MOTIVERAT YTTRANDE FRÅN ETT NATIONELLT PARLAMENT ÖVER SUBSIDIARITETSPRINCIPEN

Transkript

1 Europaparlamentet Utskottet för rättsliga frågor MOTIVERAT YTTRANDE FRÅN ETT NATIONELLT PARLAMENT ÖVER SUBSIDIARITETSPRINCIPEN Ärende: Motiverat yttrande från Förenade kungarikets underhus över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av unionens certifieringssystem för säkerhetskontrollutrustning inom luftfarten (COM(2016)0491 C8-0366/ /0236(COD)) Enligt artikel 6 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna får de nationella parlamenten, inom åtta veckor från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt översänds, till Europaparlamentets talman och rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Förenade kungarikets underhus har sänt bifogade motiverade yttrande över förslaget till förordning. Enligt Europaparlamentets arbetsordning har utskottet för rättsliga frågor ansvar för att subsidiaritetsprincipen respekteras. NP\ docx PE v01-00 Förenade i mångfalden

2 BILAGA Motiverat yttrande från det brittiska underhuset Inlämnat till Europaparlamentets talman samt rådets och kommissionens ordförande i enlighet med artikel 6 i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. ett förslag till förordning om upprättande av unionens certifieringssystem för säkerhetskontrollutrustning inom luftfarten (nedan kallat förslaget) 1 Om i) Förenade kungarikets underhus konstaterar först och främst att protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan kallat protokollet) gäller för förslaget eftersom det är ett förslag från kommissionen 2 och ett utkast till lagstiftningsakt 3. ii) Underhuset anser att förslaget inte uppfyller kraven i artikel 5.3 i EU-fördraget 4 och protokollet av följande skäl: a) Det står inte tillräckligt klart att artikel 4 i förslaget hittar rätt balans mellan åtgärder som krävs på EU-nivå och åtgärder som bäst lämnas till medlemsstaterna, eftersom den inte uttryckligen hänvisar till medlemsstaternas förmåga att fortsätta att tillämpa högre säkerhetsstandarder för luftfartsutrustning ( strängare åtgärder ) som medges genom förordning 300/2008. b) Kommissionen tillhandahåller i sin konsekvensbedömning inte tillräckliga bevis för nödvändigheten av åtgärder på EU-nivå på grund av att den sätter för stor tillit till en undersökning som begränsats till arton medlemsstater som visar att medlemsstaterna sannolikt inte kommer att förbättra det nuvarande samarbetet om provning av luftsäkerhetsutrustning. c) De förmodade fördelarna med åtgärder på EU-nivå för att förbättra den inre marknaden för luftsäkerhetsutrustning kommer att undergrävas genom ökad byråkrati och ökade kostnader i samband med efterlevnad med de krav som är förknippade med ett gemensamt certifieringssystem i varje medlemsstat och med säkerställande av att sekretessen med avseende på specifikationerna för sådan utrustning upprätthålls som en viktig åtgärd för nationell säkerhet. 1 Rådets dokument: 12090/16 + tillägg 1 2, COM (2016) Artikel 3. 3 Detta förslag grundar sig på artikel 114 i EUF-fördraget, som specificerar ett ordinarie lagstiftningsförfarande, och omfattas inte av unionens exklusiva befogenhet. 4 Artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen föreskriver följande: Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. PE v /11 NP\ docx

3 d) Balansen mellan åtgärder på EU-nivå och bestämmanderätt på nationell nivå skulle lättare hittas om förslaget skulle ta den lagstiftande formen av ett direktiv hellre än en förordning, vilket skulle på så vis ge medlemsstaterna viss flexibilitet avseende hur de ska genomföra den infrastruktur som krävs för ett gemensamt certifieringssystem på ett kostnadseffektivt sätt. NP\ docx 3/11 PE v01-00

4 Underhuset Utskottet för granskning av europeiska frågor Luftfartsskydd 16:e rapporten från sammankomsten Handlingar som behandlats av utskottet den 26 oktober 2016, inbegripet följande rekommendationer för debatt: Luftfartsskydd Rapport, tillsammans med formellt protokoll, protokoll som äger vitsord samt bilagor Beställd av underhuset ska tryckas den 26 oktober 2016 PE v /11 NP\ docx

5 Luftfartsskydd Utskottets bedömning Rättsligt och politiskt viktig Utskottets beslut Dokumentuppgifter Granskas. utkast till motiverat yttrande som ska debatteras i Europakommitté A senast den 3 november Transportkommittén och utskottet för inrikes frågor har uppmärksammat detta. Ytterligare information har begärts Förslag till förordning om EU-certifiering för säkerhetskontrollutrustning inom luftfarten Rättslig grund Artikel 114 i EUF-fördraget det ordinarie lagstiftningsförfarandet, omröstning med kvalificerad majoritet. Avdelning Dokumentnummer Transport Sammanfattning och utskottets slutsatser (38123), 12090/16 + tillägg 1 2, COM(2016) De tekniska standarderna för den utrustning som används inom säkerhetskontroller inom luftfarten kontrolleras av medlemsstaterna 1, och baseras normalt sett på tekniska krav som fastställts på Europaomfattande nivå vid den europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC) med 44 deltagande stater. Detta ger en hög grad av harmonisering mellan medlemsstaterna. Kommissionen anser dock att detta inte är tillräckligt, och föreslår att ett mer formellt, och juridiskt bindande, certifieringsförfarande, som baseras löst på det befintliga certifieringssystemet för typgodkännande av vägfordon samt på ECAC:s standarder, bör gälla inom EU. 1.2 Kommissionen presenterar sitt förslag som en åtgärd för den inre marknaden, och menar att det nuvarande ECAC-systemet endast utgör en delvis harmonisering, och att avvikande agerande inom medlemsstater tenderar att leda till marknadsfragmentering. Den försäkrar att en fullt bindande, harmoniserad metod för standardisering krävs för att gynna konkurrenskraften hos EU:s företag i denna tillverkningssektor. 1.3 Regeringen menar att den inte accepterar kommissionens påstående att förslaget följer fördragets subsidiaritetsprincip. Den meddelar att den hyser farhågor kring en minskning av medlemsstaternas förmåga att inom i enlighet med ramförordningen om luftfartssäkerhet genomföra strängare åtgärder än de som denna förordning kräver, risken att sekretessbelagd information kommer ut, 1 Vi inser att denna kontroll ursprungligen genomfördes via kommittéförfarandet för delegerad lagstiftning som specificerats för förordning (EG) 300/2008 om tekniska standarder för säkerhetsutrustning inom luftfarten. Därefter satt nationella experter i ett utskott som skulle kunna ge ett positivt eller negativt yttrande om en åtgärd, och frågan löses till slut av rådet (om Europaparlamentet inte sätter sig emot), om det senare inträffar. Medlemsstaternas kontroll har upprätthållits genom den nya artikel 291 i EUF-fördraget om förfarandet för genomförande av lagstiftning. NP\ docx 5/11 PE v01-00

6 hotet om ökad byråkrati, och möjligheten att kommissionen förutser ett alternativt tillsynsorgan till ECAC. 1.4 Nyttan med denna föreslagna förordning är oklar. Vi anser att det är möjligt att förslaget skulle kunna gälla Förenade kungariket innan Brexit, men vi noterar att övergångsbestämmelserna, såsom de är utformade, skulle innebära att det sannolikt inte skulle ske i full utsträckning 1. Vi har därför noga övervägt huruvida förslaget följer subsidiaritetsprincipen. Vi bekymrar oss över följande: a) Det står inte tillräckligt klart att artikel 4 i förslaget hittar rätt balans mellan åtgärder som krävs på EU-nivå och åtgärder som bäst lämnas till medlemsstaterna, eftersom den inte uttryckligen hänvisar till medlemsstaternas förmåga att fortsätta att tillämpa högre säkerhetsstandarder för luftfartsutrustning (de strängare åtgärder som medges genom förordning 300/2008). b) Kommissionen tillhandahåller i sin konsekvensbedömning inte tillräckliga bevis för nödvändigheten av åtgärder på EU-nivå på grund av att den sätter för stor tillit till bevis som grundas på en undersökning i 18 medlemsstater som visar att medlemsstaterna sannolikt inte kommer att förbättra det nuvarande samarbetet om provning av luftsäkerhetsutrustning. c) De förmodade fördelarna med åtgärder på EU-nivå för att förbättra den inre marknaden för luftsäkerhetsutrustning kommer att undergrävas genom ökad byråkrati och ökade kostnader i samband med efterlevnad med de krav som är förknippade med ett gemensamt certifieringssystem i varje medlemsstat och med säkerställande av att sekretessen med avseende på specifikationerna för sådan utrustning upprätthålls som en viktig åtgärd för nationell säkerhet. 1.5 Vi rekommenderar därför att underhuset utfärdar det motiverade yttrande som bifogats detta kapitel och som ska lämnas till EU-institutionerna senast den 3 november För att underlätta för detta ber vi regeringen att skyndsamt anordna den erfordrade debatten. 1.6 Vad gäller de farhågor som regeringen nämner för oss önskar vi, innan förhandlingarna om detta förslag går vidare till Coreper, få veta hur de hanteras. Under tiden fortsätter handlingen att granskas. 1.7 Vi uppmärksammar både Transportkommittén och utskottet för inrikes frågor på såväl detta kapitel som denna handling. Fullständiga uppgifter om handlingarna Förslag till förordning om upprättande av unionens certifieringssystem för säkerhetskontrollutrustning inom luftfarten: (38123), 12090/16 + tillägg 1 2, COM(2016) Förslaget ska träda i kraft tjugo dagar efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Det föreslås tillfälligt att den därefter kommer att gälla i ett år efter ikraftträdandet. Medlemsstaterna får dock fortsätta att godkänna utrustning enligt sina nationella regler till och med tre år efter ikraftträdandet. PE v /11 NP\ docx

7 Bakgrund 1.8 EU:s krav för metoderna för säkerhetskontroll inom luftfarten och tillhörande detektionskapacitet finns i förordning (EG) nr 300/2008. De tekniska standarderna för den utrustning som används kontrolleras dock av medlemsstaterna, och baseras normalt sett på tekniska krav som fastställts på Europaomfattande nivå vid den europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC) med 44 deltagande stater. Detta ger en hög grad av harmonisering mellan medlemsstaterna. Kommissionen anser dock att detta inte är tillräckligt. Handlingen 1.9 Följaktligen föreslår kommissionen att ett mer formellt, och juridiskt bindande, certifieringsförfarande bör gälla inom EU och som baseras på ECAC:s standarder. Dess föreslagna förordning skulle införa ett EU-omfattande system för certifiering av säkerhetsutrustning för flygplatser (exempelvis röntgenmaskiner för bagage, metalldetektorbågar och säkerhetsskannrar). Till förslaget följer bilagor som innehåller föreslagna standarder och certifikat, en konsekvensbedömning och en sammanfattning av denna bedömning Kommissionen presenterar sitt förslag som en åtgärd för den inre marknaden. Dess logiska grund, såsom angetts i konsekvensbedömningen, är att det nuvarande ECAC-systemet endast utgör en delvis harmonisering, och att avvikande agerande inom medlemsstater tenderar att leda till marknadsfragmentering. Kommissionen försäkrar att en fullt bindande, harmoniserad metod för standardisering krävs för att gynna konkurrenskraften hos EU:s företag i denna tillverkningssektor Den standardcertifiering som föreslås baseras löst på det befintliga certifieringssystemet för typgodkännande av vägfordon: Varje medlemsstat skulle behöva utse ett organ som ansvarar för att godkänna att säkerhetskontrollutrustning för luftfarten som används för att uppfylla EU:s säkerhetsregler genom att utfärda ett EU-typgodkännandeintyg på grundval av provning av prototyper. Efter att en medlemsstat beviljat typgodkännande till en tillverkare för en viss utrustningsmodell skulle detta därefter vara giltigt i hela EU. Tillverkaren ska därefter utfärda ett intyg om överensstämmelse som ska åtfölja all utrustning som tillverkats i enlighet med detta EU-typgodkännandeintyg. Detta skulle understödjas genom ett förfarande för produktionsöverensstämmelse utformat för att säkerställa att tillverkningssystemet var kapabelt att bibehålla tillverkningen enligt samma standard som den provade prototypen. Regeringens ståndpunkt NP\ docx 7/11 PE v01-00

8 1.12 I sin motivering av den 19 oktober 2016 noterade först den parlamentariske understatssekreteraren, Department for Transport (lord Ahmad) att kommissionen, i diskussionen om subsidiaritet i sin inledning till förslaget, säger följande: Målet med denna förordning, nämligen att fastställa bestämmelser om administrativa och förfarandemässiga krav för EU-typgodkännande av säkerhetskontrollutrustning inom luftfarten, kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna. Om medlemsstaterna hade haft för avsikt att själva inleda ett sådant initiativ, skulle de redan ha gjort det när ECAC CEP-systemet inrättades 1. På grund av dess omfattning och verkningar kan ett system för EU-typgodkännande som innebär ett ömsesidigt erkännande medlemsstaterna emellan av en försäkran om överensstämmelse endast inrättas på EU-nivå Ministern kommenterar senare följande: Regeringen håller med om att luftfartssäkerhet till sin natur är ett internationellt problem och att det därför är lämpligt att gemensamma grundläggande säkerhetsstandarder avtalas på EU-nivå. Hotsituationen varierar dock mellan medlemsstaterna och det är viktigt att medlemsstaterna har flexibilitet att införa strängare åtgärder där så krävs för att hantera specifika hot. Denna mångfald erkänns i ramförordning (EG) nr 300/2008 om luftfartssäkerhet, artikel 6, som medger att medlemsstater tillämpar strängare åtgärder, förbehållet en riskbedömning och förutsatt att dessa åtgärder är relevanta, objektiva, icke diskriminerande och stå i proportion till risken. Förenade kungariket har inrättat ett antal strängare åtgärder vilka fastställer ytterligare säkerhetsåtgärder eller begränsningar utöver de som föreskrivs i EU:s utgångsnivå. Regeringen instämmer inte i kommissionens antydande att höga säkerhetsstandarder endast kan uppnås genom ett formellt EUtypgodkännandesystem för säkerhetsutrustning. Det nuvarande ECAC CEP-systemet, som utgör en mindre formell grund för harmonisering av tekniska standarder inom de 44 ECAC-staterna, och som även är väldigt inflytelserikt inom global standardisering, har utgjort en framgångsrik modell för främjande, reglering och provning av utvecklingen av ny säkerhetsutrustning för luftfarten samtidigt som medlemsstaterna behållit en viss grad av flexibilitet. Kommissionens förslag verkar sakna sådan flexibilitet och skulle potentiellt kunna hämma Förenade kungarikets förmåga att tillämpa eventuella strängare åtgärder som krävs. 1 Det gemensamma utvärderingsprotokollet som används för provning (men inte certifiering) av säkerhetsutrustning gentemot ECAC:s standarder. PE v /11 NP\ docx

9 Regeringen är därför fortfarande inte övertygad om att förslaget, i dess nuvarande utformning, är motiverat i enlighet med subsidiaritetsprincipen som fastställs i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen Vad gäller de politiska följderna upprepar ministern den bekanta formeln att Förenade kungariket, fram till Brexit, förblir en fullvärdig EU-medlem, att alla rättigheter och skyldigheter som följer av ett EU-medlemskap förblir gällande och att regeringen under denna period kommer att fortsätta att förhandla, genomföra och tillämpa EU-lagstiftning. Han tillägger att resultatet av dessa förhandlingar kommer att avgöra vilka arrangemang som gäller i relation till EU:s lagstiftning i framtiden när Förenade kungariket väl har lämnat EU Ministern sade sedan att samtidigt som konceptet med ett harmoniserat godkännandesystem som styr de tekniska standarderna för utrustning för säkerhetskontroll på flygplatser på ytan kan verka vara konsekvent med den inre marknadens mål har det nuvarande systemet för att prova ny utrustning som baseras på ECAC-standarderna fungerat väl och behöver inte, enligt regeringens åsikt, ändras i syfte att garantera målen för luftfartssäkerhet, och det är inte heller uppenbart att detta skulle gynna tillverkningsindustrin inom EU. Vidare menar han att regeringen fortfarande överväger sin hållning angående förslaget, men att det finns ett antal specifika potentiella farhågor avseende det föreslagna systemet, nämligen följande: Minskad förmåga i medlemsstaterna att införa strängare åtgärder. Eftersom den föreslagna förordningen inte skulle ändra bestämmelsen om strängare åtgärder i förordning (EG) nr 300/2008 verkar detta vara oförenligt med idén om harmoniserade standarder för utrustning, om Förenade kungariket till exempel önskade upptäcka smärre mängder av ett visst sprängämne (eller ett nytt sprängämne oavsett mängd) men, av skäl som rör den inre marknaden, inte kunde förhindra användningen av EU-certifierad säkerhetskontrollutrustning som inte har denna kapacitet till större detektion, skulle detta kunna hämma Förenade kungarikets förmåga att tillämpa strängare åtgärder, och följaktligen sänka säkerhetsnivån. Risken att sekretessbelagd information kommer ut. Till skillnad från de flesta tillverkningssektorer, där standarder och metoder för provning är offentliga, krävs att säkerhetsutrustning för luftfarten uppfyller specifikationer som, av uppenbara anledningar, är strängt sekretessbelagda, till skillnad mot (exempelvis) biltillverkare får tillverkare av säkerhetsutrustning ingen exakt information om de standarder som de måste uppfylla, den personal som deltar i provningen måste ha ett säkerhetsgodkännande på lämplig nivå, om marknaden öppnas upp för att öka konkurrensen löper man risk att urholka den höga graden av datasäkerhet som finns i det nuvarande ECAC-systemet. NP\ docx 9/11 PE v01-00

10 Ökad byråkrati. Det system som kommissionen planerar verkar medföra ytterligare onödiga lager av reglering och komplexitet för det befintliga ECAC-systemet, inbegripet att varje medlemsstat ska inrätta lämpliga godkännandeorgan, vilket inte leder till ytterligare säkerhetsfördelar och möjligen saktar ner förfarandet för införande av ny utrustning, även om vissa branschföreträdare (tillverkare och flygplatser) inledningsvis stödde principen om ett EU-omfattande godkännandesystem, på grund av tidigare farhågor rörande det befintliga ECAC-systemet, har dessa farhågor redan hanterats i stor utsträckning, och till följd av detta anser regeringen att branschstödet för ett separat EU-system har minskat Ministern säger att diskussionerna med kommissionen har pekat på att den planerar att ECAC skulle fortsätta att utöva tillsyn över provningsprocessen (inbegripet certifiering av provningsanläggningarna), men detta anges inte uttryckligen i texten i förslaget, och det är möjligt att det planeras för ett alternativt tillsynsorgan Med avseende på samrådet och kommissionens bedömning av förslagets konsekvenser säger ministern att kommissionen genomförde ett offentligt samråd mellan mars och juni 2013 och mottog 37 svar med, som det verkar, allmänt stöd då för en lagstiftningsstrategi, och kommissionens konsekvensbedömning är ett omfattande dokument, men det baserades på uppgifter från 2013 och speglar inte fullt ut de senare förbättringarna av ECAC CEP-systemet Ministern säger att det inte förväntas att förslaget skulle ha någon betydande finansiell konsekvens för branschen jämfört med det nuvarande ECAC-systemet, och att det sannolikt inte kommer att bli någon betydande finansiell inverkan för EU eller regeringen. Tidigare rapporter från kommittén Inga. Bilaga: Motiverat yttrande från det brittiska underhuset Inlämnat till Europaparlamentets talman samt rådets och kommissionens ordförande i enlighet med artikel 6 i protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna över PE v /11 NP\ docx

11 ett förslag till förordning om upprättande av unionens certifieringssystem för säkerhetskontrollutrustning inom luftfarten (nedan kallat förslaget) 1 i) Förenade kungarikets underhus konstaterar först och främst att protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan kallat protokollet) gäller för förslaget eftersom det är ett förslag från kommissionen 2 och ett utkast till lagstiftningsakt 3. ii) Underhuset anser att förslaget inte uppfyller kraven i artikel 5.3 i EU-fördraget 4 och protokollet av följande skäl: a) Det står inte tillräckligt klart att artikel 4 i förslaget hittar rätt balans mellan åtgärder som krävs på EU-nivå och åtgärder som bäst lämnas till medlemsstaterna, eftersom den inte uttryckligen hänvisar till medlemsstaternas förmåga att fortsätta att tillämpa högre säkerhetsstandarder för luftfartsutrustning ( strängare åtgärder ) som medges genom förordning 300/2008). b) Kommissionen tillhandahåller i sin konsekvensbedömning inte tillräckliga bevis för nödvändigheten av åtgärder på EU-nivå på grund av att den sätter för stor tillit till en undersökning som begränsats till arton medlemsstater som visar att medlemsstaterna sannolikt inte kommer att förbättra det nuvarande samarbetet om provning av luftsäkerhetsutrustning. c) De förmodade fördelarna med åtgärder på EU-nivå för att förbättra den inre marknaden för luftsäkerhetsutrustning kommer att undergrävas genom ökad byråkrati och ökade kostnader i samband med efterlevnad med de krav som är förknippade med ett gemensamt certifieringssystem i varje medlemsstat och med säkerställande av att sekretessen med avseende på specifikationerna för sådan utrustning upprätthålls som en viktig åtgärd för nationell säkerhet. d) Balansen mellan åtgärder på EU-nivå och bestämmanderätt på nationell nivå skulle lättare hittas om förslaget skulle ta den lagstiftande formen av ett direktiv hellre än en förordning, vilket på så vis skulle ge medlemsstaterna viss flexibilitet avseende hur de ska genomföra den infrastruktur som krävs för ett gemensamt certifieringssystem på ett kostnadseffektivt sätt. 1 Rådets dokument: 12090/16 + tillägg 1 2, COM (2016) Artikel 3. 3 Detta förslag grundar sig på artikel 114 i EUF-fördraget, som specificerar ett ordinarie lagstiftningsförfarande, och omfattas inte av unionens exklusiva befogenhet. 4 Artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen föreskriver följande: Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.. NP\ docx 11/11 PE v01-00