata sågs som en framkomlig väg. Det konstaterades att ju mer självbetjäningstjänster på webben som införs, desto mer strukturerat blir ärendeflödet med viktiga metadata angivna redan från början. Att styra inflödet via e-blanketter är också ett sätt att begränsa inflödet via e-post, som ärt svår att få bra kontroll över. Erfarenheter från myndigheterna visar att fler webbtjänster minskar inflödet av e-post och att förbättrad service också minskar inflödet av e-post. Helt kommer e-posten dock inte att kunna undvikas. Frontoffice Backoffice Styra Blankett-In E-post-In Diarieföra Arkivera Signatur

Dnr 2003/67 10 3.2 Riksarkivet Arkivfrågan är central för satsningen på en offentlig e-förvaltning. Regeringen tillsatte en arkivutredning för att se över arkivfrågorna (Arkiv för alla, SOU 2002:78) och där föreslås bl a åtgärder för hur arkivmyndigheterna kan rustas för att möta satsningen på en utbyggd e-förvaltning. Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande (Ordning och reda bland allmänna handlingar, SOU 2002:97) föreslår en ny lag om hantering av allmänna handlingar som ev. kan träda i kraft 2004-07-01. Vissa ändringar av Tryckfrihetsförordningen som berör detta har införts från 2003-01-01. Riksarkivets regler om ADB-upptagningar återfinns i tre olika författningar (RA-FS), en som rör utveckling, säkerhet, digitalisering, systemdokumentation, framställning, hantering och långtidslagring hos myndigheten, en som rör rutiner för överlämnande till arkivmyndigheten och en som behandlar tekniska krav och standarder. Hittills har Riksarkivet inte reglerat de initiala formaten vid framställning av ADB-upptagningar, då detta skulle ha hindrat IT-användning inom många verksamhetsområden. Det har också bedömts svårt att få acceptens för en sådan reglering. Istället ställer Riksarkivet krav på att myndigheterna vid framställning av upptagningarna skall välja format som möjliggör migrering. Kraven skärps därefter stegvis, vid långtidslagring hos myndigheten och vid överlämnandet till arkivmyndigheten. Riksarkivets föreskriftsrätt när det gäller materiel och metoder avser inte bara statliga myndigheter, utan även kommuner och landsting. Med hänsyn till den kommunala självbestämmanderätten har Riksarkivet hittills avstått från att föreskriva för kommunerna. I praktiken har Riksarkivets föreskrifter ändå ett visst genomslag på den kommunala sidan, då många kommuner hänvisat till Riksarkivets tekniska regler i sina reglementen. Vissa uppdateringar i författningarna trädde ikraft i april i år, med anledning av de förtydligande som gjorts i 2 kap. 3 tryckfrihetsförordningen med avseende på handlingsbegreppet. Från och med 2004-07-01 kommer föreskrifterna att ha annan karaktär. Riksarkivets avser att i högre grad påverka valet av initiala format för att möjliggöra ett bevarande av handlingarna i ursprungligt skick. Personal från Riksarkivet deltar aktivt i den standardisering som bedrivs inom främst SIS TK321 Dokumentation och är tillsammans med Kungliga Biblioteket största finansiär av kommitténs verksamhet. Riksarkivet innehar för närvarande posten som ordförande i kommittén. Inom RA pågår projekt för att följa den standard som utgör ett ramverk för uppbyggnad av arkiv - OAIS (Open Archival Information System). OAIS är en referensmodell för digitala arkiv som är framtagen av den amerikanska

Dnr 2003/67 11 M rymdflygstyrelsen NASA. Modellen etablerar terminologi och koncept som är relevanta för digital arkivering och kan åskådliggöras grafiskt enligt nedanstående bild. OAIS Arkivförvaring Arkivbildare Arkivleverans Tillgängliggörande Användare Dataadministration Arkivförvarande institution Källa: OAIS Paper, Vision av hur ett långsiktigt bevarande av elektronisk information skulle kunna fungera i en framtid (www.ra.se) Riksarkivet kommer också att upphandla ett HSM-system (Hierarchical Storage Management) för automatisk e-hantering och datalagring. Med hjälp av ett virtuellt filsystem kan data i HSM-systemet lagras i flera nivåer och på olika mediatyper. RA har genom informations- och utbildningsaktiviteter väckt ett stort intresse kring att besvara frågeställningar som dessa: Äktheten garanteras via den elektroniska signaturen, men är signaturen en del av handlingen? På vilka sätt skiljer sig hanteringen om en blankett fylls i på webben och skickas in elektroniskt contra om ett dokument sänds med e-post och e-signatur? Ursprungshandlingen för ett scannat dokument är pappersdokumentet, krävs då speciellt gallringsbeslut? I framtidens nätverksmyndighet kommuniceras handlingar mellan myndigheter över Internet och det är den ansvariga myndigheten som ska stå för arkiveringen, men hur garantera att säkerhetsnivån är densamma på alla myndigheter som förvarar dokumenten? Tillsammans med aktörer i Norrbotten (Länsstyrelsen, Luleå Tekniska universitet, Bodens kommun) planerar RA också ett forskningssamarbete om e-arkivering (se nedan under avsnitt forskning).

Dnr 2003/67 12 3.3 Andra myndigheter Kungl. Biblioteket (KB) har i uppgift att samla allt svenskt tryck. Numera publiceras många dokument enbart i elektronisk form och antalet ökar snabbt. Därför driver KB ett projekt som syftar till långsiktigt bevarande av elektronisk information. Målet för verksamheten är att samla, bevara och tillhandahålla svenska dokument på Internet. På så sätt läggs också grunden till en samling av den svenska elektroniska utgivningen för vår tid och för kommande generationer. Statens ljud- och bildarkiv har det nationella arkivansvaret för radio- och TV-program, filmer, skivor, kassetter, multimedier och videor. I uppdraget som nationell minnesinstitution ingår att samla in och bevara materialet för framtiden och göra det tillgängligt för besökare och forskare. RFV driver ett utvecklingsprojekt för e-arkivering som bygger på OAIS-och ISAD(G)-modellerna. Strukturering av metadata och innehåll baseras på E- Akt och E-Dok-koncepten som ursprungligen togs fram inom Toppledarforum och som RFV i samverkan med RSV har vidareutvecklat (på RSV under namnet G-Dok.) Ett stort antal myndigheter har infört eller provat elektroniska ärende- och dokumenthanteringssystem eller elektroniska arkivsystem för lagring av såväl inscannade pappersdokument som av upprättade elektroniska handlingar. Så vitt vi känner till används dock det stora flertalet av dessa e- arkiv endast som arbetsarkiv, medan myndighetens officiella arkiv fortfarande lagrar motsvarande inkomna eller upprättade pappersdokument. 3.4 Övriga Statskontorsprojekt Elektronisk identifiering 2001 En förutsättning för att myndigheterna ska kunna vara elektroniskt tillgängliga för ärendehantering är att medborgaren har en elektronisk identitetshandling och kan underteckna handlingar elektroniskt. För det ändamålet har Statskontoret genomfört en upphandling och tecknat ramavtal för elektroniska ID-handlingar och underskrifter. Hur elektroniska underskrifter långsiktigt skall bevaras är ett specialfall som kräver fortsatt utredning och metodutveckling. Nyligen publicerade Statskontoret rapporten Elektroniska urkunder (2003:13) som är resultatet av ett arbete som bedrivits tillsammans med Riksarkivet. Den kartlägger några av de frågeställningar om arkivering som möter myndigheterna när de börjar ta emot elektroniskt signerade handlingar (se även kapitel 6).

Dnr 2003/67 13 Infratjänst Ett inledande upphandlingsarbete pågår för att tillhandahålla standardiserade och förvaltningsgemensamma basfunktioner för utveckling av e-tjänster. Den s.k. Infratjänsten ska minska myndigheternas investeringströsklar och underlätta för framförallt de små och medelstora myndigheter att börja utveckla e-tjänster. Centrala funktioner blir säker informationstransport över Internet enligt SHS-specifikationen (Spridnings- och Hämtningssystem) och kontroll av olika leverantörers e-id och e-underskrifter. Tjänster som mottagningssystem för e-blanketter, ankomstarkiv, tidsstämpling mm. är också aktuella och behöver kunna samordnas med myndighetens arkiv. Informationsförsörjning 2002 För att underlätta utvecklingen av e-tjänster är den myndighetsinterna hanteringen av dokument och ärendeprocesser en avgörande faktor. Statskontoret har genomfört en ramavtalsupphandling med produkter och tjänster för informationsförsörjning och 20 ramavtal är tecknade, där över 50 produkter ingår för att kunna täcka hela ärendekedjan från hantering av inkommande elektroniska dokument till arkivering och utdatapresentation. I ramavtalen ingår t.ex. 13 olika programvaror inom funktionsområdet e-arkivering som täcker in olika nivåer på efterfrågad kravuppfyllnad. Kanslistöd till normerande samordningsorgan Regeringen har planer på att inrätta ett samordningsorgan (en nämndmyndighet) med normgivningsrätt för elektronisk kommunikation. Grundtanken är att nämnden skall verka för att förvaltningsgemensamma standarder och normer etableras och att nämnden skall kunna fatta beslut i frågor som rör utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter. Statskontoret räknar vidare med att tilldelas uppgiften att svara för nämndens kansliresurser. I förberedelserna ingår bland annat vidareutveckling av Statskontorets vägledningar för XML och metadata för att på begäran kunna tillhandahålla ett underlag åt nämnden. Standardmeddelanden Ovan nämnda bindande normer för informationsutbyte är bland annat avsedda att komma till användning vid myndigheternas utformning av s.k. standardmeddelanden som skall förenkla utväxlingen av frekvent efterfrågad ärendeinformation mellan e-myndigheter.

Dnr 2003/67 14 3.5 Elektroniska arkiv inom näringslivet Inom näringslivet har användningen av elektroniska dokument ökat kraftigt under det senaste decenniet. Elektronisk kommunikation med kunder och affärspartners regleras ofta genom avtal, vilket minskar tröskeln att komma igång, ett exempel på detta är Internetbankerna. Arkiveringen styrs av egna verksamhetskrav, kundkrav och myndighets-/legala krav. Branscher som har kommit långt med elektronisk dokumenthantering är ofta de som är hårt styrda av omfattande externa krav på god dokumentation och spårbarhet, t.ex. Läkemedelsindustrin, Försvarsindustrin, Bank och försäkring, Flygbranschen och Energiproduktionen. Särskilt för bolag med verksamhet i USA har t.ex. Enron/Andersen-affären och andra uppmärksammade börsskandaler medfört betydligt hårdare lagar och ansvarsförhållanden för arkivering och spårbarhet av e-post och andra elektroniska dokument. 3.6 Internationella länkar Denna förstudie gör inga anspråk på att försöka ge en samlad bild av det internationella läget beträffande elektroniska arkiveringsmetoder. Följande urval skall mer tjäna som ingång och inspiration för vidare efterforskningar. Många arbetar med liknande frågor som vi och det finns säkert åtskilliga goda idéer att låna, vidareutveckla och anpassa för svenska förhållanden. 3.7 USA, Kanada, Australien Viktiga delar av utvecklingen av metoder, programvaror och standarder sker i USA, ofta inom konsortier eller privata organisationer. Informationsutbudet är stort och ofta är delstaterna mer relevanta att jämföra med svenska förhållanden än USA:s federala myndigheter, se t.ex Minnesota http://www.mnhs.org/preserve/records/electronicrecords/erguidelines.html eller Texas http://www.tsl.state.tx.us/slrm/recordspubs/#ueta. Branschföreningar som ARMA och AIIM organiserar mycket av det praktiska standardiseringsarbetet, i samverkan med t.ex. ANSI och ISO. Se http://www.arma.org/standards/ och http://www.aiim.org/. En etablerad metod för SGML/XML-beskrivning av arkiv är Encoded Archival Description, SGML DTD, se http://www.loc.gov/ead/. Kanada och Australien har länge varit pionjärländer med att ta fram riktlinjer för elektronisk arkivering, se t.ex. http://www.cio-dpi.gc.ca/im-gi/ resp. http://www.naa.gov.au/recordkeeping/er/summary.html.

Dnr 2003/67 15 3.8 EU Läget inom EU är svårt att överblicka, men intrycket är att det ännu är sällsynt med praktiskt fungerande goda exempel. EU-administrationen har själv en mycket omfattande dokumenthantering och det finns många olika delprojekt för elektronisk arkivering men någon framväxande generell lösningsansats har vi inte kunnat identifiera. Däremot har en hel del investerats i framtagning av relaterade arkitekturer och modeller, se också under IDA och DLM nedan. Bland EU:s medlemsstater har vi funnit att Storbritannien, Danmark och Tyskland har tagit initiativ som är värda att studera närmare: Storbritannien har kommit långt med riktlinjer för Records Management och har även utvecklat ett förfarande för godkännande av programvaruprodukter för ändamålet. http://www.pro.gov.uk/recordsmanagement/erecords/default.htm Storbritanniens generella riktlinjer för utveckling av egovernment är också av intresse (e-gif, e-government Interoperability Framework, och publicering av standardiserade UML- och XML-scheman mm.) Se http://www.govtalk.gov.uk/. I Tyskland har förbundsregeringen låtit utveckla DOMEA, riktlinjer för Document Management och Elektronisk Arkivering och även här har en procedur skapats för att utvärdera och godkänna programvaruprodukter. Se http://www.bmi.bund.de/dokumente/artikel/ix_19219.htm Den nordtyska delstaten Schleswig-Holstein bedriver ett projekt för öppna dokumentformat, se http://www.1dok.org/eng/ Danmark satsar mycket resurser på att utveckla riktlinjer, metoder och systemstöd för XML-baserade informationsstrukturer, se http://www.oio.dk/ I september 2003 inträffar i Danmark e-dagen, då alla myndigheter får rättighet att kommunicera elektroniskt med varandra. Man utvecklar också gemensamma lösningar för ärende- och dokumenthantering, se http://e.gov.dk/. 3.9 IDA Inom IDA http://europa.eu.int/ispo/ida/ (Interchange of Data between Administrations) drivs ett antal projekt med inslag av e-arkiveringsfrågor t.ex. IDA Architecture Guidelines version 6.1 Model Requirements for the Management of Electronic Records (MoReq) Managing Information Resources for e-government (MIReG) Promoting an open document exchange format

Dnr 2003/67 16 3.10 DLM DLM Forum baseras på slutsatser från ett EU-rådsmöte 1994 om behovet av att stimulera samarbetet i arkivfrågor och organiseras av EU-kommissionen. Förkortningen DLM stod ursprungligen för "Données Lisibles par Machine" (Maskinläsbara data) men omtolkades vid 2002 års konferens till "Document Lifecycle Management". Detta arrangemang i Barcelona var den tredje större DLM-konferensen (de föregående hölls 1996 och 1999 i Bryssel). Det beslutades att förstärka och bredda satsningen på ett europeiskt "DLM- Network of Excellence on Electronic Archives" som även fick i uppgift att planera nästa DLM Forum. Riksarkivet är Sveriges huvudrepresentant och dessa utvecklingsplaner håller nu på att förverkligas under ledning av Riksarkivets överdirektör. Dels skapas DLM-Network European Economic Interest Group (med Statskontoret anmält som associerad medlem) och dels organiseras ett internationellt forskningsprogram (CUBE, se nedan). DLM Forum samarbetar bl.a. med AIIM och IDA och förhoppningsvis kommer såväl forsknings- och utvecklingsarbetet som erfarenhetsutbytet och informationsspridningen att intensifieras och stimuleras genom dessa satsningar. Se vidare http://europa.eu.int/historical_archives/dlm_forum/index_en.htm 3.11 Forskning DLM-CUBE-projektet (se ovan) håller nu på att formeras, med Riksarkivet som svensk huvudrepresentant, och man hoppas på att kunna få betydande forskningsbidrag från Europeiska kommissionens 6:e ramprogram. Exempel på föreslagna forskningsområden är Metadata och Knowledge Management, Dokumentfångst och digitalisering, Records Management och sökhjälpmedel, Test- och valideringsmiljöer, Regelverk och referensmodeller mm. Se http://www.cscaustria.at/cube/. Länsstyrelsen i Norrbotten, Luleå Tekniska universitet, Bodens kommun och Riksarkivet har planer på att bygga upp en forsknings- och utvecklingsenhet för elektronisk arkivering i Boden med följande målsättning: Inledningsvis behöver projektet under två år utveckla ett generellt arkivinformat samt rutiner och metoder för överföring av arkivinformation från arkivbildande myndigheter. Dessutom måste en teknisk plattform för masslagring utvecklas. Konkret handlar det om att 1. Utveckla modeller för analys av innehållet i IT-system med olika komplexitet; syftet är att identifiera och definiera arkivinformation (data) i systemen som sedan kan ligga till grund för vidare åtgärder. 2. Utveckla metoder för att bevara systemdokumentation och användarmanualer i ett enhetligt format för långtidslagring.

Dnr 2003/67 17 3. Ta fram metoder och riktlinjer för hur arkivbeskrivningar upprättas för de IT-system som skall bevaras för framtiden i fastställda arkivformat. 4. Definiera hur arkivdata, systemdokumentation, användarmanualer samt arkivbeskrivningar enligt ovan kan sammanföras till enhetliga informationspaket som ger förutsättningar för automatiserade leveranser av IT-system från de arkivbildande myndigheterna till mottagande arkivinstitutioner. 5. Utveckla metoder och rutiner för leveranskontroller och administration av IT-system (inkl kopplingar till återsökningsoch arkivinformationssystem) som överförts från arkivbildande myndigheter till en statlig eller kommunal arkivmyndighet. 6. Definiera format (fysiska och logiska) och metadata för långtidslagring. 7. Utveckla presentationsgränssnitt för långtidslagrade IT-system mot olika användarkategorier. 3.12 IT-branschen Den ökande efterfrågan på pålitliga systemlösningar för elektroniska arkiv har noterats av branschen och det finns numera ett antal specialprodukter och konsultspecialister på området. I Statskontorets nya ramavtal för informationsförsörjning finns t.ex. 13 olika programvaror inom kategorin e- arkivering, som representerar olika nivå på funktioner och kravuppfyllnad. Mycket forskning och utveckling pågår, såväl i Sverige som internationellt, och de tekniska möjligheterna att skapa väl fungerande system är goda. Detta förutsätter dock att tillhörande verksamhetsprocesser anpassas till de elektroniska förutsättningarna och även på detta område har IT-branschens konsulter en viktig uppgift avseende rådgivning, integration och anpassning.

Dnr 2003/67 18 3.13 Standardisering Standarder för elektronisk dokumenthantering och arkivering finns på många olika nivåer och de utvecklas av många olika organisationer. Nedan följer några exempel: ISO-standarder http://www.iso.ch/iso/en/ SS-ISO 15489-1 är sedan oktober 2001 internationell och svensk standard för dokumenthantering (Records Management). Standarden behandlar policyfrågor, organisatoriska aspekter och verksamhetsprocesser men den anvisar inga tekniska metoder. ISO stöder också arbetet med att NASA:s arkivramverk OAIS (Open Archival Information System, se kapitel 3.2 ovan) skall utvecklas till en internationell standard, se http://ssdoo.gsfc.nasa.gov/nost/isoas/overview.html Man röstar även om att sätta igång ett arbete med att standardisera PDF som arkivformat - SC2N226, NWI Ballot for Document management - Long-term electronic preservation - Use of PDF (PDF/A). Dublin Core Metadata Initiative http://dublincore.org/ har etablerat sig som ledande organisation för utveckling av generella metadatastandarder. Dublin Core Metadata Element Set har nyligen godkänts som ny internationell standard (ISO 15836). En annan spridd metadatastandard är MARC, se http://www.loc.gov/marc/. SIS Standardiseringen i Sverige, http://sis.se, organiserar vissa projekt inom området dokumentation. Inom SIS TK 321 Dokumentation finns bl a följande arbetsgrupper som kan vara relevanta för e-arkiverings-frågor: SIS/TK 321/AG 1 - Arkiv- och dokumenthantering SIS/TK 321/AG 13 - Identifiering och beskrivning av dokument SIS/TK 321/AG 14 - Ljud- och bilddokument SIS/TK 321/AG 6 - Terminologi SIS/TK 321/Ag 7 - Scanning och micrografi. Ett projekt för standardisering av e-blanketter diskuteras också. International Council on Archives (ICA, http://www.ica.org/ ) tar fram arkivstandarder, t.ex. ISAD(G), General International Standard Archival Description och den kompletterande ISAAR(CPF) International Standard Archival Authority Record for Corporate Bodies, Persons and Families, vilka delvis börjat användas i svensk arkivredovisning. EAD (Encoded Archival Description) är en standardiserad SGML/XMLtillämpning för att tekniskt realisera ISAD(G) se http://www.loc.gov/ead/.

Dnr 2003/67 19 3.14 Öppna dokumentformat OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards) http://www.oasis-open.org är ett internationellt konsortium för att utveckla e-business-standarder, som bl.a. driver ett projekt om Open Office XML Format. Liknande projekt pågår i Tyskland och inom IDA (se kapitel 3.8 och 3.9 ovan). Open Office och Star Office stöder redan idag XML-baserade dokumentformat, liksom nästa version av Microsoft Office (prel. hösten 2003). Hur flexibla och öppna dessa är i praktiken återstår att konstatera. Om en utvärdering visar på tillräcklig öppenhet så kan det innebära ett genombrott för hur problemområdet med produkt- och versionsberoende vid produktion och arkivering av kontorsdokument skall kunna få en lösning. PDF är ett generellt filformat som är en de facto standard för att bevara originalutseendet hos elektroniska dokument. För scannade dokument kan TIFF-formatet betraktas som en allmänt vedertagen de facto standard. Både PDF- och TIFF-formaten ägs av Adobe men de finns publicerade och tillgängliga och ligger till grund för pågående standardiseringsarbete. Vissa TIFF-format är numera standardiserade genom ANSI och ISO och för PDF Archive pågår standardisering inom AIIM.

Dnr 2003/67 20 4 Regelverk för e-arkiv 4.1 Inledning I detta avsnitt beskrivs översiktligt de rättsregler som reglerar arkiveringsfrågor. Framställningen är i första hand avsedd som bakgrund och gör inga anspråk på att vara uttömmande. För närvarande pågår lagstiftningsarbete på detta område. Den sittande Offentlighets- och sekretesskommittén (dir. 1998:32) har behandlat arkiveringsfrågor i två delbetänkanden: SOU 2001:3 Offentlighetsprincipen och den nya tekniken och SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar. Det förra betänkandet har lett till ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF). Det senare betänkandet, vari föreslås ändringar i arkivlagen (1990:782), är för närvarande på remiss. Detta avsnitt utgår från att de föreslagna ändringarna kommer att genomföras. Myndigheternas arkivering syftar till att bevara allmänna handlingar för att förverkliga offentlighetsprincipen. Arkiveringen vid myndigheter tjänar liksom all informationshantering även andra syften än offentlighetsintresset. Arkivering är viktig även för myndighetens egen ärendehantering, för revision m.m. När myndigheten utformar sitt informationssystem är även andra intressen än offentlighetsintresset relevanta. Detta gäller både för ITsystem och traditionell, pappersbaserad informationshantering. Informationssystemens utformning måste i första hand syfta till att möjliggöra för myndigheten att sköta sina huvuduppgifter. Därtill måste myndigheten också beakta offentlighetsintresset. 4.2 Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen Myndigheternas arkivering syftar, som nämnts, till att förverkliga offentlighetsprincipen. Allmänhetens tillgång till allmänna handlingar förutsätter att dessa bevaras och är ordnade på ett sådant sätt att de kan återfinnas. Den grundläggande regeln om arkivering finns därför i 2 kap. TF, som handlar om allmänna handlingars offentlighet. 2 kap. 18 TF lyder: Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. Regeln infördes genom en ändring 2002 efter förslag i SOU 2001:3. I propositionen (prop. 2001/02:70) lyfts fram att arkivreglerna måste få en mer framträdande roll när myndigheterna använder IT. Särskilt påpekas vikten av att elektroniska handlingar redan från början förvaras på ett ur arkivsynpunkt riktigt sätt. Vissa regler om hantering av allmänna handlingar finns också i 15 kap. sekretesslagen (1980:100). Dessa regler handlar om hur allmänna handlingar ska registreras när de kommer in till eller upprättas vid myndigheten. De tar alltså inte i första hand sikte på långtidslagring av handlingarna. Oavsett

Dnr 2003/67 21 detta får de naturligtvis betydelse för långtidslagringen, eftersom handlingar enligt den rådande s.k. proveniensprincipen ska bevaras i sin ursprungliga form. 4.3 Arkivlagen och arkivförordningen Regleringen i grundlagen preciseras i arkivlagen (1990:782) som innehåller allmänna regler om arkivvården vid myndigheterna. Bl.a. föreskrivs (5 2) att myndigheterna vid framställningen av handlingar [ska] använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Vidare föreskrivs (6 1) att myndigheten ska organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Regleringen i arkivlagen är mycket allmän. Den kompletteras av regler i arkivförordningen (1991:446). Även dessa regler är relativt allmänna och förordningen innehåller huvudsakligen ett antal regler som delegerar till Riksarkivet att utfärda föreskrifter om arkivvården. (För mer information, se även kapitel 12 Om myndigheternas arkivvård ). 4.4 Riksarkivets föreskrifter Riksarkivet utfärdar föreskrifter om arkivvården vid myndigheterna. Riksarkivets föreskrifter grundar sig på normgivningskompetens som delegerats genom arkivförordningen och instruktionen för Riksarkivet och landsarkiven (1995:679). Den delegerade normgivningskompetensen grundar sig på regeringens restkompetens. För traditionella handlingar omfattar föreskrifterna exempelvis sådant som gallring, arkivlokaler, tekniska standarder för papper, kopiatorer m.m. Föreskrifterna reglerar alltså en stor del av den hantering av allmänna handlingar som sker på en myndighet. För IT-material omfattar föreskrifterna bl.a. skanning och annan överföring, säkerhetskrav och systemdokumentation, samt krav på att de dokument som upprättats och de sammanställningar som myndigheten har kunnat göra skall kunna presenteras upprepat över tiden. Därtill föreskrivs om standarder och format som skall användas när materialet överlämnas till arkivmyndighet. Reglerna i Riksarkivets föreskrifter är i vissa stycken mycket detaljerade men de täcker inte alla områden som idag efterfrågas och är delvis i behov av modernisering. I enlighet med bestämmelserna i arkivlagen får en myndighet gallra allmänna handlingar endast om det finns särskilda gallringsföreskrifter. Sådana bestämmelser kan finnas i lag (t.ex. registerlag), förordning eller i Riksarkivets föreskrifter. För statliga myndigheter utfärdar Riksarkivet generella och myndighetsspecifika gallringsföreskrifter (RA-FS och RA-MS) Kommuner och landsting får själva föreskriva om gallring. Riksarkivet utfärdar dock allmänna råd om handlingar som är vanligt förekommande hos kommunerna. När det gäller personuppgifter finns det särskilda registerlagar som även omfattar gallring (se 4.5)

Dnr 2003/67 22 4.5 Särskilda registerlagar På vissa områden finns särskilda registerlagar, som reglerar hanteringen av personuppgifter. Dessa regler gäller framför allt verksamheter där särskilt känsliga uppgifter hanteras, exempelvis polisen och socialförsäkringsadministrationen. Dessa registerlagar innehåller också ofta specialregler om gallring, som då ersätter de allmänna reglerna om gallring i de generella författningarna. Som exempel kan nämnas 16 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten: Uppgifter om arbetssökande i en arbetsmarknadspolitisk databas skall gallras två år efter utgången av det år då behandlingen av uppgifterna har avslutats i ett ärende hos den handläggande myndigheten. Uppgifter som har avskiljts för statistikändamål skall gallras tio år efter avskiljandet. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från dessa gallringstider när det gäller bevarande av material för forskningens behov. Sådant material skall lämnas över till en arkivmyndighet. 4.6 Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag Offentlighets- och sekretesskommittén har i delbetänkandet SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar föreslagit att arkivlagen och 15 kap. sekretesslagen slås samman till en ny lag om hantering av allmänna handlingar. Riksarkivet föreslås få tillsynsansvar för den nya lagen. Materiellt innebär förslaget inga förändringar jämfört med nuvarande rättsläge. Däremot innebär förslaget att Riksarkivets tillsynsansvar vidgas till att omfatta inte bara arkivlagen, utan även de frågor som nu behandlas i 15 kap. sekretesslagen. Detta innebär att Riksarkivet får ansvar för tillsyn av hanteringen av allmänna handlingar genom hela processen med hantering av allmänna handlingar, dvs. även registrering. Genom de föreslagna förändringarna tydliggörs att hanteringen av allmänna handlingar ska ske i ett sammanhang från det att handlingen upprättas eller kommer in till dess att den omhändertas för långtidslagring. Mot den bakgrunden framstår det som rimligt att en myndighet får ansvaret för tillsyn för hela hanteringen av allmänna handlingar. Rimligen borde detta också innebära att myndighetens normgivningsmakt utökas på motsvarande sätt så att den även omfattar registrering, en god offentlighetsstruktur och service vid utlämnande. I detta avseende är dock inte förslaget helt tydligt. Den föreslagna lagen innehåller delegeringsregler avseende gallring och annat avhändande av allmänna handlingar. Däremot innehåller den ingen generell delegeringsregel som ger Riksarkivet normgivningsmakt inom hela det område som omfattas av lagen. Uppenbart är i vart fall att formuleringarna kan anses ge en antydan om att arkivmyndigheten bör få en del att säga till om redan i början av handläggningsprocessen.

Dnr 2003/67 23 4.7 Kommande normer för elektronisk kommunikation Statskontoret har föreslagit att ett samordningsorgan inrättas med ansvar för att peka ut standarder för myndigheternas IT-system och elektroniska kommunikation. Regeringen har i budgetpropositionen 2003 uttalat sin avsikt att inrätta ett sådant organ (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2). Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Den exakta utformningen och omfattningen av samordningsorganets normgivningskompetens, om det inrättas, är inte känd. Det kan dock finnas anledning att, med utgångspunkt i antagandet att samordningsorganet får kompetens att utfärda föreskrifter, göra några allmänna reflexioner kring förhållandet mellan Riksarkivets föreskrifter och de föreskrifter som kan komma att utfärdas av det föreslagna samordningsorganet. Först och främst ska konstateras att de normer som de båda organen utfärdar är föreskrifter. De befinner sig alltså på samma normhierarkiska nivå. Även om normerna inte är över- eller underordnade varandra så är det i praktiken viktigt att de överensstämmer med varandra. Om normerna inte stämmer överens måste rimligen Riksarkivets föreskrifter anses vara speciallag i förhållande till det nya samordningsorganets föreskrifter. Detta skulle kunna innebära att Riksarkivets föreskrifter har företräde framför samordningsorganets. Å andra sidan måste utgångspunkten för samordningsorganets normgivning rimligen vara handläggningen av ärenden hos myndigheterna, medan Riksarkivets föreskrifter syftar till att allmänna handlingar skall kunna bevaras så att de tillgodoser offentlighetsprincipen och behovet av information för rättskipning, förvaltning (inklusive den enskildes rättssäkerhet) och forskning. Därtill utgör handlingarna en del av det nationella kulturarvet. Utgångspunkterna är sålunda olika, men inte motsatta. Som nämnts ovan är dock offentlighetsintresset i någon mening sekundärt i förhållande till myndigheternas primära uppgifter. Systemutformning och val av standarder för kommunikation etc. måste i första hand göras utifrån de krav som ärendehandläggningen ställer. Från denna utgångspunkt torde alltså samordningsorganets föreskrifter kunna ges företräde framför Riksarkivets. Som framgått kommer det att finnas behov av att närmare klargöra hur de olika föreskrifterna kan komma att förhålla sig till varandra. Ett sådant klargörande kan göras när det är känt dels hur det nya organets normgivningskompetens kommer att preciseras, dels hur Riksarkivets normgivningskompetens kommer att preciseras med utgångspunkt i eventuella lagändringar. Under alla omständigheter är det uppenbart att en betydande samordning mellan de båda regelkomplexen kommer att vara nödvändig.

Dnr 2003/67 24 5 Probleminventering 5.1 Förändrade förutsättningar Nedanstående schematiska figur skall förtydliga kärnfrågan för denna förstudie: Redan idag är myndigheternas ärendehandläggningsrutiner i de flesta fall beroende av IT-stöd. Ibland är det i form av ett generellt diarie- och ärendehanteringssystem, men ofta handlar det om ett för verksamheten skräddarsytt system, särskilt när det gäller hantering av massärenden i myndigheternas kärnverksamhet. Myndighetens ärendeprocesser: Registrering Etablerad Pappersrutin: Ärendesystem Webbansökan Indata e-arkiv Pappersansökan Pappersarkiv Ärendesystem Ny e-rutin: Kvalitetssäkrad ur arkivsynpunkt? En typisk ärenderutin kan förenklat se ut på följande sätt: 1. Ärendet initieras av ett inkommande pappersdokument från medborgaren. 2. Dokumentet antingen scannas och tolkas maskinellt eller registreras manuellt av en tjänsteman i myndighetens databas för vidare bearbetning 3. Ärendesystemet ger handläggningsstöd med t.ex. regeltillämpning, kompletterande information från tidigare ärenden eller från andra databaser, beräknings- och beslutsstöd med hjälp av förberedda brevmallar.

Dnr 2003/67 25 4. Ärendebeslutet skrivs ut, expedieras och arkiveras elektroniskt i ärendesystemets databas och ibland också i form av en pappersutskrift, eventuellt underskriven av ansvarig tjänsteman. 5. De inkomna pappersdokumenten (och övrig dokumentation av ärendet) arkiveras i pappersform i en akt och de hålls ordnade och sökbara enligt fastställda registreringsbegrepp (diarienummer, person- eller organisationsnummer, verifikationsnummer, datum etc.). Denna generella rutinbeskrivning för handläggning och arkivering är sedan länge etablerad och accepterad. Ärendets handläggningsgång och beslut dokumenteras enligt följande: 1. genom de pappershandlingar (inkomna och upprättade, original eller utskrivna kopior) som arkiveras och 2. genom den loggning av händelser och den spårbarhet och sökbarhet som rutinen föreskriver och som det använda IT-handläggningsstödets register eller databas ställer till förfogande. Vad är då den principiella skillnaden vid övergång till en helt elektronisk ärendehantering? Den typiska elektroniska ärenderutinen kan då bli som följer: 1. Ärendet initieras genom en inkommande transaktion som medborgaren själv har registrerat via en blankettfunktion på myndighetens webbplats. 2. Medborgarens uppgifter som lämnats via webblanketten registreras automatiskt i myndighetens databas för vidare bearbetning. 3. Ärendesystemet ger handläggningsstöd med t.ex. regeltillämpning, kompletterande information från tidigare ärenden eller andra databaser, beräknings- och beslutsstöd med hjälp av förberedda brevmallar. 4. Ärendebeslutet expedieras elektroniskt och arkiveras elektroniskt i ärendesystemets databas, eventuellt elektroniskt signerat. Den inkommande transaktionen (och övrig förekommande elektronisk korrespondens i ärendet) arkiveras i ärendesystemets register eller databas (och/eller i myndighetens e-arkiv) och de hålls ordnade och sökbara enligt fastställda registreringsbegrepp (diarienummer, person- eller organisationsnummer, verifikationsnummer, datum etc.). Den avgörande skillnaden är att de pappersdokument, som inkommer i pappersrutinen och som då arkiveras fysiskt som bevis på hur ärendet har initierats och hanterats, inte med självklarhet har en likvärdig motsvarighet i den elektroniska ärenderutinen. Det är denna skillnad som måste