Europaparlamentet 2014-2019 Utskottet för rättsliga frågor 15.4.2016 MOTIVERAT YTTRANDE FRÅN ETT NATIONELLT PARLAMENT ÖVER SUBSIDIARITETSPRINCIPEN Ärende: Motiverat yttrande från den italienska senaten över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 (COM(2015)0613 C8-0389/2015 2015/0277(COD)) Enligt artikel 6 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna får de nationella parlamenten, inom åtta veckor från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt översänds, till Europaparlamentets talman och rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Den italienska senaten har sänt bifogade motiverade yttrande över förslaget till ovannämnda förordning. Enligt Europaparlamentets arbetsordning har utskottet för rättsliga frågor ansvar för respekten för subsidiaritetsprincipen. NP\1092240.doc PE580.753v01-00 Förenade i mångfalden
REPUBLIKEN ITALIENS SENAT 2016 Sjuttonde valperioden RESOLUTION FRÅN DET ÅTTONDE STÄNDIGA UTSKOTTET (offentliga bygg- och anläggningsarbeten, kommunikationer) BILAGA Utskottet har, i enlighet med artikel 144 i arbetsordningen, granskat kommissionens meddelande COM(2015)0613, som omfattas av förfarandet med motiverade yttranden över subsidiaritetsprincipen, om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008. Utskottet hänvisar till att förslaget syftar till en allmän översyn av det europeiska systemet för luftfartssäkerhet, och i synnerhet av förordning (EG) nr 216/2008 som innehåller den nuvarande lagstiftningen, för att skapa ett regelverk som ger passagerarna ständigt säkrare och miljövänligare luftfart, ökar sektorns externa konkurrenskraft och stimulerar produktion och sysselsättning, innehåller en flexiblare risk- och resultatbaserad strategi för reglering av luftfartssäkerheten (genom att undanröja onödiga regler och införa en anpassningsbar ram), åtgärdar befintliga brister på säkerhetsområdet och tar större hänsyn till förhållandet mellan luftfartssäkerhet och andra tekniska områden för reglering, t.ex. luftfartsskydd och miljöskydd, tar itu med de utmaningar som vissa nationella myndigheter möter beträffande tillräckliga resurser för certifierings- och tillsynsverksamhet, och innehåller en ram för hur tekniska resurser kan samlas och delas mellan de nationella myndigheterna och EU:s byrå för luftfartssäkerhet, inklusive möjligheten att på frivillig basis överföra ansvar för genomförandet av unionslagstiftningen, bidrar till att skapa ett effektivt regelverk för integrering av nya affärsmodeller och ny teknik, t.ex. obemannade luftfartyg, i det europeiska luftrummet på ett säkert sätt. Utskottet framhåller särskilt att luftfart och flygteknisk produktion i huvudsak är verksamheter av internationell karaktär, och att det därför klart behövs ett europeiskt regelverk; de nuvarande förordningarna (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1592/2002 av den 15 juli 2002 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008) har redan gett EU ansvar för uppgifter som gäller luftfartsprodukters luftvärdighet och miljökompatibilitet, flygtrafik, licensiering av flygande personal, flygplatser och flygledningstjänst/flygtrafiktjänster, liksom säkerheten för operatörer från tredje land, föreliggande förslag utvidgar gällande regelverk för luftfartssäkerhet i unionen till ett antal specifika områden, nämligen säkerheten för marktjänster, obemannade luftfartyg och luftfartsskyddsaspekter förknippade med utformningen av luftfartyg och luftfartssystem, PE580.753v01-00 2/9 NP\1092240.doc
inklusive it-säkerhet. Utskottet har tagit del av den rapport som regeringen utarbetat i enlighet med artikel 6.4 6.5 i lag nr 234 av den 24 december 2012. Utskottet har tagit del av information från de italienska nationella myndigheterna för luftfartssäkerhet, Agenzia nazionale per la sicurezza del volo (AN), l'ente nazionale di assistenza al volo (ENAV S.p.A.) och l'ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC), vid utfrågningar den 10 februari 2016. Utskottet hänvisar till de anmärkningar som avgetts vid samrådet med det fjortonde ständiga utskottet. Utskottet avger sitt yttrande i enlighet med protokoll nr 2, om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 1) Utskottet anser att förslaget delvis åsidosätter subsidiaritetsprincipen, som inte fullständigt garanteras för vissa av de reglerade verksamheterna. Vad gäller marktjänster och ledningstjänster för trafik på plattan (artikel 32 i förslaget) medger utskottet att det behövs åtgärder på EU-nivå för att införa gemensamma säkerhetsbestämmelser för tjänsteleverantörer, i syfte att på effektivast möjliga sätt förhindra olyckor i samband med dessa tjänster. Att inte kräva obligatorisk certifiering för att organisationer som tillhandahåller tjänster ska få inleda verksamhet, något som idag krävs i italiensk lagstiftning, rimmar däremot illa, vad gäller både säkerhet och effektivitet, med behovet att införa striktare bestämmelser på EU-nivå. Artikel 32 i förslaget till förordning föreskriver bara att organisationerna själva ska intyga att de har förmåga och möjligheter att fullgöra de skyldigheter som sammanhänger med de tjänster som tillhandahålls i överensstämmelse med de grundläggande krav som avses i artikel 29. Detta ökar emellertid riskerna, genom att man i det komplexa flygplatssystemet släpper in operatörer vars lämplighet inte har bedömts av de nationella behöriga myndigheterna (för marktjänster) eller flygplatsledningen (för ledningstjänster för trafik på plattan), och vars verkliga förmåga att på ett korrekt sätt tillhandahålla de aktuella tjänsterna därmed inte har kunnat kontrolleras. Vad gäller organisationer som tillhandahåller ledningstjänster för trafik på plattan (se artikel 32 i förslaget) skulle bestämmelserna innebära att dessa operatörer inte heller står under kontroll av flygplatsledningen, som, i enlighet med italienska och europeiska bestämmelser, ansvarar för plattan och säkerheten för den verksamhet som utförs där. Ur den synvinkeln är det arrangemang som idag finns i Italien mycket lämpligare för att uppnå de säkerhetsmål i samband med tillhandahållande av marktjänster och ledningstjänster för trafik på plattan som kommissionen strävar efter. Det behövs tveklöst åtgärder på EU-nivå, men det verkar inte finnas något mervärde i att ta bort certifieringskravet. I detta avseende kan det inte sägas att förslaget är helt förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet delar uppfattningen att det behövs regler på EU-nivå för obemannade luftfartyg, s.k. drönare (artiklarna 45 47 i förslaget till förordning). Visserligen rör de sig till NP\1092240.doc 3/9 PE580.753v01-00
största delen lokalt, men sektorn har en gränsöverskridande dimension vad gäller operativa krav för luftfartygen och fastställande av gemensamma regler för tillhandahållande av tjänster. I det aktuella förslaget till förordning ges Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet exklusiv regleringsbehörighet för alla fjärrstyrda luftfartyg. Hittills har det varit medlemsstaternas behörighet att reglera luftfartyg som väger under 150 kg, men denna regel har tagits bort. En allvarlig brist i förslaget är att det inte finns några bestämmelser om certifikat eller intyg för förare av den här typen av luftfartyg, till skillnad från gällande italiensk lagstiftning. Detta skulle kunna försämra flygsäkerheten, särskilt för flygningar på låg höjd med drönare som väger mindre än 25 kilo och som flygs inom synhåll. Föraren har en avgörande roll för hur den typen av flygningar genomförs. Dessa aspekter är särskilt relevanta med tanke på att det allt oftare rapporteras incidenter mellan fjärrstyrda (obemannade) luftfartyg och flygplan med piloter ombord (bemannade), både i Italien och i andra länder. Inte heller i detta avseende kan det sägas att förslaget till förordning är helt förenligt med subsidiaritetsprincipen. Det är visserligen motiverat att vidta åtgärder på EUnivå, men att inte kräva certifikat eller intyg för förare av obemannade luftfartyg verkar inte ha något konkret mervärde för säkerheten, jämfört med den italienska lagstiftningen, som ställer högre krav vad gäller formella kvalifikationer och därmed garanterar högre säkerhetsnivåer. Förslaget ger också (artiklarna 53 55) medlemsstaterna möjlighet att helt eller delvis överföra ansvar för sina egna uppgifter till Europeiska byrån för luftfartssäkerhet eller till en annan medlemsstat om staten inte har kapacitet att utföra uppgifterna och följa förordningens bestämmelser. Det ges även möjlighet för kommissionen att föra över ansvaret ( mekanism för brådskande tillsyn, artikel 55) från en medlemsstat som inte efterlever kraven i de gemensamma bestämmelserna och inte åtgärdar bristerna inom den tidsfrist och på det sätt som kommissionen har fastställt. I detta sammanhang bedöms att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen, och att åtgärderna på EU-nivå är motiverade. Vissa delar av bestämmelserna måste dock preciseras omsorgsfullt, annars riskerar de att bli alltför allmängiltiga och gå utöver vad som krävs för att uppnå målen. Först och främst saknas en tillräckligt tydlig definition av i vilka fall överföringen av ansvar kan komma i fråga. Dessutom bör man diskutera möjligheten att föra tillbaka ansvaret för uppgifterna till den nationella myndigheten då det tydligt påvisas att de svårigheter som låg till grund för ansvarsöverföringen avhjälpts eller om den europeiska byrån inte sköter uppgifterna korrekt. Artikel 117, som ger kommissionen befogenhet att anta ett stort antal delegerade akter på en rad områden, är inte heller helt förenlig med subsidiaritetsprincipen. Det är förståeligt att inte vilja tynga ner regelverket med rent tekniska och operativa bestämmelser, men det är också så att just den typen av detaljbestämmelser har stor inverkan på luftfartsstrukturen i EU och i medlemsstaterna, som dock inte får någon möjlighet att uttala sig om dessa bestämmelser. Därmed inskränker man de nationella parlamentens framtida roll och fråntar dem den rätt att yttra sig om utkast till lagstiftningsakter som fastställs i protokollen 1 och 2 till fördragen. Denna rätt gäller nämligen inte utkast till delegerade akter. Utskottet upprepar därför det som senaten redan sagt i det fjortonde utskottets PE580.753v01-00 4/9 NP\1092240.doc
resolution om paketet om bättre lagstiftning (Doc. XVIII n. 102), nämligen att det bör fastställas lämpliga mekanismer för officiellt översändande av utkast till delegerade akter även till de nationella parlamenten, och inte bara till Europaparlamentet och rådet. På så sätt kan de nationella parlamenten granska de egna regeringarnas agerande i rådet, även beträffande de rättigheter som avses i artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 2) Utskottet anser att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen och med de mål som eftersträvas. Förslaget syftar till att förbättra gällande regelverk för luftfartssäkerhet och inför en riskoch resultatbaserad strategi för reglering av luftfartssäkerheten, som ersätter dagens stelbenta system, något som bör gynna hela luftfartssektorn, innehåller bestämmelser om en ny anpassningsbar ram som gör det lättare att ta hänsyn till skillnader mellan olika stora företag, med lägre administrativa avgifter och vissa fördelar för små och medelstora företag. Inom ramen för den politiska dialogen med EU:s institutioner avger utskottet även följande anmärkningar angående sakinnehållet i förslaget till förordning: Det har redan sagts att det vore önskvärt att de nationella parlamenten får yttra sig om utkast till delegerade akter från kommissionen. Oberoende av detta bör de befogenheter som delegeras till kommissionen i föreliggande förslag till förordning definieras mer i detalj. Dessutom bör de nationella myndigheterna (för Italien särskilt ENAC och AN) ges en permanent plats vid kommissionen, som komplement till den italienska representationen, för att följa framtagandet av delegerade regelverk och ingripa om bestämmelserna inte bedöms vara tillräckligt genomtänkta. Mekanismen för brådskande tillsyn (artikel 55) bör tas bort eller åtminstone göras om så att ett omfattande och ingående samråd med berörda medlemsstater hålls innan kommissionen använder sig av mekanismen. Det verkar nödvändigt att i artikel 32 i lagstiftningsförslaget införa bestämmelser om certifiering av organisationer som tillhandahåller marktjänster respektive ledningstjänster för trafik på plattan. I andra hand bör man åtminstone ge flygplatsledningen ansvar för att kontrollera ovannämnda tjänsteleverantörers tillträde till flygplatsen, eftersom flygplatsledningen har till uppdrag att garantera säkerheten för verksamheten vid flygplatsen. Beträffande artiklarna 45 47 bör det i förslaget till förordning införas uttryckliga krav på certifikat eller intyg för förare av obemannade luftfartyg, eventuellt med möjlighet till undantag enbart för mindre drönare eller drönare som, på grund av tekniska särdrag och typ av användning, innebär att riskerna är mycket låga. Artikel 54 i förslaget till förordning bör ändras. En organisation som är baserad i flera medlemsstater kan enligt artikeln begära att Europeiska byrån för luftfartssäkerhet ansvarar för certifiering och motsvarande tillsyn, vilket kringgår och därmed försvagar den nationella myndigheten i hemlandet eller i den stat där organisationen har sitt säte. Denna bestämmelse skulle kunna missbrukas och ge upphov till ett slags osund, och omotiverad, konkurrens mellan den europeiska byrån och de nationella myndigheterna. Enligt artikel 57 kan luftfartyg och andra luftfartsprodukter som tillverkats i tredjeländer importeras enbart om det finns ett gällande bilateralt avtal om luftvärdighet mellan EU och tillverkningslandet. Ingen hänsyn tas till förekomsten av bilaterala avtal mellan enskilda medlemsstater och andra länder (t.ex. avtalet mellan Italien och Ryssland), NP\1092240.doc 5/9 PE580.753v01-00
som hittills betraktats som erkända i hela gemenskapen. Därför bör den aktuella bestämmelsen kompletteras med en hänvisning till att redan befintliga avtal erkänns tills ett motsvarande avtal har ingåtts på EU-nivå. I artiklarna 85ff beskrivs ändringar av organisationen för Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, ändringar som utskottet uppfattar som negativa. Den nya strukturen tenderar att samla beslutsfattande och strategiska funktioner till en begränsad kärngrupp med företrädare för medlemsstaterna, och den förstärker i alltför hög grad kommissionens redan betydande roll inom byrån, till förfång för ett mer balanserat funktionssätt. Bestämmelsen i artikel 109 om kompletterande finansiering av byrån via bidrag och avgifter för flygledningstjänster/flygtrafiktjänster är olämplig, dels med tanke på att detta skulle kunna innebära större kostnader för tjänstemottagarna (dvs. flygbolagen), dels med tanke på att byråns kostnader redan täcks genom kommissionens bidrag vad gäller regleringsverksamhet och genom avgifter vad gäller certifieringsverksamhet. Artikel 124 innehåller ändringar av artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 vad gäller flygsäkerhetsutredningar. Bestämmelserna om att den behöriga utredningsmyndigheten kan besluta att inte inleda någon säkerhetsutredning om vissa villkor är uppfyllda bör kompletteras med bestämmelser om att myndigheten också kan besluta att avbryta pågående utredningar på grundval av samma villkor och under förutsättning att slutsatserna inte ger något mervärde för effektiva förebyggande åtgärder. Denna akt ska även anses riktad till den italienska regeringen i enlighet med artikel 7 i lag nr 234 av den 24 december 2012. PE580.753v01-00 6/9 NP\1092240.doc
YTTRANDE FRÅN DET FJORTONDE STÄNDIGA UTSKOTTET (EU-POLITIK) (Föredragande: Liuzzi) Utskottet har granskat förslaget till rättsakt 11 februari 2016 med beaktande av följande: Syftet med förslaget är att förbereda EU:s flygsäkerhetsregelverk för utmaningarna de kommande åren, och därmed fortsätta att garantera säkra och miljövänliga lufttransporter för passagerare och allmänhet. Förslaget innebär att en risk- och resultatbaserad strategi för reglering av luftfartssäkerheten införs, att befintliga brister i luftfartssäkerheten åtgärdas och att det ömsesidiga beroendet mellan luftfartssäkerhet och andra tekniska områden för reglering, t.ex. luftfartsskydd och miljöskydd, beaktas bättre. Förslaget bidrar till att skapa ett ändamålsenligt regelverk för integrering av nya affärsmodeller och ny teknik, t.ex. obemannade luftfartyg. Förslaget tar itu med de svårigheter som vissa nationella myndigheter möter när det gäller att upprätthålla och finansiera de resurser som krävs för det nödvändiga arbetet med certifiering och tillsyn. Det föreslås en ram för att samla tekniska resurser och dela dem mellan de nationella myndigheterna och Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, vilket också inbegriper möjligheten att på frivillig basis överföra ansvar för genomförandet av unionslagstiftningen. Utskottet har tagit del av den rapport som regeringen utarbetat i enlighet med artikel 6.4 6.5 i lag nr 234 av den 24 december 2012. Inom ramen för sin behörighet avger utskottet följande anmärkningar: Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 100.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, angående fastställande av lämpliga bestämmelser för sjöfart och luftfart. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska tillämpas, vilket innebär medbestämmande för Europaparlamentet och obligatoriskt samråd med Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Vad gäller subsidiaritetsprincipen påpekas att luftfart och flygteknisk produktion i stor omfattning är av gränsöverskridande natur, och därför bäst hanteras på EU-nivå. Genom de nuvarande förordningarna (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1592/2002 av den 15 juli 2002 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008) har EU redan ansvar för uppgifter som gäller luftfartsprodukters luftvärdighet och miljökompatibilitet, flygtrafik, licensiering av flygande personal, flygplatser och flygledningstjänster/flygtrafiktjänster, liksom säkerheten för operatörer från tredje land. Föreliggande förslag till rättsakt utvidgar gällande regelverk för luftfartssäkerhet i unionen till ett begränsat antal specifika områden, nämligen obemannade luftfartyg, säkerheten för marktjänster och luftfartsskyddsaspekter förknippade med utformningen av NP\1092240.doc 7/9 PE580.753v01-00
luftfartyg och luftfartssystem, inklusive it-säkerhet. Obemannade luftfartyg rör sig visserligen till största delen lokalt, men tillverkningen har en gränsöverskridande dimension vad gäller operativa krav för luftfartygen och fastställande av gemensamma regler för tillhandahållande av tjänster. Luftfartsskyddsaspekterna av utformningen av luftfartyg och system, däribland itsäkerhet, ingår även vad gäller rollen för Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet i ett effektivare utövande av EU:s behörighet, med hänsyn tagen till att dessa luftfartsskyddsaspekter är nära förbundna med säkerheten inom luftfartygskonstruktion och flygtrafik, där unionen redan är ansvarig enligt förordning (EG) nr 216/2008. När det gäller marktjänster är åtgärder på unionsnivå nödvändiga med tanke på de många olyckorna i samband med dessa tjänster och med tanke på att de frivilliga initiativen på medlemsstatsnivå ännu inte har lett till någon tillfredsställande lösning för hantering av denna risk. Dessutom finns det för närvarande inga säkerhetskrav på unionsnivå som direkt riktar sig till leverantörer av marktjänster. Att inte kräva obligatorisk certifiering för att organisationer som tillhandahåller tjänster ska få inleda verksamhet, rimmar däremot illa med behovet att införa striktare bestämmelser på EU-nivå. Ur den synvinkeln verkar det arrangemang som idag finns i Italien mycket lämpligare för att uppnå de säkerhetsmål i samband med tillhandahållande av marktjänster som kommissionen strävar efter. Med andra ord behövs det tveklöst åtgärder på EU-nivå, men det verkar inte finnas något mervärde i att ta bort certifieringskravet. I detta avseende kan det inte sägas att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Inte heller artikel 117, som innehåller bestämmelser om antagande av ett stort antal delegerade akter, kan sägas vara helt förenlig med subsidiaritetsprincipen. På detta sätt inskränker man de nationella parlamentens framtida roll genom att kringgå deras rätt att yttra sig om utkast till lagstiftningsakter, som fastställs i protokollen 1 och 2 till fördragen. Denna rätt gäller nämligen inte utkast till delegerade akter. Utskottet upprepar därför det som redan sagts i utskottets resolution om paketet om bättre lagstiftning (Doc. XVIII n. 102), nämligen att det bör fastställas lämpliga mekanismer för officiellt översändande av utkast till delegerade akter även till de nationella parlamenten, och inte bara till Europaparlamentet och rådet. På så sätt kan de nationella parlamenten granska de egna regeringarnas agerande i rådet, även beträffande de rättigheter som avses i artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Fortfarande med hänvisning till subsidiaritetsprincipen, men beträffande sakfrågorna, delar utskottet uppfattningen att uppdraget för Europeiska byrån för luftfartssäkerhet bör stärkas och utvidgas. Med tanke på större integration mellan det europeiska och de nationella regelverken bör förekomsten av en samlad EU-myndighet för luftfartssäkerhet, en sektor med uppenbara gränsöverskridande aspekter, undanröja risken för administrativt dubbelarbete med behöriga nationella myndigheter. I enlighet med artikel 86.1 i förslaget har varje medlemsstat för övrigt en egen företrädare i byråns styrelse. I detta avseende är det också positivt att medlemsstaterna enligt artikel 53 kan överföra ansvar till byrån för certifiering, tillsyn och kontroll av efterlevnad med avseende på någon eller alla organisationer, operatörer, anställda, luftfartyg, utbildningshjälpmedel för flygsimulering eller flygplatser för vilka den berörda medlemsstaten är ansvarig enligt denna förordning. Vid en sådan överföring ska byrån bli den behöriga myndigheten vad gäller det överförda ansvaret, och den berörda medlemsstaten ska befrias från detta ansvar. PE580.753v01-00 8/9 NP\1092240.doc
Man bör dock diskutera möjligheten att föra tillbaka ansvaret för uppgifterna till den nationella myndigheten då det tydligt påvisas att den europeiska byrån inte sköter uppgifterna korrekt. Proportionalitetsprincipen är ett av de främsta målen för förslaget om att förbättra gällande regelverk för luftfartssäkerhet. Förslaget inför en riskbaserad strategi för reglering av luftfartssäkerheten, som bör gynna hela luftfartssektorn. Proportionalitetsprincipen garanteras dessutom genom den anpassningsbara ram som gör det lättare att ta större hänsyn till skillnader mellan olika stora företag, med lägre administrativa avgifter och vissa fördelar för små och medelstora företag. NP\1092240.doc 9/9 PE580.753v01-00