Bil 1. Konsekvensanalys av delmål 1 Långsiktigt bevarande av kulturmiljöer under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (Riksantikvarieämbetets del av miljömålet) 2007-09-27
Inledning Föreliggande konsekvensanalys tar endast upp de delar som direkt berör Riksantikvarieämbetets verksamhet. Delmålet omfattar flera myndigheter och aktörer. Analysen av de föreslagna åtgärderna för att uppnå delmålet l Långsiktigt bevarande av natur- och kulturmiljöer under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag är inriktad på delmålets kulturmiljövärden. Den övergripande metodiken i denna analys har följt de riktlinjer för konsekvensanalyser som beskrivs i Naturvårdsverkets rapport Konsekvensanalys steg för steg (2003). Problemanalys Nuvarande formulering av delmålet och definition av långsiktigt skydd innebär att många av de nationellt särskilt värdefulla områdena för natur-, kulturmiljö och fisk inte omfattas av delmålets kvantifiering. Endast de miljöer som har behov av långsiktigt skydd omfattas av delmålet, där långsiktigt skydd definieras som juridiskt bindande bestämmelser. Med nuvarande definition på långsiktigt skydd finns också svårigheter att med fiskets och kulturmiljöns styrmedel genomföra nödvändiga åtgärder för bevarande. Formuleringen om skydd omformuleras till ett kvalitetsmål. Målformulering År 2015 skall 2/3 av nationellt värdefulla natur- och kulturmiljöer i och i anslutning till sjöar och vattendrag vara långsiktigt bevarade. Detta innebär att: - 2/3 av de särskilt värdefulla naturmiljöerna har gynnsam bevarandestatus 2015-2/3 av de särskilt värdefulla kulturmiljöerna har gott bevarandetillstånd 2015 - Vattenmiljöernas kvalitet för friluftsliv och turism tillvaratas på ett hållbart sätt. Åtgärder 50 befintliga naturreservat eller nationalparker analyseras av företrädare för kulturmiljö avseende hur kulturmiljövärden i särskilt värdefulla områden tas tillvara och skyddas med befintliga föreskrifter och skötselplaner. Minst 40 kulturreservat, med koppling till sötvatten har bildats, varav 5 kommunala. Minst 20 nya byggnadsminnen är bildade. Minst 40 nya miljöer är skyddade enligt PBL. Förstärkning av länsstyrelsernas arbete med bevarande av kulturhistoriska värden Metod för kostnadsberäkningar I beräkningarna av aktuella kostnader är det de statsfinansiella kostnaderna i form av inrättande och skötsel av reservat samt bildande av byggnadsminnen och områdesskydd enligt PBL som analyseras i monetära termer för tidsperioden 2010-2015. Kostnaderna har räknats om (diskonterats) med en ränta på 4 procent. En annuitetsfaktor används för att räkna om investeringen (år 0) till en konstant årlig kostnad över investeringens beräknade livslängd. Den årliga kapitalkostnaden erhålls genom att multiplicera investeringsutgiften med annuitetsfaktorn. För kulturreservaten och byggnadsminnena tillkommer en årlig driftskostnad (beräknad som netto). Tidsramen för denna studie samt brist på underlagsmaterial har fått begränsa de samhällsekonomiska kostnaderna för privatpersoner och företag att innefatta endast kvalitativa värden. Det är komplicerat att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna som ett inrättande av kulturreservat eller ett byggnadsminne för med sig och dess påverkan på enskilda och företag eftersom det varierar beroende på lokalisering, inriktning på reservatet eller byggnadsminne samt antal inblandade aktörer. Kostnaderna för inrättande och skötsel för reservat och byggnadsminnen innan 2010 och fortsatt skötselkostnad efter 2015
har inte analyserats inom ramen för denna konsekvensanalys. Trots att konsekvensanalysen är baserad på bristfälligt underlag bör följande räkneexempel ändå kunna ge en indikation på de indirekta konsekvenserna i form av kostnader och nyttor Kulturreservat Kulturreservat är ett relativt nytt skyddsinstrument som fortfarande är under utveckling. Kulturreservatsinstrumentet skall inte självständigt användas för att uppfylla kulturmiljöns bevarandebehov, utan snarare fungera som referensområden för en långsiktigt hållbar förvaltning av landskapets värden. Processen med att bilda kulturreservat är komplex och reservatsarbetet sker oftast tvärdisciplinellt i nära samarbete mellan olika aktörer. Ambitionen är att kulturreservaten ska säkerställa områden med utgångspunkt i det breda miljöbegreppet. En av de viktigaste parametrarna är förankringen med brukarna. I ett kulturreservat är kostnaderna initialt höga till följd av utredningsarbete, intrångsersättningar, restaureringsinsatser, investeringskostnader och åtgärder för tillgänglighet. Stor vikt läggs vid bred medverkan och förankringsprocessen tar som regel lång tid. Målet är lokal delaktighet och långsiktigt hållbara lösningar inom förvaltningen av kulturreservaten. Den tidskrävande processen ställer krav på personella och ekonomiska resurser som saknas idag. En ekonomiskt begränsande faktor är kulturmiljövårdsanslaget som inte har ökat på ca 15 år trots att en rad nya uppdrag tillkommit, däribland möjligheten att bilda kulturreservat. Beräknad kostnad för inrättande av kulturreservat Riksantikvarieämbetet anser att behovet av att avsätta ytterligare kulturhistoriska helhetsmiljöer som kulturreservat är stort. Det gäller skilda typer av miljöer i och i anslutning till sjöar och vattendrag såsom bruks-, industri-, hamn, försvars-, kanal- och flottningsmiljöer. Idag finns det 12 kulturreservat som har bäring på miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och det av Riksantikvarieämbetet beräknade riksbehovet är ytterligare ca 40 kulturreservat. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Resursbehovet för en sådan utveckling går att beräkna vad gäller kostnader för inrättande och skötsel utifrån genomsnittskostnader för befintliga kulturreservat. Den genomsnittliga kostnaden för inrättande av ett kulturreservat (t o m 2004) är 3,8 miljoner kronor och för driften (exklusive värdet av ideella insatser) uppgår kostnaden till ca 800 000 kronor per kulturreservat och år. Kostnaden för inrättandet av 40 nya reservat beräknas bli 170 miljoner kronor. Den totala driftskostnaden för skötseln av 40 kulturreservat fram till år 2015 beräknas uppgå till 96 miljoner kronor netto. Det sammanlagda resursbehovet för inrättande och skötsel fram till år 2015 beräknas bli 266 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på drygt 53 miljoner kronor per år. Analys av skydd av kulturhistoriska värden inom naturreservat och nationalparker Naturreservat har funnits under lång tid som ett skyddsinstrument. Skyddade naturmiljöer i anslutning till sjöar och vattendrag utgör till betydande delar biologiskt kulturarv. Det är värdefullt om man vid revidering av skötselplaner uppmärksammar de kulturmiljöer som finns samt utvecklar skötseln av biologiskt kulturarv. Föreskrifter och skötselplaner för befintliga naturreservat bör analyseras av handläggare med kulturhistorisk kompetens med avseende på hur kulturhistoriska värden tas tillvara och skyddas med befintliga föreskrifter. Beräknad kostnad för en översyn av skötselplaner För en översyn av föreskrifter och skötselplaner i 50 befintliga och vattenanknutna naturreservat och nationalparker beräknas kostnaden uppgå till 10 000 kronor per reservat. Den totala kostnaden under perioden uppgår till 562 000 kronor
Byggnadsminnen Byggnadsminnen berättar om historiska skeenden och hur samhället över tid förändrats. Berättelserna rymmer även specifika händelser och enskilda personers historia. Över 2 000 anläggningar och miljöer är skyddade som byggnadsminnen. Kulturhistoriskt värdefulla byggnader, miljöer och anläggningar kan skyddas som byggnadsminnen. Byggnadsminnena har stor spännvidd i tid och rum och kan vara allt från en medeltida borg till en biograf från 1950-talet. Syftet med byggnadsminnen är att bevara spår av historien som har stor betydelse för förståelsen av dagens och morgondagens samhälle och att garantera människors rätt till en viktig del av kulturarvet. För att reglera hur det kulturhistoriska värdet ska tas tillvara fastställs skyddsbestämmelser eller föreskrifter för varje byggnadsminne. Det finns två typer av byggnadsminnen - enskilda byggnadsminnen och statliga byggnadsminnen. Det av Riksantikvarieämbetet beräknade riksbehovet är ytterligare 20 byggnadsminnen för perioden 2010-2015. Resursbehovet för en sådan utveckling går att beräkna utifrån genomsnittskostnader för inrättande och skötsel för befintliga byggnadsminnen. Den genomsnittliga kostnaden för bildande av byggnadsminnen är beräknad utifrån tre exempel, där lägsta kostnaden för ett byggnadsminne var 25 000 kronor och den högsta kostnaden i exemplet låg på 165 000 kronor. Snittkostnaden utifrån dessa tre exempel är grovt räknat ca 100 000 kronor per objekt. Beräknat utifrån utbetalda medel från kulturmiljöanslaget till byggnadsminnen uppgår den genomsnittliga kostnaden för skötseln av byggnadsminnen 2000-2006 till ca 150 000 kronor per miljö/objekt och år. Kulturmiljöanslaget kompletteras genom ägarens egna insatser och ibland med finansiering från andra aktörer. Beräknad kostnad för byggnadsminnen Kostnaden för bildandet av 20 nya byggnadsminnen beräknas uppgå 2,2 miljoner kronor. Den totala driftskostnaden för skötseln av 20 byggnadsminnen fram till år 2015 beräknas uppgå till 9 miljoner kronor netto. Det sammanlagda resursbehovet för inrättande och skötsel fram till år 2015 beräknas bli drygt 11 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på drygt 2,2 miljoner kronor per år Områdesbestämmelser enligt PBL För skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är plan- och bygglagen ett viktigt instrument. Med såväl detaljplan som områdesbestämmelser kan det bestämmas hur olika egenskaper och värden i bebyggelsen ska skyddas och vidmakthållas. Genom att klara ut i en detaljplan eller i områdesbestämmelser vilka skydds- och hänsynsregler som gäller för flera fastigheter inom ett område kan efterföljande bygglovsprövningar effektiviseras. Beräknad kostnad för områdesskydd enligt PBL Planläggningskostnaden för ett område kan kosta från 150 000 kronor och uppåt. Det av Riksantikvarieämbetet beräknade riksbehovet är ytterligare 40 områdesskydd enligt PBL för perioden 2010-2015. Kostnaden beräknas uppgå till 6.7 miljoner kronor. Med områdesbestämmelser går det att införa generella bestämmelser för många fastigheter vilket minskar kostnaderna. När en detaljplan görs inför en större förändring och nya byggrätter delas ut betalar fastighetsägaren/ byggherren normalt en planavgift. En annan kostnad som kommunen kan få om långtgående skyddsbestämmelser införs i detaljplan eller områdesbestämmelser är kostnader för ersättning till fastighetsägaren om denna lider skada av en plan. Sådan skada kan inträffa om rivningsförbud införs eller underhållskostnaderna på grund av skyddsbestämmelserna blir betydligt högre än de annars skulle vara.
Förstärkning av länsstyrelsernas arbete med bevarande av kulturhistoriska värden För planering av bevarandeåtgärder, upprättande av bevarandemål för särskilt värdefulla områden samt övrig administration som uppkommer vid arbete med bevarandefrågor behöver länsstyrelsernas resurser förstärkas i form av ytterligare 1 heltidstjänst per länsstyrelse. En 0,5 heltidstjänst per länsstyrelse motsvarar den tjänsten som redovisas i målrapporten under åtgärder om regionala planer och bevarandemål för långsiktigt bevarande och tas därför inte upp här. Den andra 0,5 heltidstjänsten behövs för de ökade adminstrativa kostnader som uppstår för länsstyrelserna i samband med kulturreservatsarbetet. Kostnaden för 0,5 heltidstjänst per länsstyrelse beräknas bli 35 miljoner kronor netto för perioden 2010-2015. Uppnådd samhällsnytta mätt i kvalitativa termer De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer värderas i kvalitativa termer och kostnader ställs mot samhällsnyttan. Intäkterna består uteslutande av icke-monetärt skattade värden och den uppnådda samhällsnyttan beskrivs med ord och plus eller minus. Tabellen nedan illustrerar enkelt hur åtgärden att inrätta kulturreservat eller byggnadsminnen leder till uppnådd samhällsnytta. Genomförandet av ett områdesskydd i form av ett kulturreservat resulterar i statsfinansiella kostnader i form av intrångsersättning och ersättning för skötsel. Det innebär en kostnad för samhället att inrätta ett kulturreservat men leder till samhällsnytta genom ökad kunskap, ökad sysselsättning osv. Bildande av kulturreservat och byggnadsminnen / En översyn av naturreservat / Områdesbestämmelser enligt PBL Direkta konsekvenser Indirekta konsekvenser Samhällsnytta/k ostnad 2010-2015 Vattenanknutna värdefulla natur- och kulturmiljöer har en god bevarandestatus respektive hållbar förvaltning av motsvarande kulturmiljöer i och i anslutning till sjöar och vattendrag. Folkbildning och rekreation + Ökad kunskap om natur- och kulturhistoriska värden + Lokal och regional utveckling + Ökad sysselsättning + Bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål + Bevarade kulturhistoriska värden + Bevarade naturvärden + Bevarade sociala värden + Bevarad biologisk mångfald + Bevarade immateriella + kulturhistoriska värden Inrättande av kulturreservat Utrednings och uppföljningsarbete Intrångsersättning Information/tillgängliggörande Restaurering, vård och underhåll 170 mkr Driftskostnad 96 mkr Administrativ kostnad för Lst 35 mkr Översyn av Naturreservat 0,56 mkr Byggnadsminnen Inrättande 2,2 mkr
Driftskostnad 9 mkr Områdesbestämmelser enligt PBL 6.7 mkr Summa Konsekvenser som värderas i kronor 319,5 mkr Övriga konsekvenser + + + + + + + + + + Referensalternativ (0-alternativ) Vad blir effekterna om inte skydds- eller bevarandeåtgärder av värden i kulturmiljön genomförs? Det innebär att människors tillgång till en mångfald av kulturhistoriska värden minskar. Samtidigt försvinner även möjligheterna att använda dessa områden för lokal och regional utveckling. Det materiella och immateriella kulturhistoriska värdet påverkas negativt och den historiska kunskapen dräneras. Avslutande diskussion Miljönytta är svårt att mäta monetärt och det finns ett stort behov att utveckla metoder att värdera icke-monetära nyttigheter för att kunna mäta miljönytta. En alternativ analysmetod kan vara en så kallad multikriterieanalys. En multikriterieanalys är ett strukturerat sätt att jämföra fördelar och nackdelar med ett förslag. De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer kan värderas i någon annan typ av viktningssystem för att på så sätt illustrera betydelsen av olika effekter för samhället. Konsekvenserna kan presenteras tillsammans trots att de är en mix av kvalitativ, kvantitativ och monetär information. Precis som i en samhällsekonomisk analys görs vissa antaganden. Risken finns att värden på olika effekter är avhängig den person som gör analysen. Alternativet är att helt avstå från att använda den här typen analysmetoder vilket leder till sämre underlagsmaterial för beslutsfattarna (SIKA 2005:5). En analys med inriktning på kvalitativa bedömningar är därför nödvändig.
Referenser: Miljömålsrådet 2006 - Miljömålsrådets riktlinjer för underlag till den fördjupade utvärderingen av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket 1999 Miljömål i Sverige. Val av åtgärder. Metod för sammanvägning och samhällsekonomiska bedömningar. Naturvårdsverket (2003) Konsekvensanalys steg för steg handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket 2004 Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete förslag till förbättringar. Riksantikvarieämbetet 2003 Kulturreservat. En handbok för bildande, förvaltning och utveckling av kulturreservat enligt 7 kapitlet 9 Miljöbalken. Riksantikvarieämbetet 2006 Kulturreservaten. Återrapportering enligt 2005 års regleringsbrev. SIKA (2005) - Den samhällsekonomiska kalkylen En introduktion för den nyfikne. Rapport 2005:5. www.raa.se