En kamp med tiden: Hinder i kommunintroduktion av nyanlända kvotflyktingar. Mirjam Hagström

En kamp med tiden: Hinder i kommunintroduktion av nyanlända kvotflyktingar Mirjam Hagström 1

Introduktion Sedan 1970-talet har flyktinginvandringen dominerat invandringen till i Sverige. 1 Samtidigt som arbetskraftsinvandringen avtog och flyktinginvandringen ökade har även insikten om vikten av introduktionsinsatser för nyanlända ökat. I mitten på 1980-talet reformerades således mottagandet och istället för ett tidigare rådande arbetsmarknadsfokus byggdes ett lokalt mottagarsystem upp i kommunerna ofta utifrån ett omhändertagandeperspektiv rådande i socialtjänsten. Sedan denna reform har mottagningssystemet och introduktionsinsatserna i Sverige kritiserats hårt för att inte leva upp till mål om egen försörjning. Systemet har genomgått vissa små förändringar sedan reformen men det har inte lett till några förbättrade resultat och den hårda kritiken har fortsatt. Integrationspolitiken ses som ett misslyckande på grund av den långa tid som det tar för nyanlända att komma in på olika samhälliga arenor. Frågor kring varför och hur integrationen misslyckas har studerats utifrån olika perspektiv och flera olika förklaringsmodeller har cirkulerat. I november 2009 presenterades en proposition som föreslår en reform av flyktingmottagandet i Sverige. Genom denna reform kommer det operativa ansvaret överföras från kommunerna till Arbetsförmedlingen vilket regeringen hoppas kan skapa en mer likriktad introduktion över landet och föra in en arbetsmarknadsfokus tidigare i processen. Men oavsett vilken instans som är ansvarig är denna även i fortsättningen beroende av andra myndigheter och organisationer för att arbetet ska fungera. Lärdomar från kommunerna om generella hinder i mottagningsarbetet idag bör därför få en stor plats i utformningen av det nya systemet. Inga övergipande utvärderingar av introduktionen utförts sedan nedläggningen av Integrationsverket 2007 och i detta sammanhang kan denna studie spela en roll. 2 Syfte Syftet med studien är att utvärdera den kommunala introduktionen av nyanlända flyktingar för att, inför den kommande reformen presentera en bild av kommuners egna uppfattningar om 1 För exakta siffror se Bevelander (2009). 2

hinder i arbetet med att erbjuda en bra introduktion. Mer specifikt ligger fokus på faktorer som kommunerna inte har möjlighet att själva påverka eller förbättra, d.v.s. som ligger utanför kommunens handlingsram, eftersom dessa faktorer kan komma att påverka arbetet oavsett vilken instans som i framtiden bär huvudansvaret för introduktionen. Ett annat viktigt syfte är att titta på specifika faktorer som påverkar mottagningen av gruppen vidarebosatta flyktingar (i fortsättningen kommer det mer vardagliga begreppet kvotflyktingar att användas). Kvotflyktingar innefattar alla som tas emot som flyktingar, skyddsbehövande eller anhöriga inom den svenska flyktingkvoten och i och med att denna grupp kommer direkt till en mottagningskommun utan att spendera tid i Sverige som asylsökande så kan förutsättningarna för introduktion av denna grupp skilja sig från introduktionen av tidigare asylsökande. Det är i sådant fall viktigt att ta hänsyn till i arbetet med att bygga upp nya strukturer för mottagning och introduktion i Sverige. Metod Studien utgör den sjätte delstudien i projektet Vidarebosatta flyktingars arbetsmarknadsintegration i Sverige som finansierats av Europeiska flyktingfonden och Malmö Institute for Migration, Diversity and Welfare (MIM) på Malmö högskola. Projektets syfte är att öka och sprida kunskapen om kvotflyktingars arbetsmarknadsintegration i Sverige för att på detta sätt bidra till ett mer effektivt mottagande. Antologin Resettled and Included? Employment integration for resettled refugees (2009) innehåller de fem andra delstudierna som utförts inom projektet och denna studie kan även ses som ett komplement till de övriga delstudierna. Denna studie bygger på kvalitativt insamlat material som samlats inom ramen för det ovannämnda projektet. Intervjuer har genomförts med de sex kommuner som antalsmässigt har tagit emot det största antalet kvotflyktingar i Sverige och de två kommuner som i promille av befolkningen tagit emot störst andel kvotflyktingar de senaste nio åren. 3 Kommunens perspektiv är huvudfokus i denna studie eftersom de sedan 1985 har haft det operativa ansvaret för mottagning och introduktion av nyanlända i Sverige. Genom decentraliseringen av ansvaret har 3 Intervjuerna med kommunerna och länsstyrelserna har också använts som en del av materialet till Hagström 2009. 3

alla kommuner i Sverige dock organiserat sin mottagning på olika sätt, utifrån de förutsättningar som finns i respektive kommun (Integrationsverket 2000; Soininen 1992). Det innebär att mottagningen och introduktionen ofta ser helt olika ut och att det är svårt att få en generell bild. Trots detta går det, att genom dessa intervjuer visa på några gemensamma hinder som försvårar kommunernas arbete och det är dessa hinder som denna studie fokuserar på. Det är faktorer som kommunen inte kan påverka och de kan vara aktuella även för en ny operativ huvudman. I studien kommer även resultatet av intervjuer med tjänstemän på de fyra länsstyrelser med störst mottagning av nyanlända kvotflyktingar att tas i beaktande. Länsstyrelserna har övertagit en del av Integrationsverkets ansvar från 2007. De ansvarar idag för att förhandla med kommunerna om överenskommelser för mottagning av nyanlända och de har dessutom har ett visst uppföljningsansvar. 4 Länsstyrelsernas föreslås även få ökat ansvar för mottagningen i propositionen som ligger vilket gör deras perspektiv än mer intressant för studien (Proposition 2009/10:60). Studien börjar med ett avsnitt som kortfattat går igenom hur den kommunala mottagningen utvecklats sedan 1980-talet. Avsnittet utgår från rapporter, propositioner och utredningar. Det tredje avsnittet börjar med att placera in studien i en teoretisk kontext och fortsätter sedan med att gå igenom tidigare utvärderingar av mottagningen under 2000-talet. Efter dessa bakgrundsavsnitt diskuteras resultatet från intervjuerna utifrån ett antal punkter som var återkommande i flera kommuner. Syftet med denna utvärderingsstudie är att utgöra ett inlägg i policydiskussioner i och med den stundande reformen och inte att föra den teoretiska diskussionen vidare. Lokal mottagning i Sverige En kort presentation av utvecklingen av den lokala mottagningen som detta avsnitt avser att ge är viktigt för att ge läsaren en generell förståelse av hur detta introduktions- och mottagningsarbete i Sverige har förändrats över tid. 5 4 I de intervjuer som genomförts med länsstyrelser framkommer att mycket lite pengar budgeterats för denna arbetsuppgift vilket också har inneburit att uppföljningen har varit bristfällig i många län. 5 I detta kapitel används begreppet nyanlända flyktingar för kvotflyktingar, personer som har fått asyl i Sverige oavsett anledning och för anhöriga till dessa, eller med andra ord de som har rätt till introduktionsersättning. 4

Dagens svenska mottagningssystem grundar sig i den reform som 1985 förändrade flyktingmottagningen i Sverige och som byggde på utredningen Ett lokalt omhändertagande av flyktingar (Ds 1981:11). 6 Den kommunala mottagningen utvecklades utifrån Socialtjänstlagen (1981:11) och det operativa ansvaret flyttades från Arbetsmarknadsverket till Invandrarverket. I de flesta kommuner hamnade mottagningen under socialtjänsten och eftersom det inte fanns några centrala riktlinjen fick de som arbetade med frågan i varje enskild kommun mycket inflytande på utformningen av mottagningen (Soininen 1992). Antalet kommuner som var involverade ökade från 137 kommuner år 1985 till 278 kommuner år 1990. 7 År 1990 antogs proposition (1989/90:105) om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna, m.m som innehåller förslag som syftar till att snabba på etableringen av nyanlända i svenskt arbets- och samhällsliv. Regeringen eftersöker en helhetssyn i mottagandet och förslår en förändring av ersättningssystemet. Genom denna proposition infördes 1 januari 1991 det ersättningssystem till kommunerna som har gällt fram tills idag. Staten betalar en schablonersättning för varje mottagen flykting utöver den årliga grundersättning som betalas ut till varje kommun med överenskommelse om mottagning. Kommunen har även möjlighet att återsöka övriga och extraordinära kostnader. I det tidigare systemet återbetalade staten endast socialbidragskostnaderna för kommunen. Kostnader för aktiva introduktionsinsatser återbetalades inte, vilket propositionen ansåg riskerade att göra kommunerna mer passiva i introduktionsarbetet. Det nya systemet gav kommunen ökad frihet att ge form åt mottagningen men uppmuntrade även utformandet av aktiva åtgärder som leder till egen försörjning. I proposition (1991/92:172) om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar föreslog regeringen vidare att kommunerna istället för socialbidrag ska erbjuda en introduktionsersättning till flyktingar i introduktionen. Lag (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar trädde i kraft år 1993. Utbetalningen bör förutsätta att flyktingen följer introduktionsplanen som i förväg ska ställas upp 6 Denna omstrukturering av flyktingmottagandet har i efterhand kallats Hela Sverige-strategin. För mer information om denna strategi se till exempel Hagström 2009 eller Boverket 2009. 7 Dessa siffror kommer från Migrationsverket. För en mer ingående diskussion om ökningen av antalet delaktiga kommuner se till exempel Hagström 2009. 5

mellan kommun och individ. Ersättningen bör dock även i fortsättningen styras av kommunen för att inte inskränka kommunens självbestämmanderätt och för att inte riskera detaljstyrning. År 2009 betalade 210 av 270 kommuner ut introduktionsersättning till nyanlända medan resten av kommunerna fortfarande betalar ut försörjningsstöd (Proposition 2009/10:60). Kommunens ansvar för introduktionen slogs åter fast i proposition (1997/98:16) Sverige, framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik som bygger på Invandrarpolitiska kommitténs utredning (SOU 1996:55) Sverige, framtiden och mångfalden. Regeringen föreslår att insatser skall begränsas till den första tiden i Sverige och skall ingå i ett introduktionsprogram som bör anpassas efter individens behov. Den tidigare ordningen anses alltför ofta ha återspeglat ett myndighetsperspektiv. Regeringen menar att den lagstiftning som finns på området täcker behoven och att förutsättningarna för kommunerna är tillräckliga. De uppmärksammar istället problem med hur introduktionen praktiskt har genomförts som orsaker till att målen för introduktionen och speciellt målet om egen försörjning inte uppnåtts. Det handlar då exempelvis om den dåliga samordningen mellan berörda samhälliga instanser som präglat arbetet och om en brist på styrning av hur introduktionsprogrammet bör utformas. I och med denna proposition instiftades Integrationsverket (1 juni 1998) som den myndighet som ansvarar för att de integrationspolitiska målen uppfylls. Mottagandet och introduktionen av nyanlända har utretts ännu en gång i utredningen (SOU 2003:75) Etablering i Sverige- möjligheter för individ och samhälle. Utredningen är en omfattande översyn av integrationen i Sverige som dock inte i sin helhet har omvandlats till en proposition. Den kan idag ses som en viktig analys av brister i introduktionsarbetet i Sverige och många av förslagen har återkommit i den utredning och den proposition som idag ligger på förslag i Riksdagen (mer om denna nedan). Utredningen finner att många hinder kvarstår för att nå målen med introduktionen i Sverige. Introduktionen beskrivs som en myndighetsapparat där vuxna omhändertas och förlorar kontrollen över sitt eget liv. I SOU 2003:75 påpekas även att kommunerna har tagit på sig ett helhetsansvar för introduktionen istället för att fungera som en samordnad länk och att detta inneburit att andra aktörer inte tagit sin del av ansvaret. Trots att integrationspolitiken är tydligt tvärsektoriellt menar utredarna att dessa frågor inte har haft en tydlig struktur inom de myndigheter som på 6

olika sätt bör ha ansvar för introduktionen. Ett specifikt problem som flyktingmottagandet brottats med länge är att få med arbetsförmedlingen i arbetet. Utredarna menar att en anledning kan vara att målet för Arbetsmarknadsverkets är att sänka arbetslösheten och att de därför drar sig för att inkludera fler grupper arbetslösa i sin verksamhet arbetslösa och speciellt grupper som är långt från arbetsmarknaden vilket nyanlända ofta anses vara. Utredningen menar att ett annat av problemen är att det har varit svårt för arbetsförmedlingen att skapa bra verktyg för en så liten grupp som nyanlända faktiskt utgör inom den större gruppen arbetslösa. Många kommuner har byggt upp egna arbetsmarknadsverksamheter på grund av att Arbetsmarknadsverket inte tagit sitt ansvar. Dessa insatser har kunnat arbeta mer flexibelt än de strikta arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Utredningen påpekar dock vikten av att tidig arbetsmarknadskontakt och föreslår att Arbetsmarknadsverkets ska ta över huvudansvaret för individens arbetsmarknadsintroduktion. Efter regeringsskiftet år 2006 och i den nya regeringens budgetproposition (2006/07:1) framförs ännu en gång behovet av en reform av flyktingmottagandet. Kritiken är den samma som förts fram i tidigare utredningar och propositioner: det tar för långt för nyanlända att etableras på arbetsmarknaden, introduktionen är inte tillräckligt individuell och samarbetet mellan de berörda myndigheterna är bristfälligt. För att komma tillrätta med den dåliga måluppfyllelsen inom introduktionen inför regeringen några nya arbetsmarknadsinsatser och beslutar om avveckling av Integrationsverket under 2007. 8 Dessutom tillsätts en utredning som ska undersöka möjligheterna till en mer grundläggande förändring av mottagandet och introduktionen för att underlätta snabbare inträde på arbetsmarknaden. Utredaren fick uppdraget i april 2007 och presenterade sitt slutbetänkande (SOU 2008:58) Egenansvar- med professionellt stöd i juni 2008. Utifrån SOU 2008:58 presenterades proposition (2009/10:60) Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd under hösten 2009. Propositionen pekar ännu en gång på problemet med att kommunerna fått stå ensamt ansvariga för introduktionen av nyanlända och att de därför ofta byggt upp verksamheter som egentligen ligger under andra myndigheters ansvarsområden. En ny lag om etableringsinsatser föreslås för 8 Regeringen inför så kallade nystartsjobb som minskar arbetsgivarens kostnader att anställa nyanlända från att de fått uppehållstillstånd och tre år framåt. En annan insats är instegsjobb som även det är en subventionerad anställning som ska pågå parallellt med svenskundervisning och som skall innehålla handledning. 7

att förtydliga ansvarsfördelningen och för att definiera vilken typ av insatser individen är berättigad till. Propositionen föreslår vidare att Arbetsförmedlingen tar över ansvaret från kommunerna för nyanländas etablering. 9 Detta för att bidra till en kvalitetssäkring av insatserna för nyanlända flyktingar och göra dem likvärdiga i hela landet. Kommunerna skall genom denna omstrukturering koncentrera sig på sina huvuduppgifter, dvs. bostadsförsörjning, svenskundervisning, samhällsorientering, skola, förskola och äldreomsorg. Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet bör enligt regeringen ge bästa förutsättningarna för att arbetslinjen ska komma i första hand för alla nyanlända. Arbetsförmedlingen skall tillsammans med den nyanlända och andra berörda aktörer utforma en etableringsplan och ansvara för uppföljning av resultaten. Nyanlända ska även få tillgång till en etableringslots som ska vara ett stöd under etableringen och som individen själv får välja. Regeringen kritiserar att administreringen av den ekonomiska ersättningen till kommunerna för mottagning av nyanlända har skett utan nationella riktlinjer. De föreslår införandet av en statlig tidsbegränsad ekonomisk ersättning som betalas utifrån deltagande i introduktionsaktiviteterna. Rätten till etableringsersättning ska beslutas om av arbetsförmedlingen. Försäkringskassan ska ansvara för utbetalningar av samtliga ersättningar. Propositionen föreslås träda i kraft den 1 december 2010. Utvärderingar av den kommunala mottagningen Fram till år 1998 var Invandrarverket ansvarig myndighet inom politikområdet som då kallades invandrarpolitik i Sverige. 10 Under sin tid som ansvarig kritiserar verket systemet för den stora variation som finns mellan kommunerna och för att instanserna saknar tillräcklig individanpassning (SOU 2003:75). Samverkansinsatserna mellan de involverade aktörerna kritiseras och speciellt arbetsförmedlingens brist på deltagande är tydligt. I SOU 2003:75 påpekas att det var en brist på nationella uppföljningar under denna tid vilket är en situation som utredaren menar förändras i och med att Introduktionsverket startar sin verksamhet år 1998. Integrationsverket var fram till 2007 ansvarig myndighet för uppföljning av 9 Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket och länsarbetsnämnderna lades ner 1 januari 2008 och ersattes av den nya myndigheten Arbetsförmedlingen. 10 År 1998 tog Integrationsverket över ansvaret. 8

introduktionsinsatser och resultat inom integrationsområdet. 11 Under sina verksamhetsår publicerade Integrationsverket ett antal utvärderingar om hur mottagningen av nyanlända fungerar och hur den bör förbättras. Flertalet av dessa är enkätundersökningar med handläggare i ett urval kommuner eller till individer som deltagit i introduktionen som syftar till att utvärdera introduktionsverksamheten i kommunerna (Integrationsverket 2000; 2002a; 2004a; 2005). Integrationsverkets intervjurapport Den aktive deltagaren (2006) följer upp resultaten från dessa utvärderingar i syfte att analysera vilket synsätt som präglar mottagningen och vilka konsekvenser detta har för det praktiska arbetet. Under början av 2000-talet publicerade Integrationsverket ett antal delrapporter inom ett treårigt projekt initierat av regeringen vars mål är att öka sysselsättningen för invandrade personer i Sverige (Integrationsverket 2001a; 2002b; 2002c; 2003; 2004b). Dessa rapporter bygger på enkäter och dialogmöten i kommunerna eller på Integrationsverkets interna arbetsmaterial. Syftet med dessa rapporter är att förbättra introduktionen och att skynda på nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Även Riksrevisionsverket (RRV) har publicerat rapporter om kommunernas introduktionsinsatser och integrationspolitiken generellt (Riksrevisionsverket 2002; 2005). Alla ovanstående rapporter och utvärderingar, så väl som de politiskt initierade utvärderingar och propositioner som diskuteras i avsnittet ovan, är överens om att de stora hindren för att introduktionen av nyanlända ska lyckas med sina mål handlar om brister i individualisering, brister i samverkan och samsyn och brist på tidig arbetsmarknadsförankring. Att den grad av individualisering som eftersträvas inom introduktionen inte uppnås är exempelvis tydligt (Integrationsverket 2004a; 2005; 2006). RRV menar att en orsak till detta är att den introduktionsplan som nyanlända ska förhandla fram med sin handläggare vars initiala syfte är att säkerställa en individanpassad introduktion ofta är praktiskt blir en formalitet utan annan funktion än att få bidrag från staten (Riksrevisionsverket 2002). Integrationsverket kritiserar att utformningen av introduktionen ofta bygger på kommunens förutsättningar istället 11 Detta är en åsikt som kommit upp i intervjuer framförallt med handläggare på länsstyrelsen. Både Länsstyrelsen och Statistiska centralbyrån har uppgiften att utvärdera och följa upp resultaten av introduktionen men ifrån vissa länsstyrelser menar man att det inte finns tillräckliga resurser avsatta i budgeten för detta. 9

för individens behov och de pekar exempelvis på bristen på yrkesanpassad introduktion i många kommuner (Integrationsverket 2002a; 2005). De uppmärksammar också att individens inflytande över sin introduktion är för lågt för att kunna tillgodose kraven på individualisering (Integrationsverket 2004a). RRV menar även de att kommunens förutsättningar styr på bekostnad av individens behov när de lyfter fram att mindre kommuner ofta inte har tillgång till den mångfald av instanser som krävs för att genomföra individualiserad introduktion (Riksrevisionsverket 2002). I den fördjupade rapporten Den aktive deltagaren analyseras möjliga bakomliggande faktorer och de menar att de praktiska förutsättningarna för individualisering är begränsade (Integrationsverket 2006). Det finns inte tillräckliga resurser för att se till att varje individ får en anpassad introduktion och dessutom skapas ofta förutfattade meningar om vad en kategori individer är i behov av. Den brist på samverkan och samsyn som uppmärksammas i flertalet rapporter ses också som en orsak till att kommunerna inte lyckas nå upp till en önskvärd grad av individualisering. Exempelvis Arbetsförmedlingens involvering i introduktionen kritiseras genomgående i rapporterna och utvärderingarna. Från att ha haft ett lågt eller mycket lågt deltagande i en majoritet av de kommuner som är med i undersökningen år 2000 och år 2002 har Arbetsförmedlingens deltagande generellt sett ökat lite i kartläggningen 2003, något som Integrationsverket förklarar genom ett förtydligat ansvar i AMS regleringsbrev 2002 (Integrationsverket 2000; 2002a; 2002b; 2004a; 2004b). Å andra sidan sattes insatser in mer sällan för gruppen nyanlända under 2003 vilket Integrationsverket menar tyder på att viljan för ökad involvering finns men att problemen ligger i det praktiska arbetet (Integrationsverket 2004a; 2004b). Riksrevisionsverket menar att Arbetsförmedlingens medverkan i kartläggning och i det initiala skedet av introduktionen i regel är symboliskt (Riksrevisionsverket 2002). Kommunerna samarbetar även mycket sällan med andra kommuner, landsting och övriga myndigheter (Integrationsverket 2000; 2004b). Integrationsverket arbetade under sin tid mycket med att utforma nationella och lokala överenskommelser mellan olika aktörer för att på detta sätt säkerställa bättre samverkan men det är osäkert ifall detta gett något resultat, i alla fall under den korta tidsperiod som utvärderingarna utförts (Integrationsverket 2004a; 2004b; 2005). Integrationsverket framhåller även att samarbetet med näringslivet och bemanningsföretag inom 10

kommunen är bristfälligt (Integrationsverket 2001a; 2002c). De kommer fram till att kommunen är ett exempel på en organisation som har svårigheter att involvera andra aktörer i sitt arbete (Integrationsverket 2002a). Samverkan försvåras även på grund av en otydlig ansvarsfördelning, otydliga krav på de involverade myndigheterna och otillräcklig uppföljning av myndigheternas arbete (Integrationsverket 2003; Riksrevisionsverket 2005). Riksrevisionsverket kommer fram till att Arbetsförmedlingen arbetar utifrån uppfattningen att kommunen har hela ansvaret till dess att individen är klar för arbetsmarknaden vilket de menar är orsaken till myndighetens brist på medverkan i introduktionen (Riksrevisionsverket 2002). I den mer djupgående analysen av bakomliggande orsaker till problemen framhålls att det är bristen på samsyn mellan instanserna som är orsaken till avsaknaden av samverkan (Integrationsverket 2006). Det tredje omdiskuterade problemet med introduktionen är bristen på kontakt med arbetsmarknaden. Resultatet av den senaste handläggarutvärderingen som Integrationsverket utfört visar att endast hälften av de nyanlända har haft kontakt med arbetsmarknaden under sin introduktion (Integrationsverket 2005). Det är kommunen som ensam ansvarar för att föra in arbetsmarknadsperspektivet i introduktionen (Integrationsverket 2001a). Orsakerna till bristen på arbetsmarknadskontakt är enligt Integrationsverket att introduktionen har för få arbetsmarknadsriktade insatser, att det är stora brister i valideringsarbetet och att arbetsförmedlingen inte är delaktig (Integrationsverket 2004a). Det är vanligt att bristen på kontakt med arbetsmarknaden härleds till en uppfattning att kommunerna inte arbetar utifrån arbetslinjen. Detta motsäger dock den djupare analys som Integrationsverket gör av vilket synsätt som präglar introduktionsarbetet i kommunerna. Kommunernas arbete fokuserar på att introduktionen ska leda till arbete och att arbetsmarknadskontakt måste prioriteras. I Integrationsverkets rapport Ett förlorat år (2007) menar författarna istället att problemet är de strukturella hinder som finns på arbetsmarknaden. Nyanlända måste börja ses som resurs och inte en börda i samhället i stort och speciellt på arbetsmarknaden. Åsikten att det är kommunens omhändertagandeperspektiv som ligger bakom bristen på kontakt med arbetsmarknaden kan härledas till kritik emot att den lokala mottagningen tidigt utvecklades utifrån socialtjänstens arbetsätt. Denna kritik lever kvar än, men i 11

Integrationsverkets rapporter är det tydligt kommunernas gått emot ett mer arbetsmarknadsinriktat arbetssätt och att förändringen gick relativt snabbt i början på 2000-talet (Integrationsverket 2000; 2001a; 2002b). I de senare rapporterna börjar det dock ifrågasättas ifall den ökade fokusen på arbetslinjen har genomförts på bekostnad av arbetet med övriga typer av delaktighet (Integrationsverket 2004b). Arbetslinjen gynnar de grupper är nära arbetsmarknaden och som kan utnyttja de insatser som finns till förfogande men de som står långt från arbetsmarknaden har istället blivit än mer utelämnade till socialtjänsten (Integrationsverket 2004b). Kommunen står ensam i arbetet för dem som står långt ifrån arbetsmarknaden och störst problem möter de som hamnar utanför arbetslinjesnormen dvs. lågutbildade kvinnor, analfabeter, äldre personer, och personer med funktionshinder och ohälsa (Integrationsverket 2006). Utöver de tre stora hindren som diskuterats ovan tar rapporterna upp diverse andra problem som kommunerna har svårt att påverka men som hindrar deras arbete. Det handlar exempelvis om informationsöverföring mellan kommuner vid sekundärflytt och mellan Migrationsverket och kommunerna vid bosättning, men också om hälsofrågor och bostadsbrist i kommunerna (Integrationsverket 2000; 2002a; 2002c; 2003; Riksrevisionsverket 2002). Integrationsverket påpekar problemet med att kommunerna har så olika arbetssätt så eftersom det riskerar att ge nyanlända olika förutsättningar beroende på vart man hamnar (Integrationsverket 2005). Det är också skillnader i introduktionen mellan könen och denna skillnad kvarstår över åren. Utvärderingar av mottagandet av kvotflyktingar Det finns två rapporter som har utvärderat mottagningen och introduktionen av gruppen kvotflyktingar i Sverige: Status Kvot: En utvärdering av kvotflyktingars mottagande och integration åren 1991-1996 (Invandrarverket 1997) och Trygghetens gränser: Kvotflyktingars mottagande i Sverige (Integrationsverket 2001b). Invandrarverkets rapport bygger bland annat på enkätundersökningar och utvärderade mottagningen av kvotflyktingar som kom i början av 1990-talet. Rapporten kommer fram till att kvotflyktingar har en längre sysselsättningsgrad än tidigare asylsökande och att det delvis kan bero på att Arbetsförmedlingen kommer in senare i processen för kvotflyktingarna. Andra skillnader de ser är att asyltiden har betydelse för hur 12

snabbt en individ kan genomgå introduktionen och att tidigare asylsökande därför har ett försprång redan vid uppehållstillstånd i jämförelse med kvotflyktingar som kommer direkt till kommunen. Rapporten menar att nätverkens betydelse inte får försummas; att Sverigeprogrammen bör utvecklas; att den svenska hälso- och sjukvården måste får mer information och att kvotflyktingar ska erbjudas ett extra år i introduktionen. Den senare rapporten är skriven som en reportagebok och bygger på bidrag från flyktinghandläggare i de tio kommuner som tagit emot flest kvotflyktingar och på kvotflyktingars egna berättelser. Den ses som en komplettering till den tidigare rapporten och svarar på det behov av en ny studie som uppmärksammat av flyktinghandläggare under slutet av 1990-talet. Handläggarna menade att de grupper av kvotflyktingar som kom mellan 1996-1998 hade andra behov i jämförelse med tidigare grupper, exempelvis på grund av att det blivit vanligare att många grupper spenderat långa tider i flyktingläger. Rapporten fokuserar på flyktingmottagarnas erfarenheter, insikter, misslyckanden och framsteg i arbetet med dessa grupper. Många av flyktinghandläggarna som involverats i arbetet med rapporten menar att den information kommunen får om individerna är mycket knapphändig och att det försämrar mottagandet. Det handlar om en brist på formell information om individerna men också om mer generell information om situationen i lägren och vilka behov som det kan föra med sig. Många tar också upp de allvarliga problem som kan uppstå ifall kommunen inte får tillräcklig information om individernas hälsotillstånd eftersom vissa behöver snabb vård direkt vid ankomst. Orsaker till den bristfälliga informationen som lyfts fram är sekretessregler, tillgängliga tolkars brist på kunskap och tidsbristen i uttagningsförfarandet. Rapporten i sig är ett sätt att råda bot på bristen på generell information om situationen i lägren och hur individen kan påverkas av detta eftersom flyktingarnas egna upplevelser av flykten och lägret får stor plats. Vikten av släktkontakter och nätverk i kommunen poängteras eftersom det kan göra att individen snabbare känner sig hemma på den nya platsen. Flera av de mindre kommunerna tar upp problem med språkinlärningen som grundar sig i att det är svårt för SFI-organisatören att dela upp klasserna i olika grupper efter tidigare erfarenheter eftersom grupperna och tillgängliga resurser är små. Att komma ut snabbt på arbetsmarknaden är en annan faktor som lyfts upp som 13

viktigt i rapporten eftersom det är ett sätt att lyfta självkänslan och om att aktivt ta ansvar för sin egen situation. Flyktingarna själva vittnar om en avsaknad av känsla att kunna påverka sitt eget liv som börjar i en förvirring kring varför vissa tas ut för vidarebosättning och andra inte och kring vilket land man blir uttagen till vilket skapar en utsatthet och en känsla av att inte kunna påverka sin egen situation. Detta är något som också upprepas i Sverige där beslut om vart man hamnar tas över individens huvud. Ofta placeras kvotflyktingen på orter dit asylsökande inte vill komma, d.v.s. små och okända orter. Integrationsverket instämmer i Invandrarverkets slutsatser i Status kvot förutom förslaget om en förlängd introduktionstid för kvotflyktingar som Integrationsverket tror kan motverka sig själv. Istället för att satsa allt på att förbereda flyktingar på att klara hindren som finns på arbetsmarknaden måste fokus läggas på att sänka dessa hinder; på att utnyttja kapaciteten som finns i flyktingens eget nätverk vad gäller introduktion på arbetsmarknaden och att utnyttja kapaciteten hos tidigare flyktingar som kan hjälpa till att lotsa in nyanlända i samhället. MOST projektet är det senaste initiativet som fokuserar på att samla kunskap om förutsättningar för integration av kvotflyktingar i mottagningsländer (MOST 2008). Det är ett projekt som finansierats av Europeiska flyktingfonden och som organiserats av arbetsgrupper i Finland, Spanien, Sverige och Irland. Sverige och Integrationsverket bidrog med en studie av introduktionen med fokus på hur kvotflyktingarna själva upplever den men analysen innefattar även flyktinghandläggares åsikter om mottagning (Thomsson 2008). Slutsatserna är att den passivitet och det beroende som relationen med UNHCR innebär även fortsätter i relation till mottagningslandet och att detta kan påverka hur mottaglig en individ är för introduktionsinsatserna (något som också uppmärksammades i Trygghetens gränser). Introduktionen riskerar också att avskärma flyktingarna från samhället istället för att inkludera dem eftersom denna tid i så stor utsträckning är avskiljd från samhället i stort. Författaren menar att kvotflyktingar inte utgör en grupp som på ett nämnvärt sätt kan urskiljas från andra flyktinggrupper men att mottagningen av kvotflyktingar enligt handläggare i kommunerna är ett mer krävande arbete i jämförelse med grupper. Slutsatsen är att en förståelse för hela vidarebosättningsprocessen är viktig i arbetet med introduktionen av kvotflyktingar. Kommunernas uppfattning om hinder för lyckad mottagning 14

I denna rapport görs inga anspråk på att ge en generell bild av mottagning och introduktion i Sverige så som den ser ut idag. Vad som kommer att presenteras nedan är hur handläggare på introduktionsenheterna i ett mindre antal kommuner beskriver de hinder som de möter i sitt arbete med att erbjuda nyanlända kvotflyktingar en så fullgod introduktion som möjligt. Deras uppfattning får utan vidare analys representera kommuners möjlighet att utföra sitt arbete för att på detta sätt föra in dessa viktiga synpunkter i det sammanlagda resultatet av projektet Vidarebosatta flyktingars arbetsmarknadsintegration. Resultatet sammanfattas under nedanstående punkter och rapporten avslutas sedan med en kort konklusion. Introduktion på två år för kort för kvotflyktingar Den första frågan som diskuteras här är huruvida det någon skillnad på mottagningen och introduktionen av kvotflyktingar och tidigare asylsökande? I tidigare rapporter om just kvotflyktingars förutsättningar går åsikterna isär. Den generella uppfattningen från de intervjuer som utförts inom ramen för detta projekt är att det inte finns en stor skillnad mellan grupperna: det är individer med individuella förutsättningar och erfarenheter. En sak som skiljer gruppen kvotflyktingar från tidigare asylsökande är dock att de kommer direkt till kommunen och till kommunens introduktionsenhet. 12 Tidigare asylsökande har gått igenom en ibland utdragen asylprocess under vilken de har börjat lära sig språket och lokalisera sig på orten. De som kommer är olika och vi jobbar individuellt. Vi erbjuder samma introduktionsplan för båda grupperna men den betas av i olika tempo. En asylsökande har ofta ordnat mycket praktiskt och vet vart saker ligger. De har varit på banken och försäkringskassan. De vet vart SFI ligger. Vi erbjuder samma till alla men man kan tacka nej. Den som kommer från förläggning eller som har bott i EBO [Eget boende] den har ju oftast ett nätverk, den har också ofta ganska skapliga svenska kunskaper och man har skaffat sig en bild av Sverige på gott eller ont. Några av respondenterna menar att det på grund av denna skillnad vore bra med en längre introduktionstid för kvotflyktingar. Vi kan väll säga så här om vi generaliserar lite att kvotflyktingar behöver lite längre tid än två år. 12 Detta gäller även gruppen anhöriga vilka kommer direkt till kommunen men eftersom dessa kommer till någon som har varit en tid i Sverige så har denna grupp ofta möjlighet att få hjälp från ett existerande nätverk den första tiden i Sverige, till skillnad från många kvotflyktingar. 15

Vi behöver mer pengar och tid till kvot, ett år till. Asylsökande har varit ca ett år längre. För vissa grupper kvotflyktingar krävs det att kommunen börjar med information på en mycket basal nivå. 13 Det finns grupper som har bott ett tjugotal år i tältläger under knappa omständigheter. Många barn och unga människor som kommer som kvotflyktingar har aldrig levt ett liv utanför flyktinglägret. Vårt introduktionsprogram är också ganska praktiskt och omfattar inte bara arbetsmarknadsfrågor utan också hur tvättar man i tvättstugan, hur ser reglerna ut i tvättstugan, vart slänger jag soporna? Vilka kläder behöver jag ha på mig när det är minus 15 grader. Många kommuner lyfter också upp hälsofrågor som en anledning till varför kvotflyktingars introduktion ofta tar lite längre tid. Först och främst handlar det om att en tidigare asylsökande i regel redan har genomgått en hälsoundersökning när de får uppehållstillstånd vilket inte är fallet för kvotflyktingar. Den information om hälsotillstånd som finns i bosättningsunderlagen är ofta bristfällig och många mår mycket sämre än vad man kunde ha väntat sig utifrån underlaget. Hälsotillståndet anses också handla om den nedbrytning som tiden i flyktinglägret kan orsaka. 14 Vårt stora problem är egentligen det att de som kommer som kvotflyktingar har ju förutom låg utbildning eller ingen utbildning alls varit många år i flyktingläger, alltså mellan tio och 25 år. Det har gjort att människor har drabbats av fysisk och psykisk ohälsa och man har ibland förlorat tron på sin egen kapacitet. Då behövs det så mycket mer än den här modellen. Vi har samtal med psykiatrin och våra handläggare sitter i stödsamtal. Det finns projekt som fokuserar på att snabba på kvotflyktingars introduktion för att på detta sätt komma runt behovet av en längre introduktionsperiod för gruppen. I Gävleborg har man exempelvis startat projektet Landa. 15 Projektet är delfinansierat av flyktingfonden. Länsstyrelsen är huvudman och projektet syftar till att förbättra samordning vid bosättning, matchning och 13 Se gärna Povrzanovic Frykman (2009) där kvotflyktingar från Bosnien upplevde att informationen var för basal och därför ansågs nedvärdera individernas tidigare liv och kunskaper. En kritik som ännu en gång visar att introduktionen inte alltid är anpassad efter individen utan utgår ifrån generella bilder av vad exempelvis personer som suttit i läger behöver för information. 14 Naturligtvis har tidigare asylsökande också ofta traumatiska upplevelser bakom sig och dessutom ofta från den långa press som väntan under asyltiden ofta innebär vilket också kräver stödåtgärder av olika slag. Det finns ingen studie som jämför de två gruppernas hälsotillstånd vid ankomst till Sverige och hur de olika typerna av flyktsituationer kan skilja sig. Därför är det svårt att diskutera dessa frågor utan närmare analys. 15 För mer information se Gävleborg 2009. 16

information för kvotflyktingar. Den grupp kvotflyktingar som kommer under andra halvåret 2009 är de första att ta del av dessa nya insatser. Bosättningsunderlag Flera kommuner tar upp den brist på information som finns i de bosättningsunderlag som skickas från Migrationsverket vid kommunplacering som ett problem i mottagningen av kvotflyktingar. Citatet nedan illustrerar vad denna brist på information kan innebära för kommunens mottagning. Det står ju väldigt lite i anvisningen men här var det tydligt hur mycket vi skulle ha behövt veta i förväg [ ] Det är ganska gräsligt att vi får veta det först när de är här. Den 20 december i mörker och kyla så anländer gruppen med flipflops och t-shirts. Snacka om chock. För dem. Vi fick ju ändå gå hem på kvällen. Det står [ ] ingenting om vilka förhållanden har de bott i. De här personerna har bott i presenningtält på ett område som är så här litet med så här många tusen människor. De har haft latriner och de har fått mat och ved tilldelat en gång i veckan [ ] Det står att de är friska i anvisningen men [många var väldigt sjuka] och det vet inte vi förrän de har varit på sjukstugan [ ] om det inte hade visat sig misstanke om en öppen TBC efter bara två dagar hade det kunna ta lång tid innan alla fått en hälsoundersökning [ ] Dessutom så var det kanske inte ultimat att stå med lägenheter [ ] man hade kunnat lösa det på något annat sätt en kort period där de hade kunnat vara tillsammans allihop där det hade funnits människor dygnet runt för att stödja dem och successivt slussa in dem i lägenhet [ ] Jag tror att man har en enorm vinst i att informera kommunerna. Nu har det är ju gått bra men jag kan tänka mig att hade vi vetat en liten del av allt det här innan då hade vi kunnat ta emot dem bättre [ ] Här hade ju vi behövt stöd i att veta hur basalt ska vi hålla informationen för att de ska få en bra start. Vad ovanstående citat visar är att det inte bara handlar om bristfällig information om individerna utan också om mer information om hur situationen i ett läger eller i ett land ser ut och hur detta kan tänkas påverkar individer generellt. Denna brist uppmärksammades också i Integrationsverkets rapport Trygghetens gränser. Mer generell information till kommunerna skulle kunna förbättra mottagandet även för enskilda individer. På länsnivån kommenterade en handläggare den bristfälliga informationen så här: Det är ju ofta så att de bosättningsunderlag som kommunerna får är inte alltid vad man skulle kunna önska vad gäller vilken bakgrund personerna har, utbildning och arbetserfarenhet. Så där finns mycket att göra. Och här tror jag också att det finns många samverkansvinster att göra som inte görs idag. Där Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och kommunerna skulle kunna samarbeta mycket mer än vad man gör. 17

Handläggarna på bosättningsenheten på Migrationsverket är medvetna om problemet och menar att det speciellt är underlagen från dossieruttagning som är bristfälliga. Det handlar om att det vid dossieruttagningen är UNHCR som skriver underlagen och skickar till Migrationsverket till skillnad från delegationsuttagningarna där en grupp från Migrationsverket är på plats och gör uttagningarna och har en person med som ansvarar för bosättningsunderlagen. Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingens brist på engagemang inom introduktionen har påpekats om och om igen i utvärderingar genom åren. Arbetsförmedlingen har inte satsat på gruppen nyanlända och kommunerna har fått lite stöd i sitt arbete. Situationen känns igen i många av de kommuner som besökts inom detta projekt. Det är i regel introduktionsenheten som utför den stora delen av de arbetsförberedande åtgärderna för de nyanlända. Administreringen av praktikplatser och kontakter med näringsliv och samhälle går exempelvis via kommunen. Vi kände att Arbetsförmedlingen hade tappat fokus och inte riktigt varit med på banan och då anställde vi [kommunen] en praktiksamordnare som satt på Arbetsförmedlingen. Det finns ett stort kontaktnät härifrån [från introduktionsenheten]. Det krävs mycket information och utbildning till företag som ska ta emot praktikanter. Det finns många exempel på att kommunen som anställer personer som sitter på Arbetsförmedlingen eller som genomför verksamhet som kanske ursprungligen mer förknippas med Arbetsförmedlingens ansvarsområde. I vissa fall har kommunen byggt upp en parallell organisation som riktar sig endast mot nyanlända och deras arbetslivsintroduktion. Å andra sidan är det flera av kommunerna som inkluderats i detta projekt som upplever att de har ett bra samarbete med Arbetsförmedlingen men att det inte handlar om rutiner och centrala riktlinjer utan om ett långt samarbete mellan instanserna och att detta ofta är beroende av specifika personer eller långvariga personliga kontakter. Vi har ett bra samarbete här i vår kommun men det hänger mycket på person. 18

Fördelen med att det är en liten stad är att man har namn och ansikte på dem man ringer oavsett vart de jobbar. Samarbetet fungerar bra pga. av detta. Man vet vem man ska prata med. Vi har ett bra samarbete. Vi träffas ju minst en gång i veckan alla inblandade. Men det har rullat på bättre och bättre och det har väll att göra med förmedlingens egen politik och vilken chef det är som är med på mötet och vilken inriktning han eller hon vill arbeta utefter. Ofta lyfts detta fram som en styrka för mindre kommuner som i citatet ovan. Det beskrivs samtidigt som ett skört system eftersom det är beroende av att personerna stannar kvar i verksamheten. Hon som arbetade här tidigare hade ju sitt sätt och sedan när hon försvinner så blir det ett helt nytt sätt. Man ser att personen spelar stor roll. Jag tycker att det är mycket som det vore bra om det kom förslag på att så här tycker vi att ni ska göra. Och sedan får man anpassa det lokalt. På regional nivå framhålls också att det finns samverkansfördelarna på en liten ort men det påpekas att det är ett problem att systemet byggs upp helt kring en enskild person. Det ser ju också olika ut på lokal nivå hur nära man samarbetar med integrationsenheten. [ ] Det är ett system som bygger på eldsjälar och personer som har intresse för frågan. En liten kommun är mer beroende av en person och ofta eldsjälar. Och eldsjälar är på gott och ont. Ofta är det bra men det får inte vara så att verksamheten hänger på att eldsjälen ska orka eller inte orka. I små kommuner är man så få att man blir så sårbar. En stor kommun kanske har lättare att vända sig utåt och ta in ny kunskap och de är inte så sårbara. Situationen verkar dock ha förbättrats i och med den omstruktureringen 1 januari 2008, då Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmarknadsverket och länsarbetsnämnderna lades ner och den nya myndigheten Arbetsförmedlingen bildades. Förutsättningarna för Arbetsförmedlingens insatser för nyanlända verkar ha förbättrats genom denna förändring. De [arbetsförmedlingen] har organiserat om sig och de har ett område nu med tre kommuner och de har personer som jobbar mot den här gruppen. Och nu är det jättebra [ ] det är bra i alla fall att de är med på banan och de är med på SFI och de är med vid kartläggningen. Kanske skulle vi önska att de hade mer tid men det har blivit mycket bättre på senare tid. Nu finns de med och samarbetet har förbättrats [ ] sedan kanske ett år tillbaka. Kan ha med omorganisationen att göra. De finns mer tillhands. De kommer när vi kallar och de finns med när det gäller instegsjobb. Det är dock utifrån detta material svårt att avgöra på vilket sätt situationen förbättrats. Det är tydligt att förväntningarna som finns på Arbetsförmedlingen är låga och att det påverkar känslan 19

av förbättring. Det framhålls att det är bra att Arbetsförmedlingen finns med i arbetet och är tillhands samtidigt som ingen nämner något om praktiska insatser som förbättrats. Tidigare kritik om att Arbetsförmedlingens insatser endast är till för dem som är nära arbetsmarknaden verkar fortfarande gälla och de som är längre ifrån arbetsmarknaden är utelämnade till introduktionsenheten och efter introduktionstiden skickas många vidare till socialtjänsten. Försäkringskassan Kontakterna med Försäkringskassan är ett stort orosmoment i kommunernas mottagning. Det tar lång tid för Försäkringskassan att registrera och betala ut de bidrag som de nyanlända är berättigade till, exempelvis bostadsbidrag och barnbidrag. Det innebär att många kommuner ligger ute med pengar under långa tider och det är även en extra administrativ uppgift för kommunen att se till att pengar betalas tillbaka. Att registrera en person på försäkringskassan var tidigare automatiskt, vi skickade en blankett och kopia på permanent uppehållstillstånd och då kom det efter en vecka ett brev som sa att nu är du registrerad på försäkringskassan. Idag tar det ibland upp till ett år innan man blir registrerad och under den tiden kan man inte få barnbidrag eller bostadsbidrag. Det är sådana praktiska saker som det är så synd att det tar sådan tid att fixa. Barnbidrag har vi haft knepigt med. Det är Malmö kontoret som handlägger barnbidrag och efter att vi har registrerat en person så får vi en ny blankett där de ska underteckna att ingen jobbar i ett annat land, igen! En konstig blankett som inte ens har försäkringskassans logga. Det är så konstigt och det är utöver de vanliga blanketterna och bara för att personerna kommer från andra länder. Vi ligger ute med massor av pengar och dessa skulle man kunna använda på andra sätt. Det är praktiska svårigheter att bevaka det hela. Det är jätteindividuellt hur snabbt det går. Någon blir registrerad inom två tre månader men vissa personer har det dröjt mycket längre för. Personnummer/id kort och bankkonton Ett ytterligare program uppstår relation till Skatteverket i arbetet med att hjälpa nyanlända att få personnummer, id-kort och bankkonton. Att inte ha ett personnummer och ett id-kort innebär en 20