Granskning av system för uppföljning av upphandlad verksamhet. Granskning utförd på uppdrag av revisorerna i Landstinget Kronoberg

Revisionsrapport juni 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna Granskning av system för uppföljning av upphandlad verksamhet Granskning utförd på uppdrag av revisorerna i Landstinget Kronoberg

Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 4 2. Inledning... 6 2.1. Bakgrund... 6 2.2. Syfte och revisionsfrågor... 6 2.3. Avgränsning... 7 2.4. Revisionskriterier... 7 2.5. Metod och genomförande... 7 3. Utgångspunkt... 8 3.1. Upphandlingslagstiftningen... 8 3.2. Förändringar i upphandlingslagstiftningen från den 15 juli 2010... 8 3.3. Entreprenörskap i Landstinget Kronoberg... 8 3.4. Styrning av landstingets upphandlingsverksamhet... 9 3.5. Handbok i offentlig upphandling...10 3.6. Landstingsfullmäktiges budget 2012...11 3.7. Bedömning...11 4. Upphandling...12 4.1. Organisation för upphandling...12 4.2. Uppdrag...13 4.3. Upphandlingsprocessen...13 4.4. Bedömning...14 5. Avtalsuppföljning...14 5.1. Utgångspunkter - Avtalsuppföljningsprocessen...14 5.2. Avtalsuppföljning...15 5.3. Kontroll och uppföljning av upphandlad verksamhet...15 5.4. Förvaltning av vårdavtal...16 5.5. Gemensamma upphandlingar med andra landsting...17 5.6. Bedömning...17 6. Avtalstrohet...19 6.1. Övergripande styrsignaler...19 6.2. Inköpsrutiner...19 6.3. Uppföljning och kontroll av avtalstrohet...20 6.4. Bedömning...20 2

7. Rapportering till landstingsstyrelsen...20 7.1. Bedömning...21 8. Granskning av upphandlade avtal...21 8.1. Utgångspunkt...21 8.2. Avtal gällande sjukskötersketjänster - iakttagelser...21 8.3. Vårdavtal gällande psykiatrisk öppenvårdsmottagning - iakttagelser...22 8.4. Avtal gällande företagshälsovårdstjänster - iakttagelser...23 8.5. Avtal gällande vaktmästeri- och transporttjänster iakttagelser...24 8.6. Avtal gällande resebyråtjänster - iakttagelser...26 8.7. Bedömning...27 9. Källförteckning...28 3

1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört en granskning av uppföljningen av upphandlad verksamhet. Syftet med granskningen har varit att bedöma om landstinget har en ändamålsenlig styrning och uppföljning av ingångna avtal som säkerställer att de varor och tjänster som har överenskommits i avtalen tillhandahålls på ett tillfredställande sätt. Det finns i dagens läge inte ett tillräckligt underlag med vars stöd det är möjligt att bedöma huruvida Landstinget Kronoberg sammantaget har en effektiv upphandlings- och inköpsverksamhet eller inte. Upphandling och inköp är en för landstinget strategisk verksamhet dels för försörjning av egna verksamheters behov av varor och tjänster, dels för upphandling av verksamhet (vårdavtal). För att upphandling och inköp ska kunna uppnå ett effektivt resultat krävs mål och tydliga styrsignaler för samordning, en organisation med erforderlig kompetens, ändamålsenlig upphandlings- och inköpsprocess med stödsystem samt en fortlöpande uppföljning av upphandlings- och inköpsverksamheten. Landstinget Kronoberg har inte ett gemensamt heltäckande IT-stöd för upphandling och inköp. Via E-handel finns ett beställningssystem med det täcker inte in samtliga avtal som upphandlats. Avtal avseende tjänster ingår överhuvudtaget inte i e-handelssystemet. Att det inte finns ett heltäckande systemstöd försvårar möjligheten till uppföljning och analys av upphandlingar och inköp. Tillgången till och användningen av t.ex. ett inköps- och beställningssystem är en viktig förutsättning för att på sikt utveckla ett rationellt upphandlings- och inköpsbeteende. Kunskapen om hur inköp görs och vad som köps in är nödvändig för att kunna förstå och förklara inköpskostnaderna. Med detta som stöd kan sedan ambitioner och strategier för en ökad kostnadseffektivitet formuleras och genomföras. Utifrån vad som har framkommit i granskningen kan följande konstateras: Upphandlingsenheten har inte ett tydligt strategiskt uppdrag. Övergripande för landstinget har det inte formulerats mål med inriktning på upphandling och inköp, vilket får som konsekvens att målstyrningen blir svag. Nuvarande upphandlingspolicy utgör inte ett tillräckligt stöd för effektiva upphandlingar och inköp. Den delegering som finns inom upphandlingsområdet är inte tydlig och konsekvent. När det gäller ansvar och roller finns det oklarheter beträffande ansvaret för att förvalta ingångna avtal. Det förekommer ingen systematisk uppföljning av om upphandlingar och inköp görs i enlighet med interna regler. Någon särskild uppföljning av avtalstroheten genomförs inte. Samtaget är de förutsättningar som finns för att följa upp upphandlingar och inköp otillräckliga. En viktig förklaring till är att det saknas ett implementerat heltäckande system för upphandling och inköp. Landstingsstyrelsen har inte direkt insyn i de upphandlingar som genomförs. Landstingsstyrelsen styr i första hand upphandlingen genom delegationsordningen. Några riktlinjer eller anvisningar i övrigt har inte fastställts av landstinget som vägledning inom upphandlingsområdet. Rapportering till landstingsstyrelsen av upphandling och inköp sker i mycket begränsad utsträckning. Sammantaget görs bedömningen att Landstingsstyrelsen inte har en tillräcklig styrning och kontroll av upphandlingar och inköp. Den interna kontrollen av upphandlings- och inköpsverksamheten är inte tillräcklig. Det har inte framkommit någon intern kontrollplan som omfattar upphandling och inköp. I de avtal som har granskats framkommer att kvalitetskriterier, förutsättningar för uppföljning och i vissa fall viten regleras. 4

Den mer operativa styrningen och uppföljning av de levererade tjänsterna sker i varierande omfattning och med olika grad av systemtik i de granskade verksamheterna. I huvudsak har landstinget kontroll av att rätt kvantitet levereras. Däremot råder en osäkerhet om den avtalade kvaliteten levereras. Med stöd av den genomförda granskningen har följande utvecklingsområden identifierats: Förtydliga den övergripande styrningen av landstingets upphandlings- och inköpsverksamhet. Fastställ t.ex. övergripande mål för upphandling och inköp. Inför en relevant upphandlings- och inköpspolicy. Utveckla tillämpningsanvisningar till policyn. Gör en översyn av delegeringen inom upphandlingsområdet. Ansvaret för uppföljning av olika typer av avtal bör definieras. Säkerställ en aktiv och systematisk avtalsuppföljning som garant för att krav och villkor i avtal fullgörs. Utveckla system för uppföljning och kontroll av avtalstrohet gentemot ramavtal Uppföljningen av landstingets upphandlings- och inköpsverksamhet måste utvecklas. Landstingsstyrelsen behöver stärka sin styrning och kontroll av upphandlingsverksamheten. Inför ett inköpssystem som omfattar samtliga avtal. Den interna kontrollen och styrningen av upphandlings- och inköpsverksamheten måste stärkas. Internkontrollplaner som upprättas på olika nivåer i organisationen måste även omfatta upphandlings- och inköpsområdet. Överväg att upprätta ett upphandlings- och inköpsbokslut. 5

2. Inledning 2.1. Bakgrund Landstinget upphandlar årligen varor och tjänster till stora belopp. Det är viktigt att landstingets upphandlingar dels genomförs i enlighet med upphandlingslagstiftningen och landstingets mål, dels att tecknade avtal förvaltas på ett effektivt sätt. Upphandlingsförfarandet regleras till stora delar i upphandlingslagstiftningen. Hur uppföljning av slutna avtal ska ske regleras dock inte på samma sätt. Landstingets olika verksamhetsområden är dels beroende av att upphandlingar genomförs effektivt och rättssäkert, dels att leverantörens åtaganden följ upp och att landstinget har tillräcklig kontroll över att avtalad kvalitet och kvantitet levereras. Eventuella brister i avtalsuppföljningen kan få återverkningar för verksamheten och påverka kvalitet på service och utbud. För att säkra kvalitet i verksamheter som drivs på uppdrag av landstinget krävs bland annat ändamålsenliga förfrågningsunderlag och avtal samt en väl fungerande uppföljning. En viktig utgångspunkt är således att formerna för uppföljning under kontraktstiden tydligt framgår förfrågningsunderlag och avtal. En viktig del i detta är att formulera vilka konsekvenserna ska bli om inte kraven uppfylls. Villkor för sanktioner och incitament måste framgå av förfrågningsunderlag och avtal. Återkoppling av hur verksamheten utvecklas är viktig för att ansvariga ska få kunskap om vilka resultat som nåtts och hur kvaliteten utvecklas (SKL Alternativa driftformer s. 13-14). Landstingets revisorer har i den årliga risk- och väsentlighetsanalysen identifierat landstingets system för uppföljning av upphandlad verksamhet som ett angeläget granskningsområde. 2.2. Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen har varit att bedöma om landstinget har en ändamålsenlig styrning och uppföljning av ingångna avtal som säkerställer att de tjänster som har överenskommits i avtalen utförs på ett tillfredställande sätt. Syftet har konkretiserats i följande revisionsfrågor: Finns ett tydligt övergripande (strategiskt) uppdrag till upphandlingsenheten? Är uppdrag, ansvar och roller dokumenterade och tydliga? Är processen för utarbetande av förfrågningsunderlag/avtal (förberedelsefasen) upplagd på ett ändamålsenligt sätt? Behandlas kvalitetskriterier i avtalen t.ex. leveranskrav etc.? På vilket sätt styr landstingsstyrelsen eller har inseende i de upphandlingar som genomförs? Säkerställs förutsättningar för styrning och uppföljning i upprättade avtal? Är landstingets kontroll och insyn reglerade i avtalen? Regleras vite och förelägganden i avtalen? Genomförs i praktiken styrning och uppföljning av leverantören och avtalade tjänster på ett systematiskt sätt? Har landstinget tillräcklig kontroll över att avtalad kvalitet och kvantitet levereras? Dokumenteras uppföljningar av avtal? Vilken rapportering sker till landstingsstyrelsen? Hur sker uppföljning vid gemensamma upphandlingar med andra landsting? Finns mål eller övriga styrsignaler avseende avtalstrohet? Genomför landstinget uppföljning och kontroll av ramavtalstrohet? 6

2.3. Avgränsning Granskning har avgränsats till ett antal ramavtal inom Landstinget Kronoberg. 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som används i analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policies och fullmäktigebeslut. I föreliggande granskning hämtas revisionskriterierna i huvudsak från: Kommunallagen Lag (2007: 1091) om offentlig upphandling (LOU) och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster Upphandlingsutredningens delbetänkande SOU 2011: 73 Landstingsfullmäktiges beslut inom upphandlingsområdet 2.5. Metod och genomförande Granskningen har genomförts som en intervju- och dokumentstudie. Intervjuer har skett med: Hälso- och sjukvårdsdirektör Upphandlingschef Upphandlare Verksamhetsföreträdare Personer som deltar i förvaltningen av avtal. Underlag för granskningen har utgjorts av dokumentation beträffande styrning och uppföljning av upphandlad verksamhet. Granskad dokumentation framgår av bilaga. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakkontrollera ett utkast till rapport för att säkerställa att den bygger på korrekta fakta och uttalanden. 7

3. Utgångspunkt 3.1. Upphandlingslagstiftningen Sedan den 1 januari 2008 gäller lag (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster för upphandlingar inom försörjningssektorerna (LUF). Lagstiftningen som gäller från 2008 överensstämmer i stor utsträckning med gamla lagen, det är relativt få bestämmelser som är nya sett till det materiella innehållet. Däremot är dispositionen helt annorlunda. Anledningen till uppdelningen i två lagar är att det i vissa delar gäller andra regler för upphandlande enheter som är verksamma i försörjningssektorn jämfört med upphandlande myndigheter som är verksamma i den klassiska sektorn. I stora delar är dock reglerna, som tidigare, desamma inom de båda sektorerna. Begreppet affärsmässighet har i och med den nya lagen tagits bort från upphandlingsbestämmelserna. Lagarna hänvisar i stället till de grundläggande principerna för offentlig upphandling. Ändringen innebär inte någon förändring av rättsläget. Med affärsmässighet menades att den upphandlande enheten skulle genomföra upphandlingen med beaktande av konkurrens samt inte ta ovidkommande hänsyn. 3.2. Förändringar i upphandlingslagstiftningen från den 15 juli 2010 Lagändringarna fr.o.m. den 15 juli i upphandlingslagstiftningen avser i första hand överprövningsprocessen i upphandlingsmål. Bland annat införs en så kallad avtalsspärr, som innebär att det är förbjudet för en upphandlande myndighet och enhet att ingå avtal direkt efter ett tilldelningsbeslut. Avtal kan ogiltigförklaras om det har tecknats i strid med en avtalsspärr, förlängd avtalsspärr eller ett interimistiskt beslut. Även vid otillåtna direktupphandlingar kan avtal ogiltigförklaras. En ogiltigförklaring innebär att alla prestationer som har hunnit utbytas mellan parterna ska återgå. Bara om det föreligger "tvingande hänsyn till ett allmänintresse" får avtalet bestå. En helt ny sanktion infördes, upphandlingsskadeavgift, som kan dömas ut av en förvaltningsdomstol efter ansökan av Konkurrensverket. Upphandlingsskadeavgift kan även utgå för otillåtna direktupphandlingar. Upphandlingsskadeavgiften får inte överstiga tio procent av det aktuella upphandlingskontraktets värde och ska lägst vara 10 000 kr samt den maximala avgiften som kan dömas ut är tio miljoner kronor. Begreppet lågt värde ersätts med fasta beloppsgränser som anges i lagtexten. Samma belopp gäller för alla upphandlande myndigheter, d v s både stat, kommun, landsting och offentligt ägda bolag. I LOU går direktupphandlingsgränsen vid kontrakt med ett värde om cirka 287 000 kronor. Direktupphandlingsgränsen i LUF går vid ett kontraktsvärde om cirka 577 000 kronor. De nya fasta beloppsgränserna innebär att kravet på upphandlande myndigheter och enheter att vid behov anta riktlinjer för när direktupphandling, på grund av lågt värde får användas, tas bort 3.3. Entreprenörskap i Landstinget Kronoberg Landstingsfullmäktige beslutade 2009-04-27 om ett program för Entreprenörskap i Landstinget Kronoberg. I programmet tydliggörs landstingets ansvar oavsett utförare av driften enligt följande: Den övergripande strukturen för verksamheterna 8

Den övergripande planeringen Att fastställa omfattningen av verksamheterna Finansiering av de nämnda verksamheterna Verksamheternas kvalitet. I programmet anges att Landstingsstyrelsen svarar för upphandling och- eller ingående av avtal med samverkande myndigheter, organisationer eller företag samt ansvarar för uppföljning av de verksamheter som bedrivs i "alternativ form". Ansvaret innefattar Kontroll av att beslut genomförs Regelbunden insamling av information som underlag för att värdera åtgärdernas effektivitet Uppföljning av kvalitet Kontroll av hur medborgarnas önskemål om valfrihet, kvalitet mm uppfylls Värdering av åtgärdernas påverkan på totala kostnader. 3.4. Styrning av landstingets upphandlingsverksamhet 3.4.1. Upphandlingspolicy I Landstinget Kronoberg finns en policy för upphandling. F.n. är det inte klarlagt huruvida policyn har antagits av landstigsfullmäktige eller inte. Av upphandlingspolicyn framgår bl.a. att landstinget ska utnyttja skalfördelar genom samordnad upphandling och att all upphandling ska genomföras på ett rättsenligt sätt. Vidare framgår att all upphandling ska ske i samverkan mellan användare och upphandlingsavdelning, baseras på en helhetssyn (koncernnyttan). Upphandlingsavdelningens ansvar i anskaffningsprocessen omfattar faserna från det att användaren färdigställt kravspecifikationen till dess en beställning/avtal tecknats. Upphandlingspolicyn lyfter inte fram avtalstrohet i särskild ordning. I policyn beskrivs på ett sammanfattande sätt det regelverk som finns beträffande upphandling. Av policyn framgår att alla upphandlingar fr.o.m. ett basbelopp handläggs av upphandlingsavdelningen. En basenhet kan göra en direktupphandling upp till ett halvt basbelopp. Mellan ett halvt och ett basbelopp handläggs upphandlingen av beställningsservice. Avsteg från ramavtal får bara göras efter samråd med upphandlingsavdelningen. Upphandlingschefen har fått i uppdrag att ta fram ett förslag till en uppdatering av upphandlingspolicy i form av riktlinjer för upphandling. Ambitionen är att förslaget ska kunna presenteras efter sommaren. 3.4.2. Delegationsordning Regleringen av befogenheter inom upphandlingsområdet framgår av landstingsstyrelsens delegationsordning. 9

Landstingsstyrelsen har inom upphandlingsområdet till landstingsdirektören delegerat följande beslutanderätt: Ärendetyp Initiering av upphandling utrustning och tjänster. Tilldelningsbeslut, upphandling Teckna vårdavtal. Vikarier för privata vårdgivare. Vårdavtal med annat landsting. Beskrivning Rätt att fatta beslut att initiera upphandling upp till ett belopp av 5 mnkr. Upphandlingar över 5 mnkr ska upphandlingsunderlaget till landstingsstyrelsen för beslut innan underlaget skickas ut. Rätt att fatta tilldelningsbeslut samt teckna avtal i upphandlingar. Rätt att teckna vårdavtal med privata vårdgivare inom angiven budget. Besluta om godkännande av vikarier för privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster med landstingsavtal. Upprätta vårdavtal med andra landsting. Av delegationsordningen framgår att landstingsdirektören får vidaredelegera beslutanderätten. Landstingsdirektören har i sin tur vidaredelegerat beslutanderätt till upphandlingschefen funktionsansvarig planeringschef och hälso- och sjukvårdsdirektören. Det framgår också av delegationsordningen att innan en förbrukningsupphandling initieras ska ärendet föredras för landstingsstyrelsen. Till upphandlingschefen har följande delegation överlåtits: Ärendetyp Initiering av upphandling avseende varor och tjänster samt utrustning och inventarier. Tilldelningsbeslut, upphandling Beskrivning Rätt att initiera upphandling upp till ett belopp över 7 basbelopp upp till 5 mnkr. Upphandlingar över 5 mnkr ska redovisas och godkännas av landstingsstyrelsen minst 2 ggr/år. Rätt att fatta tilldelningsbeslut samt teckna avtal i upphandlingar. Av delegeringen framgår att upphandling under 7 basbelopp inte är en delegationsfråga, vilket sannolikt ska tolkas som att det är fråga om beslut inom ramen för ren verkställighet. Inköp mellan 0,5 basbelopp och 7 basbelopp undertecknas av upphandlingschefen Rätten att teckna vårdavtal med privata vårdgivare inom angiven budget har vidaredelegerats till hälso- och sjukvårdsdirektören. Detsamma gäller beträffande beslut om godkännande av vikarier för privata vårdgivare. Vid frånvaro i längre än tre månader ska samråd ske med ekonomidirektör innan beslut. Investeringar inom ramen för ramen för investeringsplanens budget får beslutas av funktionsansvarig planeringschef. 3.5. Handbok i offentlig upphandling Handboken togs fram 2008 av upphandlingsavdelningen. Handboken beskriver i huvudsak genomförandet av upphandlingsprocessen utifrån de olika steg som ingår i den. 10

3.6. Landstingsfullmäktiges budget 2012 I budget 2012 framgår att kvalitetsstyrningen av vårdvalet ska vidareutvecklas. Bland annat framgår att genom ett samlat kundvalskansli ska en effektiv utveckling, uppföljning och administration av uppdragen inom vårdval, privata vårdgivare och tandvård säkras. I övrigt saknas styrsignaler i budgeten avseende upphandling och inköp. 3.7. Bedömning Den förändring som gjordes av upphandlingslagstiftningen fr.o.m. 15 juli 2010 innebär bl.a. att avtal kan ogiltigförklaras och att en upphandlingsskadeavgift kan dömas ut. Det har alltså blivit möjligt för leverantörer att föra talan om att ett avtal ska förklaras ogiltigt som har ingåtts mellan en upphandlande myndighet eller enhet och en annan leverantör. Konsekvenserna av en ogiltigförklarad upphandling kan bli stora dels genom att utförda prestationer ska återgå, dels genom att en upphandlingsskadeavgift kan utgå. Den genomförda lagförändringen gör att det blir än mer angeläget att tillse att upphandlingar genomförs rättsenligt. Framförallt bör det vara viktigt att säkerställa att inga otillåtna direktupphandlingar förekommer i organisationen. Den interna strypningen och kontrollen måste därför kunna förebygga och säkerställa att fel inträffar i samband med upphandlingar. Det är också viktigt att ovanstående förändringar inarbetas i regelverket eller motsvarande. Syftet med en upphandlings- och inköpspolicy är att den ska ge ett stöd till landstingets verksamheter att kunna tillgodose länsinvånarnas behov på ett kostnadseffektivt sätt. En policy ska ge en plattform och inriktning för hur verksamheterna ska agera i upphandlings- och inköpsfrågor. Viktiga områden som bör kunna hanteras i en policy är bl.a. syfte, förhållningssätt, ansvar, samordnad upphandling och avtalstrohet. Själva policyn bör vara kortfattad men kan med fördel kompletteras med tillämpningsanvisningar eller riktlinjer. Den nuvarande policyn inom landstinget är relativt kortfattad och innehåller ett antal begrepp som behöver tydliggöras i riktlinjer. Framförallt behöver dock ansvarsfördelning som ska gälla vid upphandling och inköp göras tydliga. Landstingets upphandlingspolicy är inte anpassad till de förändringar som gjordes av upphandlingslagstiftningen 2010. Policyn hanterar i begränsad utsträckning frågan om avtalstrohet. I skrivande stund är det dessutom osäkert om upphandlingspolicyn har fastställts av landstingsfullmäktige. Vem som får upphandla vad enligt delegationsordningen är inte helt tydlig. En oklarhet i landstingsstyrelsens delegationsordning gäller initiering av upphandling. Det som är oklart gäller dels vad som menas med begreppet initiering, dels om initiering verkligen är ett beslut som behöver delegeras. Initiering kan möjligen likställas med beslut om att inleda en upphandling. Av delegationsordningen framgår också att initiering av upphandling avseende förbrukning ska föredras för landstingsstyrelsen. Även här finns vissa oklarheter beträffande begreppet förbrukning. Möjlighen kan förbrukningsupphandling tolkas som samordnade upphandlingar av förbrukningsartiklar. Samordnade upphandlingar leder sannolikt till att beloppsgränsen 5 mnkr passeras i många fall, varför upphandlingsbeslutet måste tas i landstingsstyrelsen. När det gäller vårdavtal hanteras dessa i delegationsordning på ett annat sätt än övriga upphandlingar. Här används begreppet teckna vårdavtal istället för initiering och tilldelningsbeslut. En tolkning av delegationsordningen är att upphandla vårdavtal inte omfattas av delegation. En samlad bedömning är att delegationsordningen inte är stringent vad gäller begreppen för ärendetyper och olika typer av upphandlingar. De beslut som fattas inom ramen för ett upphandlingsförfarande är vanligtvis; anskaffning, fastställa förfrågningsunderlag och tilldelning. I konsekvens med tilldelningsbeslutet tecknas sedan ett avtal. Enligt delegationsordning framgår det ingen direkt beloppsbegränsning av landstingsdirektörens rätt att fatta tilldelningsbeslut. Under vårdrelaterade beslut framgår att har rätten att teckna vårdavtal delegerats till landstingsdirektören. Utifrån landstingsdirektörens delegationsordning kan tolkningen göras att inga tilldelningsbeslut kan fattas på basenhetsnivå. Samtidigt framgår det av upphandlingspolicyn är det tydligt att på verksamhetsnivå så får direktupp- 11

handlingar upp till ett halvt basbelopp göras. En bristande överensstämmelse finns också mellan landstingsstyrelsens delegationsordning och landstingsdirektörens vidaredelegering vad gäller upphandlingar under sju basbelopp. Enligt landstingsdirektörens vidaredelegering utgör beslut om upphandlingar under sju basbelopp ren verkställighet, vilket inte framgår av landstingsstyrelsens delegationsordning. De utgångspunkter och styrsignaler som finns inom upphandlingsområdet ger ingen tydlig styrning mot samordnade upphandlingar och avtalstrohet. En väsentlig uppgift för styrningen är också att den ska säkerställa att felaktiga upphandlingar inte genomförs som i sin tur ytterst kan leda till att landstinget drabbas av skadestånd och av upphandlingsskadeavgift. En bedömning är det finns en risk som inte kan uteslutas att otillåtna direktupphandlingar förekommer. Någon egentlig kontroll eller uppföljning av om det inträffar otillåtna direktupphandlingar görs dock inte. Överhuvudtaget är det viktigt att regler och riktlinjer som lagts fast inom upphandlingsområdet följs upp med avseende på hur de tillämpas. En iakttagelse är att landstingets budget inte innehåller styrsignaler (mål) som riktar sig till upphandling och inköp. 4. Upphandling 4.1. Organisation för upphandling I landstinget finns en central upphandlingsavdelning som har ett övergripande ansvar för den samordnade upphandlingen av varor och tjänster som sker i landstinget. Upphandlingsavdelningen är ett av sex verksamhetsområden (VO) inom Servicecentrum. Upphandlingsenheten är för närvarande bemannad med 15,5 tjänster enligt följande funktionsindelning: - Upphandlingschef - Upphandlare - Assistent/inköpare - Sortimentssamordnare - Affärsjurist - E-handel. Figur 1 - Upphandlingsavdelningens organisation 12

Upphandlarna arbetar som specialister inom olika produktområden, till exempel vårdtjänster, medicinteknisk utrustning, sjukvårdsmaterial, IT/telefoni, läkemedel, resebyråtjänster/ transporter och hjälpmedel. I nära samverkan med upphandlingsavdelningen arbetar en materialkonsulent som i första hand ska tillvarata sjukvårdens intressen och behov. Upphandlingsenhetens organisation och interna ansvarsfördelning finns dokumenterat dels i löpande text, dels i ovanstående organisationsschema. Upphandlingsavdelningen har ett ledningssystem som är ISO-certifierat. 4.2. Uppdrag Upphandlingsavdelningen ingår i Servicecentrum. Servicecentrums övergripande uppdrag är att erbjuda service till samtliga verksamheter inom Landstinget Kronoberg. Centrumet ska enligt formulerad verksamhetsidé medverka till god vård genom kundanpassade tjänster, med kvalitet, kompetens och engagemang. Av Servicecentrums verksamhetsplan 2012 framgår att behov av kompetensutveckling finns inom flertal områden och till en början inom upphandling, IT och fastigheter. Vidare påtalas att det finns svårigheter att rekrytera upphandlare med adekvat kompetens. I verksamhetsplanen anges att kundperspektivet ska genomsyra all verksamhet inom Servicecentrum, vilket också är ett strategiskt målområde. För upphandlingsavdelningen har följande uppdrag formulerats: Upphandla och underhålla avtal för ett överenskommet sortiment av varor och tjänster i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Tillhandahålla administrativa rutiner för elektronisk beställning av ovanstående sortiment. På uppdrag delta i förberedelser inför och genomföra investeringsupphandlingar. För år 2012 har upphandlingsavdelningen angett verksamhetsmål inom följande områden; Avtalstrohet Kundnöjdhet Upphandlingsresultat Upphandlingsavdelningen formulerar verksamhetsmål på enhetsnivå. År 2011 fanns det tre mål i upphandlingsavdelningens styrkort avseende kundnöjdhet. Några fastlagda målvärden för avtalstrohet och upphandlingsresultat har inte framkommit. Upphandlingsavdelningens ambition är att upphandling ska genomföras med affärsmässighet, objektivitet och i konkurrens samt avgöras utifrån det som totalt sett är förmånligast för landstinget. Upphandlade varor och tjänster ska uppfylla högt ställda krav på kvalitet, säkerhet och miljö. Handläggning ska genomföras i nära samverkan med verksamheter på ett professionellt sätt och i enlighet med lagstiftning (LOU) samt landstingets upphandlingspolicy. 4.3. Upphandlingsprocessen Upphandlingsprocessen finns dokumenterad i en processbeskrivning som är fastställd av upphandlingschefen. I beskrivningen anges respektive steg i upphandlingsprocessen: syfte/mål, start, nuläge/omfattning, styrning/stöd/förtydligande, krav/förväntningar, aktiviteter/miljöpåverkan, bemanning/ansvar, riskbedömning, mäta/följa upp samt dokumentation. Syfte och mål med upphandlingsprocessen anges vara att erhålla en kostnadseffektiv anskaffning av varor, tjänster och entreprenader för landstinget. Respektive steg i upphandlingsprocessen beskrivs i en processkarta. Stegen formuleras inom ramen för planerings- 13

skedet, förfrågningsunderlag, anbudsräkning, utvärdering och tilldelning. När det gäller utarbetande av förfrågningsunderlag inleds processen med att en referensgrupp tillsätts. I referensgruppen finns företrädare för berörd verksamhet och upphandlare. Referensgruppen ansvarar för att, utifrån en behovsanalys, utarbeta en kravspecifikation. Upphandlaren fungerar som projektledare och expertstöd genom hela processen. Ansvaret för att utse en referensgrupp har normalt den verksamheten som har initierat upphandlingen. Av intervjuer framkommer att de starthändelser som sätter igång upphandlingsprocessen är politiska beslut om att t.ex. konkurrensutsätta en del av landstingets verksamhet, ett uppkommet behov i verksamheten som förutsätter offentlig upphandling eller avtal som löper ut där det väcks en behovsdiskussion. Förfrågningsunderlag behandlas inte på den politiska nivån. Upphandlingschefen har enligt delegationen rätt att besluta om tilldelningsbeslut upp till 5 mnkr. 4.4. Bedömning Utifrån det uppdrag som har formulerats för upphandlingsavdelningen kan konstateras att det inte definierar ett övergripande strategiskt uppdrag inom upphandlings- och inköpsområdet. En strategisk resurs inom landstinget för upphandling/inköp bör ha ett tydligt uppdrag som kan härledas ifrån en uttalad målsättning och strategi för landstinget inom upphandlingsområdet. Landstingets verksamheter bör i sin tur ha ett tydligt krav om att agera samordnat och att i övrigt vidta de åtgärder som stödjer en effektiv upphandlings-/inköpsverksamhet. Utifrån uppdragsformulering framgår inte att upphandlingsavdelningen har getts en controlleruppgift inom området upphandling och inköp, d.v.s. att svara för och presentera en återkommande uppföljning och analys av upphandlingar och inköp. Det finns inte heller något uppdrag att som komplement till landstingets bokslut att presentera ett upphandlings-/inköpsbokslut. F.n. ä r det inte tydligt vilken roll som upphandlingsavdelningen har när det gäller avtalstrohet och beträffande förvaltning av avtal. I grunden är det landstingets verksamheter som ska agera avtalstroget men upphandlingsavdelningen har en särskild uppgift att stödja och underlätta verksamheternas avtalstrohet. I första hand kan det göras genom ändamålsenliga upphandlingar, information om tecknade ramavtal, system som underlättar beställning och avrop och genom löpande uppföljning av faktisk köptrohet. Landstinget har inte definierat en strategi för hur upphandlingar ska användas och genomföras för att uppnå största möjliga kostnadseffektivitet. Detsamma gäller beträffande förvaltning av ingångna avtal. Bedömningen är att upphandlingsavdelningens operativa uppdrag att svara för genomförandet av upphandlingar av varor och tjänster till landstinger är tydligt. Upphandlingsprocessen med underliggande rutiner har definierats och är väl dokumenterad. Processen för att utarbeta förfrågningsunderlag och den vägledning som finns för att genomföra den är utformad på ett ändamålsenligt sätt. 5. Avtalsuppföljning 5.1. Utgångspunkter - Avtalsuppföljningsprocessen När ett avtal har trätt i kraft inträder en förvaltningsfas. I avtalsförvaltning ingår att följa upp hur leverantören och beställaren fullgör sin respektive del av avtalet. I förvaltningen av ett avtal ingår också att i förekommande fall vidta åtgärder. Upphandlingsavdelningens roll i avtalsförvaltningen har inte närmare definierats i uppdragsbeskrivningen. De olika upphandlingar som görs kan delas in i upphandling av varor och 14

tjänster till verksamheten och upphandling av verksamhet (typ vårdavtal). Följande är exempel på typ av upphandling som kan förekomma: Landstingsövergripande samordnade upphandlingar (ramavtal) för att tillhandahålla varor och tjänster till verksamheten. Verksamhetsspecifika upphandlingar av varor och tjänster. Upphandlingar som görs på uppdrag av en verksamhet eller en begränsad del av landstingets verksamhet. Upphandling av vårdtjänster, t.ex. i form av vårdavtal. Möjligen skulle även upphandling av bemanningstjänster kunna räknas i denna kategori. Någon formell ansvarsfördelning som differentierar ansvaret för förvaltning av olika typer av avtal har inte framkommit. Inom avdelningen har det som stöd för avtalsförvaltningen fastställts en avtalsuppföljningsprocess. 5.2. Avtalsuppföljning Syftet med avtalsuppföljningsprocessen är att: Förvalta och utveckla avtalen. Kvalitets- och prissäkra varor och tjänster. Uppnå avtalstrohet. Avtalsuppföljningsprocessen beskrivs som en stödprocess till de processer i landstinget där det finns behov av varor, tjänster och entreprenader. Av processbeskrivningen framgår vilka aktiviteter (processteg) som ingår i avtalsuppföljningen. De aktiviteter som avser uppföljning och kontroll utgörs i första hand av; avvikelsehantering, löpande förbättringsarbete med leverantör, kontrollera leverantör, avstämning med interna kunder och kontroll av avtalstroheten. Av processbeskrivningen framgår att upphandlingsavdelningen förvaltar och utvecklar avtal och ansvarar för bl.a. ovanstående aktiviteter för att följa upp och kontrollera avtal. Även om processbeskrivningen i huvudsak tycks beskriva uppföljning av ramavtal inom varuförsörjningsområdet så gäller den generellt vid avtalsuppföljning. I avdelningens uppdrag ingår också att informera om nya avtal, vårda avtal bland annat genom uppföljning av t.ex. nödvändiga uppdateringar eller justeringar. Från processbeskrivningen framgår att för avtalstrohet är den förväntade effekten 95 procent. 5.3. Kontroll och uppföljning av upphandlad verksamhet När det gäller avtal avseende varuförsörjning är det avropande verksamhet som svarar för att kontrollera att rätt volym och kvalitet har levererats. Fel eller avvikelser vid leveranser ska hanteras direkt med leverantören. Avvikelsen ska registreras i Synergi. Under 2011 fick upphandlingsavdelningen in 35 klagomål och 17 förslag om förbättringar. Totalt sett inkom 62 synergiärenden. Ansvarig upphandlare genomför leverantörsmöten inom ramen för uppföljningen av avtalen. Vid leverantörsmöten förs i regel protokoll. För inköp som görs inom försörjningsområdet i verksamheten med stöd av e- handelssystemet (ebuilder) finns det goda förutsättningar att följa upp flödet i processen. Processen i sin helhet hanteras elektroniskt när avrop görs i systemet. När avrop sker utanför e-handelssystemet är det svårt att kontrollera om inköpen görs på avtal och om det görs till rätt pris. Vid beställning från leverantörer som inte omfattas av ehandel eller att beställningen gjorts vid sidan om ehandel används pappersfakturor. Dessa scannas in i efact och 15

godkänns manuellt och attesteras i efact. Inköp som hanteras på detta sätt kan inte följas upp på samma sätt som de som görs inom ehandel. Beträffande inköp som görs vid sidan om beställningssystemet (ehandel) finns det i dag inte en systematisk uppföljning av. Planer finns dock på att införa en fakturaportal som kan bidra till att förbättra uppföljningsmöjligheterna. För avrop av tjänster finns inget beställningssystem. Totalt sett saknas f.n. en sammanställd bild av i vilken omfattning som avtal om tjänster används. Den uppföljning och kontroll som genomförs av tjänsteavtal svarar i första hand den avropande verksamheten för. På samma sätt som för andra avtal ska avvikelser registreras i Synergi. I övrigt svarar upphandlingsavdelningen för avstämning med interna användare av avtalen och för leverantörsmöten. I granskningen har det dock framkommit att t.ex. HR-avdelningen uppfattar att de har ansvaret för att förvalta avtalet avseende företagshälsovård. 5.4. Förvaltning av vårdavtal 5.4.1. Vårdavtal För närvarande finns vid sidan om vårdvalet inom Landstinget Kronoberg ett antal samverkansavtal och vårdavtal. Ett samverkansavtal kan tecknas utan upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Ett samverkansavtal har karaktären av ett medgivande från landstinget för en läkare eller sjukgymnast att vara verksam med ersättning enligt den nationella taxan. Samverkansavtalet kan vara tidsbegränsat och också innehålla att verksamheten skall bedrivas i visst område i länet. I övrigt kan inga andra villkor finnas i samverkansavtalet utan där gäller reglerna i lagen och de arvodesbelopp som anges i förordningarna. Enligt lagstiftningen ska landsting som har ett valfrihetssystem där vårdgivaren (läkare eller sjukgymnast) kan ingå inte besluta om att ingå samverkansavtal. Ett vårdavtal däremot måste föregås av upphandling enligt LOU eller LOV. Då kan landstinget fastställa verksamhetens inriktning, ersättningssystem och följa upp verksamheten. Det har inte framkommit i något styrdokument hur vårdavtal ska förvaltas. Vårdvalsmodellen som infördes 2009 har dock från början förvaltats för sig, först genom vårdvalsservice och nu genom enheten för kundval och privata vårdgivare. 5.4.2. Enheten för kundval och privata vårdgivare Inom ekonomiavdelningen har enheten för kundval och privata vårdgivare etablerats. Enheten leds av utvecklingschefen. Enheten arbetar med Vårdval Kronoberg, privata vårdgivare och barn- och äldretandvård. För närvarande pågår en rekrytering av en medicinsk rådgivare (specialist i allmänmedicin eller motsvarande) till enheten. Målet är att förstärka den medicinska och innehållsmässiga uppföljningen av verksamhet som utförs av privata vårdgivare. Enhetens uppgift är att förvalta Vårdval Kronoberg och att följa upp vårdavtal med privata vårdgivare. Gränssnittet mot upphandlingsavdelningen har i detta avseende inte tydliggjorts. I uppföljningen av vårdvalet träffar landstingets företrädare vårdgivarna i stormöten fyra gånger per år. Därutöver sker en kontinuerlig dialog vid behov. Dialogen vid stormötena används till stor del för information av olika slag till exempel beträffande frågor om marknadsföring eller politiska mål och ambitioner med verksamheten. Innehållet styrs till stora delar av de frågor som är aktuella inom landstinget som på ett eller annat sätt berör samtliga aktörer. Vid träffarna behandlas också enskilda frågeställningar på begäran från t.ex. verksamheten. 16

Landstinget har två gånger per år möten med privata vårdgivare som har samverkans- och vårdavtal. Landstinget begär årligen in en verksamhetsredovisning från de privata vårdgivarna. Verksamhetsredovisningen ska ske enligt en särskild mall och bland annat innehålla uppgifter om verksamheten såsom personal, administration, medicinskt utrustning, tillgänglighet, remittering, diagnoser, polkliniska operationer, samarbete, utbildning under året och kvalitetssäkring. Landstingets uppföljning av vårdavtal vid sidan om vårdvalet har varit relativt begränsad. Bland annat anges att det har saknats tillräckliga personella resurser och relevant kompetens för att kunna genomföra mer kvalitativt inriktade uppföljningar. En aspekt som begränsar uppföljningsmöjligheterna är att landstinget saknar möjlighet att hämta uppgifter om den privata vårdgivarens verksamhet via Cambio Cosmic. Den möjligheten finns dock inom ramen för vårdvalet. Landstinget måste då begära in uppgifter från den externa aktören. Möjligheten att få fram uppgifter kan i vissa fall begränsas på grund av det journalsystem som respektive utförare använder. Uppföljningen är i dagsläget inriktad på kvantitativ volymdata om verksamheten. Vårdgivarnas egna verksamhetsberättelser begärs också in. Den mer kvalitativt innehållsmässiga uppföljningen är svagt utvecklad. Från intervjuerna har framkommit att införandet av vårdvalet har genererat ökad kunskap beträffande bland annat uppföljning och utvärdering av vårduppdrag. Ambitionen har då blivit att utveckla uppföljning av privata vårdgivare genom att tillämpa motsvarande modell och arbetssätt som vid uppföljningen av vårdvalet. För uppföljningen av vårdvalet finns en fastställd uppföljningsmall med olika parametrar samt schema för kontinuerligt återkommande fördjupade granskningar, vilket inte sker för de privata vårdgivarna idag. Ytterligare en ambition är att utveckla både upphandlingen och utformningen av vårdavtal utifrån de erfarenheter som införandet av vårdval har givit. De privata vårgivarna är skyldiga att rapportera avvikelser i landstingets avvikelsehanteringssystem Synergi. Rapportering till landstingsstyrelsen sker framför allt via delårs- och årsrapporteringen. I övrigt deltar utvecklingschefen vid månadsvisa controllermöten med landstingsdirektören då bl.a. volymtal avseende privata vårdgivare redovisas. Landstingsstyrelsens inseende i verksamheten bedöms vara relativt begränsad då redovisning av verksamhet som utförs av privata utförare är relativt begränsad i delårs- och årsrapporter. 5.5. Gemensamma upphandlingar med andra landsting Inom vissa områden genomförs gemensamma upphandlingar tillsammans med angränsande landsting. Berörda landsting bestämmer tillsammans vem som tar huvudansvaret för genomförandet av upphandlingen. Anbudsutvärderingen görs gemensamt och det landsting som har huvudansvaret beslutar om tilldelning. Avtalen tecknas antingen gemensamt men det förekommer även att respektive landsting tecknar var sitt avtal. Uppföljningen av avtalen hanteras i princip på motsvarande sätt som när landstinget själv har genomfört upphandlingen. I vissa situationer kan det dock förekomma att samverkansparterna ageras som en avtalspart i förhållande till leverantören. 5.6. Bedömning För att stödja förvaltning av tecknade avtal har en avtalsuppföljningsprocess tagits fram. Processen är generell i den meningen att den gäller för alla typer av avtal. Av processbeskrivningen framgår att det är upphandlingsavdelningen som förvaltar och utvecklar avtalen. Uppföljningsprocessen förefaller i huvudsak ha utformats med utgångspunkt från ramavtal avse- 17

ende varuförsörjning. En aspekt i detta sammanhang är om det finns skillnader i avtalsuppföljningen mellan olika typer avtal som motiverar att uppföljningsprocessen behöver anpassas till dessa. En avgörande fråga när det gäller avtalsförvaltning är hur ansvaret för förvaltningen av avtal ska fördelas inom landstinget. I den nuvarande ordningen enligt avtalsuppföljningsprocessen så har i princip upphandlingsavdelningen ansvaret för all avtalsförvaltning. Ansvariga för processen att upphandla och förvalta avtalen bör kunna definieras utifrån tjänstens/varans betydelse för det dagliga arbete och i vilken grad värden skapas genom inköp över de organisatoriska gränserna. En rimlig princip kan också vara när det gäller specifika upphandlingar att den som beslutar om en upphandling också planerar för en aktiv förvaltning och ansvarar för genomförandet av den. Det förefaller t.ex. som rimligt att upphandlingsavdelningen svarar för att förvalta avtal som är en konsekvens av samordnade upphandlingar varor och tjänster till landstingets verksamheter. När det gäller vård- och samverkansval är det i praktiken enheten för vårdval och privata vårdgivare som svarar för uppföljningen av avtalen. Enhetens formella ansvar för förvaltningen av vård- och samverkansavtal bör dock tydliggöras. När det gäller den företagshälsovård som har upphandlas så förvaltas avtalet av HR-avdelningen. Det bör också framgå av HR-avdelningens uppdrag att de svarar för att tillhandahålla företagshälsovård och i förlängningen att förvalta upphandlade avtal avseende företagshälsovård. För att skapa tydlighet i avtalsförvaltningen bör det klargöras vilket ansvar och roll som upphandlingsavdelningen ska ha beträffande avtalsförvaltning. Ska uppdraget vara att förvalta samtliga avtal eller ska ansvaret i huvudsak inriktas på att förvalta avtal som är en konsekvens av samordnade upphandlingar. Ett konstaterande är att, förutom beträffande vårdvalet, så har landstingets uppföljning av vård- och samverkansavtal varit relativt begränsad. En förklaring till detta är dels att ansvaret inte har varit tydligt, dels att det har saknats tillräckliga kompetens- och resursmässiga förutsättningar att följa upp och förvalta avtalen på ett tillräckligt sätt. I och med att de resurs- och kompetensmässiga förutsättningar har skapats/håller på att byggas upp tillsammans med de erfarenheterna som har uppnåtts från utformning och uppföljning av vårdvalet, finns goda förutsättningarna för att förbättra uppföljningen av vård- och samverkansavtal. Utifrån vad som har framkommit i denna granskning genomförs inte förvaltningen av ramavtal avseende tjänster på ett tillräcklig ändamålsenligt sätt. En iakttagelse är att antalet avvikelser som registrerats i Synergi är förhållandevis lågt. Det är en uppenbar risk för att en underrapportering förekommer. Det kan också finnas en risk att kunskapen om vad respektive avtal ställer för krav på leverantören inte är tillräcklig, vilket i sin tur kan leda till att avvikelser inte alltid identifieras. För närvarande är det svårt att få en samlad bild av landstingets upphandling och inköp. I upphandlingsavdelningens årsrapport för 2011 finns ingen redovisad statistik avseende årets upphandlingar och inköp. På övergripande nivå behövs en sammanställning av årets genomförda upphandlingar och vilken effekt de förväntas få på inköpskostnaderna. En sammanställd information om upphandlingar och inköp är en nödvändighet för att i förlängningen skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv försörjning av varor och tjänster till kärnverksamheten. De redovisade kostnaderna måste också kunna analyseras och förklaras. Detta kräver i sin tur tillgång till ett relevant systemstöd (inköpssystem eller motsvarande). Nuvarande förutsättningar för uppföljning av gjorda inköp är dock inte tillräckliga för att kunna genomföra ändamålsenliga analyser inom landstinget på olika nivåer av gjorda inköp. För detta ändamål behöver det finnas ett heltäckande systemstöd. Systemet måste vara infört i hela organisationen, omfatta alla tjänste- och varukategorier samt användas optimalt och på rätt sätt. Avsaknaden av ett tillräckligt systemstöd försvårar möjligheten till uppföljning och analys av upphandlingar och inköp. Tillgången till och användningen av t.ex. ett inköpsoch beställningssystem är en viktig förutsättning för att på sikt utveckla ett rationellt upphandlings- och inköpsbeteende. Med tillgång till relevant information kan sedan ambitioner och 18

strategier för en ökad kostnadseffektivitet formuleras och genomföras. F.n. följs i första hand inköp upp som har gjorts inom ehandel. En viktig förutsättning för att motverka otillåtna direktupphandlingar är att löpande följa upp de inköp som görs och jämföra med befintligt avtalsregister för att kunna identifiera eventuella brister i detta avseende. I upphandlingsavdelningens uppdrag bör ingå att förse landstingsledningen och verksamheterna med relevant statistik för uppföljning av upphandlingar och inköp. 6. Avtalstrohet 6.1. Övergripande styrsignaler Enligt vad som tidigare har redovisats så framgår det av avtalsuppföljningsprocessen att den förväntade avtalstroheten är 95 procent. 6.2. Inköpsrutiner Vid upphandlingsenheten finns dokumenterade inköpsrutiner giltiga från 2007-04-18. Syftet med rutinerna anges vara - avtalstrohet - kostnadsminskning för direkta inköp - minskning av pappersadministrationen - bättre internkontroll på beställningar och leveranser. Inköpsrutinerna innehåller riktlinjer och praktiska rutiner vid inköp/avrop samt rutiner vid elektronisk handel. Det framgår att inköp alltid ska ske enligt landstingets avtal. Avtalen finns i avtalskatalog, som via intranätet är tillgängliga för landstingets anställda. Rutinbeskrivningen anger också att det behövs kontinuerlig information kring avtal, beställningar och e-handel från upphandlings- och ekonomiavdelningen. Vid respektive avdelning ska ett inköpsombud fungera som kontaktperson mellan avdelningen och upphandlingsenheten. Genom kontinuerlig information till ombudet är syftet att hålla verksamheten uppdaterad och informerad om förändringar i avtal, aktuella leverantörer och användning av avtalskatalogen. I inköpsrutinerna ges också information om bas- och tilläggssortiment. Bland annat anges att direkta besparingar kan göras genom att i första hand beställa från bassortimentet. I e- handelssystemet är också bas- respektive tilläggssortiment markerade. Tilläggssortiment ska användas med restriktion. I rutinerna ges också exempel på prisskillnad mellan bas- och tilläggssortiment. Upphandlingsenheten har i ett dokument sammanställt information till landstingets verksamheter om inköp och avtal. Beträffande avtalstrohet anges att verksamheten har skyldighet att följa landstingets avtal oavsett prisskillnader. Av dokumentet framgår att försäljare från företag som landstinget inte har avtal med ska hänvisas till sortimentssamordnaren vid upphandlingsenheten. Det tydliggörs att det inte är önskvärt att köpa produkter från dessa företag. Om produkter saknas inom ett avtal ska verksamheten kontakta sortimentssamordnare som undersöker möjligheterna att lägga in produkten i avtalet. Om verksamheten har bokat möte med avtalsleverantör anges att tid och agenda för mötet gärna får meddelas till sortimentssamordnare/materialkonsulent. 19

6.3. Uppföljning och kontroll av avtalstrohet Vad vi erfarit så sker inte någon regelmässig uppföljning av avtalstroheten gentemot ramavtalen. Av intervjuer framkommer att det saknas systemstöd för att på ett effektivt och systematiskt sätt kunna genomföra avtalstrohetsuppföljningar. Inköp som inte görs med stöd av beställningsservice eller ehandel kan inte följas upp direkt, d.v.s. det finns inte en uppföljningsmodell som stöd för uppföljning av avtalstrohet. För att följa upp avtalstroheten utifrån nuvarande förutsättningar krävs att analyser (registeranalys) görs av konton i ekonomisystemet utifrån leverantörsfakturor per kategori. Posterna måste sedan jämföras mot registret för upphandlade avtal. Upphandlingsenheten har inte tillgång till lämplig inköpsstatistik att använda för uppföljning och analys av avtalstrohet. Inköpsstatisk levereras i dagsläget från leverantörerna. 6.4. Bedömning En central utgångspunkt för att kunna uppnå effekterna med en samordnad upphandling är att landstingets enheter avropar från de avtal som tecknats. De mål för avtalstrohet som har framkommit riktas inte direkt till landstingets verksamheter utan framgår av avtalsuppföljningsprocessen. En förutsättning för att nå hög avtalstrohet är att verksamheten har information om ingångna avtal samt hur avrop ska ske. Därutöver krävs att verksamheten och i synnerhet ledningen ser värdet av att ingångna avtal följs och i förlängningen markerar vikten av följsamhet. Därför bör också mål för avtalstroheten riktas direkt till verksamheten. Det är också i verksamheten som det behövs uppföljningsinformation om den faktiska avtalstroheten. Organisationen med inköpssamordnare kan skapa förutsättningar för ett fungerande informationsflöde mellan upphandlingsenheten och övriga verksamhetsdelar i landstinget. Granskningen visar att det i dagsläget inte finns systemstöd eller inköpsstatistik för att kunna genomföra systematiska mätningar och kontroller av avtalstrohet. Det saknas en samlad bild av landstingets inköp inom olika delar. För att kunna följa upp omfattning, orsak och effekter av inköp vid sidan om avtal rekommenderar vi landstingsstyrelsen att utveckla system för uppföljning och kontroll av avtalstrohet gentemot ramavtal. Först då kan styrelsen värdera uppnådd kostnadseffektivitet och identifiera styråtgärder för att i förlängningen nå full effekt av att ramavtal utnyttjas i hög grad. 7. Rapportering till landstingsstyrelsen När det gäller upphandling och inköp redovisas till landstingsstyrelsen de beslut som fattas med stöd av delegationsordningen och med stöd av landstingsdirektörens vidaredelegering. Upphandlingschefen rapporterar månadsvis tilldelningsbeslut till landstingsdirektören och två gånger per år planerade upphandlingar över 5 mnkr. När det gäller vårdvalet sker en rapportering till landstingsstyrelsen sker framför allt via delårs- och årsrapporteringen. I övrigt deltar utvecklingschefen vid månadsvisa controllermöten med landstingsdirektören då bl.a. volymtal avseende privata vårdgivare redovisas. Någon uppföljning eller redovisning i form av en standardiserad rapport över genomförda upphandlingar och inköp redovisas inte till landstingsstyrelsen. Det har inte upprättats en internkontrollplan för upphandlings- och inköpsverksamheten. 20