Processtöd och samordning. för att skapa en sammanhållen kedja för de nyanlända i Stockholms län

Processtöd och samordning för att skapa en sammanhållen kedja för de nyanlända i Stockholms län slutrapport stockholm oktober 2008

Innehåll Sammanfattning 3 Projektidén 3 Resultat 3 Styrkor, svagheter, hot och möjligheter 4 Risker och frågetecken 4 Iakttagelser 5 Rekommendationer 5 genomförandet av processtödsprojektet 7 Initiativet 7 Aktörernas utgångspunkter 7 Regional plan för Europeiska Socialfonden 7 Strategier för en sammanhållen kedja 8 Bakgrund 9 Underlag för processtödet 10 Inventeringsresultat 11 Omstöpning av viss myndighetssamverkan 14 Processinventering identifiering och samordning 15 samverkan 16 sammanhållen kedja 18 Inventering av insatser/åtgärder 18 fyra huvudspår, men flera processer 2 1 Södra regiondelen Södertörn 21 Stockholm stad 22 Stockholm Nordost 23 Stockholm Nordväst 24 Övriga ideér/initiativ 25 processtöd för transnationellt arbete 27 processtödets swot 29 Styrkor, svagheter, hot och möjligheter 29 Risker och frågetecken 29 Iakttagelser 30 Rekommendationer 30

*** Sammanfattning Projektidén Förprojekteringsprojektet Processtöd och samordning för att skapa en sammanhållen kedja för de nyanlända i Stockholms län har initierats av parterna i den regionala samrådsgruppen för mottagning, introduktion och etablering av nyanlända flyktingar med syftet att stödja framväxten av: En sammanhållen kedja för de nyanlända i Stockholms län formulerad i en eller flera genomförandeansökningar till Europeiska Socialfondens programområde 2 ökat arbetskraftsutbud. Processtödet har också omfattat stöd och befrämjande av transnationellt samarbete. ESF-medel till projektet beviljades i april 2008. Projektet har arbetat 2 maj till 14 oktober 2008. Resultat Processtödet har under projektperioden identifierat fyra större aktiva och potentiella samverkanskluster för nyanländas introduktion och etablering i Stockholms län. Dessa samverkanskluster kan sägas utgöra kärnan för en regional samverkan uppdelad i fyra funktionella delregioner, som kan avläsas i: Stockholms södra regiondel Södertörn Stockholms stad (möjligen tillsammans med Lidingö, Nacka och Värmdö) Nordöstra Stockholmsregionen Stockholm Nordost Nordvästra regiondelen Stockholm Nordväst. I huvudsak bygger de identifierade klustren på geografi, tillgänglighet (kommunikationer) samt tidigare och pågående samarbetserfarenheter. Huvudaktörer är kommunerna i samarbete med Arbetsförmedlingen samt samverkansaktörer inom Försäkringskassan, Landstinget, företagare, andra arbetsgivare och frivilligorganisationer. Södra regiondelen Matchning Södertörn Åtta kommuner på Södertörn har enats om ett gemensamt krafttag med syfte att skapa bättre förutsättningar på den regionala arbetsmarknaden bl a för nyanlända flyktingar och invandrare. Samverkande kommuner är Nykvarn, Södertälje, Salem, Botkyrka, Nynäshamn, Huddinge, Haninge och Tyresö i projektet Matchning Södertörn, vars förarbete har pågått sedan hösten 2007. Stockholm stad Samverkan Stockholm Jobbtorg och Af Med utgångspunkt i Stockholms kommuns Jobbtorgs organisation samt Arbetsförmedlingen nya organisation, har en förprojektering påbörjats i juni 2008 med parterna Stockholms stad och Arbetsförmedlingen för en gemensam genomförandeansökan till Socialfonden i januari 2009. Syftet med samarbetet är att så långt det är möjligt synkronisera de respektive medverkande organisationernas/myndigheternas verktyg, professionella roller och uppdrag för effektivare arbetsinsatser gentemot nyanländas individuella behov och förutsättningar. Förprojekteringen görs med avstamp i innevarande processtöds förprojekteringsprojekt. Nordost Nordost-samverkan Nordost-samverkan (kommunerna Danderyd, Norrtälje, Täby, Vallentuna, Vaxholm och Österåker) avser att bygga upp en flyktingmottagning och svenskundervisning kopplad till yrken och yrkesetablering kombinerat med arbete, lärlingsplats eller praktik. I samband med ESF-rådets beviljande av förprojekteringsmedel till Nordostsamverkan i juni 2008 har inbjudan till ett utvidgat samarbete gått till näringslivet (Företagarna, Svensk Handel, Stockholms Hantverksförening), Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Stockholms Universitet och Röda Korset. 3

Nordväst-samverkan HEART Employment; HEART Competence Trots goda resultat vad gäller matchning av arbetslösa till arbetsmarknaden, finns det personer som av olika anledningar ändå inte kommer ut i arbetslivet. Metoder och arbetssätt behöver därför utvecklas för att nå även dessa personer. Solna kommun har tillsammans med sex andra kommuner (Sollentuna, Sundbyberg, Järfälla, Upplands Väsby och Norrtälje) tagit initiativ till ett metodutvecklingsprojekt det s k HEART-projektet (Hope, Enterprises, Assistance, Results, Training/Talent). Syftet är att utveckla och förfina metoder och arbetssätt i de deltagande kommunerna i samverkan med arbetsgivare och andra intressenter så att nyanlända flyktingar och invandrare samt långtidsarbetslösa personer med ett eller flera identifierade hinder ska komma ut i arbete. Insatserna ska leda till en hållbar rehabilitering och ingång till arbetslivet. De metoder som förprojekteringen kommer fram till bör vara applicerbara inte bara på nyanlända utan även på invandrare och övriga svenskar som är/riskerar att bli långtidsarbetslösa. Styrkor, svagheter, hot och möjligheter Det är en stor fördel, en styrka, för utvecklingsarbetet inom arbetsfältet nyanlända flyktingar att det råder stor samstämmighet hos regionaktörerna vad beträffar uppfattning om och förhållningssätt till ett gemensamt ansvarstagande visavi introduktion och etablering av nyanlända. Trots många och understrukna utsagor om betydelsen av samverkan och samarbete, verkar ändå inte parterna lyssna in varandra tillräckligt för att åstadkomma den önskvärda effektiva och synkroniserade samverkan för ett bättre resultat och bättre leverans. Det är en svaghet. Trots högkonjunktur har alltför många nyanlända flyktingar och invandrare inte lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Nu står samhällsekonomin inför en djup lågkonjunktur. Detta är ett definitivt hot. Samtidigt pågår en rad utredningar och förslag om ändringar i såväl välfärdsorganisationen som i systemen för mottagning och etablering av nyanlända flyktingar och invandrare. Detta må vara en av flera möjligheter. Risker och frågetecken Projektinflation? Samtidigt med de första utlysningarna av Socialfonds medel för bl a nyanlända flyktingar utlystes också de sk 26 medlen i Stockholms Län. Trots intressanta projektansökningar till dessa medel och därefter beviljade intressanta och behovsprövade utvecklingsprojekt, kan det finnas anledning att tro att dessa medel, åtminstone inledningsvis, kan ha påverkat kommunparternas beredvillighet att engagera sig i större socialfondsansökningar. En möjlighet är att 26 projekten utvecklar verksamheter, som har direkt eller indirekt bäring på aktuella eller potentiella Socialfondsprojekt. Önskvärt vore om 26 medel innehållsmässigt och utvecklingsmässigt i så fall kan komplettera huvudprojekten i Socialfonden för bättre strategisk tajming och utfall. Konkurrens om deltagare blir brist på deltagare? Med erfarenhet från andra intensiva projektperioder bör största försiktighet iakttas vad gäller projektens uppsamling av deltagare, både som medfinansiering, men också som faktiska deltagare i bemärkelsen att vara föremålen/målgrupp för projektens insatser. Detta bör särskilt iakttas där Socialfondsprojekten korsar varandras vägar, geografiskt, institutionellt och insatsmässigt. Projektklientelisering och inlåsningseffekter genom projektutbudet? I anslutning till föregående frågetecken kan rekryteringen av deltagare också medverka till såväl inlåsning som projektklientelisering, d v s deltagarna vänjer sig vid ständiga projektlösningar, det blir ett normalt tillstånd i vardagen. På samma sätt riskerar också kommunerna respektive myndigheterna att hamna i ett ständigt tillstånd av projekt med syfte till förändring, men förändringen når aldrig det ordinarie arbetet på grund av brist på implementering. 4

Aktörernas osäkerhet och tvekan? Mängden av olikartade inspel omkring nyanländas introduktion och etablering påverkar sannolikt de regionala aktörernas hållning visavi drivkraften att utforma stora strategiska sammanhållna kedjor såsom de förväntas komma till uttryck i ansökningar till Socialfonden. Individen i fokus? Där myndigheter och kommuner talar om individuell bedömning och hänsynstagande till individens egna förutsättningar, styr det offentligas agenda mycket starkt i introduktionsprocessen utan en fungerande utgångspunkt i nyanländas subjektiva tillstånd/situation och individuella förutsättningar, trots att detta benäms vara i fokus för insatserna. Iakttagelser Det krävs respekt för att förändringsprocesser tar tid. Det krävs också respekt för att samverkan tar tid. Det saknas ofta också respekt för själva förändringsprocessen att uppnå hållbar förändring ställer stora krav på tålamod och realistiska förväntningar på resultat. Det är också viktigt att hålla i minnet att långsiktig hållbarhet i förändringsprocesser kräver ett institutionellt minne hjulet ska inte behöva uppfinnas om och om igen! Rekommendationer Tid Processtöd måste få ta tid sex månader över en sommarperiod är fel tajming. Större strategiska ansökningar behöver en lång startsträcka om de ska leda till hållbara resultat. Förankringsarbetet, såväl horisontellt som vertikalt, måste också få ta tid. Processtödsarbete Stockholmsregionen besitter en oändlig mängd förutsättningar i form av befintliga kunskaper och resurser i ordinarie verksamheter. Det har genomförts och genomförs mängder av möten, konferenser, dialoger, utredningar och rapporter i detta fall om nyanländas introduktion och etablering. Ett processtöd bör utnyttja detta som en del i sin egen arbetsprocess. Det är både ekonomiskt och effektivt. Samverkan Ett avgränsat förprojekteringsarbete i stora strategiska ansatser, gärna med Socialfondsmedel, har betydelse för varje samverkan med syfte på genomförande. Samverkansarbetet bör ta sin utgångspunkt i ett geografiskt avgränsat upplägg som baseras på några få, utvalda introduktionsmoment. Alltför breda upplägg tenderar att verka splittrande samt resulterar ofta i aktörstunga organisationer som är svåra att styra och mobilisera. Samverkan gynnas av en delregional utveckling som löpande bygger vidare på de samverkansområden som redan fungerar snarare än en strategisk, initialt bred utgångspunkt. 5

Matchningsprocessen Den offentliga sektorns bör fördjupa och förankra sin insikt (särskilt kommunernas arbetsmarknadsavdelningar) i att kärnan i en matchningprocess måste utgå ifrån arbetsgivarnas behov av rätt kompetens för rätt rekrytering i företagens konkurrensutsatta och tillväxtorienterade situation. En möjlighet är att forma en regional plattform genom partnerskap (public/private partnership) för att arbeta med integration utifrån näringslivets/företagarnas drivkrafter med fokus på affärsutveckling. På detta sätt etableras kommunikationskanaler, en lärandeprocess (mellan och av varandra) och effektiviteten ökar. Framgångsfaktorer Framgångsfaktorer för en hållbar samverkansutveckling handlar bl a om att lägga tid på att skapa samsyn kring mål, målgrupp och analys och behov, att säkerställa en tydlig rollfördelning samt att arbeta strukturerat med styrning och uppföljning av samverkansarbetets resultat. Framgångsfaktorer omfattar även att i förplanering och förprojektering av projektidén grundligt granska och bereda för implementering i ordinarie struktur, system, organisation och/eller verksamhet vid projektets avslut. Ett exempel: trots tio års verksamhet med yrkesinriktade utbildningar i svenska för yrkesverksamma nyanlända, finansieras dessa utbildningar fortfarande med extraordinarie ekonomiska medel och ses inte som en regelrätt ordinarie svenskutbildning inom antingen den kommunala vuxenutbildningen eller den statliga arbetsmarknadsutbildningen. Transnationellt samarbete För att främja transnationellt samarbete behövs processtöd i särskild ordning. 6

*** Genomförandet av processtödsprojektet initiativet Förprojekteringsprojektet Processtöd och samordning för att skapa en sammanhållen kedja för de nyanlända i Stockholms län har initierats av parterna i den regionala samrådsgruppen för mottagning, introduktion och etablering av nyanlända flyktingar, vilken under perioden 2007 2008 har letts av Länsstyrelsen i Stockholms Län och Kommunförbundet Stockholms Län med Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunerna Botkyrka, Södertälje, Stockholm, Täby och Upplands-Bro som medfinansiärer och samverkanspartners. ESF-medel till pr ojektet beviljades i april 2008. Projektets syfte har varit att identifiera, inventera, sammanföra, samordna, samla och initiera goda idéer och stödja framväxten av en eller flera ansökningar till Europeiska Socialfondens programområde 2 ökat arbetskraftsutbud inom Stockholms län. Projekttiden har omfattat perioden 2 maj-14 oktober 2008, med effektiv tid motsvarande drygt 4 månader. Projektägare har varit Länsstyrelsen i Stockholms län. Projektet har bemannats av en heltids projektledare samt två kompletterande tjänster för transnationellt samarbete om 20 %, respektive ekonomiadministration om 20%. Initiativet till processtödsprojektet har utgått från den regionala samrådsgruppen för mottagning, introduktion och etablering av nyanlända flyktingar. En viktig utgångspunkt för projektet har varit samrådsgruppens gemensamma policydokument Utgångspunkter för bättre flyktingmottagning från ankomst till arbete, vilken togs fram och lanserades våren 2008. Policydokumentet lyfter fram ett flertal avgörande insatser i introduktionsprocessen av nyanlända flyktingars väg in i samhälle och arbetsliv. Aktörernas utgångspunkter Policyn anger argument för regionens synsätt och förhållningssätt till mottagningen av flyktingar och invandrare: de humanitära aspekterna, regionens behov av kompetensförsörjning och tillväxt, men också regionens ambitioner att vara öppen mot omvärlden. En förutsättning för policyns omvandling i praktisk handling har varit och är att mottagningen ska ske snabbare och mer effektivt, med en avsevärt förbättrad introduktion i samhälle och arbetsliv för de nyanlända. Detta menar policyn, kan i huvudsak ske genom en tätare samverkan mellan regionens strategiska aktörer i introduktionsprocessen, d v s staten, kommunerna, företag och andra arbetsplatser, de frivilliga organisationerna alla måste ta ansvar för en positiv utveckling. Utgångspunkterna tar fasta på ett antal för introduktionen avgörande insatsområden såsom boende, samhällsinformation, svenska, utbildning, arbetspraktik, arbete samt hälsa och pekar samtidigt på vikten av att sammanlänka asyl-tid och introduktion, bl a genom ökade möjligheter till arbete. Ambitionen är att kommungränser eller andra institutionella och strukturella barriärer inte ska utgöra hinder för den enskilde att välja ändamålsenliga introduktionsinsatser som snabbast möjligt leder till arbete och en god framtid i det svenska samhället. Regional plan för Europeiska Socialfonden En annan viktig utgångspunkt för projektet har utgjorts av ESFs regionala strukturfondspartnerskaps direktiv om stora strategiska projekt inom ramen för större långsiktiga beslut. Detta förhållningssätt, menar planen, ökar förutsättningarna för påverkan och förändring samt möjliggör och förbättrar utvärdering av insatser och implementering av framgångsrika arbetssätt och metoder. Större strategiska projekt ger också 7

bättre förutsättningar för samverkan mellan aktörer, från t ex offentlig, frivillig och privat sektor och förväntas höja kvaliteten på projekten. Påverkan kan därmed ske både på individnivå, system- och strukturnivå. Strategier för en sammanhållen kedja Mot bakgrund av såväl Stockholms Läns samrådsgrupps intentioner vad gäller flyktingintroduktion som ESF:s strukturfondspartnerskaps direktiv om stora strategiska ansökningar, har föreliggande processtödsprojekt spårat, inventerat och identifierat sådana initiativ och processer bland länets flyktingansvariga aktörer, vilka kan tolkas som stora och strategiska och med en tydlig inriktning mot en innehållsmässigt synkroniserad (samtidig) samverkan vad gäller målgruppen nyanlända flyktingar och invandrares introduktion och etablering i samhälle och arbetsliv. Inom ramen för processtödets inventeringsarbete har det också varit nödvändigt att söka efter relevant information och kunskap om de trender och tendenser i myndigheternas och kommunernas organisering av flyktingintroduktionen och dess anhängiga sektorsområden samt ta del av några nyligen publicerade utvärderingsrapporter, sammanställningar och studier vad gäller innehåll och utförande i flyktingintroduktionen. 8

*** Bakgrund Ny statlig organisering av flyktingmottagandet I samband med nedläggningen av Integrationsverket den 1 juli 2007 fördelades det ansvar som tidigare hade legat på verket, mellan Länsstyrelserna, Migrationsverket och Ungdomsstyrelsen. Dessa myndigheter har sedan 1 juli 2007 tillsammans ansvaret för att introducera och etablera flyktingar i det svenska samhället. Samtidigt gav regeringen Arbetsförmedlingen, en av de viktigaste parterna i introduktions- och etableringkedjan, ett förtydligat direktiv om ett utökat samordningsansvar för nyanländas etablering, sedan en ändring i verksamhetsförordningen trädde i kraft från och med den 1 juli 2007. Den lyder enligt följande (2 d ): Arbetsförmedlingen ska inom sitt verksamhetsområde verka för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen ska i detta arbete vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. För Länsstyrelsen i Stockholms Län har det nya uppdraget inneburit att bedöma kapaciteten för mottagande i länet; förhandla om mottagningsplatser med kommunerna; följa upp introduktionen och dess resultat samt verka för regional samverkan i genomförandet av introduktionen av nyanlända flyktingar. Den statliga omorganiseringen av uppdraget och de nya direktiven för flyktingmottagning och introduktion har påskyndat och bidragit till behovet av en effektiv samverkan mellan de ansvariga myndighetsaktörerna och de kommunala mottagarna. Detta har också skett som en nödvändig konsekvens av de senaste årens ökade flyktinginvandring till Sverige och till Stockholmsregionen. Ökad flyktinginvandring De senaste åren har uppvisat ett mycket högt antal asylsökande i Sverige, år 2007 drygt 36 000 personer, varav drygt hälften med ursprung i Irak. Stockholms Län tog 2007 emot 5 699 personer, vilket motsvarar 25% av alla mottagna i Sverige, fördelade över 26 kommuner, varav Stockholm och Södertälje är de största bosättningskommunerna med 2 439 respektive 1 312 personer vardera. Därefter ligger Huddinge, Botkyrka, Haninge och Järfälla på mottagningsvolymerna 386 till 134 personer. Utöver denna mottagningsstatistik tillkommer sedan en stor grupp anhörigbosättare utanför den s k ersättningsförordningen, vilka inte redovisas i mottagningssystemets uppföljning, men likväl bidrar till kommunernas befolkningsökning och därmed belastar kommunerna med extra-ordinarie introduktions- och etableringsinsatser. Inom Stockholmsregionen har de senaste årens invandring ytterligare förstärkt mönstret i en drygt trettioårig historisk utveckling inom och mellan kommunerna i Stockholms län för nyanländas bosättning. Den omfattande volymen av nyanlända i framför allt fyra kommuner Stockholm, Södertälje, Botkyrka och Huddinge vilka tog emot ca 80% av nyanlända bosättare under 2007, har skapat ett starkt tryck på en förbättrad fördelning och effektivitet i mottagningssystemet i hela Stockholms Län. Särskilt Södertälje, som med en kommunbefolkning på ca 83 000 ca 4,3 % av länets befolkning tar emot drygt 23 % av av samtliga mottagna flyktingar i länet, har anropat såväl regering som region för omfördelning av det praktiska ekonomiska och bosättningsmässiga ansvarstagandet för den stora volymen nyanlända bosättare. 9

Det är bl a mot bakgrund av detta faktum som Länsstyrelsen i samarbete med Kommunförbundet Stockholms Län tagit initiativet till den regionala samrådsgruppen för mottagning, introduktion och etablering av nyanlända flyktingar för att om möjligt söka skapa förutsättningar för en bättre och mer effektiv samordning och samverkan i det regionala flyktingmottagandet och en mer effektiv och individanpassad introduktion. I samrådsgruppens programförklaring uttalas att Stockholms län ska vara ett föredöme när det gäller mottagning av nyanlända flyktingar, dels av humanitära skäl, men också för att Stockholms regionen behöver arbetskraft. Underlag för processtödet Faktainventering I avsikt att erhålla en uppfattning om pågående processer inom de regionala aktörernas arbete visavi introduktionen och etableringen av nyanlända flyktingar, har processtödet samlat fakta och genomfört kartläggning i form av dokumentstudier av nyligen publicerade utvärderingsrapporter, av undersökningar och konsultrapporter om flyktingmottagandet, sammanställningar av verksamhetsöversikter samt tagit del av sådant material som projektägarna Länsstyrelsen i Stockholms Län respektive Kommunförbundet Stockholms län och Arbetsförmedlingen arbetar med i sitt vardagliga åtagande, däribland statistisk uppföljning. Processtödet har haft tillgång till Länsstyrelsens interna samarbetsgrupp vad gäller flyktinguppdraget, liksom Kommunförbundet Stockholms Läns sakkunnighet vad gäller samordningen av kommunernas flyktingmottagande och kommunernas vuxenutbildning inklusive sfi m m. Genom Länsstyrelsens och Kommunförbundets ordinarie arbete med Migrationsverkets s k 26 medel till kommunerna, har kartläggning och faktainsamling även kunnat omfatta såväl enskilda och som samordnade initiativ från länets kommuner för att förbättra, förnya och utveckla den nuvarande introduktionen av nyanlända flyktingar. Genom ett nära samarbete med Arbetsförmedlingens projekt- och utvecklingssamordnare, har ytterligare fakta och kartläggning inhämtats, bl a från utvärderingen av FNI försöksverksamheten för vissa nyanlända invandrare. Processtödskommunikation I syftet att sprida information om processtödet samt att identifiera och spåra initiativ och processer med bäring på nyanländas etablering, har processtödet dels medverkat i parternas dialogmöten, konferenser, samordningsmöten och workshops i regionen, dels genomfört egna dialogmöten och workshops med strategiska representanter för aktörerna inom arbetsområdet introduktion och etablering av nyanlända flyktingar. Sammantaget har ett brett spektra av kompetenser deltagit i de olika mötestillfällena EU-samordnare, arbetsmarknadsstrateger, flyktingsamordnare, näringslivsstrateger, arbetsförmedlingsansvariga, vuxen utbildare, försäkringskassesamordnare, landstingssamordnare, representanter för frivilligsektor och för näringsliv. Information om processtödet har även varit tillgänglig på KSL:s respektive Länsstyrelsens hemsidor (www.ksl.se; www.lansstyrelsen.ab.se) I ett tidigt skede i processtödsarbetets transnationella arbetsuppgifter, anropades också potentiella europeiska intressenter för transnationellt samarbete inom arbetsfältet introduktion och etablering av nyanlända flyktingar och invandrare. I detta sammanhang har hemsidan för europeiska samarbetsprojekt använts, www.transnationality.eu. Svarsvolymen blev över förväntan ett drygt 40-tal svar på detta anrop hade fram t o m den 14 oktober 2008 kommit processtödet tillhanda (se resultat nedan). 10

Inventeringsresultat Integrationsverkets rapport Våren 2007 gav Integrationsverket ut rapporten Ett förlorat år en studie och analys av insatser och resultat under introduktionstidens första tolv månader. I denna lyfter verket fram åtta identifierade och konstaterade bristområden som avser de första 12 månaderna i introduktionen: samsyn och samverkan saknas mellan introduktionen och etableringens aktörer kommunerna får ta ett stort ansvar; introduktionen omfattar inte nyanlända flyktingar utanför den s k ersättningsförordningen; hälsoundersökningar sker i mycket liten utsträckning; introduktionsinsatserna görs oftast på halv fart, vilket innebär ökade kostnader för försörjning och boende; introduktionen omfattar ofta enbart sfi och inget annat; kompetenskartläggning och validering av nyanlända sker alltför sent i introduktionsprocessen; introduktionsersättningen följer storleksmässigt kommunernas norm för ekonomiskt bistånd, vilket inte är i enlighet med lagens intentioner; introduktionen är varken jämställd eller individuell, vilket bl a yttrar sig i att kvinnor generellt sett erhåller färre insatser än män samtidigt som väntetiderna för ordnad barnomsorg är långa. Nulägesanalys för Socialfonden i Stockholm 2007 2008 tog konsultföretaget FBA på uppdrag av den regionala arbetsgruppen för regional plan för socialfonden och Länsstyrelsen i Stockholms län fram en nulägesanalys för Socialfonden. Analysen tar bl a sin utgångspunkt i Socialfondens inriktning på individanpassade åtgärder för att häva utanförskapet på arbetsmarknaden. Med ett perspektiv på konkurrenskraft och tillväxt visavi målgruppen nyanlända flyktingar och invandrare, anför analysen regionens svaghet i en segregerad arbetsmarknad och ett utanförskap, vilket påverkar arbetskraftsförsörjning och tillväxtförmåga. Förekomsten av diskriminering och brister i integrationsprocessen bidrar till att öka klyftorna inom regionen. Utrikes födda utgör ca 23% av länets befolkning mellan 16 64 år, men bland de inskrivna på arbetsförmedlingen uppgår de till 43%. Variationerna mellan kommunerna är stora i Arbetsförmedlingen Norrtälje är 15,3% utrikes födda; i Botkyrka är motsvarande andel 61,9%. En hög andel av t ex långtidsinskrivna vid Arbetsförmedlingen utgörs av utrikes födda tillsammans med äldre personer och personer med låg utbildning. Trots de senaste årens goda konjunktur (2006-2008) har fortfarande utrikes födda haft lägre sysselsättningsgrad än snittbefolkningen. Det finns betydande inomregionala skillnader mellan olika bostadsområden och stadsdelar i länet med en hög andel utrikes födda, hög arbetslöshet, lägre medelinkomster, lägre förvärvsinkomst, lägre utbildningsgrad och högre ohälsotal. Enligt rapporten från FBA framgår att institutioner och regelverk inte är anpassade till problembilden och att regionen har svårt att få till en gemensam strategi. Regionens aktörer har också haft svårt att samverka på ett effektivt sätt. En rad initiativ inom integrationsområdet har därför inte kunnat fullföljas. Regionala samrådsgruppens studie I samband med att Länsstyrelsen i Stockholms län sjösatte sitt nya uppdrag och den regionala samrådsgruppen för mottagning, introduktion och etablering av nyanlända flyktingar bildades, genomfördes en Kartläggning av flyktingmottagning och introduktionsverksamhet i Stockholms län (Sweco Eurofutures). Studien pekar på stora variationer i kommunernas introduktionsverksamhet, både vad gäller erfarenheter och antal flyktingar; behovet av och möjligheten till samverkan för ökad flexibilitet i introduktionsprocessen vad gäller praktik, yrkesinriktad sfi och samordning i hela introduktionsprocessen; bristande kunskap i betydelsen av hälsofrågor och hälsoaspekter för den nyanlände; bristande hänsyn till och tillvaratagande av den nyanländes kompetens genom validering samt, det från kommunerna själva uttalade behovet av en ökad samordning dem mellan för påtalade bristområden. Kartläggningen konstaterar också behovet och efterfrågan av ett gemensamt uppföljningsinstrument, eftersom det råder stor variation på det statistiska underlag som samlas in idag. Utan ett kvalitetsmässigt upp- 11

följningsinstrument riskerar analys, konsekvens, behov och planering att bli undermåligt underbyggda som grund för utvecklingen av verksamheter och insatser för nyanlända flyktingar och invandrares introduktion och etablering i samhälle och arbetsliv. EU-kommissionens rapport om social sammanhållning 2007 presenterade EU-kommissionen en rapport om social sammanhållning med tillhörande rekommendationer. I denna påpekas att arbetslösheten i Sverige i det närmaste motsvarar EU-genomsnittet och är särskilt hög bland ungdomar och invandrare. Med tanke på invandrarnas, relativt sett, höga fattigdomsrisk och låga förvärvsfrekvens är det enligt kommissionen ytterst viktigt att integrationen av invandrare förbättras, för att uppnå målen för ett ökat arbetskraftsutbud. 2007 års OECD-rapport OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) har i 2007 års rapport om utvecklingen av migrations- och integrationspolitiken i OECD-länderna särskilt undersökt arbetsmarknadsintegrationen för personer med utländsk bakgrund i några utvalda länder, bl a Sverige. En generell slutsats är att Sverige rekommenderas att öka fokus på arbetsmarknaden i introduktionsprogrammen, med särskild emfas på en avsevärd förbättring av svenskundervisningen för invandrare. Undersökningen konstaterar vikten av att kombinera språkträning med arbetsmarknadsutbildningar och kontakter med arbetsmarknaden. Rapporten anför att tillfälliga jobb, med eller utan subventioner, är avstamp för mer permanent sysselsättning för invandrare. På längre sikt kommer arbetskraftsbristen lösa en del av dagens arbetslöshet, men fram tills de demografiska förändringarna ger sig till känna, är det nödvändigt med riktade åtgärder till arbetslösa invandrare. NTG Asyl & Integration Asylmottagande i fokus I skriftserien Asylmottagande i fokus (nr 7/2008) har den Nationella Temagruppen Asyl och integration gjort en genomgång av ett flertal utredningar om Introduktion och integration av nyanlända invandrare och flyktingar och konstaterar i sin avslutande sammanfattning att introduktionen av nyanlända flyktingar och invandrare inte leder till arbete. Effektiviteten i introduktionen behöver ses över. De huvudsakliga bristerna i densamma omfattar bl a en alltför svag anknytning till arbetsmarknaden; dålig samverkan mellan introduktionens aktörer på grund av bristande statlig styrning och motstridiga regelsystem och målbilder. NTG Asyls sammanfattning pekar vidare på att introduktionsinsatser sker i kronologisk ordning och inte samordnat och parallellt, vilket förlänger introduktionstiden; svenskundervisningens organisering försvårar en effektiv introduktion, samtidigt som incitamenten för ett snabbt arbetsmarknadsinträde är svaga för såväl myndigheter som individer. Ytterligare en bristfaktor är introduktionens dåliga tillvaratagande av individens kompetens vilket riskerar att förlänga åtgärdsprogrammen med överutbildning och inlåsning i introduktionen som en konsekvens. Tillförlitliga instrument för uppföljning och utvärdering saknas, vilket i sin tur påverkar analys, behov och planering. FNI försöksverksamheten för vissa nyanlända invandrare Arbetsförmedlingen bedrev under perioden oktober 2006 januari 2008 Försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare (FNI) i Skåne, Kronoberg och Stockolms län. Syftet med försöksverksamheten har varit att tidigt ta tillvara det yrkeskunnande, de arbetslivserfarenheter och den utbildning som nyanlända invandrare har med sig från sina respektive hemländer. Genom att utveckla Arbetsförmedlingens tjänsteutbud, verksamhetsmetoder och servicevägar har avsikten också varit att avsevärt förkorta tiden för den enskildes inträde på arbetsmarknaden. Nyanlända arbetssökande har erhållit en personlig coach och istället för det normala antalet per handläggare, ca 150 250 ärenden, har ärendevolymen reducerats till ca 35 40. Försöket har tidigt erbjudit arbetsmarknadsinriktade insatser i kombination med svenskundervisning, t ex varvad arbetspraktik och undervisning och i övrigt kopplat Arbetsförmedlingens ordinarie insatser, såsom validering, aktivt arbetssökande, utbildning, i vissa fall 12

rehabilitering till den nyanlände arbetssökande. Inskrivningen i försöksverksamheten har varit högst ett år, med målet att den nyanlände därefter ska ha erhållit arbete, subventionerat eller ordinarie, påbörjat reguljär utbildning över grundskolenivå eller yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Utvärderingen av FNI verksamheten visar att deltagarna i försöket erhöll åtkomst till arbetsmarknadsutbildningar och subventionerat arbete snabbare än i ordinarie Arbetsförmedlingsverksamhet. Däremot tog det längre tid för nyanlända i försöket att erhålla osubventionerat arbete. Åtkomsten till reguljär utbildning påverkades inte heller av FNI-verksamheten. Den fråga utvärderingen ställer är huruvida dessa relativt smärre förbättringar för den nyanlände, arbetsmarknadsutbildningar och subventionerat arbete, leder till långsiktigt bättre chanser för ett varaktigt inträde på arbetsmarknaden. För en sådan analys behövs en längre uppföljning av resultaten. Matchningsprocessen I centrum för nyanländas etablering på arbetsmarknaden står matchningen gentemot arbetsgivare och näringsliv. Konsultföretaget FBA har, våren 2008, på uppdrag av processtödet för Regionalfonden, genomfört en Studie av ett urval genomförda s k Matchningsprojekt i landet och i regionen. Studien konstaterar att myndigheter och kommuner alltför ofta utgår från ett offentlig sektors perspektiv, dvs bortser från företagens drivkrafter med fokus på affärsutveckling. Det är viktigt att företagarperspektivet (företagets behov) och individperspektivet (individens behov) möts i en integrerad process. Utan arbetsgivarnas, såväl företag som offentlig sektor, medverkan uppstår ingen matchning alls. Tidigt i processen bör därför utgångs punkten vara efterfrågan i företagen, dvs deras rekryteringsbehov. Den arbetssökande individen ska å sin sida ha erhållit stöd för identifiering och kartläggning av sin formella och informella kompetens samlad i en tydlig meritportfölj eller CV. I den mån matchningsprocessen visar på brister i kompetens, kan kompletterande utbildning/yrkesutbildning erbjudas i samråd med arbetsplatsen. Utöver detta behövs såväl stöd, coachning och företagsförlagd praktik/prövoperiod för skräddarsydd komplettering. På en övergripande nivå menar FBA rapporten att det är viktigt att forma en regional plattform genom partnerskap (public/private partnership) för att arbeta med integration utifrån företagens/näringslivets drivkrafter med fokus på affärsutveckling. På detta sätt etableras kommunikationskanaler, en lärandeprocess (mellan och av varandra) och effektiviteten ökar. Ytterligare framgångsfaktorer i matchningsprocessen är företagsledningens delaktighet där mångfaldsfrågorna integreras i affärsstrategin och på ledarskapsnivå. Kommunikationstrategier kan användas för förändring av attityder, arbetssätt, synsätt etc. Dialogen står i centrum. Svensk-förankrade utrikes födda utgör starka förebilder för andra utrikes födda. Det är viktigt att mångfald inte ses som ett mål utan betraktas som ett medel, t ex genom deltagares/anställdas/praktikanters representation och deras kunskaper, språk, nätverk, kontaktytor och marknadsytor. Utredningar och initiativ med bäring på migrations- och integrationspolitikens genomförande Vid sidan om förändringar i organisationen för den statliga integrationspolitiken med överflyttningen av ansvaret från Integrationsverket till bl a Länsstyrelserna och ett förtydligat uppdrag till Arbetsförmedlingen om ett större ansvarstagande för nyanländas etablering på arbetsmarknaden, pågår för närvarande ytterligare ett antal system- och strukturförändrande processer på statlig och kommunal nivå, vilka kan komma att påverka ansvarsfördelningen i integrationspolitiken de närmaste åren. Det kan inte undvikas att dessa inspel i diskussionen, de ständiga förbättringsprocesserna i utformningen av nyanländas introduktionsoch etableringskedjor också har påverkat och påverkar de regionala aktörernas hållning visavi den omedelbara och operativa utformningen av stora strategiska sammanhållna kedjor för nyanländas introduktion och etablering såsom de förväntas komma till uttryck i ansökningar till socialfonden. 13

Aktuella statliga utredningar Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering Egenansvar med professionellt stöd (SOU 2008:58) har lämnat sitt betänkande, som hösten 2008 är på remiss. Denna utredning har som sitt huvudförslag en överflyttning av mottagnings-, introduktions- och etableringsansvaret från kommunerna till staten. Samtidigt pågår arbetet med den s k Asylutredningen Översyn av mottagandet av asylsökande (dir 2007:172), vilken ska redovisa sitt uppdrag senast den 27 februari 2009. Ytterligare ett antal statliga utredningar är i arbete med bäring på temat Nyanländas introduktion och etablering Försörjningskrav för anhöriginvandring, huvudsekreterare Erik Lempert; lagrådsremiss om Fri arbetskraftsinvandring; Statskontorets Utvärdering av SFI-undervisningen. Kommunförbundets initiativ Förbundsmötet i Kommunförbundet Stockholms Län gav i april 2007 nya uppdrag till förbundet kring flyktingmottagande och introduktion av nyanlända. Detta omfattar bl a att undersöka förutsättningarna för ett regionalt flyktingmottagande, vilket har resulterat i ett förslag till överenskommelse mellan länets 26 kommuner. Huvudsakligt syfte med överenskommelsen är att skapa ökad samordning och utveckling när det gäller insatser riktade till nyanlända, utifrån det som är kommunernas ansvar. Överenskommelsen anger en viljeinriktning att bistå varandra. Kommunerna ska kunna byta eller köpa introduktionstjänster av varandra. Det ska vara möjligt för en nyanländ person att bo i en kommun och få introduktionsinsatser i en annan. Det kan handla om praktikplatser, utbildningsplatser, deltagande i samhällsinformation mm. Kommunerna ska även bidra till att öka individernas möjligheter till boende i hela länet. En jämnare spridning av bosättningen av nyanlända är en viktig inriktning. I sin egenskap av arbetsgivare ska kommunerna också erbjuda praktikplatser och/eller arbete. Förslaget är under hösten 2008 ute på remiss i kommunerna. Kommunförbundet har också tagit initiativet till och de senaste åren utvecklat ett samarbete inom och med den kommunala vuxenutbildningen, vilket resulterat i en överenskommelse om en gemensam vuxenutbildningsregion mellan länets 26 kommuner. Det övergripande målet är att kommuninvånare ska ha möjlighet att studera inom vuxenutbildning oavsett vad, var och när de vill inom Stockholms län. KSL vidareutvecklar tillsammans med kommunerna pågående samarbete till regional nivå. En styrgrupp och fyra arbetsgrupper har skapats för att i ett första skede utveckla områdena distansutbildning/webb, kvalitet, sfi/sfx, och yrkesutbildning/validering. Utvecklingsarbetet sker bl a med medel från Europeiska Socialfonden och från Migrationsverkets 26 medel till kommunerna. Omstöpning av viss myndighetssamverkan Lokala servicekontor Tidigare försök har visat att samverkan mellan myndigheter leder till ökad nytta för både medborgare och företag samt är billigare för skattebetalarna. Av den anledningen tillsatte regeringen 2007 en särskild utredare i ärendet, vilken, förutom uppdraget att stödja de statliga myndigheterna att starta Lokala servicekontor, också erhållit uppdraget att stödja försöksverksamheten med s k Nystartskontor och utreda formerna för samverkansöverenskommelser mellan myndigheter och kommuner för att bryta utanförskapet. I uppdraget har också ingått att utreda behov av förändringar vad beträffar den s k samtjänsten vid medborgarkontor. Det handlar bland annat om behörighet för personalen vid servicekontoren till flera myndigheters datasystem och om en myndighets rätt att använda en annan myndighets personal. Arbetet skall avslutas med en samlad redovisning av uppnådda resultat senast den 1 november 2009. 14

Under 2007 2008 har s k lokala servicekontor med myndighetssamverkan mellan främst Skattekontoret, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen skapats på ett 20-tal platser i landet. Nystartskontor Under hösten 2008 har Verket för näringslivsutveckling (Nutek) fått i uppdrag att, i samarbete med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket, analysera förutsättningarna för hur Nystartskontor bäst kan etableras i ett antal kommuner och stadsdelar i olika delar av landet där utanförskapet är särskilt stort. Vid ett nystartskontor ska människor få individuell och samordnad service i ett och samma hus, i stället för att behöva vända sig till flera olika myndigheter. Nystartskontoren ska erbjuda vägledning och stöd till människor för att de lättare ska komma in på arbetsmarknaden, genom att till exempel starta eget företag, hitta en lärlingsplats eller en utbildning. Etableringen av Nystartskontor ska ske i nära samråd med ALMI, berörda kommuner, landsting, företag och näringslivsorganisationer. Några orter och stadsdelar har erhållit erbjudande om att bli försöksorter för Nystartskontoren. En dörr in till myndigheter på lokal nivå I sitt remissvar på utredningen Från socialbidrag till arbete (SOU 2007:2) har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) ställt sig bakom att Sverige, i likhet med andra länder i Norden och Europa, bör överväga att införa en samlad välfärdsorganisation. Att skapa en enhetlig och samlad organisation kring frågor som rör arbete och självförsörjning är en bra tanke menar SKL. Grundtanken i utredningen är att skapa en enhetlig och samlad organisation kring frågor som rör arbete och självförsörjning. Där kan medborgarna hitta det stöd och de insatser de är i behov av. Inom organisationen görs en gemensam och professionell bedömning av en individs arbetsförmåga. Utifrån bedömningen kan beslut tas om lämplig åtgärd, till exempel matchning, utbildning, rehabilitering, arbetsträning eller någon form av vård. En samordning bör också ske av de ekonomiska resurserna så att inte en myndighet ska kunna se en medborgare som ett ansvar för en annan myndighet. För att få möjlighet att pröva intentionerna i sitt remiss-svar har SKL under våren 2008 tagit fram ett eget förslag till en gemensam ingång En-Dörr-In och gjort en hemställan till regeringen om att få pröva förslaget i praktiken. Förslaget har också remitterats till kommunerna för synpunkter under hösten 2008. Processinventering identifiering och samordning Resultat av identifiering och kartläggning vad har hittats? I fokus för detta inventerings-, identifierings- och därefter processtödsarbete står regionens huvudaktörer i mottagningen, introduktionen och etableringen av nyanlända länets 26 kommuner och Arbetsförmedlingen uppbackade av samarbetet med andra strategiska myndighetsaktörer, Landstinget och Försäkringskassan samt regionens externa aktörer i form av näringslivets organisationer och frivilligsektorns dito. Sverige styrs enligt en s k timglasmodell vilket innebär att de starka myndigheterna finns på central och kommunal nivå medan regionerna är relativt svaga i sin möjlighet att driva igenom uppsamlade breda planer på och för den regionala nivån. På denna nivå finns få politiska beslutsorgan av gemensam övergripande karaktär. Detta är särskilt tydligt i relation till ansvarsfördelningen i hanteringen av bl a integrationspolitiken, inom vilken nyanlända flyktingars och invandrares introduktion och etablering är av avgörande betydelse. I avsaknad av en regionorganisation, som tar ansvar för det regiongemensamma, har behovet av samordnad samverkan mellan länets aktörer blivit lösningen och kärnan i frågan om nyanländas introduktion och etablering. Kommunförbundet Stockholms Läns initiativ och förslag till en gemensam mellan-kommunal överenskommelse om introduktion, liksom överenskommelsen om en gemensam vuxenutbildningsregion, kan ses som exempel på sådana kompensatoriska lösningar. Även den s k regionala samrådsgruppen för nyanländas etablering har denna betydelse. 15

*** Samverkan Samverkan mellan myndigheter är ingen ny formel för samarbete utan har under de senaste två decennierna prövats som en modell för framförallt effektivisering, i betydelsen kostnadseffektivisering och för effektivisering på resultat och leverans, på alltmer komplicerade processer i samhällsapparaten. Numera är bl a samordningsförbunden för rehabilitering mellan kommun, Försäkringskassan, Landstinget och Arbetsförmedlingen etablerade på flera håll i landet, liksom även samordningssystemen för socialtjänstens biståndsbedömning, Försäkringskassan och Arbetsförmedling i bl a SOCSAM, FINSAM verksamheterna (m fl). Definition För att lyckas är samverkan en process i sig, som bör utgå ifrån en av deltagande parter gemensam och överenskommen definition: Samverkan äger rum när en grupp av autonoma intressenter inom ett problemområde engagerar sig i en interaktiv process, där delade regler, normer och strukturer används, för att handla eller besluta om frågor som relaterar till det problemområdet (Wood & Gray, 1991) Denna definition betonar att parterna (verksamheterna/organisationerna) är autonoma; att parterna samarbetar i en interaktiv process, där strukturer, regler och normer behöver utvecklas för att samverkan ska kunna fungera i såväl gemensamma beslut som i ett gemensamt handlande inom ett delat sakområde, t ex introduktion och etablering av nyanlända. Hinder och förutsättningar Påtagliga hinder för och i samverkan i introduktion och etablering av nyanlända är de olika huvudmännens olika regelverk och förordningar, vilka medverkar till strukturella hinder med bl a risk för fragmentarisering och gränssättning. Frågor om sekretess kan också hänföras hit. Hinder kan även utgöras av procedurer, där budgetår och planeringsperioder kanske inte överensstämmer med skillnader i finanser/finansiering både i fråga om volym och omfattning och ersättningssystem. På ett yrkesmässigt plan spelar frågor om ideologi, värden, intressen och prioriteringar en betydande roll. Också bristande kunskap om varandras verksamheter kan påverka samverkan negativt. Ofta saknas en samordnande övergripande ledning för samverkan. Samordnad samverkan kräver en synkroniserad koordinering av såväl chefer, team som personalgrupperingar. I synnerhet är ledningens nätverk och externa relationer av största betydelse. Persongalleriet, dvs de samverkande parternas representanters status, autonomi och legitimitet i samverkansrollen är också av stor betydelse för framgång i samverkan (Hultberg, Glendinning, Allebeck & Lönnroth 2005). Vinster Fördelar/vinster med samverkan utgörs av att varierade behov möts med olika men synkroniserad kunskap/ kompetens; respektive organisations mål sammanstrålar på ett bättre sätt; kunskap och erfarenheter förmedlas mellan organisationerna som i sin tur förbättrar utnyttjandet av respektive organisations resurser såväl interaktivt som internt. Av central betydelse är även att medverkande aktörer ser egennyttan av att samverka. En viktig erfarenhet från utvärderade utvecklingsprojekt är att det i regel inte är tillräckligt att medverkande aktörer är överens om vär- 16

det av att samverka för den enskilda individen eller för regionen i stort. För att aktörernas intresse långsiktigt ska vara hållbart krävs att även medverkande aktörer själva har att vinna på samverkan antingen från ett ekonomiskt perspektiv eller från ett uppdragsorienterat perspektiv. Samverkandets organisering Att initiera och utveckla samverkan, oavsett område, är en komplex process som i regel är relativt tidskrävande. En tydlig lärdom från tidigare samverkansprojekt är att utvecklingen av samverkan i stor utsträckning kan underlättas genom rätt arbetsätt. Med detta menas bland annat att samverkansarbetet tar sin utgångspunkt i ett geografiskt avgränsat upplägg som baseras på några få, utvalda introduktionsmoment. Alltför breda upplägg har i projekten verkat splittrande samt resulterat i aktörstunga organisationer som är svåra att styra och mobilisera. Annorlunda uttryckt har samverkan gynnats av en organisk utveckling som löpande bygger vidare på de samverkansområden som redan fungerar snarare än en strategisk, initialt bred utgångspunkt. (Jämtlands län Processutvärdering av regionala utvecklingsprojekt. Ramböll management 2008) Framgångsfaktorer för en hållbar samverkansutveckling rör bland annat att lägga tid på att skapa samsyn kring mål, målgrupp och bakomliggande orsaksmekanismer, att säkerställa en tydlig rollfördelning samt att arbeta strukturerat med styrning och uppföljning av samverkansarbetets resultat. Stockholmsregionens förutsättningar I överensstämmelse med erfarenheterna från Jämtlands län har processtödsprojektet iakttagit, spårat och identifierat samverkansförutsättningarna i Stockholmsregionen med utgångspunkt i ett antal enskilda eller sammanvävda parametrar, vilka baseras på funktionen för individen den nyanlände flyktingen/invandraren individen i centrum. Geografi, dvs kommunkartan och myndigheters och ev institutioners verksamhetskontor i densamma, har betydelse för ett samarbete med fokus på nyanlända personer. Kopplingen mellan tillgänglighet och förekomsten av allmänna kommunikationer, vilka förbinder olika kommuner och myndigheters verksamheter med varandra är av avgörande betydelse för att nyanlända flyktingar och invandrare ska ha åtkomst till samverkande introduktions- och etableringsinsatser. Befintlig, påbörjad eller möjlig utveckling av organiskhet, d v s där det redan existerar någon form av etablerad samverkan/samarbete eller där potentialen och/eller behoven finns för sådan, utgör också en god jordmån för samverkan. Nyanlända flyktingar och invandrare är inte en enhetlig målgrupp. Behoven och förutsättningarna ser olika ut hos olika personer, vilket kräver anpassning av introduktions- och etableringsinsatserna. Samverkan som bygger på målgruppsinriktade insatser kan vara effektiv både för individen och för introduktions- och etableringskedjan. Ytterligare en samverkansparameter utgörs av insatser/åtgärder, t ex kompetenskartläggning, validering, svenska för yrkesverksamma, vägledning m fl., verksamheter, vilka idag bedrivs av flera aktörer, utan sammanlänkning och ibland med parallella aktiviteter vilka skapar dubbelarbete och olikartade resultat för individen/den nyanlände flyktingen. Samverkanskluster Mot bakgrund av ovan nämnda parametrar har processtödet hittills identifierat fyra större aktiva och potentiella samverkanskluster för nyanländas introduktion och etablering i Stockholms län. Dessa samverkanskluster kan sägas utgöra kärnan för en regional samverkan uppdelad i fyra funktionella delregioner. Dessa kan avläsas i Stockholms södra regiondel Södertörn; Stockholms stad (möjligen tillsammans med Lidingö, Nacka och Värmdö); nordöstra Stockholmsregionen Stockholm Nordost; samt nordvästra regiondelen Stockholm Nordväst. I huvudsak bygger de identifierade klustren/noder på geografi, tillgänglighet (kommunikationer) samt tidigare och pågående samarbetserfarenheter. 17

*** Sammanhållen kedja Ett flertal utredningar och utvärderingar av såväl ordinarie verksamhet som projektverksamhet konstaterar att flödet i introduktions- och etableringsprocessen för nyanlända stoppas upp av brister i och mellan de av myndigheterna erbjudna insatserna. Den förmodade eller önskvärda flödet/kedjan haltar. Identifierade orsaker är flera (se ovan faktainventering), men några av dem nämns som för mycket kronologi och för liten parallellitet i introduktionsinsatserna; behovet av förbättrad organisering av svenskundervisningen, brister i kompetenskartläggning och validering med förlängning av åtgärdsprogram och överutbildning samt inlåsningseffekter som konsekvens; behovet av ökad flexibilitet vad gäller praktik och yrkesinriktad sfi; bristande kunskap i betydelsen av hälsofrågor och hälsoaspekter för den nyanlände. Den nyanlände flyktingen/invandraren tenderar att få för många individuella handlingsprogram, vilka är dåligt koordinerade och inte alltid kompatibla. Där myndigheter och kommuner talar om individuell bedömning och hänsynstagande till individens egna förutsättningar, styr också det offentligas agenda mycket starkt i introduktionsprocessen utan en egentligen fungerande utgångspunkt i nyanländas subjektiva tillstånd/situation och individuella förutsättningar, trots att detta benäms vara i fokus för insatserna. Inventering av insatser/åtgärder Den regionala samrådsgruppen har tydligt pekat ut ett antal insatsområden i introduktions/etableringsprocessen som avgörande för ett positivt etableringsresultat för den nyanlände. En förbättrad samverkan mellan myndigheter, organisationer och andra aktörer är nödvändig vad gäller asylprocessen, boende, samhällsinformation, svenska och utbildning, arbete och arbetspraktik samt hälsa. Samrådsgruppen menar också att en kortare och bättre anpassad introduktionsprocess förmodas leda till snabbare inträde på arbetsmarknaden för såväl män som kvinnor. Det aktuella processtödsprojektet har begränsat sin inventering av nämnda insatsområden till fokus på Socialfondens målgrupp nyanlända flyktingar som erhållit permanent uppehållstillstånd samt de insatsområden och de verktyg i introduktions- och etableringskedjan vilka har en direkt bäring på Ökat arbetskraftsutbud i enlighet med Socialfondens programområde 2. Målgruppen asylsökande är således ej aktuella i detta projekt, ej heller frågan om asylprocessen. Verktyg i etableringskedjan Jämfört med 1960- och 1970- talets arbetskraftsimport och invandring från södra Europa, Balkan och Finland har såväl arbetsmarknad, näringsliv som samhälle radikalt förändrats. Idag ställer marknaden generellt krav på hög kunskap och specialisering för såväl anställda som företagande. I paritet med denna utveckling har också flykting- och invandrarintroduktionen behövt utvecklas och specialiseras för att kunna svara upp mot marknadens behov och för att möjliggöra för enskilda flyktingar och invandrare att rustas för mötet med densamma. Mottagningen och introduktionen har utvecklat innehållet i redan etablerade metoder och verktyg, samtidigt som nya har tillkommit, behövt uppfinnas. Kartläggning, bedömning, validering och vägledning Processtödet har identifierat ett flertal aktuella verktyg, vilka är verksamma i de offentliga aktörernas arbete i introduktions- och etableringsinsatserna, i synnerhet för den del av nyanlända som befinner sig i arbetsför ålder. Initialt i den individuella etableringsprocessen, helst redan under asylsituationen, är en kartläggning och bedömning av individens resurser i form av utbildning, yrkeskunskaper och arbetslivserfarenheter ett viktigt verktyg. Validering handlar om att göra kunskaper och kompetenser tydliga oberoende av hur de är 18

förvärvade. Erfarenheter kan ha förvärvats både i ett formellt utbildningssystem och genom ett informellt lärande i vardagslivet eller yrkeslivet. Med hjälp av validering kan kompetens dokumenteras och bli bekräftad vilket är ett stöd för såväl arbete som studier. Studie- och yrkesvägledning kan ge allmän information om studier, utbildningar, yrken och arbetsmarknad samt bidra med sakkunskap och råd för formuleringen av eventuell studie- och yrkesplanering. Vägledningen har också kunskap om de ekonomiska förutsättningarna för studier och studiestöd, nog så viktigt för den enskildes incitament att bygga på eventuella brister i tidigare utbildning och/eller yrkeskompetens. Utbildning och praktik I de stora mottagningskommunerna antyder en genomgång av aktuella ärenden att ungefär 30 % av inskrivna nymottagna har ingen eller mycket låg utbildningsnivå (grundskola), ca 30 % har motsvarande gymnasieutbildning och mellan 30-40 % har motsvarande eftergymnasial utbildning. Dessa %-satser kan naturligtvis variera. Många saknar praktisk erfarenhet av arbetsliv eller innehar erfarenhet av ett arbetsliv som inte motsvaras av de krav som ställs på arbetstagare/företagare i det svenska sammanhanget. Utbildning och praktik utgör härvidlag två kärnverksamheter i introduktionen/etableringen. Förutom den basala grundskole-och gymnasiekompetensen omfattar utbildningsverktyget också yrkesutbildningar och påbyggnadsutbildningar. Praktikverktyget har många syften och användningsområden svensk-träning, kompetensprövning, bedömningspraktik m m, vilket också lett till en all time high i efterfrågan på praktikplatser i såväl introduktions nodernas närområden som i hela regionen. Det är påtalat och det pågår försök att samordna efterfrågan på praktikplatser i regionen och delregionerna (se 26 processerna nedan). Arbetskraftsmatchning I samband med den statliga storstadspolitikens genomförande (numera urban utvecklingspolitik) i Stockholmsregionen, Göteborg och Malmö i början av 2000-talet, satsades stora resurser på att söka häva vissa stadsdelars och bostadsområdens (numera utanförskapsområden) stora arbetslöshet och bidragsberoende, bl a genom ett flertal s k matchningsprojekt i tätt samarbete mellan kommun, Arbetsförmedling och lokalt näringsliv. Flera av projekten blev framgångsrika i sitt arbete. Särskilt nämns bl a Kista Matchning som sedan övergick till Stockholm Matchning. Matchningsprojekten har kommit att bilda skola för arbetskraftsmatchning av bl a nyanlända flyktingar och invandrare mot näringslivet och offentlig sektor. En stor skillnad i matchningsarbetet gentemot tidigare insatser har varit och är den offentliga sektorns insikt (särskilt kommunernas arbetsmarknadsavdelningars) i att kärnan i processen måste utgå ifrån näringslivets/företagens behov av rätt kompetens för rätt rekrytering i företagens konkurrensutsatta och tillväxtorienterade situation. Social ekonomi Ytterligare ett verktyg, om än svagt utvecklat i såväl Sverige som Stockholmsregionen, är möjligheterna inom den sociala ekonomin (eller tredje sektorn; ideella sektorn) där framför allt det civila samhällets frivilligorganisationer spelar en avgörande roll som arbetsgivare och arbetsplatser i behov av arbetsinsatser. Vi talar här om idrottsrörelsen, studieförbunden, hyresgäströrelsen, trossamfund, olika intresseorganisationer m fl., där framför allt personer med en svagare förankring till den ordinarie arbetsmarknaden kan åstadkomma en meningsfull sysselsättning med delvisa stöd från samhällets olika ekonomiska ersättningssystem (socialtjänstens ekonomiska bistånd och Af:s och Försäkringskassans ersättningar). Svenska som andraspråk Det alltigenom övergripande och det mest etablerade verktyget i introduktions- och etableringskedjan är svenska för invandrare och/eller svenska som andraspråk för de personer som behöver lära sig svenska för yrkesliv, för studier och, inte minst, för deltagande och delaktighet i den svenska samhällskontexten. Den inledande texten av Skolverkets förordning för kommunal vuxenutbildnings åtagande vad gäller svenska som andra språk (SKOLFS: 2004:25) lyder som följer: Ämnet svenska som andra språk syftar till att utveckla förmågan att tala, lyssna, läsa och skriva som medel för tänkande, lärande och kommunikation. Vidare sägs att 19

Ämnet skall utveckla en allsidig kommunikativ förmåga utifrån den studerandes förutsättningar, behov och studiemål. Kunskaper i svenska är en förutsättning för studier i andra ämnen, för fortsatta studier och för att den studerande skall kunna fungera i vardags-, arbets- och samhällsliv. Förordningen anför vidare att Språkutveckling försiggår inte bara inom ramen för utbildning utan även i arbete och under andra aktiviteter. Stora ansträngningar har gjorts och görs inom ramen för studier i svenska språket för att förbättra såväl innehåll som utfall och resultat. Praktik i arbetslivet är numera en gängse metod och de yrkeslivsanpassade kurserna i svenska har utvecklats under de senaste tio åren, med början i svenska för vårdgivare och medicinsk personal för att idag omfatta svenska för såväl byggnads- och transportarbetare som ingenjörer. Resultaten är positiva. Det är dock värt att notera att dessa målgruppsinriktade kurser fortfarande finansieras med extraordinarie ekonomiska medel och ses inte som en regelrätt ordinarie svenskutbildning inom antingen den kommunala vuxenutbildningen eller den statliga arbetsmarknadsutbildningen. Här är läge för implementering i ordinarie finansiering. Samhällsintroduktion Verktyget samhällsintroduktion har initialt utvecklats för att informera nyanlända flyktingar och invandrare om för dem viktiga samhällsinstitutioner och dess funktioner kommunernas, Arbetsförmedlingens, Försäkringskassans och Landstingens (läs sjukvårdens) roller och vad dessa institutioner kan förväntas erbjuda dem som bosättare i det svenska samhället. Samhällsintroduktionen har upplyst om rättighetsaspekterna i socialförsäkringssystemen och orienterat nyanlända i övriga transfereringssystem. Efter hand har samhällsintroduktionen också kommit att omfatta information om värdegrundsfrågor och värderingar, påkallat av behoven av en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och med inriktningen att värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och skyldigheter. Trots goda och välmenande samhällsinsatser riskerar klyftan att växa mellan det ideala mångkulturella samhälle som officiellt omhuldas och den vardag som många flyktingar och invandrare befinner sig i. Skillnaderna kan vara stora och olikartade i en jämförelse mellan olika invandrade kulturers värderingar och värdesystem och svenska dito. Detta avhandlas i en av Integrationsverkets sista rapporter Vilka är annorlunda? Om invandrares möte med svensk kultur författad av Thorleif Pettersson, professor i religionssociologi vid Uppsala universitet och Yilmas Esmer, professor i statskunskap vid Bosphorus University i Istanbul. I rapporten jämförs olika invandrade kulturers värderingar med de svenska utifrån material från den världsomfattande World Value Survey, där båda författarna är verksamma. Rapporten pekar bl a på svenskarnas, i en global jämförelse, närmast extrema jämställdhet och demokratiska förutsättningar, vilket föranleder frågan om vilka som egentligen är annorlunda. Ett arbete pågår hos Stockholmsregionens aktörer, med stöd av 26 medel, att söka forma ett länsgemensamt program i samhällsintroduktionen för introduktions- och etableringsarbetet med en kvalitativ förbättring av metoder, innehåll och utbud. Tanken är att ett sådant enhetligt program ska underlätta för individen att flytta mellan kommunerna. Resultatet av detta arbete kommer förhoppningsvis att få ett genomslag i de kommande socialfondsprojekten visavi nyanlända flyktingar. 20