2003:22 Konsekvenser för konsumenter av nyligen konkurrensutsatta marknader - Telemarknaden
Konsekvenser för konsumenter av nyligen konkurrensutsatta marknader - Telemarknaden PM 2003:22 ISBN 91-7398-849-9 Konsumentverket 2003
Förord Telemarknaden är en av de viktiga konsumentmarknader som har öppnats för konkurrens. I denna rapport görs en genomgång och värdering av vilka konsekvenser konkurrensutsättningen av telemarknaden fört med sig för konsumenterna. Bakgrunden är att regeringen gett Konsumentverket i uppdrag att under en femårsperiod genomföra systematiska studier av nyligen konkurrensutsatta marknader. Enligt regleringsbrevet för år 2003 skall telemarknaden studeras. Den första studien, som genomfördes år 2002, avsåg elmarknaden. Arbetet med att ta fram denna rapport har skett i samarbete mellan Konsumentverket, Konkurrensverket och Post- och telestyrelsen. Myndigheterna har bidragit med erfarenheter från sina respektive kompetensområden, men svarar gemensamt för de slutsatser och förslag som förs fram i rapporten. Stockholm i december 2003 Karin Lindell Claes Norgren Nils Gunnar Billinger 2003:22 3 (80)
Innehåll 1. Inledning... 7 2. Telemarknaden... 8 2.1 Historik... 8 2.2 Konkurrensutsättningen av telemarknaden... 8 2.3 Telemarknadens utveckling... 10 2.3.1 Fast telefoni... 10 2.3.2 Mobil telefoni... 12 2.4 Telemarknaden i dag... 14 2.4.1 Fast telefoni... 14 2.4.2 Mobil telefoni... 15 2.4.3 Internet... 15 2.5 Rättsregler och tillsyn... 16 2.5.1 Konkurrensverket... 16 2.5.2 Konsumentverket... 18 2.5.3 Post- och telestyrelsen (PTS)... 20 2.5.4 EU-anpassning... 23 3. Telemarknaden efter konkurrensutsättningen... 25 3.1 Prisutveckling... 25 3.2 Teknikutveckling... 32 3.3 Inlåsningseffekter... 33 3.4 Konsumenternas agerande och syn på telemarknaden... 36 3.4.1 PTS individundersökning 2003... 36 3.4.2 Konsumentverkets undersökning 2002... 37 3.4.4 Konsumentverkets undersökning Tjänste bra?... 49 3.5 Berörda myndigheters erfarenheter... 50 3.5.1 Konkurrensverket... 50 3.5.2 Konsumentverket... 52 3.5.3 PTS... 62 4. Analys och slutsatser... 69 4.1 Konsumenternas beteende och syn på marknaden... 69 4.2 Prisutveckling... 70 4.3 Konsumentproblem... 72 4.3.1 Prisinformation och prisjämförelser... 72 4.3.2 Kundhantering... 73 4.3.3 Civilrättslig lagstiftning... 74 4.3.4 Konsumentskydd för höga teleräkningar på grund av innehållstjänster... 74 4.3.5 Förval... 76 4.3.6 Inlåsningseffekter/konsumentens arbete för att kunna göra val... 77 4.3.7 Övriga konsumentproblem... 78 4.4 Rådgivningsbyrå för telemarknaden... 79 2003:22 4 (80)
Sammanfattning Konkurrensutsättningen av telemarknaden har lett till att det nu finns en mångfald av aktiva operatörer på marknaden för fast telefoni. Konsumenterna har fått ett betydligt större utbud att välja emellan. Det finns dock fortfarande vissa problem på marknaden, såväl ur operatörssom konsumentsynpunkt. På mobilteleområdet finns det brister i konkurrensen. Från tidigare genomförda prisundersökningar kan konstateras att prisskillnaderna mellan operatörerna är små, priserna är stabila över tiden och högre i Sverige än i andra jämförbara länder. Tre mobiloperatörer med egna nät dominerar och ger marknaden en oligopolliknande struktur. Under senare tid har det kommit nya aktörer. Sedan marknaden öppnades för konkurrens har konsumenterna också fått tillgång till ett mycket brett sortiment av tjänster som är kopplade till telefoni. Samtidigt har dock mängden klagomål från konsumenter på telemarknaden ökat. På en generell nivå har priserna för fast telefoni sjunkit sedan konkurrensutsättningen genom att framför allt utlandssamtal och samtal som tidigare kallades rikssamtal blivit billigare. Hur stor prissänkningen är kan dock inte fastställas exakt eftersom det inte finns något system för att följa prisvariationerna i detalj på marknaden. Hur varje enskild konsuments kostnader påverkats av konkurrenssituationen går inte att uttala sig om, eftersom kostnaderna beror på vilken blandning av olika samtalsslag och vilken operatör som konsumenten använder sig av. De flesta konsumenter har fått lägre priser, med undantag för dem som nästan enbart ringer lokalsamtal. Detta gäller även de konsumenter som inte varit aktiva på marknaden. PTS kommer att fortsätta följa prisutvecklingen och marknadsutvecklingen bl.a. genom arbetet med återkommande rapporter om den svenska telemarknaden och genom att granska att de regler som finns om samtrafikavgifter efterlevs. Kännedomen om att marknaden är konkurrensutsatt är god, de allra flesta konsumenter känner nu till att det är möjligt att byta teleoperatör. Mer än 50 procent har också gjort ett aktivt val av operatör. Vilken eller vilka operatörer som erbjuder de mest förmånliga tjänsterna är svårt att avgöra. Hur förmånliga en operatörs priser är för den enskilda konsumenten beror på hur, när och vart konsumenten ringer och hur priserna är konstruerade hos operatörerna. I de flesta fall är priskonstruktionerna komplicerade och beroende av ett antal faktorer. Operatörernas olika priskonstruktioner försvårar jämförelser. För att underlätta prisjämförelser för konsumenterna tillhandahåller PTS sedan slutet av år 2000 en webbplats med prisjämförelser. Prisguiden bör ytterligare utvecklas så att den blir lättare att använda. Detta utvecklingsarbete kommer att ske i samarbete med Konsumentverket. Under förutsättning att de ändringar av prisinformationslagen som regeringen föreslagit genomförs kommer det att bli möjligt att via föreskrifter ställa krav på teleoperatörerna hur prisjämförelser skall presenteras. 2003:22 5 (80)
Flera företeelser på marknaden skapar inlåsningseffekter för konsumenterna, t.ex. då mobiltelefoner säljs i kombination med abonnemang som på olika sätt binder konsumenten till en viss operatör. Det förekommer också paketerbjudanden för abonnemang på fast telefoni med nedsatt pris under en bindningstid. Dessa företeelser skapar svårigheter för konsumenterna att värdera och jämföra erbjudanden i förhållande till varandra och motverkar rörlighet på marknaden. De problem som inlåsningseffekterna medför är av den omfattningen att det finns skäl för Konkurrensverket och Konsumentverket att följa marknadsutvecklingen och ingripa mot erbjudanden och bonussystem som strider mot konkurrens- och konsumentlagstiftningen. En hel del allvarliga konsumentproblem har dock uppstått efter konkurrensutsättningen. Det gäller t.ex. formerna för vilken information som skall tillhandahållas innan ett avtal träffas samt hur avtal om förval skall träffas, där det ännu inte fungerar tillfredsställande på marknaden. Ett stort konsumentproblem är att många konsumenter har fått höga telefonräkningar för olika slags innehållstjänster till följd av s.k. modemkapningar eller omkopplingar till betalnummer, där konsumenterna regelmässigt inte anser sig ha ingått något avtal med den som tillhandahåller tjänsten. Det finns också i viss utsträckning problem med kundhantering och reklamationshantering. Ett grundläggande civilrättsligt konsumentskydd saknas på telekomområdet eftersom konsumenttjänstlagen inte är tillämplig. PTS har i samarbete med Konsumentverket inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjuder förval till konsumenter att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Kan en överenskommelse inte nås föreslås att gällande regler kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal skall träffas. Frågan om konsumentskyddet mot höga telefonräkningar till följd av modemkapningar eller omkopplingar till betalnummer måste utredas skyndsamt. I avvaktan på en långsiktig lösning är det nödvändigt med omedelbara lagstiftningsåtgärder, t.ex. kreditgränser för telefonabonnemang. Det är centralt att företagen på marknaden har en väl fungerande kund- och reklamationshantering. Frågan om att utvidga konsumenttjänstlagens tillämpningsområde till att omfatta även telekomtjänster bör ytterligare övervägas. Det stora antalet frågor och klagomål som kommer till PTS, Konsumentverket och till den kommunala konsumentvägledningen på telefoniområdet visar att det finns ett stort behov av information och rådgivning till konsumenterna. Det finns anledning för de företag som agerar på marknaden att ta ett större ansvar för konsumenternas problem i detta avseende och att själva arbeta för att motverka att problem uppstår. Det finns starka skäl för att inrätta en branschfinansierad rådgivningsbyrå för teleområdet. Regeringen bör initiera en sådan utredning. 2003:22 6 (80)
1. Inledning 1.1 Bakgrund till uppdraget I regeringens Handlingsplan för konsumentpolitiken (prop. 2000/01:135) framhölls att Konsumentverket borde få i uppdrag att genomföra systematiska studier av marknader som nyligen öppnats för konkurrens. Studierna skulle genomföras med ett tydligt konsumentperspektiv i samarbete med Konkurrensverket och de olika berörda sektorsmyndigheterna. Skälet för regeringens bedömning var att de nya marknaderna förändras i snabb takt och nya valmöjligheter för konsumenterna uppstår efterhand. Långsiktiga studier av vilka effekter som uppstår för konsumenterna då marknader öppnas för konkurrens skulle vara ett värdefullt instrument vid bedömningen av vilka konsument- eller näringspolitiska åtgärder det finns behov av. De skulle också ge näringslivet värdefull information om vad som krävs i form av egenåtgärder. Efter riksdagens beslut för budgetåret 2002 om anslaget för åtgärder på konsumentområdet gav regeringen Konsumentverket detta uppdrag, som löper under åren 2002 till 2005. Det första året, 2002, genomfördes en studie av elmarknaden i samarbete med Konkurrensverket och Energimyndigheten. Enligt Konsumentverkets regleringsbrev för år 2003 skall telemarknaden studeras och uppdraget redovisas till regeringen senast den 31 december 2003. Studien skall genomföras i samarbete med Konkurrensverket och berörd sektorsmyndighet Post- och telestyrelsen (PTS). 1.2 Syfte Syftet med studien är att beskriva de konsekvenser som konkurrensutsättningen av telemarknaden har fått och kan komma att få för konsumenterna. Detta sker utifrån ett helhetsperspektiv. 1.3 Studiens omfattning och avgränsning Studien inriktas främst på marknaden för fast telefoni, som är den del av telemarknaden som övergått från ett monopol till en öppen marknad. Även mobiltelefoni och Internet berörs i viss utsträckning där det finns anledning att uppmärksamma företeelser och problem från ett konsumentperspektiv. 2003:22 7 (80)
1.4 Arbetsmetod Arbetet har omfattat en genomgång av tidigare rapporter och skrivelser om telemarknaden, konsumentundersökningar som genomförts av Konsumentverket och PTS samt beskrivningar av de erfarenheter som Konsumentverket, Konkurrensverket och Post- och telestyrelsen har av telemarknaden. Arbetet har bedrivits i samarbete mellan de tre myndigheterna. 2. Telemarknaden 2.1 Historik Telekommunikationer var tidigt ett intresse för staten. Under huvuddelen av 1900-talet hade staten, genom Televerket, monopol på att bygga upp telenät och tillhandahålla teletjänster åt hushåll, företag och myndigheter. Men de första telefonnäten och stationerna som etablerades redan i slutet av 1800-talet drevs av mindre enskilda företag. Dåvarande Telegrafverket fick dock i början av 1880-talet regeringens bemyndigande att driva telefonrörelse och påbörjade då en utbyggnad av telefonnät även i glesbygder och byggde telefonförbindelser till företag utanför de befintliga telegrafstationernas områden. De flesta enskilda telefonanläggningar köptes under den fortsatta utbyggnaden upp av verket. Genom att bygga ut telefonnätet enligt en plan för ett rikstelefonnät uppnåddes syftet att skapa ett telefonsystem som var enhetligt och som gjorde snabba förbindelser mellan olika delar av landet möjliga. Med hänsyn till den stora betydelsen av telekommunikationer har inriktningen av politiken på teleområdet lagts fast genom beslut av riksdagen. Televerkets monopol var i huvudsak ett faktiskt monopol, som inte grundades på lagstiftning eller på licenstvång. Televerkets ställning på marknaden och den möjlighet till statlig styrning som denna inneburit hade inte ansetts medföra något behov av lagregler. Det fanns dock olika anslutningsmonopol för Televerket avseende det allmänna telenätet, som utgjorde en viss reglering av marknaden. 2.2 Konkurrensutsättningen av telemarknaden Under framför allt 1980-talet och därefter skedde betydande förändringar beträffande de tekniska förutsättningarna för driften av televerksamhet. Detta förändrade också konkurrenssituationen genom att nya teleföretag gjorde inbrytningar på områden som Televerket tidigare i praktiken haft monopol på. De olika anslutningsmonopolen avskaffades successivt under 1980-talet, vilket gjorde det tillåtet att ansluta t.ex. telefoner och faxar som inte var godkända av Televerket till telenätet. Förändringarna på marknaden var också ett uttryck för en politisk vilja att skapa mångfald och valmöjlighet för telekonsumenterna och ge nya aktörer möjlighet att etablera sig på telemarknaden. Den ökande internationaliseringen ledde till ett behov av fungerande globala telekommunikationer, vilket medförde en liberalisering av telemarknaderna i land efter land. Den 2003:22 8 (80)
ökande konkurrens som liberaliseringen ledde till skulle ge företag och organisationer ett bredare sortiment och lägre priser på tjänster och utrustning (prop. 1991/92:100 Bil. 7). Inom EU kom liberaliseringen av telemarknaden ursprungligen till uttryck i en grönbok år 1987 (COM(87)290) om utvecklingen av den gemensamma marknaden för teletjänster och utrustning. Därefter utfärdades ett flertal rättsakter inom EU som var inriktade på liberalisering och ökad konkurrens på teleområdet. Strävan mot att öppna telemarknaden för konkurrens uttalades av riksdagen våren 1991: Enligt utskottets mening är det inte eftersträvansvärt eller ens möjligt att skydda televerkets verksamhet genom att söka hindra konkurrens och bevara monopolverksamhet. Den tekniska utvecklingen medför att eventuella konkurrenter utan svårighet kan kringgå formella monopol (bet. 1990/91:TU28). Riksdagens ställningstagande skedde i enlighet med regeringens proposition (prop. 1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt. I 1992 års budgetproposition (prop.1991/92:100 Bil. 7) anförde regeringen att arbetet med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad internationalisering och konkurrens skulle intensifieras (prop. 1991/92:100 bil 7). Införandet av telelagen 1993 syftade till att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet. I förarbetena till lagen (prop. 1992/93:200) uttalade regeringen att det övergripande målet på teleområdet, och därmed syftet med telelagen, var att enskilda och myndigheter i landets olika delar skulle ges tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Staten skulle genom föreskrifter reglera vilka förutsättningar som skulle gälla för att bedriva verksamhet på området, men lagregleringen skulle inte vara alltför detaljerad. För att undvika låsningar var det tvärtom av vikt att utforma regleringen så att ett relativt stort handlingsutrymme gavs vid lagtillämpningen med möjlighet att komplettera med bestämmelser som anpassas till marknadssituation, teknikutveckling m.m. Generellt borde således, enligt regeringen, inslaget av regler på detta dynamiska område så långt möjligt begränsas och marknadskrafterna ges utrymme att leda utvecklingen mot nya tjänster och kommunikationsformer. I propositionen anförde regeringen vidare att det viktigaste medlet för att uppnå effektiva telekommunikationer, innefattande ett mångfacetterat utbud och låga priser, var att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens. En sådan inriktning stod också i överensstämmelse med EG:s direktiv (90/387/EEG) om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät. Den specifika konkurrensfrämjande regleringen i telelagen skulle tillsammans med en ny konkurrenslag bli det övergripande medlet för att komma till rätta med konkurrensbegränsande uppträdande på telemarknaden. Genom telelagen infördes en tillståndsplikt för den som ville driva televerksamhet. Tillståndet kunde förenas med villkor från tillsynsmyndigheten. Generella villkor för alla aktörer skulle meddelas i form av föreskrifter. Telelagen skulle, enligt regeringen, endast räkna upp vissa centrala villkor, vilket innebar att tillsynsmyndigheten skulle ges ett visst spelrum i villkorsgivningen utifrån lagens syften. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443). 2003:22 9 (80)
Telelagen (1993:597) gällde fram till den 25 juli 2003, då den ersattes av lagen om elektronisk kommunikation EkomL (2003:389). Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Bakgrunden till den nya lagen är en översyn som har gjorts inom EU för området elektronisk kommunikation. En grundtanke är att marknaden i första hand skall tillgodose behovet av elektronisk kommunikation och säkerställa en effektiv konkurrens. I stället för generella lagstadgade skyldigheter om t.ex. samtrafik innehåller lagen ett antal verktyg som kan användas mot företag, särskilt aktörer med betydande inflytande på marknaden, om det bedöms att marknaden inte klarar av att tillgodose konsumenternas och andra användares intressen och behov samt upprätthålla en fungerande konkurrens. Mer om denna lag finns att läsa under avsnitt 2.5.3. 2.3 Telemarknadens utveckling 2.3.1 Fast telefoni I och med telelagens tillkomst 1993 skapades större förutsättningar än tidigare för konkurrens på telemarknaden. Tillståndsplikt för televerksamhet i allmänt tillgängliga nät infördes, samt en skyldighet för telebolag att erbjuda samtrafik till ett kostnadsbaserat pris. Samtrafikskyldigheten skapade förutsättningar för konkurrerande bolag att agera. Vid införandet av telelagen fördes de uppgifter Televerket hade, som var av myndighetskaraktär, över till den nybildade myndigheten Telestyrelsen (numera Post- och telestyrelsen, PTS) och Televerket ombildades till Telia AB. Den 9 december 2002 gick Telia och Sonera samman varvid Telia AB bytte namn till TeliaSonera AB. (TeliaSonera AB kommer dock fortsättningsvis i rapporten att kallas för Telia.) År 1993 infördes också en pristakreglering genom ett avtal som träffades mellan Telia och staten. Bland annat omfattades abonnemangs- och samtalsavgifter för privatpersoner och mindre företag. Regleringen om pristak togs bort den 1 januari 2001. Skälet till att pristaket togs bort var bl.a. att en EU-förordning om tillträde till accessnätet trädde i kraft samma datum. Därmed bedömdes att något pristak inte längre behövdes. Att ha kvar pristaket skulle snedvrida möjligheterna till ökad konkurrens och ge fel signaler till marknaden. Efter att pristaket togs bort och fram till den 25 juli 2003 gällde att abonnemangsavgifterna och samtalstaxorna i det fasta nätet skulle vara kostnadsbaserade för företag med betydande inflytande på telemarknaden. Sedan 1993 har reglerna för konkurrenters tillträde till befintlig infrastruktur skärpts. Skärpningarna har syftat till att uppnå de telepolitiska målen på ett bättre sätt samt att anpassa lagstiftningen till den framväxande regleringen inom EU. Några av de större förändringar som skett på telemarknaden genom telelagen och ändringar i denna är samtrafik, förval och nummerportabilitet. Dessutom har det tillkommit en EGförordning om tillträde till accessnätet. 2003:22 10 (80)
Samtrafik En grundläggande förutsättning för att abonnenterna hos olika operatörer skall nå varandra är samtrafik mellan operatörerna. Om en abonnent som är ansluten till en operatör ringer till en abonnent med en annan operatör måste operatörerna samtrafikera varandras nät för att samtalet skall kunna kopplas fram. Den operatör som trafikerar en annan operatörs nät är skyldig att betala en avgift, så kallad samtrafikavgift, till den förmedlande operatören. År 1997 ändrades reglerna om samtrafik genom att PTS gavs en möjlighet att fatta beslut exempelvis i de fall där problem inte kunde lösas genom medling mellan operatörerna. I den nya EkomL finns inte längre någon generell skyldighet att bedriva samtrafik. Däremot finns en skyldighet att förhandla om samtrafik. Förval Valmöjligheterna på den öppna telemarknaden gällde inledningsvis internationella samtal. Från 1993 blev det möjligt att ringa samtal till utlandet med en annan operatör än Telia. Kort därefter kunde även nationella samtal ringas med alternativa bolag. Det krävdes dock att användaren slog ett prefix (ett antal siffror som slås före själva abonnentnumret) för att välja en annan operatör än Telia. I september 1999 genomfördes förvalsreformen. Den innebar att telekonsumenterna inte längre behövde slå något prefix före telefonnumret för att ringa med en alternativ operatör. Förvalet programmeras in i accessnätsoperatörens telestation på uppdrag av den operatör abonnenten har valt. Samtalet styrs då automatiskt via denna operatör och något operatörsprefix behöver inte slås. Från och med den 2 februari 2002 rings även lokalsamtal automatiskt med förvalsoperatören. Innan förvalsreformen genomfördes hade andra operatörer mindre marknadsandelar än i dag. Eftersom Telia äger den sista delen av telenätet som leder fram till telefonjacket, det s.k. accessnätet, innebär det att de flesta privatpersoner är direktanslutna, dvs. har abonnemang, hos Telia. Telia hade vissa fördelar, exempelvis gjorde prefixkravet att det var besvärligare att ringa med andra operatörer. Detta försvårade för nya aktörer att komma in på marknaden, och det i sin tur gjorde att telekonsumenterna inte hade så många likvärdiga operatörer att välja mellan. Det är möjligt att ha en förvalsoperatör för nationella samtal och en för internationella samtal. Fortfarande finns också möjligheten att vid varje enskilt samtal välja en annan operatör än den förvalda genom att slå ett prefix. Prefixalternativet är ett mer omständligt sätt att ringa, men innebär samtidigt att abonnenten har betydligt fler operatörer att välja mellan. För både förval och för att använda prefix krävs att kunden har ett avtal eller är registrerad hos den berörda operatören. Abonnenten måste dock alltid betala abonnemangsavgift till Telia, som äger accessnätet, medan samtalsavgifterna, med vissa undantag, debiteras av de valda operatörerna. 2003:22 11 (80)
Införandet av förval i Sverige grundar sig på EG-direktiv om att förval skulle införas i alla medlemsländer. 1 Nummerportabilitet Nummerportabilitet innebär att abonnenterna kan behålla sitt telefonnummer när de byter teleoperatör. Nummerportabilitet finns för både fast och mobil telefoni, men har fått större genomslag vad gäller mobil telefoni. Syftet är att göra det lättare för abonnenterna att byta operatör, och på så sätt öka konkurrensen och valfriheten på marknaden. Nummerportabilitet för fast telefoni infördes i Sverige under andra halvåret 1999. Det skedde först i Stockholm, Göteborg och Malmö. Nummerportabilitet för fast telefoni berör i första hand företag som kan behålla inarbetade telefonnummer. Förutsättningen är att den nya teleoperatör som abonnenten vill ansluta sig till har en egen teleledning in i fastigheten. För privatpersoner är det sällan fallet. Privatpersoner har nästan alltid sitt abonnemang hos Telia. Numera finns dock andra operatörer som erbjuder abonnemang i bostadshus, om än i jämförelsevis begränsad omfattning. Den 1 september 2001 öppnades möjligheten att ta med sitt mobiltelefonnummer vid byte av mobiltelefonoperatör. Tillträde till accessnätet Den 2 januari 2001 trädde en EG-förordning om tillträde till accessnätet i kraft. Accessnätet är den del av telenätet som är belägen närmast användaren och bär användarens trafik fram till transportnäten, dvs. som går in i fastigheterna och som kopplar samman användaren med det riksomfattande telenätet. Telekunderna har sina abonnemang hos den teleoperatör som äger accessnätet, som i de allra flesta fall är Telia. Förordningen innebär att konkurrerande bolag har rätt att hyra delar av Telias accessnät. 2.3.2 Mobil telefoni Under 1980-talet introducerades ett analogt mobiltelefonisystem som kallas för NMT, Nordic Mobile Telephone. Till en början användes endast frekvenser på 450 MHz-bandet och systemet kallades för NMT 450. Detta system används fortfarande, främst inom glesbygdsområden. Kapaciteten blev dock med tiden otillräcklig och frekvenser i 900 MHz-bandet togs även i anspråk, NMT 900. NMT 900 introducerades 1987. Användandet av en högre frekvens innebar att fler användare kunde anslutas, samtidigt som räckvidden minskade. År 2000 togs NMT 900-systemet ur bruk. Telias tillstånd för NMT 450 gäller fram till utgången av 2007. PTS utreder för närvarande möjligheterna att ersätta NMT med ett digitalt system. NMT 900 ersattes av GSM-systemet (Global System for Mobile Communications). GSM är en systemstandard som är framtagen av en internationell arbetsgrupp vilken hade till uppgift 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/61/EG av den 24 september 1998 om ändring av direktiv 97/33/EG med avseende på nummerportabilitet mellan operatörer och förval av nätoperatörer. 2003:22 12 (80)
att verka för utveckling av ny teknik och standard inom telekommunikation i Europa. GSM utnyttjar, förutom 900 MHhz, även en högre frekvens än NMT, 1800 MHz, och är digitalt, till skillnad från NMT som är analogt. Det digitala systemet gör att frekvenserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt, vilket gör att fler användare kan anslutas. En ytterligare utveckling av mobiltelefonisystemet är UMTS, som står för Universal Mobile Telecommunications System, även kallat 3G. UMTS nyttjar en högre frekvens samt har en betydligt högre överföringshastighet av data, t.ex. ljud, grafik och rörliga bilder. En förutsättning för mobiltelefoni är att det finns ledigt radiospektrum för att föra över de signaler som utgör kommunikation, t.ex. tal och textmeddelanden. För att minska risken för störningar i radiokommunikationen har Sverige och andra länder delat upp radiospektrumet i olika delar, där viss kommunikation är tillåten, t.ex. får GSM-telefoni bara förekomma inom vissa frekvensband. Innan telelagens tillkomst 1993 ansvarade Televerket för frekvensfördelningen. Uppgiften ligger nu hos PTS. Från år 1993 infördes möjligheten till ett allmänt inbjudningsförfarande, som kan användas vid exempelvis fördelning av resurser i de fall dessa är begränsade. Det innebär att operatörer bjuds in att söka tillstånd för någon specifik tillämpning. De operatörer som bäst uppfyller de i förväg uppställda kriterierna får tillstånd att bedriva verksamhet. Förändringen syftade till att underlätta inträde på mobilmarknaden för nya operatörer och till att skapa bättre förutsättningar för konkurrens. Liksom för fast telefoni gällde en skyldighet till samtrafik i respektive operatörs nät fram till införandet av EkomL år 2003. Mobilföretag med ett betydande inflytande på marknaden skulle anmälas till EU-kommissionen. Dessa företag var tvungna att hålla kostnadsorienterade samtrafikavgifter, i motsats till de företag som inte bedömdes ha ett betydande inflytande. Upplåtande av nätkapacitet och nationell roaming Efter att PTS blivit uppmärksammad på de svårigheter som mobilteleoperatörer utan eget mobilnät erfarit då de försökt etablera sig i Sverige, och mot bakgrund av den kommande tillståndsprocessen för tredje generationens mobiltelenät, framförde PTS 1999 förslag om ändringar i telelagen till regeringen. Mot denna bakgrund skedde en lagändring i maj 2000 som innebar en skyldighet för operatörer med eget nät för mobila teletjänster att upplåta nätkapacitet till operatörer som saknar eget nät, men som ville tillhandahålla mobilteletjänster. Skyldigheten gällde dock bara i den mån det fanns tillgänglig kapacitet i nätet och utan att nätet i övrigt skadades eller stördes. Regeringen ansåg att konkurrensen behövde främjas och ett av problemen var tjänsteleverantörernas svårigheter att genom frivilliga avtal få tillgång till nätkapacitet. Lagstiftning gällande nationell roaming trädde i kraft den 1 juli 2000. Nationell roaming innebär att operatörer med eget nät tecknar avtal om att de egna kunderna skall kunna utnyttja andra operatörers nät. 2003:22 13 (80)
Skillnaden mellan nationell roaming och tillhandahållande av nätkapacitet är att roaming genomförs mellan två operatörer med egna nät och tillhandahållande av nätkapacitet sker mellan operatörer utan eget nät och operatörer med nät. Inför etableringen av tredje generationens mobilnät, UMTS, ansåg regeringen att det fanns en möjlighet för operatörer som inte hade GSM-nät att etablera sig på marknaden. Förhoppningen var att dessa företag skulle kunna öka konkurrensen och på så sätt påverka priser och urvalsmöjligheter. 2.4 Telemarknaden i dag 2 2.4.1 Fast telefoni Telia är den dominerande fastnätsoperatören och svarade år 2002 för ca 57 procent av omsättningen av trafikintäkterna inom det fasta telenätet. Sedan telelagen trädde i kraft 1993 har Telias andel minskat med några procentenheter varje år. År 2002 var totalt 138 operatörer anmälda hos PTS för fast telefoni, men endast 55 av dessa bedömdes ha varit aktiva på marknaden. Som regel har konkurrenterna inte några kunder som är direktanslutna, i stället förmedlar de samtal genom samtrafik i Telias accessnät. Konkurrenterna till Telia betalar en så kallad samtrafikavgift för nyttjandet av telenätet, till Telia. Genom sin unika ställning på telemarknaden, med innehavet av det fasta accessnätet som når i stort sett samtliga hushåll och företag, får Telia in abonnemangsavgifter från näst intill alla användare. Den sista december år 2002 fanns det drygt 5,8 miljoner abonnemang i Sverige varav knappt 76 procent var privata abonnemang. Under 2003 hade 97 procent av alla hushåll i Sverige abonnemang på fast telefoni. Telia var huvudsaklig operatör för 52 procent av de privata kunderna, 22 procent av hushållen använde Tele2/Optimal Telecom och 6 procent hade Glocalnet som huvudsaklig teleoperatör. Med huvudsaklig operatör avses den operatör som används mest av hushållet i fråga. Exempelvis kanske man mest använde den operatör som man hade som förvalsoperatör för nationella samtal, medan man hade en annan förvalsoperatör för internationella samtal och/eller använde prefix vid vissa samtal som ringdes med andra operatörer. Före förvalsreformen fanns viss konkurrens vad det gäller internationella samtal. År 1998 hade Telia 63 procent av värdet på marknaden. 3 År 2002 hade Telia 44 procent av samma marknad. 4 När det gäller nationella samtal dominerade Telia marknaden markant före förvalsreformen. År 1998 hade Telia 94 procent av värdet på marknaden. Fyra år senare hade Telia 60 procent. Ett annat sätt att uttrycka det är att de alternativa operatörerna år 2002 hade en marknadsandel på 40 procent av värdet av nationella samtal, cirka två femtedelar av denna delmarknad Totalt har drygt 1,5 miljoner fasttelefonikunder valt en alternativ operatör till Telia som förvalsoperatör. Av dessa förvalskunder är cirka 90 procent privata, vilket motsvarar ungefär en tredjedel av samtliga privata abonnemang. 2 Fakta om informations och kommunikationsteknik i Sverige 2003, s 88-115, Svensk telemarknad första halvåret 2003, s 9-26 Svensk telemarknad 2002, s 11-41 3 Ibid 4 Ibid 2003:22 14 (80)